MAO:276/12

ASIAN TAUSTA

Kalajokilaakson hankintarengas (Haapaveden kaupunki) on pyytänyt EU-hankintailmoituksella tarjouksia elintarvikkeista sisältäen muun ohella maito- ja maitotaloustuotteet ajalle 1.3.2012–28.2.2015 ja mahdolliselle yhden vuoden pituiselle optiokaudelle.

Vieskan liikelaitoskuntayhtymän johtaja on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut maito- ja maitotaloustuotteiden toimittajaksi Kespro Oy:n.

Hankintailmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 16–18 miljoonaa euroa, josta maito- ja maitotaloustuotteiden osuus on ollut 4.150.000–5.150.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön maito- ja maitotaloustuotteiden osalta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Valio Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen tuoteryhmän 5 eli maito- ja maitotaloustuotteiden osalta, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyään ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan valittajan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.185 eurolla korkoineen.

Perusteet

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen ja se olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta. Tarjouspyynnön kohdassa ”Eu-koulumaitotuki” on edellytetty, että maito- ja maitotaloustuotteita tarjoavan toimittajan tulee hoitaa EU-koulumaitotuen hallinnointi sopimuksen piiriin kuuluvissa yksiköissä ja että asian tulee käydä ilmi tarjousasiakirjoista.

Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan, että se sitoutuu tuottamaan hankintarenkaan kunnille kuukausittain tai puolivuosittain raportit, joista käy ilmi tuen piiriin kuuluvien tuotteiden ostot toimipisteittäin ja että raportista ilmenee myös tuotekohtaisesti ja toimipaikoittain tuen määrä. Lisäksi voittanut tarjoaja on yksiselitteisesti todennut tarjouksessaan, ettei se sitoudu hakemaan koulumaitotukea asiakkaan puolesta. Koska EU-koulumaitotuen hallinnoinnilla tarkoitetaan nimenomaan sitä, että toimittaja hakee koulumaitotuen hankintayksikön puolesta, voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen.

Maaseutuviraston koulumaitotukea koskevan oppaan luvusta 7 ilmenee selvästi, että tuen voi hakea joko kunta tai koulu itse taikka maidon toimittaja näiden puolesta. Koska tuen hakeminen on oma hallinnollinen prosessinsa, hankintayksiköillä on yleensä tapana edellyttää, että toimittajat huolehtivat tuen hakemisesta hankintayksikön puolesta. Tällöin hankintayksikkö saa tuen osakseen suoraan tuotteiden hinnoissa, sillä hankintayksikkö maksaa vain tuetun hinnan. Jos hankintayksikkö hakee tuen itse, se saa tuen vasta jälkikäteen ja joutuu itse hoitamaan hakuprosessin ja siihen liittyvän hallinnoinnin. Tällöin toimittajan tehtäväksi jää ainoastaan tuen hakemiseksi tarvittavien tietojen toimittaminen hankintayksikölle koskien tuen piiriin kuuluvien tuotteiden ostomääriä ja tuen määrää tuotetta kohden. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa mainittujen raporttien toimitus kuuluu toimittajan velvollisuuksiin aina tuenalaisia tuotteita tarjottaessa.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa todettu kattaa vain sen osan prosessista, joka toimittajan tulee aina hoitaa, vaikka hankintayksikkö hoitaisi tuen hakemisen itse. Mikäli tämä riittäisi täyttämään tarjouspyynnön vaatimuksen, olisi tarjouspyynnön vaatimus sisällöllisesti tyhjä.

EU-koulumaitotuen hallinnointiprosessi on alan toimijoille selvä ja vaatimus tuen hakemisesta alan tarjouskilpailuissa yleisesti käytetty. Koska tuen hallinnointiprosessin hoitaminen aiheuttaa tarjoajille kustannuksia, kysymys on ollut tarjousten sisältöön ja vertailukelpoisuuteen vaikuttaneesta seikasta.

Vastine

Vieskan liikelaitoskuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

EU-koulumaitotuen hallinnoinnilla ei ole tarjouspyynnössä tarkoitettu tuen hakemista asiakkaan puolesta, vaan ainoastaan hallinnointia eli johtamista ja raportointia. Maaseutuviraston koulumaitotukea koskevassa hakuoppaassa on lueteltu vaihtoehdot koulumaitotuen hakemiselle, joista yhtenä on mainittu kunta tuen hakijana. Näin ollen koulumaitotuen hakija ei automaattisesti ole tuotteiden toimittaja.

Kuultavan lausunto

Kespro Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintalain esitöiden mukaan (HE 50/2006 vp s. 86) tarjouspyynnön tarkoituksena on hankinnan kohteen ja sen toteuttamiseen liittyvien seikkojen kuvaaminen siten, että sen perusteella saadaan lopullisia, yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia, joiden perusteella tarjouksia voidaan tasapuolisesti verrata.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa palvelun olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Kalajokilaakson hankintarengas on kilpailuttanut siihen kuuluvien hankintayksiköiden puolesta elintarvikkeiden hankinnan, joihin ovat hankintailmoituksen mukaan kuuluneet tukkutuotteet, maito- ja maitotaloustuotteet, lihatuotteet sekä leipomotuotteet. Osatarjoukset ovat olleet mahdollisia. Valittaja on tehnyt tarjouksen maito- ja maitotaloustuotteiden osalta.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että hinnasta on voinut saada enintään 80 pistettä, laadusta enintään 8 pistettä, kattavasta tuotekokonaisuudesta enintään 3 pistettä, toimitusmahdollisuudesta koko hankintarenkaalle enintään 3 pistettä, tilausjärjestelmästä enintään 3 pistettä ja tilausmahdollisuudesta tuotannonohjausohjelman kautta enintään 3 pistettä.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Eu-koulumaitotuki” on ilmoitettu seuraava: ”Maito- ja maitotaloustuotteita tarjoavan toimittajan tulee hoitaa EU-koulumaitotuen hallinnointi sopimuksen piiriin kuuluvissa yksiköissä. Asia tulee käydä selville tarjousasiakirjoista.”

