MAO:313/12

ASIAN TAUSTA

Hyvinkään kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt 18.11.2011 julkaistulla avointa menettelyä koskevalla EU-hankintailmoituksella tarjouksia puitejärjestelynä toteutettavista kunnallisteknisten töiden suunnittelutehtävistä vuosille 2012 ja 2013, minkä lisäksi on varattu mahdollisuus yhden vuoden pituiseen optiokauteen.

Hyvinkään kaupungin tekninen lautakunta on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut katu- ja muun yleisen alueen rakennussuunnittelua koskevan tehtäväryhmän osalta puitejärjestelyyn A-Insinöörit Suunnittelu Oy:n, AIRIX Ympäristö Oy:n, Kon-Ins Oy:n, Ramboll Finland Oy:n ja Sito Oy:n.

Hankintailmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 700.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimuksia katu- ja muun yleisen alueen rakennussuunnittelua koskevan tehtäväryhmän osalta ei ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

TL-Suunnittelu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyään ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua.

Perusteet

Hankintayksikkö on käyttänyt yhtenä tarjousten laadun vertailuperusteena referenssejä. Tarjouspyynnön mukaan Hyvinkäälle tehdyistä referenssitöistä on annettu enemmän pisteitä kuin muualle tehdyistä referenssitöistä. Siten esimerkiksi Lahden tai Helsingin kaupungeille tehdyt toimeksiannot on arvioitu vähempiarvoisiksi kuin Hyvinkään kaupungille tehdyt samanlaiset toimeksiannot. Mainittu vertailuperuste syrjii niitä tarjouskilpailuun osallistuneita yrityksiä, joilla ei ole ollut mahdollisuutta tehdä toimeksiantoja Hyvinkäälle.

Muualle tehdyt toimeksiannot eivät voi olla vähempiarvoisia kuin Hyvinkäälle tehdyt vastaavat toimeksiannot. Valittajan projektipäälliköllä ja suunnittelijoilla on pitkä ammattikokemus alan töistä ja valittajalla on myös sertifioitu laatujärjestelmä. Hyvinkäälle tehtyjä referenssejä valittajalla ei kuitenkaan ole ja sen perusteella sen laadusta saamat kokonaispisteet ovat jääneet alhaisiksi. Hankintapäätöksessä ei ole eritelty tarjousten laadun vertailua. Valittaja ei siten voi arvioida Hyvinkäälle tehtyjen referenssitöiden vaikutusta hankintamenettelyn lopputulokseen.

Vastine

Hyvinkään kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Tarjouspyynnön mukaan Hyvinkäälle tehdyt referenssit ovat kattaneet Hyvinkään kaupungille tehtyjen referenssitöiden lisäksi esimerkiksi Hyvinkäällä yksityisille tai valtiolle tehdyt työt. Hyvinkäälle tehtyjä referenssikohteita on haluttu painottaa enemmän, koska tarjoajilta on edellytetty paikallisten laatuvaatimusten tuntemusta. Referenssikohteiden laadun yksiselitteisellä määrityksellä on varmistettu tarjousten tasapuolinen vertailu.

Hankintayksikön kuntatekniikan suunnitteluyksikkö on tehnyt tarjousten vertailusta vaihtoehtoisen laskelman. Siinä on tutkittu vaihtoehtoa, jossa kaikki referenssiluetteloissa mainitut työt olisi pisteytetty samalla tavalla kuin Hyvinkäällä tehdyt työt. Vertailulaskelman mukaan tämä muutos ei olisi vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen.

Kuultavien lausunnot

AIRIX Ympäristö Oy on antanut lausunnon.

Ramboll Finland Oy on lausunnossaan vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 300 eurolla korkoineen.

