MAO:209/13

ASIAN TAUSTA

Porvoon kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 27.9.2012 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta tiehöylän hankinnasta.

Porvoon kaupungin kaupungininsinööri on 19.11.2012 tekemällään hankintapäätöksellä § 60 sulkenut HPL-Koneet Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ja valinnut Veekmas Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 300.000 - 350.000 euroa.

Markkinaoikeus on 31.12.2012 antamallaan päätöksellä hylännyt Porvoon kaupungin vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

HPL-Koneet Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeuden-käyntikulut 5.760 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikön tiehöylälle asettamat vähimmäisvaatimukset ovat olleet suhteellisuusperiaatteen vastaisia, tarjoajia syrjiviä ja kilpailua perusteettomasti rajoittavia. Hankintayksikön asettamat vähimmäisvaatimukset moottorin teholle, vaihteistolle, jarruille sekä rakenteelliselle nopeudelle eivät ole liittyneet hankittavalla tiehöylällä suoritettaviin tehtäviin siten, ettei muilla teknisillä ratkaisuilla olisi mahdollista päästä samaan lopputulokseen. Asettamillaan vähimmäisvaatimuksilla hankintayksikkö on rajoittanut kilpailua siten, että vain voittanut tarjoaja on voinut tarjota tarjouspyynnön mukaisen tiehöylän.

Hankintayksikön vaatimus moottorin vähintään 200 kW:n tehosta ei ole ollut perusteltu koska tiehöylän moottorin suuruudella ei yksin ole merkitystä tiehöylän toiminnallisuuden kannalta. Samaan suorituskykyyn ja toiminnallisuuteen on mahdollista päästä myös erilaisella teknisellä ratkaisulla. Valittaja on tarjonnut konetta moottorin teholla 165 kW ja vetotavalla 6x6, jolloin pienempikin teho riittää saavuttamaan saman lopputuloksen kuin 200 kW:n teho 4x6 vetotavalla.

Vaatimus täysautomaattivaihteistosta on ollut suhteellisuusperiaatteen vastainen. Tiehöylällä työskenneltäessä oleellisinta on manuaalivaihteisto, koska töitä tehtäessä tiehöylällä ajetaan pienillä nopeuksilla, jolloin automaattivaihteisto kytketään manuaalille. Täysautomaattivaihteisto on tarpeellinen vain siirtoajossa, ei varsinaisessa työskentelyssä. Vaatimus ei siis ole liittynyt tiehöylän käyttötarkoitukseen.

Vaatimus kuivalevyjarruista on ollut tarjoajia syrjivä. Hankintayksikkö on edellyttänyt kuivalevyjarruja vaikka samaan toiminnallisuuteen on mahdollista päästä myös muilla jarrujärjestelmillä. Valittaja on tarjonnut konetta, jossa on rumpujarrut, jotka toiminnallisuudeltaan vastaavat kuivalevyjarruja. Rumpujarrujen huolto ei ole niin paljon vaativampaa kuin kuivalevyjarrujen huoltaminen, että hankintayksiköllä olisi ollut peruste edellyttää kuivalevyjarruja.

Tiehöylän rakennenopeuden vähimmäisvaatimus 49 kilometriä tunnissa ei ole ollut millään tavoin perusteltu hankinnan kohteen kannalta. Ajoneuvon käytöstä tiellä annetun asetuksen (1257/1992) mukaan tiehöylän suurin sallittu nopeus on 40 kilometriä tunnissa.

Tarjouspyynnössä hankinnan kohteelle asetetut vähimmäisvaatimukset on laadittu siten, että vain Veekmas Oy:n tarjoama tiehöylä on voinut ne täyttää. Suurimpia tiehöylien valmistajia, joiden tuotteita on Suomen markkinoilla ovat Caterpillar, John Deere, Volvo sekä valittajan edustama XCMG. Yksikään näiden valmistajien tiehöylistä ei täytä kaikkia hankintayksikön asettamia vaatimuksia. Tarjouskilpailuun onkin osallistunut vain kaksi tarjoajaa, Veekmas Oy ja valittaja, jonka tarjous on suljettu tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Vastine

Vaatimukset

Porvoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Kaikki tarjouspyynnössä hankinnan kohteelle asetetut vaatimukset ovat olleet tiehöylän käytön kannalta olennaisia ja nykyisen teknisen kehityksen kannalta tavanomaisina pidettäviä. Tiettyjä tuotemerkkejä tai muulla tavoin suojattuja teknisiä ratkaisuja ei ole vaadittu.

