MAO:293/12

ASIAN TAUSTA

Asikkalan kunta on pyytänyt 10.2.2011 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella tarjouksia Vääksyn koulun rakennuttamistehtävistä.

Asikkalan kunnan tekninen lautakunta on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut Lahden Projektiimi Oy:n Vääksyn koulun rakennuttamistehtävien suorittajaksi.

Hankintailmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt julkisista hankinnoista annetun lain 15 §:n kynnysarvon.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 18.5.2011.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

UVM yhtiöt OY on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintapäätöksen ja palauttaa asian hankintayksikölle uudelleen käsiteltäväksi ja virheellisen menettelyn korjaamiseksi. Valittaja on vaihtoehtoisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 21.000 euroa arvonlisäveroineen. Valittaja on lisäksi vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla arvonlisäveroineen ja korkoineen.

Perusteet

Pöyry CM Oy ja Suomen Talokeskus Oy eivät ole tarjouspyynnön mukaisesti jättäneet erikseen hinnatonta ja hinnallista tarjousta. Nämä tarjoukset olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisina.

Asikkalan kunnan tekninen johtaja on muutama päivä tarjouksen jättämisen jälkeen soittanut valittajan edustajalle ja kysynyt häneltä tarjouksessa mainittujen henkilöiden tehtävistä ja tehtävänjaosta. Hän ei ollut esittänyt kysymyksiä kirjallisesti eikä niihin myöskään vastattu kirjallisesti. Päätösasiakirjojen mukaan tarjousten hinnattoman osan vertailun on suorittanut mainittu tekninen johtaja yksinään. Tarjousten vertailun tehnyt tekninen johtaja on mahdollisesti avannut yksin hinnattoman tarjouksen. Hänellä on tarjouksia vertaillessaan ja pisteyttäessään ollut tiedossa myös tarjousten hinnallinen osuus.

Valittaja on esittänyt projektin vastuullisen vetäjän tehtävään yhtiön toimitusjohtajaa, jolla on esitettyjen pätevyysvaatimusten lisäksi vanhemman rakennuttajan ja ylivalvojan pätevyys. Valittaja on tältä osin saanut virheelliset pisteet, jotka eivät ole lainkaan linjassa muiden vastaavia hankkeita toteuttaneiden hankintayksiköiden antamien, useimmiten täysien pisteiden kanssa. Talotekniikkavalvojan ja rakennuttajakonsultin tehtäviin valittaja on myös esittänyt erittäin pätevät henkilöt. Valittaja on saanut referensseistä vain 5/10 pistettä mainitusta erityisosaamisesta huolimatta. Valittaja on lisäksi saanut erään vastaavaa hanketta koskevan toimeksiannon tarjouksen jättämisen jälkeen, mutta tätä ei ollut käytetty referenssinä asian keskeneräisyyden vuoksi.

Tarjousten laatu-osion arviointi on joko tapahtunut tilanteessa, jossa tarjousten hinnat ovat olleet tiedossa ennen laatupisteiden antamista tai vertailut on ainakin suorittanut sama henkilö. Menettely on saattanut vaikuttaa tarjoajien eriarvoiseen kohteluun ja johtanut virheelliseen lopputulokseen laatu-osion pisteytyksessä. Valittajan kokonaispisteiksi on tullut 8–10 pistettä voittanutta tarjousta vähemmän.

Vastine

Asikkalan kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Tekninen johtaja on ottanut hinnalliset tarjoukset käsittelyyn 16.3.2011, jolloin vertailulomake on päivitetty. Tekninen johtaja ei ole katsonut tarpeelliseksi sulkea Pöyry CM Oy:n ja Suomen Talokeskus Oy:n tarjouksia tarjouskilpailusta puuttuvan hintakuoren vuoksi, vaan tämä on katsottu vähäiseksi erehdykseksi. Kyseisten tarjousten tarjouskilpailusta sulkemisella tai sulkematta jättämisellä ei ole ollut vaikutusta vertailun pisteytykseen eikä tarjouskilpailun lopputulokseen.

Tarjouspyyntöä valmisteltaessa tekninen johtaja on selvittänyt kollegoiltaan, missä hintaluokassa kyseisen kaltaiset hankinnat olivat tarjouspyynnön tekohetkellä olleet, ja saatujen summien kautta on arvioitu hankinnan arvo. Asikkalan kokoisessa kunnassa ei ole muita henkilöitä tarjouspyyntöjen tekemiseen ja tarjousten käsittelyyn kuin tekninen johtaja, joka käsittelee asiat virkatehtävinään.

