MAO:394/12

ASIAN TAUSTA

Kaarinan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 27.1.2012 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta vakuutusten hankinnasta vuosille 2012-2016.

Kaarinan kaupungin hallintopalveluiden vs. hankintapäällikkö on 26.3.2012 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Pohjola Oy:n tarjouksen.

Kaarinan kaupungin hallintopalveluiden vs. hankintapäällikkö on 20.4.2012 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä poistanut 26.3.2012 tekemänsä hankintapäätöksen.

Kaarinan kaupungin hallintopalveluiden vs. hankintapäällikkö on 26.4.2012 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä sulkenut Pohjola Vakuutus Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ja valinnut If Vahinkovakuutus Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 9.000.000-12.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Pohjola Vakuutus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat hankintaoikaisupäätökset, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen ja hankintayksikön hankintaoikaisupäätökset ovat näin ollen olleet virheellisiä.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hinnat tulee ilmoittaa hintaliitteellä, eikä muulla tavalla annettuja hintatietoja hyväksytä. Tarjouspyynnössä on vielä korostettu, että muulla tavalla annettu tarjous hylätään. Valittaja on ilmoittanut vakuutustensa hinnat hankintayksikön edellyttämällä tavalla hintailmoituslomakkeella.

Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu, että tarjoajan tulee tarjouksessaan sitoutua vakuutussopimusaikana yleisen kustannuskehityksen lisäksi enintään viiden prosentin vuotuisiin vakuutusmaksumuutoksiin kaikkien vakuutusten osalta pois lukien lakisääteiset muutokset (jäljempänä enimmäiskorotus). Valittaja on tarjouksessaan kahdessa eri kohdassa nimenomaisesti ilmoittanut sitoutuneensa hankintayksikön vaatimukseen vakuutusmaksujen enimmäiskorotuksesta.

Vahinkokehityksen vaikutusta liikennevakuutuksen vakuutusmaksuihin koskeva laskelma (liite 1) on liitetty tarjoukseen erehdyksessä. Liitteellä ei ole ollut vaikutusta tarjouksen sisältöön koska valittaja on muualla tarjouksessaan ilmoittanut sitoutuneensa hankintayksikön edellyttämään enimmäiskorotukseen. Liikennevakuutuksen maksujen muutoksia ei myöskään ole ilmoitettu hankintayksikön edellyttämällä hintaliitteellä, joten hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa hintaliitteessä ilmoitettuihin tietoihin.

Joka tapauksessa valittajan tarjous on ollut edullisempi kuin If Vahinkovakuutus Oy:n tarjous vaikka liikennevakuutuksen hintaa korotettaisiinkin vahinkokehityksen vaikutus huomioiden. Vaikka laskettaisiin, että valittaja nostaisi liikennevakuutuksen hintaa joka vuosi 20 prosentilla ja If Vahinkovakuutus Oy vain 5 prosentilla vuonna 2013 pitäen hinnan muuttumattomana koko muun sopimuskauden, olisi valittajan liikennevakuutuksen hinta yhteensä 34.803 euroa ja If Vahinkovakuutus Oy:n hinta 36.623 euroa. Tässäkin tapauksessa siis valittajan vakuutus olisi edelleen edullisin.

Hankintayksikön olisi tullut jättää virhe huomiotta, koska sillä ei ole ollut vaikutusta tarjousten vertailukelpoisuuteen eikä lopputulokseen. Suhteellisuusperiaate edellyttää, että hankintapäätös poistetaan vain silloin, kun on tapahtunut olennainen ja merkityksellinen virhe. Tässä tapauksessa hankintayksikkö on toiminut suhteellisuusperiaatteen vastaisesti hylätessään hankintaoikaisupäätöksellään valittajan tarjouksen ja valitessaan If Vahinkovakuutus Oy:n tarjouksen.

