MAO:283/13

ASIAN TAUSTA

Kangasalan, Lempäälän, Pirkkalan ja Vesilahden kunnat sekä Nokian, Oriveden, Tampereen ja Ylöjärven kaupungit ovat sopineet 1.1.2011 voimaan tulleella Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikenteen toimivaltaista viranomaista koskevalla yhteistoimintasopimuksella yhteisen toimielimen, Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan (jäljempänä myös joukkoliikennelautakunta) perustamisesta Tampereen kaupungin organisaatioon, minkä sopimuksen Tampereen kaupunginvaltuusto on 24.2.2010 hyväksynyt.

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan johtosäännön mukaan lautakunta päättää yksinomaan toimivalta-alueensa sisällä harjoitettavan joukkoliikenteen järjestämistavasta ja hankinnasta.

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on 9.3.2011 päättänyt joukkoliikenteen palvelutasosta kaudelle 8.8.2011–3.6.2012, jolla päätöksellä on päätetty linjojen reiteistä ja aikatauluista sekä oikeutettu joukkoliikenneyksikkö sopimaan liikenteen toteutuksesta Tampereen Kaupunkiliikenne Liikelaitoksen (jäljempänä myös TKL) sekä muiden operaattoreiden kanssa.

Pirkkalan kunnan tekninen lautakunta on käsitellyt Pereen alueen joukkoliikenteen järjestämisvaihtoehtoja 18.5.2011 pitämässään kokouksessa. Päätösasiakirjoista käy ilmi, että koska Pereeltä, jonka asukasmäärä on kasvanut runsaasti, ei ole ollut joukkoliikenneyhteyttä Tampereelle vuoden 1999 jälkeen, Pirkkalan kunta on pyytänyt Väinö Paunu Oy:ltä ja Tampereen joukkoliikenneyksiköltä ratkaisuehdotuksia Pereentien joukkoliikenteen järjestämiseksi.

Pirkkalan kunnan tekninen lautakunta on 18.5.2011 päättänyt ilmoittaa Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnalle, että tekninen lautakunta esittää Pereen joukkoliikenteen järjestämistä Tampereen kaupungin linjan 11 avulla ja että Väinö Paunu Oy:n siirtymäajan sopimusta ei muuteta.

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on 5.8.2011 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 57 päättänyt, että päätös linjan 11 reittimuutoksesta Pereelle koskee talviaikataulukautta 2011–2012 sekä hylännyt Väinö Paunu Oy:n sopimuksen SIIRTYMÄ500730 vuorojen lakkauttamista koskevat muutosesitykset perusteettomina ja Väinö Paunu Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen muilta osin.

Markkinaoikeus on 5.9.2011 antamallaan päätöksellä hylännyt valittajan vaatimuksen hankinnan väliaikaisesta keskeyttämisestä.

Tampereen kaupunki on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta 1.6.2011 tehtyä päätöstä § 52 täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä sekä päättänyt järjestää Pirkkalan Pereen alueen joukkoliikenteen väliaikaisesti markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Väinö Paunu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus palauttaa asian hankintayksikön käsiteltäväksi hankintamenettelyn laillista toteuttamista varten ja että markkinaoikeus määrää Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan tekemän sopimuksen asiasta tehottomaksi. Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9.766 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on menetellyt virheellisesti hankkiessaan joukkoliikennepalveluja niitä kilpailuttamatta suorahankintana Tampereen Kaupunkiliikenne Liikelaitokselta Pirkkalan kunnan alueella siten, että TKL:n linjan 11 reitti on laajennettu kulkemaan Pirkkalan kunnan Pereen alueelle linjan päätepysäkin siirrolla.

Valittaja on tehnyt vaihtoehtoisen esityksen liikenteen järjestämisestä Pereen alueelle, minkä esityksen joukkoliikennelautakunta on hylännyt.

Hankintayksikkönä kysymyksessä olevassa hankinnassa on Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta eikä Tampereen kaupunki.

