MAO:258/13

ASIAN TAUSTA

Forssan kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) vesihuoltoliikelaitos on ilmoittanut 28.3.2012 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Forssan keskuspuhdistamon saneerauksen suunnittelua, urakkatarjouspyyntöjen laadintaa ja projektointia koskevasta palveluhankinnasta ajalle 1.8.2012–31.7.2014.

Forssan vesihuoltoliikelaitoksen johtokunta on 7.6.2012 tekemällään päätöksellä § 22 valinnut FCG Finnish Consulting Group Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 3.000.000–7.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole pantu muutoin täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Pöyry Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Hankintapäätöksessä ei ole noudatettu hankintasäännösten mukaista kokonaistaloudellista arviointitapaa vaan sitä tehtäessä on sovellettu tarjouspyynnöstä eroavia ja mielivaltaisesti valittuja vertailuperusteita.

Tarjousten vertailuasiakirjassa on todettu, että suunnittelun työtuntiarviot ja hinnat poikkeavat erilaisista toteutustavoista johtuen toisistaan melko selvästi. Hankintayksikkö on siis itsekin todennut, että tarjoukset eivät ole olleet suoraan vertailukelpoisia. Valittajan tarjoamassa toteutustavassa rakennusaikaisia palveluita on huomattavasti enemmän kuin voittaneen tarjoajan tarjouksessa. Rakennusaikaisella työllä varmistetaan projektin eteneminen aikataulussa ja talousarviossa ja se tulee näin ollen hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti kannattavimmaksi vaihtoehdoksi. Tarjousvertailussa tätä ei kuitenkaan ole otettu lainkaan huomioon, ja tältä osin hankintapäätös perustuu muuhun kuin tarjouspyynnössä viitattuun ja hankintasäännöksissä edellytettyyn kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiin.

Tarjousvertailun taulukossa 3 on esitetty kustannusarvion ja suunnitelman pisteytys. Taulukon kohdassa ”Muut nimetyt arviointikriteerit” olleita pisteytyksen arviointikriteereitä ei ole eritelty eikä pisteytystä ole kohdistettu tarjouspyynnön vaatimuksiin tai tarjousten yksityiskohtiin. Tarjousvertailuasiakirjassa on todettu, että tilaaja on päätynyt ratkaisuun, jossa osion pisteet jaetaan siten, että tarjoajan esittämästä investointikustannuksesta annetaan 5 pistettä, tilaajan laskemasta vaihtoehtojen pääomakustannuksesta ja käyttökustannuserosta perusversioon nähden 5 pistettä sekä muista nimetyistä arviointikriteereistä 10 pistettä. Hankintayksikkö on siten itsekin kertonut soveltaneensa erilaisia vertailuperusteita kuin mitä tarjouspyynnössä on esitetty. Puolet arviointipisteistä on myönnetty hankintayksikön oman lausunnon mukaan muilla kuin tarjouspyynnön mukaisilla vertailuperusteilla.

Erilaisten toteutustapojen arvioitujen investointikustannusten käyttäminen vertailuperusteina on ollut epäjohdonmukaista eikä ole relevantti peruste hankintapäätöksen tekemiselle.

Tarjousvertailussa on lisäksi esitetty virheellisiä toteamuksia ilmastustilavuudesta, mitoitusarvoista ja esikäsittelyn reduktiosta, ilmastusaltaan mitoituksesta ja prosessimitoituksen riskeistä sekä flotaation mitoituksen huomioimisesta liittyen valittajan esisuunnitelmaan. Näitä koskevia virheellisiä toteamuksia ei voida käyttää arviointiperusteina.

Vastine

Forssan kaupunki on esittänyt, että hankinta on tehty hankintasäännösten mukaisesti.

Tarjouspyyntö on mahdollistanut ratkaisuiltaan erilaisten prosessien suunnittelun tarjoamisen. Myös tarjouslaajuudet ovat olleet erilaiset. Tarjouspyynnössä ja vertailuperusteissa on todettu, että itse suunnittelutyön painoarvo on vain 20/100 (Vertailuperuste 1. ”Suunnittelutyön hinta”) ja vertailuperusteen 2. ”Tarjoajan esittämä hankkeen kustannusarvio ja erittelyt” painoarvo 20/100. Hankintayksikön kannalta on ollut olennaista tarjotun ratkaisumallin kokonaishinta, käyttökustannukset sekä ratkaisun ja toteutuksen toimintavarmuus. Tarjousten sisällön erilaisuus on huomioitu tarjouspyynnön mukaisesti tarjousvertailussa.