Sekä hinnaton tarjouskuori että hintakuori on avattu samanaikaisesti 11.3.2011. Tekninen johtaja on käsitellyt hinnattomat tarjoukset 14.3.2011 ja tehnyt niiden vertailun. Vertailun kestäessä on puhelinsoitolla tarkistettu valittajalta, että rakennuttamistehtävät suorittaa nimenomaan valittajan tarjouksessa projektipäälliköksi ilmoitettu henkilö. Tämä on tehty siksi, että tarjouksessa oli mukana referenssit myös valittajan toimitusjohtajasta, eikä tarjouksesta käynyt ilmi, mikä olisi ollut hänen tehtäväkuvansa hankkeessa. Projektipäällikkö on hankkeessa se henkilö, jonka työpanos ratkaisee hankkeen onnistumisen, joten vain nimetyn projektipäällikön kokemusta on arvioitu kohdassa projektin vastuullinen vetäjä. Näin on tehty myös muiden tarjoajien kohdalla.

Referenssejä arvioidessaan tekninen johtaja on kiinnittänyt huomiota koko nimetyn tiimin hankkeisiin ja niiden vastaavuuteen tämän kohteen kanssa. Valittajan tarjouksesta ei ole käynyt ilmi, onko tiimillä ollut kokemusta matala- tai nollaenergiakohteista, joka on ollut tarjouspyynnössä erikseen mainittu painopistealue. Vertailussa on käytetty vain tarjouksessa mainittuja kohteita. Edellä mainitussa lyhyessä puhelinkeskustelussa ei ole tullut esiin uusia kohteita, eikä koko ajan muuttuvia kohdeluetteloita olisi voitukaan käyttää vertailuperusteina.

Vastaselitys

Valittaja ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut vastaselitystä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä ja soveltamisessa. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin sitä, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia Vääksyn koulun rakennuttamistehtävistä.

Hankintailmoituksen mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus ottaen huomioon tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetyt vertailuperusteet. Tarjouspyynnön kohdassa 16 ”Tarjousten valinta- ja vertailuperusteet” on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

Tarjouskilpailu ratkaistaan painottaen hinta- ja laatutekijöitä suhteessa 50/50. Laatua arvioidaan seuraavien osatekijöiden mukaisesti: Projektin vastuullinen vetäjä 20 %, referenssit 10 % sekä työohjelma 10 % ja työmääräarvio 10 %. Projektin vastuullista vetäjää ja referenssejä arvioitaessa annetaan arvoa matala- ja/tai nollaenergiahankkeiden osaamiselle.

Hinnan painoarvot pisteytetään siten, että halvin tarjoushinta saa 50 pistettä ja muut tarjoushinnat suhteutetaan halvimpaan kaavalla halvin tarjous / tarjous x 50.

Tarjouspyynnön kohdassa 3 ”Tarjouksen tiedot” on muun ohella edellytetty, että tarjouksesta käy ilmi rakennuttamistehtävien kokonaishinta (alv 0) työmääräarvioineen. Samassa kohdassa on ilmoitettu, että tilaaja on teettänyt rakennuttamistehtävän alustavan työaika-arvion, joka on tarjouspyynnön liitteenä, ja edellytetty, että tarjoaja perustelee oman työmääräarvionsa verrattuna tilaajan tekemään työmääräarvioon. Tarjouspyynnön liitteenä on ollut ”Rakennuttamistehtävät ja työnaikainen valvonta, Alustava aikataulu ja henkilöresurssit” -asiakirja, josta on ilmennyt hankintayksikön alustava arvio hankinnan aikataulusta ja projektihenkilöstön ajankäytöstä.

Tarjouspyynnön kohdan 15 ”Tarjouksen hinnoittelu” mukaan kokonaistarjoushinta rakennuttamistehtävistä, palkkio ja kulut ilmoitetaan arvonlisäverottomina ja arvonlisäverollisina euromääräisinä hintoina. Saman kohdan mukaan kokouspalkkioiden ja matkakustannusten tulee sisältyä annettavaan tarjoushintaan.

Tarjouspyynnössä ei ole tarkemmin ilmoitettu, miten tarjouksia tullaan laadun vertailuperusteeksi asetetun työmääräarvion osalta arvioimaan. Tarjoajat eivät näin ollen ole tarjouksia antaessaan tarjouspyynnön perusteella tienneet, mikä vaikutus niiden ilmoittamalla työmääräarviolla on tarjousvertailussa.