Tiehöylän suorituskyvyn kannalta moottoriteholla on olennainen merkitys huolimatta siitä, ettei se yksin määritä tiehöylän suorituskykyä. Moottoriteholla on merkitystä erityisesti jäisen polanteen poistossa tai muussa erityisen suurta käyttötehoa vaativassa työssä. Lähtökohtana hankinnan kohteen määrittelyssä on ollut tiehöylien kuljettajilta saatu tieto, jonka mukaan moottoriteholla 200 kW olevalla tiehöylällä työt sujuvat ongelmitta kaikissa tilanteissa toisin kuin alhaisemman konetehon koneella. Valittajan tarjoaman tiehöylän teho on ollut lähes 20 prosenttia hankintayksikön edellyttämää alempi. Valittajan tiehöylän käyttötehon vastaavuutta koskevien väitteiden todenmukaisuuden selvittäminen olisi vaatinut erityistä asiantuntemusta tai koneiden laajaa koekäyttöä.

Automaattivaihteisto on koneen käytettävyyden kannalta keskeinen ominaisuus. Erityisesti lumenaurauksessa taajama-alueella, missä pysähdyksiä joudutaan tekemään paljon, automaattivaihteistosta on merkittävää etua paitsi käytettävyyden myös turvallisuuden kannalta. Automaattivaihteisto on tavanomainen varuste nykyaikaisessa työkoneessa, ja olisi kestämätöntä hankkia tänä päivänä tiehöylä ilman täysautomaattista vaihteistoa.

Vastaavalla tavalla kuin puoliautomaattivaihteisto myös rumpujarrut edustavat levyjarruihin nähden vanhentunutta ja väistymässä olevaa tekniikkaa.

Valittajan rakennenopeudesta esittämät väitteet ovat täysin virheellisiä. Tiehöylällä täytyy voida ajaa suurinta sallittua nopeutta 40 kilometriä tunnissa ilman, että konetta rasitetaan maksimaalisesti. Maksimaalinen kuormitus rasittaa konetta ja aiheuttaa huomattavaa meluhaittaa ympäristölle. Tietyissä työtilanteissa koneella on voitava ajaa mahdollisimman suurta nopeutta käyttämättä suurinta vaihdetta, jolloin saavutetaan nopeuden ohella riittävä aurausteho ja mäennousukyky.

Kuultavan lausunto

Tarjouspyynnössä hankinnan kohteelle asetetut vaatimukset ovat olleet yleisesti tarjoajien täytettävissä. Kaikki valituksen kohteena olevat vaatimukset on ollut mahdollista toteuttaa yleisesti saatavilla olevilla teknisillä komponenteilla tai osakokonaisuuksilla.

Moottorin yli 200 kW tehosta on hyötyä Suomen vaativissa talvisissa olosuhteissa erityisesti jään ja polanteen poistamisessa. Alhaisemmalla moottorin teholla ja 6x6 vetotavalla ei saavuteta samaa suorituskykyä ja toiminnallisuutta kuin mitä hankintayksikkö on edellyttänyt vaan saman lopputuloksen saavuttaminen vie enemmän työaikaa.

Myös useilla muilla tiehöylävalmistajilla on valikoimissaan tiehöyliä, joiden moottorin teho ylittää 200 kW.

Vaihteiston täysautomaattisuus on tarpeellinen paitsi siirtoajossa myös varsinaisessa tiehöylällä työskentelyssä suuremmilla nopeuksilla, kuten lumenaurauksessa.

Rumpujarrut ovat vanhanaikaiset eivätkä ne vastaa toiminnallisuudeltaan nykyaikaisia kuivalevyjarruja. Rumpujarrujen ja öljykylvyssä olevien levyjarrujen huoltaminen ja kunnostaminen on vaikeampaa ja kalliimpaa kuin kuivalevyjarrujen.

Rakennenopeuden vähimmäisvaatimus 49 kilometriä tunnissa on myös perusteltu. Tiehöylä, jonka rakennenopeus on korkeampi kuin suurin tiellä sallittu nopeus, vaatii alhaisempaa moottorin pyörimisnopeutta suurimman sallitun ajonopeuden saavuttamiseksi. Kun moottorin ei tarvitse missään olosuhteissa saavuttaa maksimaalista moottorin pyörimisnopeutta, tiehöylän meluarvo on alhaisempi, polttoaineenkulutus on pienempi ja ajokokemus on miellyttävämpi.

On myös muita tiehöylävalmistajia, joiden valikoimissa olevien tiehöylien rakennenopeus ylittää 49 kilometriä tunnissa.