Tarjousvertailua suoritettaessa puolet kahdestakymmenestä pisteestä on kohdistettu kustannuksille, joissa on huomioitu investointi- ja käyttökustannukset, ja toinen puoli ”muille nimetyille arviointikriteereille”. Muut nimetyt arviointikriteerit ovat olleet tarjouspyynnössä mainitut ”tarjoajan antaman kustannusarvion kattavuus ja yksityiskohtaisuus” sekä ”konsultin arviot niistä toimenpiteistä ja ratkaisujen muutoksista esisuunnitelmaan nähden, millä joko hankkeen kustannuksia voidaan alentaa tai prosessin käytettävyyttä tai toimintavarmuutta parantaa”.

Arvioinnissa ei ole käytetty muita kuin tarjouspyynnössä esitettyjä vertailuperusteita. Hankintayksikkö ei ole poikennut määrittelemistään vertailuperusteista, vaan on joutunut tarkentamaan niitä vertailuvaiheessa, koska tarjotut prosessit, niiden erittelyt ja tarjoajien ilmoittamat kustannusvaikutukset on eritelty tarjouksissa heikosti.

Eri tarjouksissa esitetyt kustannusvertailut eivät ole olleet laajuudellisesti keskenään yhtä kattavia, eikä niitä ole voitu pisteyttää keskenään ilman laajuuden ja sisällön yhdenmukaistamista. Yksityiskohtainen yhdenmukaistaminen ei ole ollut mahdollista muun muassa tarjousten kustannusarvioiden heikon erittelyn vuoksi voittaneen tarjoajan tarjousta lukuun ottamatta. Tämän takia osion 2. ”Tarjoajan esittämä hankkeen kustannusarvio ja erittelyt” painoarvo on ollut vain 20 prosenttia. Tarjousvertailua ei ole suoritettu mielivaltaisesti. Valittaja tai muutkaan tarjoajat eivät ole antaneet yksilöityä kustannusarviota muutosten vaikutuksille, vaikka vertailuperusteissa on mainittu toteutuksen kokonaishinta. Hankintayksikkö on yhdenmukaistanut eri toteutusratkaisujen kustannuksia vertailukelpoisemmiksi todelliseen kustannuseroon tarjousvertailua varten.

Kokonaistaloudellinen edullisuus on arvioitu huomioimalla investoinnin vuotuiskustannukset sekä käyttökustannusero perusratkaisuun nähden. Kukaan tarjoajista ei ole arvioinut ratkaisujen vaikutuksia käyttökustannuksiin, vaikka tarjouspyynnössä niiden on todettu olevan mukana vertailuperusteissa. Käyttökustannusten erot ovat perustuneet hankintayksikön käyttämän konsultin suorittamaan maltilliseen laskentaan. Valittajan osalle on laskettu 30.000 euroa enemmän vuotuisia energiakustannuksia verrattuna perusratkaisuun, koska on arvioitu, että sen tarjoaman ratkaisun energiakustannukset ovat noin 25 prosenttia perusratkaisua suuremmat. Tarjousvertailun voidaan tältä osin katsoa suosineen valittajaa, koska laskennassa on käytetty alle
10 prosentin energiakustannuslisäystä. Tarjousvertailutaulukossa ei ole esitetty yksityiskohtaista erittelyä, mutta vertailun käyttökustannusero on mahdollista laskea siinä annettujen tietojen pohjalta.

Valittajan ja kolmannen tarjoajan tarjoukset ovat perustuneet ainoastaan vaihtoehtoiseen prosessiin. Mainittujen tarjousten tarkoituksena on ollut tuoda investointikustannussäästöjä ja nopeuttaa kokonaisaikataulua. Kumpikaan edellä mainituista tarjoajista ei ole tarjonnut perusratkaisua. Hankintayksikön käyttämän konsultin näkemyksen mukaan kumpikin tarjoajista on ansiokkaasti arvioinut vaihtoehtoja. Kummankin tarjoajan suunnittelu on perustunut ainoastaan perusratkaisusta poikkeavaan ratkaisuun, jonka mitoitus on sisältänyt konsultin näkemyksen mukaan merkittäviä toiminnallisia ja toteutuksellisia riskejä tarjouspyynnön asiakirjoihin verrattuna. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa suunnittelun pohjana olleeseen ratkaisuun ei ole sisältynyt vastaavia toiminnallisia riskejä kuin muissa tarjouksissa on ollut.

Pisteytykset ja vertailuperusteet ovat olleet hankintasäännösten mukaisia. Pisteytyksessä on noudatettu ilmoitettuja vertailuperusteita, vaikka niitä on jouduttu tarkentamaan valintamenettelyvaiheessa.