A-Insinöörit Suunnittelu Oy, Kon-Ins Oy ja Sito Oy eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

Vastaselitys

TL-Suunnittelu Oy on esittänyt, että kunnallistekninen suunnittelu on Hyvinkään kaupungin tehtävä eivätkä yksityiset tai valtio käytännössä tee sitä. Valittajalle ei ollut annettu lisäpisteitä Hausjärven kunnan Hyvinkäällä teettämästä referenssityöstä. Kunnallisteknisessä suunnittelussa ei ole erillisiä paikallisia laatuvaatimuksia, vaan suunnitelmien laatu perustuu yleisiin laatuvaatimuksiin ja teknisiin suunnitteluohjeisiin. Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on suunnittelupalveluja koskevassa tarjouskilpailussa määrittänyt pienen maantieteellisen alueen, jolla tehtyjen referenssitöiden määrä ratkaisee tarjouskilpailun lopputuloksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava. Saman momentin 7 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 105 ja 106) on 62 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa. Vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä, eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Sallittua ei ole esimerkiksi käyttää vertailuperusteita, jotka suosivat tiettyjä tarjoajia, edellyttävät aiempaa sopimussuhdetta hankintayksikön kanssa tai suosivat paikallista toimittajaa. Hankinnan kohteen sitä vaatiessa voidaan kuitenkin edellyttää esimerkiksi paikallistuntemusta. Tällaiselle perusteelle ei kuitenkaan saa antaa sellaista painoarvoa, joka estäisi uusien yrittäjien alalle pääsyn. Tarjousten valinnassa käytettävillä perusteilla tulee pääsääntöisesti olla taloudellista merkitystä hankintayksikölle. Tarjouksen vertailuperusteina ei tule käyttää sellaisia perusteita, jotka liittyvät ehdokkaiden tai tarjoajien ominaisuuksiin. Ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arviointi on tehtävä 52 §:n mukaisesti ennen tarjousten arviointia ja se tulee erottaa tarjousten arvioinnista. Tarjousten vertailuun tulee ottaa vain sellaisten tarjoajien tarjoukset, joilla voidaan katsoa olevan edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksien arvioinnissa ja tarjousten arvioinnissa käytettävät perusteet tulee myös erottaa toisistaan.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia puitejärjestelynä toteutettavista kunnallisteknisten töiden suunnittelutehtävistä seuraaviin tehtäväryhmiin jaettuna: vesihuollon yleissuunnittelu, liikennesuunnittelu, katu- ja muun yleisen alueen rakennussuunnittelu, silta- ja muiden taitorakenteiden suunnittelu, viheraluesuunnittelu sekä maastomittaukset ja maaperätutkimukset. Tarjouspyynnön mukaan konsulttien valinta tehdään hinta- ja laatumenettelyllä, paitsi maastomittauksia ja maaperätutkimuksia koskevassa tehtäväryhmässä, jossa valintaperusteena on hinta. Hinta- ja laatumenettelyn osalta tarjouspyynnössä on sekä hinnan että laadun painoarvoksi ilmoitettu 50 prosenttia.

Tarjouspyynnön liitteessä 1 on muun ohella ilmoitettu, että ”Laadussa arvioidaan tarjoavan yhtiön laatujärjestelmä, yhtiön tehtäväryhmäkohtaiset referenssit sekä tarjotun henkilöstön kokemusvuodet ja referenssit. Referensseissä painotetaan Hyvinkäälle aikaisemmin tehtyjä suunnittelutehtäviä. Arvosteltavien referenssien tulee olla alle 5 vuotta vanhoja.”

Samassa tarjouspyynnön liitteessä on ilmoitettu, että yhtiöiden ja tarjotun henkilökunnan referenssit arvioidaan siten, että määritelmällä ”Hyvin tehtyjä tehtäväryhmän referenssejä Hyvinkäälle” on mahdollista saada 8–10 pistettä, määritelmällä ”Yksittäinen, hyvä tehtäväryhmän referenssi Hyvinkäälle” 6–8 pistettä, määritelmällä ”Useita tehtäväryhmän referenssejä muille kuin Hyvinkäälle” 3–6 pistettä ja määritelmällä ”Joitakin tehtäväryhmäkohdan referenssejä muille kuin Hyvinkäälle” 1–3 pistettä. Määritelmällä ”Ei tehtäväryhmän referenssejä” on saanut nolla pistettä.