Voittanut tarjoaja on tarjouksensa kohdassa 4 ”EU-koulumaitotuki” ilmoittanut seuraavaa: ”Sitoudumme tuottamaan hankintarenkaan kunnille kuukausittain tai puolivuosittain raportit, joista käy ilmi tuen piiriin kuuluvien tuotteiden ostot toimipisteittäin. Raportista ilmenee myös tuotekohtaisesti ja toimipaikoittain tuen määrä. Kespro ei kuitenkaan sitoudu hakemaan koulumaitotukea asiakkaan puolesta.”

Valittaja on esittänyt voittaneen tarjouksen olleen tarjouspyynnön vastainen, koska EU-koulumaitotuen hallinnoinnilla on tarkoitettu sitä, että toimittaja hakee koulumaitotuen hankintayksikön puolesta.

Hankintayksiköllä on oikeus määrittää hankinnan kohde ja asettaa sitä koskevat vaatimukset edellyttäen, että tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatetta noudatetaan. Hankintamenettelyn tasapuolisuus ja avoimuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Hankintayksikön on kuvattava hankinnan kohde ja parhaan tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyynnön perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjoaja kantaa puolestaan vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Vastuu mahdollisista tarjouspyynnön epäselvyyksistä ja tulkinnanvaraisuuksista on lähtökohtaisesti hankintayksiköllä.

Hankintayksikkö on esittänyt markkinaoikeudessa, että EU-koulumaitotuen hallinnoinnilla ei ole tarjouspyynnössä tarkoitettu tuen hakemista hankintayksikön puolesta, vaan ainoastaan hallinnointia eli johtamista ja raportointia.

Valittajan markkinaoikeuteen toimittamasta Maaseutuviraston koulumaitotuen hakuoppaasta käy ilmi, että tilanteessa, jossa tarjoaja hakee tuen hankintayksikön puolesta, hankintayksikkö saa tuen osakseen suoraan tuotteiden hinnoissa, eli hankintayksikkö maksaa vain tuetun hinnan. Mikäli hankintayksikkö hakee tuen itse, se saa tuen vasta jälkikäteen.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnön kohta ”Eu-koulumaitotuki”, jossa on ilmoitettu, että toimittajan tulee hoitaa EU-koulumaitotuen hallinnointi sopimuksen piiriin kuuluvissa yksiköissä, on ollut yleisluonteinen sen osalta, mitä koulumaitotuen hallinnoinnilla on tarjouspyynnössä tarkoitettu. Ottaen huomioon lisäksi sen, että maito- ja maitotaloustuotteiden hankinnan sisällöstä ei ole tarjouspyynnössä ilmoitettu muuta, markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnön perusteella ei ole ollut selvää, onko koulumaitotuen hallinnoinnilla tarkoitettu nimenomaan tuen hakemista hankintayksikön puolesta vai ainoastaan sen hallinnointia hankintayksikön esittämällä tavalla. Tarjouspyynnön epäselvyys on johtanut siihen, etteivät tarjoajat ole tarjouspyynnön perusteella voineet tietää, onko heidän tullut ilmoittaa maito- ja maitotaloustuotteiden tuettu vai tueton tarjoushinta ja onko heidän tullut sisällyttää tarjoushintaan tuen hakemisesta tarjoajalle aiheutuvat kustannukset.

Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö ei ole ollut omiaan tuottamaan lopullisia, yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eikä se näin ollen ole turvannut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä asemaa hankintamenettelyssä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei ole vielä tehty tuoteryhmän 5, eli maito- ja maitotaloustuotteiden osalta. Näin ollen valituksen kohteena oleva päätös voidaan tuoteryhmän 5 osalta kumota ja päätöksen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskevat tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet hankintasäännösten vastaisia, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain järjestämällä hankinnasta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Vieskan liikelaitoskuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa maito- ja maitotaloustuotteita koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Valittajalle korvattavien oikeudenkäyntikulujen määrää harkittaessa on otettu huomioon, että valittaja on tehnyt samasta asiakokonaisuudesta tämän valituksen lisäksi markkinaoikeudelle neljä muuta valitusta, joiden kaikkien valitusperusteet ovat olleet keskeisiltä osin yhtäläiset.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Vieskan liikelaitoskuntayhtymän johtajan 30.1.2012 tekemän hankintapäätöksen (§ 8/2012) tuoteryhmän 5 (maito- ja maitotaloustuotteet) osalta. Markkinaoikeus kieltää Vieskan liikelaitoskuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Vieskan liikelaitoskuntayhtymän korvaamaan Valio Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Ville Parkkari, Matti Vedenkannas ja Anita Linnakangas.