Vastaselitys

Hankintayksikkö on vaatimusmäärittelyä laatiessaan huomioinut pelkästään sillä jo käytössä olevien tiehöylien ominaisuudet eikä huomioinut, että myös muilla teknisillä ratkaisuilla voitaisiin saavuttaa sama lopputulos. Hankintayksikkö on tarjouspyynnöllään selvästi pyrkinyt suosimaan aiempaa toimittajaansa eli voittanutta tarjoajaa.

Vaihteiston ja jarrujärjestelmän vaatimukset on asetettu pikemminkin hankintayksikön mieltymysten ja tottumusten perusteella kuin sen perusteella mikä on hankinnan kohteen kannalta perusteltua.

Sekä valittajan että voittaneen tarjoajan tarjoamalla tiehöylällä voidaan suorittaa samoja työtehtäviä ja saavuttaa samat työtulokset.

Valittaja on vastaselityksensä liitteenä toimittanut markkinaoikeudelle kolme tekninen lausunto -nimistä asiakirjaa, joissa valittajan ilmoituksen mukaan pitkäaikaista kokemusta joko tiehöylistä tai vastaavista raskaista työkoneista omaavat henkilöt ovat tätä asiaa varten esittäneet arvioitaan tarjouspyynnössä hankinnan kohteelle asetetuista vaatimuksista.

Muut kirjelmät

Kuultava on antanut lisälausuman.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset ja tarjouksen valintaperuste.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa. Hankintalain 5 §:n 19 kohdan mukaan teknisellä eritelmällä tarkoitetaan hankinnan kohteena olevan tuotteen, palvelun tai materiaalien ominaisuuksien määrittelyä.

Hankinnan kohteen määritteleminen tarjouspyynnössä

Hankinnan kohteena on ollut tiehöylä. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tiehöylän tulee soveltua vaihteleviin työtilanteisiin kunnossapidossa ja kadunrakennuksessa.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnön kohdassa "Ehdottomat tekniset ominaisuudet ja vaatimukset" asettanut yksityiskohtaisia vaatimuksia hankittavan koneen ominaisuuksille. Vaatimukset ovat koskeneet tiehöylän painoa, ohjaamon varustusta, hallintajärjestelmää, turvallisuusvarusteita, moottoria, vaihteistoa, säiliöitä, etuakselia, teliä, jarrujärjestelmää, emäterää ja puskulevyä. Lisäksi tiehöylälle on asetettu ehdottomia vaatimuksia koskien rakennenopeutta, ohjaamo- ja ulkomelun enimmäis- ja tavoitearvoja, takuuaikaa, varaosa-, huolto- ja käyttöohjekirjojen toimitusvelvoitetta sekä käyttö- ja huoltokoulutuksen antamista.

Moottoria koskevissa ehdottomissa teknisissä vaatimuksissa on kerrottu, että moottorin tehon tulee olla vähintään 200 kW. Lisäksi teliä koskevien ehdottomien vaatimusten mukaan tiehöylässä on tullut olla nelipyöräveto.

Vaihteistolle asetetut ehdottomat vaatimukset ovat olleet hydrodynaaminen, Ergopower-vaihteisto, puoliautomaatti- ja täysautomaattitoiminto, momentinmuunnin ja lock-up automatiikka, elektroninen vaihteenvalitsin, ohjaus ja hallinta sähköelektronisesti. Valittajan tarjouspyyntöä koskeviin lisäkysymyksiin antamissaan vastauksissa hankintayksikkö on, ennen tarjousten antamiselle varatun ajan päättymistä, täsmentänyt tarjouspyyntöä vaihteistolle asetettujen vaatimusten osalta ilmoittaen, että "Ergopower tai vastaava momentinmuuntimella varustettu vaihteisto täyttää tämän vaatimuksen".

Jarrujärjestelmälle asetetut ehdottomat vaatimukset ovat olleet kaksipiirinen jarrujärjestelmä, hydrauliset kuivalevyjarrut, öljynpaineen varoitusjärjestelmä ja seisontajarru.

Rakennenopeusvaatimus on ollut vähintään 49 kilometriä tunnissa.

Tarjouspyynnön kohdassa "Hylkäämisperusteet" on ilmoitettu, että tarjous hylätään, jos tarjouspyynnössä esitetyt vaatimukset eivät täyty.

Asian oikeudellinen arviointi

Hankintayksiköllä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Käytettäessä teknisiä eritelmiä hankinnan kohteen kuvaamisessa hankintayksikön on hankintalain 44 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla laadittava eritelmät tarjoajien tasapuolisen kohtelun turvaavalla tavalla sekä siten, ettei niillä estetä kilpailua. Hankintalain esitöissä on todettu, että tekniset eritelmät voidaan ilmoittaa esittämällä hankinnan kohteelta edellytettäviä suorituskykyä ja toiminnallisia ominaisuuksia koskevia vaatimuksia. Tarjousten vertailukelpoisuus ja tarjoajien syrjimätön kohtelu edellyttävät, että suorituskykyyn ja toiminnallisiin ominaisuuksiin liittyvät vaatimukset ovat riittävän täsmällisiä (HE 50/2006 vp s. 88–89).