Joukkoliikennelautakunnan päätös on ollut julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden sekä rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007 (jäljempänä myös palvelusopimusasetus) vastainen, koska joukkoliikennelautakunnalla tai Pirkkalan kunnalla ei ole mitään määräys-, valvonta- tai ohjausvaltaa TKL:n ja sen tuottamien joukkoliikennepalveluiden suhteen. Pirkkalan kunnalla ei ole esimerkiksi edustajaa Tampereen kaupungin kokonaan omistamassa TKL:ssa. TKL on Tampereen kaupungin omistama ja sen ohjauksessa ja valvonnassa toimiva kaupungin liikelaitos ja TKL:n alueellinen toimialue käsittää ainoastaan Tampereen kaupungin alueen. TKL:n vuosikertomuksessa vuodelta 2010 on todettu, että sen toiminta-ajatuksena on tuottaa Tampereen kaupungin alueella korkealuokkaisia joukkoliikennepalveluita.

Joukkoliikennelautakunta ei ole voinut hankkia nykyisen lainsäädännön voimassa ollessa TKL:lta kilpailuttamatta joukkoliikennepalveluja, joiden toteuttaminen tapahtuu Tampereen kaupungin ulkopuolella. Joukkoliikennelautakunta voi korkeintaan hankkia palveluita kilpailuttamatta TKL:lta vain siltä osin kuin kyse on Tampereen kaupungin sisäisestä liikenteestä.

Joukkoliikennelautakunnan päätös on lisäksi rikkonut Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 21.12.2010 Tampereen kaupungin viranomaisille siirtämän siirtymäajan sopimuksen sekä joukkoliikennelain 22 ja 62 §:n perusteella valittajalle kuuluvaa yksinoikeutta. Valittaja on joukkoliikennelain 22 ja 62 §:ään perustuvalla siirtymäajan liikennöintisopimuksella ja sopimuksen takaamalla yksinoikeudella toteuttanut liikennöintiä Pirkkalassa. Valittajan yksinoikeus siirtymäajan tarkoittamalle liikenteelle on sekä joukkoliikennelain että siirtymäajan liikennöintisopimuksen ehdolla suojattu palvelusopimusasetuksen mukainen yksinoikeus. Liikenteen harjoittajalla on oikeus luottaa siirtymäajan liikennöintisopimusten olennaisten oikeuksien pysyvyyteen. Toimivaltainen viranomainen ei voi siirtymäaikana myöntää sellaisia siirtymäajan sopimuksen mukaista liikennettä olennaisesti vastaavia uusia reittiliikennelupia, joiden myötä siirtymäajan liikennöintisopimusten oikeudellinen suoja tosiasiassa menettää merkityksensä. Joukkoliikennelautakunnan päätös linjan 11 päätepysäkin siirtämisestä Pereen alueelle muodostaa liikenteen, joka jatkuvasti aiheuttaa vakavaa haittaa sekä vahinkoa valittajan siirtymäajan sopimuksessa suojatulle liikennöinnille.

Muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellä on lisäksi oikeudettomasti hankittu liikennepalvelu julkisilla varoilla, vaikka palvelu olisi ollut mahdollista toteuttaa ei-julkisten toimintojen palveluna, jolloin palvelun taso olisi ollut parempi. Joukkoliikennelautakunnan päätöksen mukaan linjalla 11 käytetään Tampereen kaupungin taksoja myös Pirkkalan kunnan alueella. Koska kyseiset taksat eivät kuitenkaan vastaa liikennöinnin kustannuksia, Tampereen kaupunki joutuu taloudellisesti tukemaan lippujen hintoja. Tampereen kaupungin tukemalla taksalla ei kuitenkaan voida toteuttaa liikennöintiä Tampereen kaupungin ulkopuolella eikä Tampereen kaupungin viranomaisilla ole toimivaltaa päättää varojen käyttämisestä palvelujen tuottamiseen toisen kunnan asukkaille.

Lisäksi kyse on määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä.

Vastine

Vaatimukset

Tampereen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää valituksen.