Tarjouspyynnössä ei ole erikseen asetettu tarjoajien soveltuvuutta koskevia vaatimuksia. Siinä on ainoastaan pyydetty toimittamaan selvitykset verojen ja eläkemaksujen maksamisesta. Hankintapäätöksestä ei käy ilmi, että hankintayksikkö olisi erikseen arvioinut tarjoajien soveltuvuutta.

Hankintamenettely etenee vaiheittain siten, että hankintayksikkö arvioi ensi vaiheessa tarjoajan soveltuvuuden eli sen, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset tai muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Tämän jälkeen arvioidaan tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus, minkä jälkeen tehdään tarjousten vertailu niiden tarjoajien, joita ei ole suljettu tarjouskilpailusta, tekemien tarjouspyynnön mukaisten tarjousten kesken.

Tarjoajaan liittyviä tekijöitä ei lähtökohtaisesti tule käyttää tarjousten vertailussa vaan tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa. Tarjouspyynnöstä tulee lisäksi riittävän selvästi ilmetä, miltä osin tarjoajilta pyydettyjä selvityksiä tullaan käyttämään tarjoajan soveltuvuuden ja miltä osin tarjousten vertailussa tarjousten keskinäisen paremmuuden arvioinnissa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden osalta tarjouspyynnöstä tulee ilmetä, mitkä ovat ne seikat, jotka tulevat vaikuttamaan tarjousten vertailuun ja joiden perusteella tarjousten pisteytys tehdään.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjoajayrityksen referenssit liittyvät lähtökohtaisesti enemmän tarjoajan soveltuvuuden arviointiin kuin tarjousten vertailuun. Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä, jossa edellä todetulla tavalla on ilmoitettu yrityksen referenssit osaksi kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita, tehnyt riittävää eroa tarjoajien soveltuvuuden arviointiin ja tarjousten laadun vertailuun liittyvien seikkojen välillä eikä ottanut hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla huomioon hankintamenettelyn vaiheittaisuutta. Tarjouspyyntö on siten tältä osin ollut hankintasäännösten vastainen.

Tarjouspyynnön mukaan referensseistä on tarjousten vertailussa annettu pisteitä siten, että Hyvinkäälle tehdyistä suunnittelutehtävistä on voitu saada jopa kaksinkertainen määrä pisteitä muihin suunnittelutehtäviin verrattuna. Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, että hankinnan kohteena oleviin palveluihin liittyisi sellaisia paikallistuntemusta edellyttäviä erityispiirteitä, jotka olisi voitu perustellusti ottaa huomioon tarjousten laatua vertailtaessa. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnön mainittu vaatimus on asettanut tarjoajat eriarvoiseen asemaan sen mukaan, ovatko tarjoajan aikaisemmat suunnittelutehtävät kohdistuneet Hyvinkäälle vai eivät. Tarjouspyyntö on siten ollut myös tältä osin hankintasäännösten vastainen kohdellessaan tarjoajia epätasapuolisesti ja syrjivästi.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimuksia ei ole vielä tehty, joten hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaisesti kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Kun otetaan huomioon tarjouspyynnön hankintasäännösten vastaisuus, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata ainoastaan siten, että hankintayksikkö järjestää hankinnasta tältä osin uuden tarjouskilpailun.

Mikäli Hyvinkään kaupunki aikoo edelleen hankkia kunnallisteknisten töiden suunnittelutehtävät katu- ja yleisen alueen rakennussuunnittelun osalta julkisena hankintana, sen tulee järjestää uusi tarjouskilpailu, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen Ramboll Finland Oy saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Hyvinkään kaupungin teknisen lautakunnan hankintapäätöksen 17.1.2012 § 8 ja kieltää Hyvinkään kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää Ramboll Finland Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen, Ville Parkkari ja Olli Wikberg.