MAO:408/12
ASIAN TAUSTA
Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö tai Pirkanmaan ELY-keskus) on ilmoittanut 15.2.2012 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta syksyllä 2012 alkavan ammatillisen työvoimakoulutuksen hankinnasta.
Pirkanmaan ELY-keskuksen aikuiskoulutuspäällikkö ja koulutussuunnittelija ovat 26.4.2012 tekemällään hankintapäätöksellä valinneet varastonhoitajan koulutuksen palveluntuottajaksi Jalasjärven kunnan JAKK liikelaitoksen.
Markkinaoikeus on 25.5.2012 antamallaan päätöksellä hylännyt hankintayksikön vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.
Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 3.500.000 euroa, josta valituksen kohteena olevan koulutuksen osuus on ollut noin 190.000 euroa.
ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA
Valitus
Vaatimukset
Tampereen Aikuiskoulutussäätiö on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 18.817,50 euroa. Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.214 eurolla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Hankintapäätös on hankintasäännösten vastainen. Hankintamenettelyssä on syrjitty valittajaa antamalla sille liian alhaisia ja voittaneelle tarjoajalle liian korkeita pisteitä.
Valittajan olisi tullut saada laatua koskevan vertailuperusteen koulutussuunnitelmaa koskevan alakohdan osatekijästä ”opetussuunnitelman sisältö” viisi pistettä. Tarjouspyynnön koulutuskohtaisessa osassa on pyydetty tarjousta logistiikan perustutkinnon varastopalvelujen koulutusohjelman suorittamisesta opetushallituksen vahvistaman opetussuunnitelman ja näyttötutkintojen perusteiden mukaisesti. Valittajan tarjouksen yleinen osa ja varastopalvelujen opetussuunnitelman erityinen osa ovat vastanneet kiitettävästi tarjouspyynnössä esitettyä.
Valittaja on aikaisemmin saanut samansisältöisissä tarjouskilpailuissa hankintayksiköltä korkeimmat pisteet opetussuunnitelmasta. Arviointimuutokselle ei ole olemassa hyväksyttävää tai todellista syytä.
Voittanut tarjoaja on saanut virheellisesti viisi pistettä laatua koskevan vertailuperusteen opettajaresursseja ja oppimisympäristöä koskevan alakohdan osatekijästä ”koneet, laitteet ja tilat”, vaikka koulutusta on suunniteltu vanhaan, koulutukseen huonosti soveltuvaan terminaaliin, jossa ei ole koneita eikä laitteita. ATK sekä varaston tietojärjestelmä -opintoja varten tilat ovat enintään tyydyttävällä tasolla. Voittaneelle tarjoajalle olisi tullut antaa korkeintaan yksi piste.
Jalasjärven kunnan JAKK liikelaitosta ei voida valita palveluntuottajaksi, koska se ei aio itse toimia palveluntuottajana, vaan muuttuu osakeyhtiöksi.
Voittanut tarjous ei ole kokonaistaloudellisesti edullisin, koska liikelaitoksen taloudellinen tilanne ja toimintavarmuus ovat heikkoja.
Vastine
Vaatimukset
Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 800 eurolla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Hankintamenettely on ollut hankintasäännösten mukaista.
Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Sen arvioimisessa hankintayksikkö on käyttänyt apuna työ- ja elinkeinoministeriön ohjetta työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta ja siihen hakeutuville ja osallistuville maksettavista etuuksista. Kyseisessä ohjeessa on tarjousten arviointia koskeva mallipohja Tave2, jonka tavoitteena on tuottaa hankintapäätöksen pisteytys sanallisine perusteluineen. Hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnössä vertailuperusteet osatekijöineen ja ilmaissut niiden sisällön Tave2-taulukossa ja tarjouspyyntöasiakirjassa.
Maahanmuuttajille on varattu koulutuksessa oma opiskelijapaikkakiintiönsä. Koulutus on sisältänyt heille tarkoitetun erillisen orientaatiojakson, joka on kuvattu tarjouspyynnössä. Valittaja ei ole tarjouksessaan riittävällä tavalla huomioinut kyseistä orientaatiojaksoa. Orientaatiojakson toteuttamissuunnitelma on sisältänyt vain hahmotelman kaikille yhteisestä orientaatiojaksosta, mutta maahanmuuttajille räätälöidyn jakson sisältö on jäänyt epäselväksi. Vastaavasti voittaneen tarjouksen koulutussuunnitelmassa on avattu kyseiselle kohderyhmälle suunnattu erityissisältö hyvin.
