MAO:39/13

ASIAN TAUSTA

Virtain kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) ympäristöosasto on ilmoittanut 29.3.2012 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Nallelan asemakaavan laatimista koskevasta hankinnasta ajalle toukokuu 2012-elokuu 2013.

Virtain kaupungin kiinteistö- ja kaavoitustoimiston osastopäällikkö on 28.5.2012 tekemällään hankintapäätöksellä § 29 valinnut AIRIX Ympäristö Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 30.000 euroa.

Markkinaoikeus on 26.6.2012 antamallaan päätöksellä kieltänyt hankintayksikköä väliaikaisesti tekemästä muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta mainittua päätöstä muutoinkaan täytäntöön.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Nosto Consulting Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankinta-yksikköä noudattamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 5.300 euroa viivästyskorkoineen. Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 1.900 eurolla lisättynä arvonlisäveron määrällä ja viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on laadittu hankintasäännösten vastaisesti, koska kokonaistaloudellisen edullisuuden laatua koskevan vertailuperusteen yritys yhtenä osatekijänä on ollut tarjoajan soveltuvuuteen liittyvä referenssit. Lisäksi mainitun vertailuperusteen osatekijäksi ilmoitettu ”yrityksen tunnettavuus tilaajan taholta” on ollut syrjivä, kilpailua rajoittava ja hankintayksikön subjektiiviseen näkemykseen perustuva.

Voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Tarjous on mahdollistanut matkakorvausten laskuttamisen kokouksiin osallistuvista lisähenkilöistä ja maastokäynneistä, joita ei suoriteta kokousten yhteydessä, vaikka tarjouspyynnön mukaan matkakulut on tullut sisällyttää tavoitepalkkioon. Tarjouksessa ei myöskään ole nimetty kunnallisteknisen suunnittelun vastuuhenkilöä.

Tarjousten vertailu on tehty virheellisesti laatua koskevan vertailuperusteen henkilöstö osatekijöiden ”ympäristöselvitysten vastuuhenkilö” ja ”kunnallisteknisen suunnittelun vastuuhenkilö” osalta, sillä voittanut tarjoaja on saanut liian paljon ja valittaja liian vähän pisteitä. Hankintapäätös on tältä osin ollut myös puutteellisesti perusteltu.

Vastine

Vaatimukset

Virtain kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Yrityksen tunnettavuuden käyttäminen vertailuperusteen osatekijänä on ollut perusteltua. Kaavasuunnittelun vaativuuden vuoksi yhteistyön tulee olla sujuvaa. Tilaajan kannalta on edullista käyttää useassa kohteessa tuntemaansa päteväksi koettua konsulttia.

Voittanut tarjoaja ei ole ennen keväällä 2012 aloitettua työtä laatinut asemakaavoja hankintayksikölle. Hankintayksikön kaavoitus-arkkitehdillä on aiemmasta työpaikastaan kokemuksia voittaneen tarjoajan ammattitaidosta.

Työn sujumisen ja laadun varmistamiseksi on ollut tärkeää tietää tarjoajien ja niiden henkilöstön valmiudet ja kokemus vastaavista suunnitteluhankkeista.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Koska voittanut tarjoaja laatii parhaillaan hankintayksikölle toisen alueen asemakaavaa samalla henkilöstöllä, on kokousmatkoja ja suunnittelukohdekäyntejä järkevää yhdistellä. Voittaneessa tarjouksessa on myös ilmoitettu kunnallisteknisen suunnittelun vastuuhenkilö mainitsemalla koko hankkeen vastuuhenkilö, jolta on tarjousten arviointivaiheessa puhelimitse varmistettu, että hän vastaa myös kunnallisteknisestä suunnittelusta.

Tarjouspyynnössä on selkeästi esitetty vertailuperusteet, joiden mukaisesti vertailu on tehty ja esitetty pisteytyksenä taulukkomuodossa.

Kuultavan lausunto

AIRIX Ympäristö Oy on antanut lausunnon.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita tarjoajan on tätä varten toimitettava, sekä saman momentin 3 kohdan mukaan tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Viimeksi mainittua lainkohtaa koskevien hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan ehdokkaan tai tarjoajan soveltuvuuden arvioinnin ja poissulkemisen tarjouskilpailusta tulee tapahtua tarjousmenettelyn erillisenä vaiheena ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Tarjouspyyntö

Virtain kaupunki on pyytänyt tarjouksia Virtain keskustaajaman Nallelan alueen asemakaavan laatimisesta.