Vastine

Vaatimukset

Kaarinan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.078,80 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut sitoutuvansa hankintayksikön edellyttämään enimmäiskorotusta koskevaan ehtoon. Tarjouksessaan valittaja on kuvannut liikennevakuutuksen ehtoja tarkemmin ja tehnyt tosiasiassa varauman, joka osoittaa, ettei tarjous täytä liikennevakuutuksen osalta enimmäiskorotusta koskevaa vaatimusta. Tarjoukseen liitetyssä laskelmassa ei ole ilmoitettu muutosprosentteja, mikä on myötävaikuttanut siihen, ettei hankintayksikkö ole hankintapäätöstä tehdessään havainnut tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuutta liikennevakuutuksen osalta.

Valittajan tarjouksen liitteenä 1 olevasta laskelmasta käy ilmi, että jo 5.000 euron suuruinen liikennevahinkokorvaus johtaisi enimmäiskorotuksen ylittymiseen. Taulukon mukaan jo yksikin liikennevahinko voi korottaa liikennevakuutusmaksua 20 prosentilla. Kokonaismuutosvaikutus kertautuisi, koska sopimuskausi koostuu useammasta vakuutuskaudesta.

Valittaja on vedonnut siihen, että liite on tarjouksessa virheen seurauksena eikä valittajalla ole ollut tarkoitusta soveltaa sitä sopimuksessaan hankintayksikön kanssa. Hankintayksikkö ei voi asettaa päätöksenteon pohjaksi toimintaa, jossa se joutuisi arvioimaan tarjoajan tarjouksesta mitkä osat siinä ovat oikein ja mihin mahdollisesti sisältyy virheitä. Hankintayksikkö joutuu tekemään ratkaisunsa tarjoajan jättämän tarjouksen perusteella sellaisenaan.

Tarjouspyyntö on täyttänyt hankintasäännösten vaatimukset. Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska se ei ole täyttänyt enimmäiskorotusta koskevaa vaatimusta. Kyse on tarjousten sisältöön ja vertailukelpoisuuteen liittyvästä seikasta. Tarjoajien tasavertaisen ja syrjimättömän kohtelun periaate velvoittaa hankintayksikön sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen.

Kuultavan lausunto

If Vahinkovakuutus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintayksikön tekemä hankintaoikaisupäätös on ollut oikea. Valittajan tarjous on ollut selkeästi tarjouspyynnön vastainen koska valittaja ei ole tarjouksessaan sitoutunut liikennevakuutuksen osalta tarjouspyynnön ehdottomaan vaatimukseen enimmäiskorotusta koskien.

Liikennevakuutus on Suomessa lakisääteinen vakuutus. Valittajan tarjouksessa ilmoitettu vakuutusmaksujen enimmäiskorotusta koskeva lauseke koskee vain muita kuin lakisääteisiä vakuutuksia, eikä näin ollen voida katsoa, että valittajan sitoumus koskisi lakisääteistä liikennevakuutusta. Hankintayksikkö on kuitenkin edellyttänyt, että muissa kuin lakisääteisissä tapaturmavakuutuksissa hinnan vuotuinen muutos voi olla enintään 5 prosenttia yleisen kustannuskehityksen (indeksin) vaikutuksen lisäksi.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa palvelun olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Kaarinan kaupunki on pyytänyt tarjouksia vakuutuskokonaisuudesta vuosille 2012-2016. Kokonaisuus on sisältänyt lakisääteisen tapaturmavakuutuksen, omaisuusvakuutuksen, toiminnan keskeytysvakuutuksen, metsävahinkovakuutuksen, julkisyhteisön toiminnan ja hallinnon vastuuvakuutukset, vapaaehtoisen tapaturmavakuutuksen, matkavakuutuksen sekä ajoneuvojen ja muun liikkuvan kaluston pakolliset vakuutukset.