Valittajan aiemmissa tarjouskilpailuissa saamilla pisteillä ei ole merkitystä tässä tapauksessa. Hankintayksikkö on lisäksi muuttanut käyttämiään vertailuperusteita syksyllä 2012. Tarjoajille on kerrottu arviointiperusteiden muutoksesta tarjousasiakirjojen lisäksi tiedotustilaisuudessa. Vastaavaa koulutusta ei ole aiemmin hankittu nykyisillä vertailuperusteilla.
Tarjoajalla ei ole tarvinnut olla tarjousta tehdessään hallinnassaan sitä kalustoa, jolla palvelu on tarkoitus toteuttaa. Voittanut tarjoaja on esittänyt pohjapiirustukset koulutustiloista sekä selvittänyt käytössään olevat luokkahuone-, opetus-, halli-, sosiaali- ja ATK-luokkatilat varusteluineen. Tarjous on sisältänyt luettelon koulutuksessa käytettävistä laitteista, koneista ja opetusmateriaaleista sekä tiedot käytettävistä ohjelmistoista esimerkiksi varastonhallintaan. Valittaja on vastaavasti kertonut luokkatiloista varusteluineen sekä varastoalan ohjelmistoista. Tarjous on sisältänyt myös tiedot käytössä olevista koneista, laitteista ja harjoitusvarastosta.
Kun tarjouksia on verrattu osatekijän ”koneet, laitteet ja tilat” osalta, niissä ei ole ollut hankinnan kohde huomioiden merkittäviä eroja. Voittaneen tarjoajan selvitys on kuitenkin ollut hieman laajempi ja yksityiskohtaisempi.
Voittanut tarjoaja on täyttänyt tarjoajalle tarjouspyynnössä asetetut soveltuvuusvaatimukset. Yhtiöittämissuunnitelmat eivät vaikuta tarjouksen sitovuuteen. Tarjoajan taloudellista tilannetta ja toimintavarmuutta ei ole asetettu tarjoajan soveltuvuusvaatimuksiksi eikä näitä seikkoja ole myöskään ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiksi.
Kuultavan lausunto
Jalasjärven kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 975 eurolla viivästyskorkoineen.
Vastaselitys
Valittaja ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut vastaselitystä.
MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU
Perustelut
Oikeusohjeet
Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista lain 52–59 §:ssä säädetään. Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.
Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.
Hankintalain 73 §:n 2 momenttia koskevien lain esitöiden
(HE 190/2009 vp s. 47) mukaan tarjousvertailun osalta perustelut tulee esittää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa suhteessa muihin tarjouksiin. Tarjousvertailusta tulee selkeästi ilmetä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Tarjousvertailusta tulee esimerkiksi käydä ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut ja mihin tarjousten piste-erot perustuvat.
Voittaneen tarjoajan soveltuvuus
Tarjouspyynnön kohdassa 20 ”Tarjoajien kelpoisuuden tarkistaminen” on muun ohella ilmoitettu, että tarjoukseen on tullut liittää kauppa-, yhdistys- tai säätiörekisteriote sekä verovelkatodistus, josta on ilmennyt, onko tarjoajalla erääntyneitä tai maksamattomia veroja taikka tilittämättä jätettyjä ennakonpidätyksiä tai sosiaaliturvamaksuja. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole asetettu muita vaatimuksia tarjoajien soveltuvuudelle.
Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettely etenee vaiheittain siten, että hankintayksikkö arvioi ensi vaiheessa tarjoajan soveltuvuuden eli sen, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset tai muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Tämän jälkeen arvioidaan tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus, minkä jälkeen tehdään tarjousten vertailu niiden tarjoajien, joita ei ole suljettu tarjouskilpailusta, tekemien tarjouspyynnön mukaisten tarjousten kesken. Tarjoajaan liittyviä tekijöitä ei lähtökohtaisesti tule käyttää tarjousten arvioinnissa, vaan tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa.