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on laadittu hankintasäännösten vastaisesti, koska kokonaistaloudellisen edullisuuden laatua koskevan vertailuperusteen yritys yhtenä osatekijänä on ollut tarjoajan soveltuvuuteen liittyvä referenssit. Lisäksi mainitun vertailuperusteen osatekijäksi ilmoitettu ”yrityksen tunnettavuus tilaajan taholta” on ollut syrjivä, kilpailua rajoittava ja hankintayksikön subjektiiviseen näkemykseen perustuva

Tarjouspyynnön kohdan 10 ”Tarjouksen sisältö” mukaan tarjouksessa on tullut esittää tarjottavan työn henkilöstö seuraavaa jaottelua käyttäen: projektipäällikkö, kaavan laatija, ympäristöselvitysten vastuuhenkilö, kunnallisteknisen suunnittelun vastuuhenkilö sekä muu henkilöstö ja tehtävät.

Tarjouspyynnön mukaan kaavan laatijan on tullut toimia koko hankkeen projektipäällikkönä (vähintään SKOL-ryhmä 02) ja kaikkien avainhenkilöiden (SKOL-ryhmä 05 tai ylempi) referenssitiedot on tullut liittää tarjoukseen.

Lisäksi mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on pyydetty esittämään seuraavat tiedot yrityksestä: yrityksen johtamistapa ja organisointi, referenssit vastaavista hankkeista (hankkeiden on tullut olla sellaisia, joiden työmäärästä vähintään 60 prosenttia on tähän tarjoukseen nimettyjen henkilöiden laatimia), tekniset valmiudet, selvitys laadunvarmistuksesta, selvitys verojen maksamisesta tai muu vastaava luotettava selvitys sekä ilmoitus työeläkemaksujen suorittamisesta tai muu vastaava luotettava selvitys.

Työohjelman ja aikataulun osalta mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on ilmoitettu, että tarjoajan tulee esittää tarkempi työohjelmaesityksensä, jossa on kuvattuna työn eri vaiheet ja eri vaiheiden dokumentointi. Lisäksi työohjelmassa on tullut esittää eri vaiheiden aikataulu.

Tarjoajan on tullut esittää tarjouksessaan myös yrityksen valmiudet käyttää 3D-virtuaalimallinnusta kaavan suunnittelua täydentävänä ja havainnollistavana palveluna. Tilaaja on tarjouspyynnön mukaan voinut harkintansa mukaan eri sopimuksella tilata virtuaalimallinnustyön.

Tarjouspyynnön kohdan 12 ”Konsultin valintamenettely” mukaan konsultin valinta tehdään kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella siten, että laatutekijöiden osuus on 70 prosenttia ja tarjoushinnan osuus 30 prosenttia.

Laatutekijöitä koskevat vertailuperusteet ovat olleet henkilöstö, yritys sekä työohjelma ja aikataulu. Henkilöstöä koskeva vertailuperuste on jaettu osatekijöihin projektipäällikkö / kaavan laatija 15 prosentin, ympäristöselvitysten vastuuhenkilö 5 prosentin, kunnallisteknisen suunnittelun vastuuhenkilö 5 prosentin ja muu henkilöstö 5 prosentin painoarvolla. Yritystä koskeva vertailuperuste on jaettu osatekijöihin yrityksen tunnettavuus tilaajan taholta 5 prosentin, referenssit 10 prosentin, tekniset valmiudet (muun muassa 3D-valmius) 5 prosentin ja laadunvarmistuksen kuvaus 5 prosentin painoarvolla. Työohjelmaa ja aikataulua koskevan vertailuperusteen ainoaksi osatekijäksi on ilmoitettu työtehtävän sisältö, innovatiivisuus, aikataulu 15 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnössä on otettava huomioon hankintamenettelyn vaiheittaisuus. Hankintamenettely etenee vaiheittain niin, että hankintayksikkö arvioi ensi vaiheessa tarjoajien soveltuvuuden eli sen, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Tämän jälkeen arvioidaan tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus, minkä jälkeen tehdään tarjousten vertailu niiden tarjoajien, joita ei ole suljettu tarjouskilpailusta, tekemien tarjouspyynnön mukaisten tarjousten kesken.

Tarjouspyynnöstä tulee riittävän selvästi ilmetä tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset ja se, miltä osin tarjoajilta pyydettyjä selvityksiä tullaan käyttämään tarjoajan soveltuvuuden ja miltä osin tarjousten vertailussa tarjousten keskinäisen paremmuuden arvioinnissa. Tarjoajan soveltuvuuteen liittyviä tekijöitä ei lähtökohtaisesti tule käyttää tarjousten vertailussa.

Käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Vertailuperusteiden on kuitenkin liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava luonteeltaan objektiivisia sekä syrjimättömiä ja ne on ilmoitettava tarjouspyynnössä riittävän täsmällisesti. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Oikeuskäytännössä on katsottu, että tarjousten arvioinnissa käytettävät perusteet tulee ilmoittaa nimenomaisesti tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa, joten riittävää ei ole, että arviointiperusteet käyvät esimerkiksi välillisesti ilmi tarjouspyynnössä esitetyistä vaatimuksista.

Tarjouspyynnössä ei ole yksilöity, mitä seikkoja laatua koskevien vertailuperusteiden henkilöstö, yritys sekä työohjelma ja aikataulu sekä niiden eri osatekijöiden osalta on ollut tarkoitus arvioida. Markkinaoikeus katsoo, etteivät tarjoajat pelkästään tarjouspyynnön kohdassa 10 ”Tarjouksen sisältö” esitetyn perusteella ole voineet tietää, mitkä ovat ne nimenomaiset seikat, jotka tulevat vaikuttamaan tarjousten vertailuun. Mainitut vertailuperusteet osatekijöineen ovat siten olleet niin yksilöimättömiä ja epätäsmällisiä, etteivät tarjoajat ole voineet tarjouspyynnön perusteella riittävällä tavalla ennakoida, millä seikoilla tulee olemaan merkitystä tarjousvertailussa. Vertailuperusteiden yksilöimättömyys on ollut omiaan antamaan hankintayksikölle lähes rajoittamattoman valinnanvapauden tarjousten vertailussa. Tarjouspyyntö on siten laadittu tarjouksen valintaan vaikuttavien seikkojen osalta niin epäselvästi, ettei se ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.

Lisäksi markkinaoikeus katsoo, että vertailuperusteet henkilöstö sekä yritys ja erityisesti sen osatekijä referenssit liittyvät lähtökohtaisesti enemmän tarjoajan soveltuvuuden kuin tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioimiseen. Tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjouksen sisältö” tarjoukseen sisällytettäviksi edellytetyt tiedot ovat pääosin liittyneet tarjoajan soveltuvuuden arviointiin ilman, että tarjouspyynnössä olisi selkeästi ilmoitettu tarjoajan soveltuvuutta koskevia vähimmäisvaatimuksia ja riittävän selvästi yksilöity, miltä osin tarjouksessa esitettäväksi pyydetty selvitys otetaan huomioon tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa ja miltä osin tarjousten laatua koskevassa tarjousten vertailussa. Hankintayksikkö ei siten tältä osin ole tarjouspyynnössään tehnyt riittävää eroa tarjoajan soveltuvuuden arviointiin ja tarjousten vertailuun liittyvien seikkojen välillä eikä ottanut hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla huomioon hankintamenettelyn vaiheittaisuutta. Tarjouspyyntö on siten myös tältä osin ollut hankintasäännösten vastainen.

Vertailuperusteen yritys osatekijän ”yrityksen tunnettavuus tilaajan taholta” osalta markkinaoikeus toteaa vielä, ettei tarjousten vertailussa ole sinänsä kiellettyä ottaa huomioon hankintayksikön aikaisempia kokemuksia tarjoajasta. Aikaisempien myönteisten kokemusten huomioon ottaminen ei kuitenkaan ole tarjoajien kannalta tasapuolista eikä hyväksyttävää, jos hankintayksiköllä ei ole kokemuksia kaikista tarjoajista.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Markkinaoikeus on 26.6.2012 antamallaan päätöksellä kieltänyt Virtain kaupunkia väliaikaisesti tekemästä muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta mainittua päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa Nallelan asemakaavan laatimista koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Valittaja on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Virtain kaupungin kiinteistö- ja kaavoitustoimiston osastopäällikön 28.5.2012 tekemän hankintapäätöksen § 29. Markkinaoikeus kieltää Virtain kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 5.000 euron sakon uhalla.

Edellä määrätty kielto korvaa markkinaoikeuden 26.6.2012 määräämän väliaikaisen kiellon.

Markkinaoikeus velvoittaa Virtain kaupungin korvaamaan Nosto Consulting Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.900 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava,
jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Maarit Lindroos-Kokkonen, Ville Parkkari ja Kristiina Kemetter.

HUOMAA:

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.