Kuultavan lausunto

FCG Finnish Consulting Group Oy on antanut lausunnon.

Vastaselitys

Valittaja ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut vastaselitystä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Asiassa on kysymys jätevedenpuhdistamon saneerauksen suunnittelusta, kilpailuttamisesta ja projektivalvontaa koskevasta hankinnasta.

Kysymyksessä on vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) soveltamisalaan kuuluvan yksikön hankinta, joka liittyy lain 7 §:ssä tarkoitettuun toimintaan. Hankinnan ennakoitu arvo ylittää mainitun lain soveltamisen edellytyksenä olevan kynnysarvon määrän. Hankintaan sovelletaan siten erityisalojen hankintalain säännöksiä.

Erityisalojen hankintalain 67 §:n nojalla lain soveltamisalaan kuuluviin hankintoihin sovelletaan, mitä muutoksenhausta ja seuraamuksista julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 11 luvussa säädetään.

Sovellettavat säännökset

Erityisalojen hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Erityisalojen hankintalain 35 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Erityisalojen hankintalain 36 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Erityisalojen hankintalain 54 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttö-kustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia. Pykälän 3 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta, vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa. Painotus voidaan ilmaista myös ilmoittamalla kohtuullinen vaihteluväli. Jos vertailuperusteiden suhteellisen painotuksen ilmaiseminen ei ole perustellusti mahdollista, vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä.

Asian arviointi

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia Forssan keskuspuhdistamon saneerauksen suunnittelusta, urakkatarjouspyyntöjen laadinnasta sekä projektoinnista.

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä ja ettei hankintapäätöksessä ole noudatettu erityisalojen hankintalain mukaista kokonaistaloudellista arviointitapaa.

Tarjouspyynnön kohdassa 8.1 ”Tarjousten vertailu” on ilmoitettu, että tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteina painoarvoineen:

1. Suunnittelutyön hinta 20 %
* Tarjoushinta (maksimi 15 pistettä)
Hintavertailuun käytetään tarjoajan tarjouslomakkeella antamaa tarjoushintaa suhteuttamalla tarjoushinta halvimpaan tarjoushintaan.
* Keskimääräinen tuntiveloitushinta
Keskimääräinen tuntiveloitushinta lasketaan jaettuna tarjoushinta arvioidulla työtuntimäärällä kunkin tarjoajan osalta. Suhteutus tehdään halvimpaan hintaan.
2. Tarjoajan esittämä hankkeen kustannusarvio ja erittelyt 20 %
Arvioitavina tekijöinä ovat:
* kustannusarvio, sen yksityiskohtaisuus ja kattavuus, erittelyt sekä perustelut
* konsultin arviot niistä toimenpiteistä ja ratkaisujen muutoksista esisuunnitelmaan nähden, millä joko hankkeen kustannuksia voidaan alentaa tai prosessin käytettävyyttä tai toimintavarmuutta parantaa.
3. Tarjoajan merkitsevä kokemus 35 %
* Projektipäällikön pätevyys, kokemus ja palaute. Maksimi 10 pistettä
* Prosessin pääsuunnittelijan pätevyys, kokemus ja palaute. Maksimi 10 pistettä
* Muiden suunnittelijoiden (suunnitteluryhmä) pätevyys, kokemus. Maksimi 5 pistettä
* Tarjoajan referenssit, vastaavuus ja tarjoajan osuus niissä. Maksimi 5 pistettä
* Referenssien toteutunut laatu, maksimi 5 pistettä

Laatuvertailun perusteena käytetään tarjoajan liitteinä antamiaan lisäselvityksiä sekä referenssikohteista saatua palautetta.

4. Aikataulutettu työohjelma 25 %
* Suunnitteluaikataulu ja välitavoitteiden erittely. Maksimi 10 pistettä
* Toteutusprojektin aikataulutus ja erittely. Maksimi 10 pistettä
* Työohjelman yleinen laatu ja selkeys. Maksimi 5 pistettä

Tarjouspyynnön tarjouksen sisältöä ja toimitusta koskevassa alakohdassa 5.1 ”Tarjoushinta” on muun ohella ilmoitettu seuraavaa:

”Tarjoaja saa ehdottaa tarjouksessansa edellisen lisäksi vaihtoehtoisesti omia ehtoja. Tarjousvertailu suoritetaan kuitenkin em. perustein annetulla tarjoushinnoittelulla.”