Markkinaoikeus katsoo, että tarjoajayrityksen taloudellinen tilanne ja toimintavarmuus sekä tarjoajan oikeudellinen muoto liittyvät pikemminkin tarjoajan soveltuvuuden arviointiin kuin tarjousten vertailuun.
Hankintapäätöksestä ei nimenomaisesti käy ilmi, että hankintayksikkö olisi erikseen arvioinut tarjoajien soveltuvuutta. Hankintayksikkö ei asiassa esitetyn selvityksen perusteella kuitenkaan ole sulkenut kumpaakaan kahdesta tarjoajasta pois tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi.
Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa esitetyn selvityksen perusteella ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella olisi katsottava hankintayksikön menetelleen voittaneen tarjoajan soveltuvuuden arvioinnissa hankintasäännösten vastaisesti.
Hankintapäätöksen perusteleminen
Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteina hinta 25 prosentin ja laatu 75 prosentin painoarvolla. Laatua koskevan vertailuperusteen alakohtia ovat olleet koulutussuunnitelma 25 prosentin, opettajaresurssit ja oppimisympäristö 20 prosentin, vaikuttavuus 15 prosentin sekä asiakastyytyväisyys ja kokemukset tarjoajasta 15 prosentin painoarvolla.
Tarjouspyynnössä tarjoajaa on pyydetty tutustumaan tarkemmin vertailuperusteiden sisältöön ja arvioitaviin asioihin tarjouspyynnön liitteenä olleessa Työvoimakoulutuksen tarjousten vertailu -lomakkeessa. Tarjouspyynnön liitteiden perusteella kyseisellä lomakkeella on viitattu Työvoimakoulutuksen tarjousten vertailu Tave2 -vertailutaulukkoon.
Tave2-taulukossa koulutussuunnitelmaa koskeva alakohta on jaettu viiteen eri osatekijään, jotka ovat olleet ”opetussuunnitelman sisältö”, ”opetusmuodot ja -menetelmät”, ”henkilökohtainen ohjaus ja opetuksen tukipalvelut”, ”suunnitelma työssäoppimisjaksojen toteutuksesta, ohjauksesta, valvonnasta” sekä ”koulutuksen suunnittelun ja toteutuksen työelämäkytkentäisyys”. Opettajaresurssien ja oppimisympäristön alakohta on jaettu kolmeen eri osatekijään, jotka ovat olleet koulutukseen nimetty pääopettaja”, ”koulutuksessa käytettävien muiden opettajien työ- ja opetuskokemus” sekä ”koneet, laitteet ja tilat”. Vaikuttavuutta sekä asiakastyytyväisyyttä ja kokemuksia tarjoajasta koskevat alakohdat on molemmat jaettu kahteen eri osatekijään, jotka ovat olleet ensin mainitun osalta ”aikaisemman koulutuksen tilastollinen vaikuttavuus” sekä ”koulutuksen vaikuttavuus, Opal-palaute, kohta 20/Koulutus kokonaisuutena on lisännyt ammattitaitoani” ja jälkimmäisen osalta ”asiakastyytyväisyys, Opal-palaute, kohta 27/Yleisarvio koulutuksesta” sekä ”TE-toimistoilta/ELY-keskuksista ja muilta yhteistyötahoilta saatu palaute yhteistyön toimivuudesta”.
Taulukossa on vielä selostettu sanallisesti, millä perusteilla kustakin osatekijästä on voinut saada 0, 1, 3 tai 5 pistettä taikka eräiltä osin 0, 1, 2, 3, 4 tai 5 pistettä.
Esimerkiksi opetussuunnitelman sisällöstä on ilmoitettu, että tarjous saa pisteitä seuraavasti:
5 pistettä:
”Vastaa tarjouspyynnön koulutuskuvausta erittäin hyvin. Hyvä ja selkeä kuvaus (sisällöt, tavoitteet, kohderyhmät, mahdollinen näyttöjen järjestäminen, tarjotut valinnaisuudet).”
3 pistettä:
”Vastaa tarjouspyynnön koulutuskuvausta hyvin. Osa kuvattu hieman puutteellisesti (sisällöt, tavoitteet, kohderyhmät, mahdollinen näyttöjen järjestäminen, tarjotut valinnaisuudet).”