Asiassa ei ole erimielisyyttä siitä, että valittajan tarjoama tiehöylä ei ole täyttänyt hankinnan kohteelle asetettuja vaatimuksia. Valittajan mukaan erityisesti tarjouspyynnössä tiehöylän moottorin teholle, vaihteistolle, jarruille sekä rakenteelliselle nopeudelle asetetut ehdottomat vaatimukset syrjivät kuitenkin perusteettomasti tarjoajia ja rajoittavat kilpailua.

Hankintayksikkö on perustellut moottorin teholle asetettua vaatimusta sillä, että moottorin teholla on tiehöylän suorituskyvyn kannalta olennainen merkitys. Automaattivaihteistoa ja jarrujärjestelmiä koskevia ehdottomia vaatimuksia hankintayksikkö on perustellut ensisijaisesti käytettävyyteen liittyvillä eduilla ja tekniikan nykyaikaisuudella. Jarrujärjestelmän osalta hankintayksikkö on perustellut kyseisen jarrutyypin edellyttämistä myös sen huollon helppoudella. Rakennenopeutta koskevaa vaatimusta hankintayksikkö on perustellut eduilla, joita suurinta sallittua tieliikennenopeutta korkeampi rakennenopeus tuottaa nopeutta ja työtehoa vaativissa tilanteissa sekä siirtoajossa.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella moottorin teho ja rakennenopeus ovat merkityksellisiä seikkoja arvioitaessa tiehöylän suorituskykyä, vaikka tiehöylän suorituskykyyn vaikuttaa näiden seikkojen lisäksi moottorin vetotapa ja koneiston muut tekniset ominaisuudet. Myös vaihteistolta ja jarrujärjestelmältä vaaditut tekniset ominaisuudet ovat liittyneet koneen toiminnallisuuteen ja varustelutasoon. Tarjouspyynnössä hankinnan kohteelle asetetut suorituskykyyn ja toiminnallisiin ominaisuuksiin liittyvät ja riittävän täsmällisesti esitetyt vaatimukset ovat siten liittyneet hankinnan kohteeseen.

Valittaja on esittänyt asiassa selvitystä markkinoilla olevista tiehöylistä, joiden tekniset ominaisuudet eivät ole täyttäneet tarjouspyynnössä asetettuja teknisiä eritelmiä. Toisaalta hankintayksikkö ja kuultava ovat esittäneet, että tarjouspyynnössä edellytetyt tekniset ominaisuudet ovat yleisiä ja tunnettuja ja näin ollen useimpien tienhöylävalmistajien toteutettavissa olevia ratkaisuja. Esitetystä on tehtävissä johtopäätös, että tiehöylää joudutaankin ilmeisesti usein muokkaamaan teknisesti ja varustelutasoltaan asiakkaan vaatimusten perusteella. Tätä johtopäätöstä tukee osaltaan se, että valittaja on hankintayksikölle tekemissään kysymyksissä ilmoittanut, että sen tarjoaman koneen moottori on mahdollista ohjelmoida hankintayksikön edellyttämälle tehotasolle.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella on jäänyt epäselväksi missä määrin alalla on ollut yrityksiä, joilla on ollut mahdollisuus tarjota hankintayksikön asettamat tekniset ominaisuudet täyttävää tiehöylää. Asiassa ei ole siten mahdollista todeta, että hankintayksikön asettamat tekniset eritelmät olisivat perusteettomasti rajoittaneet kilpailua. Hankintayksikön ei myöskään voida katsoa kohdelleen tarjoajia epätasapuolisesti pelkästään sillä perusteella, että hankintayksikön hankinnan kohteelle määrittämissä tuotevaatimuksissa on ollut yhdenmukaisuuksia jonkun alalla toimivan toimittajan tiehöylän ominaisuuksien kanssa.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut määritellä hankittavan tiehöylän ehdottomat suorituskykyyn ja toiminnallisiin ominaisuuksiin liittyvät vaatimukset käyttötarkoituksensa kannalta tarkoituksenmukaisimmalla tavalla ja sulkea valittajan tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen tarjouskilpailusta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa HPL-Koneet Oy:n korvaamaan Porvoon kaupungin oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Jaakko Ritvala ja Kristiina Kemetter.

HUOMAA:

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 25.2.2015 taltionumero 529.