Tarjouspyynnössä on toisaalta myös edellytetty, että tarjouksessa annetaan rakennuttamistehtävien kokonaishinta, ja ilmoitettu halvimman tarjoushinnan saavan 50 pistettä. Työmääräarviota koskeva laadun vertailuperuste on näin ollen lisäksi ollut osittain päällekkäinen hintavertailun kanssa.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei voida myöskään todeta, miten työmääräarviota koskevan vertailuperusteen avulla olisi kysymyksessä olevassa hankinnassa ollut mahdollista selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita asettaessaan menetellyt edellä todetuilta osin hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjousvertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatteet edellyttävät, että tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset suljetaan tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön kohdassa 16 on ilmoitettu muun ohella, että hintatarjous on annettava erillisessä suljetussa kuoressa, joka toimitetaan varsinaisen tarjouskuoren sisällä.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella Pöyry CM Oy ja Suomen Talokeskus Oy eivät ole toimittaneet hintatarjoustaan tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla erillisessä suljetussa kuoressa varsinaisen tarjouskuoren sisällä. Hankintayksikön menettely, jossa se on hyväksynyt nämä tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjousvertailuun, on vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä avoimuuden periaatteiden toteutumisen.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Viimeksi mainitun lainkohdan esitöissä (HE 190/2009 vp s. 47) on muun ohella todettu, että hankintayksikön tulee joko hankintapäätöksessä tai siihen liittyvissä muissa asiakirjoissa kertoa ratkaisuun vaikuttaneet seikat sellaisella tarkkuudella, että ehdokas tai tarjoaja voi päätöksen ja sen perustelujen nojalla arvioida, onko hankintamenettelyssä noudatettu lain velvoitteita. Tarjousvertailusta tulee selkeästi ilmetä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Tarjousvertailusta tulee esimerkiksi käydä ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut ja mihin tarjousten piste-erot perustuvat.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksellään valinnut tehdyn tarjousten vertailupisteytyksen perusteella Vääksyn koulun projektinjohtokonsultiksi Lahden Projektiimi Oy:n.

Hankintapäätöksen perusteena olleessa tarjousten vertailusta laaditussa vertailutaulukossa on esitetty tarjoajien saamat pisteet vertailuperusteittain. Taulukosta käyvät myös ilmi tarjoajien saamat yhteispistemäärät.

Hankintayksikkö ei ole hankintapäätöksessään tai tarjousten vertailutaulukossa sanallisesti perustellut eri tarjouksille antamiaan pistemääriä laadullisten vertailuperusteiden osalta. Mainituista asiakirjoista ei siten käy ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu on kunkin laadullisen vertailuperusteen osalta perustunut ja mihin tarjousten piste-erot ovat perustuneet. Hankintayksikkö ei näin ollen ole perustellut hankintapäätöstään hankintasäännöksissä edellytetyin tavoin.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimus on allekirjoitettu. Hankintalain 95 §:n 1 momentti huomioon ottaen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten enää tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain esitöissä (HE 190/2009 vp s. 69) on todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Hyvitysmaksua voitaisiin määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Valittajan on tmä osoitettava.

Kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa virheetön hankintamenettely olisi merkinnyt muun ohella sitä, että tarjouspyyntö olisi kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden osalta laadittu ja hankintapäätös perusteltu hankintasäännösten mukaisesti. Asiassa ei voida näin jälkikäteen luotettavasti todeta, miten tarjouspyyntö olisi tältä osin laadittu ja mikä vaikutus tällä mahdollisesti olisi ollut tarjousten sisältöön ja tarjousten vertailuun eikä miten tarjousten vertailu olisi tällöin tehty.

Hankintayksikön tekemässä tarjousten vertailussa voittaneen tarjoajan tarjous on saanut yhteensä 83 pistettä. Valittajan tarjous on puolestaan sijoittunut kolmanneksi saaden yhteensä 81 pistettä. Sekä voittaneen tarjoajan että valittajan tarjous on saanut vertailuperusteena käytetyn työmääräarvion osalta 10 pistettä. Valittajan tarjous ei siten hankintayksikönkään tekemässä, tarkemmin perustelemattomassa vertailussa olisi voittanut tarjouskilpailua, vaikka työmääräarviota koskeva vertailuperuste olisi jätetty ottamatta huomioon.

Edellä lausutun perusteella asiassa ei voida todeta, että valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät näin ollen täyty. Vaatimus hyvitysmaksun määräämisestä on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

UVM yhtiöt OY on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Asikkalan kunnan korvaamaan UVM yhtiöt OY:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen, Matti Vedenkannas ja Anita Linnakangas.