Tarjousten arviointi ja vertailu on ilmoitettu tehtävän kolmessa vaiheessa, jotka ovat olleet tarjoajien kelpoisuuden arviointi, tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden tarkistaminen ja tarjousten hintavertailu.

Tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu halvin hinta.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjoukselle asetetut vähimmäisvaatimukset” on ilmoitettu seuraavaa:

”Tarjotut vakuutushinnat tulee antaa tarjouspyynnön liitteenä olevalla hintaliitelomakkeella. Muulla tavoin annettuja hintatietoja ei hyväksytä.

Tarjouksen sisällön tulee täyttää tarjouspyynnön vaatimukset.”

Kohdassa ”Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden tarkistaminen” on ilmoitettu muun ohella, että tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset hylätään.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjousten hintavertailu” on ilmoitettu seuraavaa:

”Vertailluista tarjouksista valitaan hinnaltaan halvin.

Tarjotut vakuutushinnat tulee ilmoittaa tarjouspyynnön liitteenä olevalla hintaliitteellä. Muulla tavoin annettuja hintatietoja ei hyväksytä ja tarjous hylätään.

Tarjoushinnat lasketaan yhteen, josta saadaan vertailuhinta.

Tarjoajan tulee tarjouksessaan sitoutua vakuutussopimusaikana yleisen kustannuskehityksen lisäksi enintään viiden prosentin vuotuisiin vakuutusmaksumuutoksiin kaikkien vakuutusten osalta pois lukien lakisääteiset muutokset.”

Tarjouspyynnön liitteenä 5 on ollut muun ohella ”tarjouksen muistilista”, jossa on todettu, että ”tarjous on kelvollinen vain jos jokaiseen (x kpl) vaihtoehtoon on vastattu kyllä”. Muistilistaan on sisältynyt muun muassa seuraava kohta ”muissa kuin lakisääteisissä tapaturmavakuutuksissa hinnan vuotuinen muutos on enintään 5 % + yleisen kustannuskehityksen vaikutus (=indeksi).” Muistilistaan tarjoajan on tullut merkitä rasti kohtaan ”kyllä” tai ”ei”.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on tarjouspyynnössä edellä kerrotulla tavalla määritellyt vakuutusten hinnankorotuksia koskevan ehdon ja muut hankintaan sovellettavat ehdot riittävän yksiselitteisesti. Myös molemmat tarjoajat ovat markkinaoikeudessa selvittäneet ymmärtäneensä tarjouspyynnön ehdot. Tarjouspyyntöä ei siten ole pidettävä epäselvänä hankinnan ehtojen määrittelyn osalta.

Valittajan tarjous on sisältänyt 24.2.2012 päivätyn tarjousasiakirjan, tarjouspyynnön liitteen 5, hintaliitteen sekä liitteeksi 1 merkityn liikennevakuutusta koskevan laskelman, jonka otsikko on ollut ”kattosopimuksen asiakasbonustarjouksen liite vahinkojen vaikutuksesta maksuihin”.

Liitteessä 5 on ollut rasti kohdassa ”kyllä” kaikkien tarjoajan muistilistassa ilmoitettujen vaatimusten osalta ja hintaliite on ollut hankintayksikön edellyttämällä tavalla täytetty.

Tarjousasiakirjan liikennevakuutusta koskevan osuuden ensimmäisessä kappaleessa on ilmoitettu, että tarjous perustuu kattosopimukseen, ja että tarjoukseen liittyy myös oma taulukko vahinkojen vaikutuksesta vakuutusmaksutasoon, asiakasbonukseen ja korjauskertoimeen seuraavalle vakuutuskaudelle ja kohdassa myös viitataan edellä mainittuun liikennevakuutusta koskevaan liitteeseen. Kohdassa ”vakuutusmaksun/asiakasbonuksen tarkistus” on kerrottu, että vakuutusmaksutaso muuttuu korvausten perusteella seuraavan vakuutuskauden alusta alkaen liitteen 1 mallilaskelman mukaisesti.