1 pisteen:
”Vastaa tarjouspyynnön koulutuskuvausta tyydyttävästi. Kuvattu suppeasti (sisällöt, tavoitteet, kohderyhmät, mahdollinen näyttöjen järjestäminen, tarjotut valinnaisuudet).”
0 pistettä:
”Vastaa tarjouspyynnön koulutuskuvausta yleisellä tasolla. Kuvaus suppea ja puutteellinen (sisällöt, tavoitteet, kohderyhmät, mahdollinen näyttöjen järjestäminen, tarjotut valinnaisuudet).”
Opettajaresursseja ja oppimisympäristöä koskevan alakohdan osatekijästä ”koneet, laitteet ja tilat” on puolestaan saanut pisteitä seuraavasti:
5 pistettä:
”Koneet, laitteet ja tilat ovat suhteessa toteutettavaan koulutukseen erinomaisella tasolla ja tiedossa ja niistä on annettu kattava koulutuskohtainen selvitys.”
3 pistettä:
”Koneet, laitteet ja tilat ovat suhteessa toteutettavaan koulutukseen hyvällä tasolla ja tiedossa ja niistä on annettu selvitys.”
1 pisteen:
”Koneet, laitteet ja tilat ovat suhteessa toteutettavaan koulutukseen tyydyttävällä tasolla ja/tai selvitys on osin puutteellinen.”
0 pistettä:
”Koneita, laitteita ja tiloja ei ole tarjouksessa selvitetty/eivät ole tiedossa/selvitys on hyvin puutteellinen.”
Valituksen kohteena olevan hankinnan palveluntuottajaksi on valittu Jalasjärven kunnan JAKK liikelaitos. Hankintapäätöksen perustelut on esitetty päätöksen oheen liitetyssä vertailuasiakirjassa. Mainittu vertailuasiakirja on ollut Tave2-taulukko, jossa on ilmoitettu tarjoajien saamat kokonaispisteet sekä pisteet vertailuperusteittain.
Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksen liitteenä ollut vertailuasiakirja on ollut sama kuin tarjouspyynnön liitteenä ollut Tave2-taulukko ainoastaan täydennettynä tarjoajille annetuilla pisteillä. Hankintapäätöksessä tai mainitussa Tave2-taulukossa ei ole esitetty muita perusteluja pisteytykselle kuin mitä taulukossa on esitetty tarjousten vertailusta ja pisteytyksestä taulukon ollessa jo tarjouspyynnön liitteenä. Taulukossa on katsottava lähinnä selvitetyn niitä seikkoja, jotka hankintayksikkö ottaa huomioon kunkin vertailuperusteen alakohdan osatekijän vertailussa, eikä sitä, millä perusteilla tarjoukset ovat saaneet pisteitä kustakin arvioitavasta kohdasta. Hankintapäätösasiakirjoissa ei ole selvitetty, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin eroavaisuuksiin suoritettu pisteytys on perustunut. Hankintapäätöksestä ei ole ilmennyt, miten tarjouksia on kunkin osatekijän osalta vertailtu suhteessa toisiinsa ja mihin tarjousten sisällöllisiin eroavaisuuksiin suoritettu pisteytys ja hankintapäätös ovat perustuneet. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on näin ollen menetellyt hankintapäätöstä perustellessaan hankintalain 73 §:n vastaisesti. Se, että hankintayksikkö on vasta markkinaoikeudessa esittänyt perusteluja sille, miten se on suorittanut valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjousten vertailun, ei ole kysymyksessä olevassa tapauksessa korjannut hankintayksikön hankintasäännösten vastaista menettelyä.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.
Kun otetaan huomioon hankintamenettelyn edellä todettu virheellisyys ja jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu, asiassa ei ole tarpeen lausua muista asiassa esitetyistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.
Seuraamusten määrääminen
Hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.
Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.
Mikäli Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus aikoo edelleen toteuttaa varastonhoitajan koulutusta koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta ei ole kohtuutonta, että valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Lopputulos
Markkinaoikeus kumoaa Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen aikuiskoulutuspäällikön ja koulutussuunnittelijan 26.4.2012 tekemän varastonhoitajan koulutusta koskevan hankintapäätöksen. Markkinaoikeus kieltää Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 15.000 euron sakon uhalla.
MUUTOKSENHAKU
Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.
Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Olli Wikberg ja Kristiina Kemetter.