Tarjouspyynnön alakohdan 5.2 ”Tarjouksen laatu ja sisältö” yhteydessä on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

”Tarjouksessa tulee tuoda esille, mikäli konsultti näkee tässä vaiheessa jonkin vaihtoehtoisen prosessiratkaisun tai toteutustavan esisuunnitelmassa esitettyä ratkaisua järkevämmäksi kustannus- ja/tai aikataulumielessä. Muussa tapauksessa suunnittelu toteutetaan esiselvityksen periaatteita noudattaen.”

Hankintayksiköltä on ennen tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymistä tiedusteltu, mitä tarjouspyynnön edellä mainitussa alakohdassa 5.1 ”Tarjoushinta” ilmoitettu ”Tarjoaja saa ehdottaa tarjouksessansa edellisen lisäksi vaihtoehtoisesti omia ehtoja. Tarjousvertailu suoritetaan kuitenkin em. perustein annetulla tarjoushinnoittelulla.” käytännössä tarkoittaa. Hankintayksikkö on kysymykseen 25.4.2012 päivätyssä asiakirjassa antamassaan vastauksessa ilmoittanut seuraavaa:

”Konsultti valitaan yhteisten kriteerien perusteella. Jos konsultti on ehdottanut tarjouksessaan kyselystä poiketen erilaista toteutustapaa tms., tilaajalla on oikeus, muttei velvollisuutta, soveltaa vaihtoehtoiseen tarjoukseen samoja valintakriteereitä.”

Tarjousvertailua koskevan 4.6.2012 päivätyn asiakirjan kohdassa
2 ”Suunnittelun hinta ja toteutustapa” on todettu, että tarjoajille on annettu mahdollisuus tarjota esisuunnitelmasta poikkeavaa prosessiratkaisua, jotka on arvioitu samoilla kriteereillä. Mainitun vertailuasiakirjan mukaan valittaja ja kolmas tarjoaja ovat tarjonneet ainoastaan esisuunnitelmasta poikkeavaa, keskenään erilaista prosessiratkaisua, kun taas voittaneen tarjoajan tarjous on ollut pääosin esisuunnitelman mukainen. Vertailuasiakirjan edellä mainitussa kohdassa 2 on todettu, että tarjoajien suunnitelmat ovat poikenneet toisistaan merkittävästi.

Tarjousvertailua koskevan asiakirjan kohdan 2.4 ”Yhteenveto suunnittelusta” mukaan ”Erilaisista toteutustavoista johtuen suunnittelun työtuntiarviot ja hinnat poikkeavat toisistaan melko selvästi.” Asiakirjan kohdassa 3.1 ”Investointikustannukset” on puolestaan todettu, että ”Tarjoajien esittämissä kustannusarvioissa oli merkittäviä eroja niiden kattavuudessa, erittelytavassa sekä eri osioiden hinnoittelussa.”

Asiassa saadun selvityksen perusteella tarjousten kustannusarvioita ei ole voitu pisteyttää keskenään ilman, että hankintayksikkö on yhdenmukaistanut tarjoukset laajuuden ja sisällön osalta tarjousvertailua varten.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuitenkin kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjoajien on tiedettävä jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on edellä lausuttu huomioon ottaen ollut tarjottavan palvelun laadun ja sisällön määrittelyn osalta niin avoin ja epäselvä, etteivät tarjoajat ole tienneet, millä seikoilla tulee olemaan merkitystä tarjousvertailussa. Tarjoajat ovat pyytäneet hankintayksikköä täsmentämään tarjouspyyntöä muun ohella tarjoushinnan osalta, mikä osaltaan viittaa siihen, ettei tarjoushinnan ilmoittamista koskenut tarjouspyynnön kohta ole ollut tarjoajille selvä. Lisäksi hankintayksikkö on itsekin todennut, että tarjoukset ovat poikenneet merkittävästi toisistaan. Tarjouspyynnön edellä mainittu avoimuus ja epäselvyys ovat johtaneet siihen, ettei se ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Koska asiassa saadun selvityksen perusteella kaikki tarjoukset ovat olleet merkittävästi toisistaan poikkeavia niin kustannusarvioiden kuin ainakin osittain myös muun sisältönsä puolesta, ei tarjouspyynnön epäselvyyttä ja siitä aiheutunutta tarjousten vertailukelvottomuutta ole tässä hankintamenettelyssä voitu korjata sillä, että hankintayksikkö on yhdenmukaistanut tarjousten kustannusarviot.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu eikä hankintaa ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva päätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Forssan kaupunki aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Forssan vesihuoltoliikelaitoksen johtokunnan 7.6.2012 tekemän hankintapäätöksen § 22. Markkinaoikeus kieltää Forssan kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun
40.000 euron sakon uhalla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Maarit Lindroos-Kokkonen, Reima Jussila ja Olli Wikberg.

HUOMAA:

Päätösten lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.