Tarjousasiakirjan kohdassa ”keskittäminen” on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

”Tarjotut vakuutusmaksut, pois lukien lakisääteiset vakuutukset, koskevat vuotta 2012 ja 2013. Vakuutusmaksut muuttuvat ainoastaan, jos vakuutusmaksujen maksuperusteisiin tulee muutoksia. Vuosien 2014-2016 vakuutusmaksut riippuvat vakuutuksenottajan vahinkokehityksestä sekä yleisestä kustannuskehityksestä kuitenkin niin, että omasta vahinkokehityksestä johtuva vakuutusmaksujen korotus on enintään 5 % vuodessa.”

Valittaja on esittänyt, että tarjouksen liikennevakuutuksen maksujen korotusta käsittelevät osuudet ovat erehdyksessä tarjoukseen kirjoitettua vakiotekstiä. Valittajan tarkoitus on ollut soveltaa tarjoukseen sisältynyttä sitoumustaan viiden prosentin enimmäiskorotuksesta myös liikennevakuutukseen, eikä valittajan tarjousta näin ollen olisi tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella markkinaoikeus katsoo, että valittajan tarjouksen liikennevakuutuksen hinnoittelua koskevien tarjousehtojen perusteella liikennevakuutuksen hinta voi vakuutuksenottajan vahinkokehityksestä riippuen nousta yli hankintayksikön asettaman enimmäiskorotuksen. Liikennevakuutus on lakisääteinen vakuutus, minkä johdosta ei voida katsoa, että hankintayksikön olisi tullut ymmärtää, että valittajan tarjouksen kohdassa ”keskittäminen” ilmoitettu enimmäiskorotusta koskeva ehto olisi soveltunut myös liikennevakuutukseen. Tarjouksen liitteenä olleessa tarjoajan muistilistassa valittaja on kuitenkin ilmoittanut täyttävänsä enimmäiskorotusta koskevan ehdon. Valittajan tarjousasiakirjoissa antamat tiedot hinnankorotuksista ovat edellä kuvatulla tavalla olleet keskenään ristiriitaisia.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjouksia arvioidaan lähtökohtaisesti sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä. Tarjoaja kantaa osaltaan vastuun tarjouksensa sisällöstä. Mikäli tarjous on ehdoiltaan tarjouspyynnön vastainen, on tarjous hylättävä. Tarjoajien tasapuolinen kohtelu edellyttää, että hankintayksikkö ei tulkitse huolimattomasti tehtyä tarjousta sen laatijan eduksi, jos muut tarjoukset ovat tarjouspyynnön mukaan laadittuja.

Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, ettei kenellekään tarjoajalle anneta mahdollisuutta parantaa tarjoustaan, ellei tarjouksen epäselvyys tai puutteellisuus ole johtunut tarjouspyynnön epäselvyydestä. Kun valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuus ei ole johtunut tarjouspyynnön epäselvyydestä, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti vaikka se ei ole pyytänyt valittajalta lisäselvitystä tarjouksen ristiriitaisten ehtojen osalta.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään selkeästi ilmoittanut, että tarjouksia, jotka eivät täytä tarjoukselle asetettuja vähimmäisvaatimuksia, ei hyväksytä tarjousten hintavertailuun. Valittajan tarjous ei ole vaaditulla tavalla sisältänyt hintojen enimmäiskorotusta koskevaa sitoumusta. Valittajan tarjouksen puutteellisuudessa on ollut kysymys tarjousten sisältöön ja vertailukelpoisuuteen liittyvästä seikasta.

Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyin perustein, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan hankintaoikaisupäätöksellään valittajan tarjouksen tarjousten vertailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen

Markkinaoikeus velvoittaa Pohjola Vakuutus Oy:n korvaamaan Kaarinan kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen ja If Vahinkovakuutus Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Olli Wikberg ja Kristiina Kemetter.