Perusteet

Joukkoliikennelautakunnan johtosäännön 7 §:n 2 kohdan mukaan joukkoliikennepäällikön tehtävänä on päättää muutoksenhakuun liittyvien lausuntojen hyväksymisestä. Joukkoliikennepäällikkö on 22.6.2011 ja 23.6.2011 päättänyt selvityksen antamisesta markkinaoikeudelle. Tampereen kaupungin konsernihallinnon hallinto- ja henkilöstöryhmän toimintaohjeen 4 §:n mukaan lakimiesyksikön tehtävänä on huolehtia oikeudellisesta edunvalvonnasta käyttämällä puhevaltaa tuomioistuimissa ja viranomaisissa. Johtosäännön mukaan toimivaltainen viranhaltija on päättänyt selvityksen antamisesta ja tällöin hyväksynyt kaupunginhallituksen nimissä annetun selvityksen.

Muutoksenhaun kohteena oleva päätös ei ole hankintapäätös, vaan kysymys on Tampereen kaupungin omasta tuotannosta.

Joukkoliikennelain esitöiden mukaan toimivaltainen paikallinen viranomainen voi päättää tarjota itse julkisia henkilöliikennepalveluja ja tehdä sopimuksia ilman tarjouskilpailua oikeudellisesti erillisen yksikkönsä eli sisäisen liikenteenharjoittajan kanssa. Lisäksi palvelusopimusasetuksen mukaan toimivaltainen paikallinen viranomainen voi päättää tarjota itse julkisia henkilöliikennepalveluja tai tehdä julkisia palveluhankintoja koskevia sopimuksia ilman tarjouskilpailua oikeudellisesti erillisen yksikön kanssa, joka on toimivaltaisen paikallisen viranomaisen tai viranomaisten ryhmittymän tapauksessa vähintään yhden toimivaltaisen paikallisen viranomaisen määräysvallassa vastaavalla tavalla kuin viranomaisen omat yksiköt.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 10 §:n esitöiden mukaan hankintalainsäädännön soveltamisalan ulkopuolella ovat hankinnat, joita hankintayksikkö toteuttaa omana työnään eli käyttämällä omaa organisaatiotaan hyväkseen. Omana työnä tekemiselle on tunnusomaista hankintayksikön valta vaikuttaa hankinnan toteuttajan toimintaan siltä puuttuvan itsenäisyyden vuoksi sekä toimeksiantoon liittyvät piirteet, joiden perusteella se eroaa erillisten oikeushenkilöiden välillä tehdyistä hankintasopimuksista. Samaan oikeushenkilöön kuuluvien yksiköiden välisiä toimeksiantoja ei katsota kahden muodollisesti erillisen ja päätöksenteon kannalta itsenäisen oikeushenkilön välisiksi sopimuksiksi. Kuntien sisäiset toimeksiannot niiden organisaatioon kuuluvilta liikelaitoksilta tai muilta yksiköiltä eivät yleensä ole kilpailuttamisvelvoitteen piiriin kuuluvia hankintasopimuksia.

Tampereen kaupunki on joukkoliikennelaissa määriteltynä toimivaltaisena paikallisena viranomaisena hankintayksikkö, joka joko tuottaa julkisia henkilöliikennepalveluja itse tai tekee palveluhankintoja koskevia sopimuksia muiden liikenteenharjoittajien kanssa. Muutoksenhaun kohteena oleva joukkoliikennelautakunnan 1.6.2011 tekemä päätös § 52 ei ole hankintapäätös, vaan liikenteen tuottamisessa on kyse kokonaisuudessaan Tampereen kaupungin omasta tuotannosta. Muutoksenhaun kohteena oleva päätös on perustunut Pirkkalan kunnan teknisen lautakunnan esitykseen Pereen alueen joukkoliikenteen järjestämisestä Tampereen kaupungin sisäisen linjan 11 reittimuutoksen avulla. Valittu vaihtoehto on parantanut joukkoliikenteen palvelutasoa Pereen alueella eniten ja aiheuttanut vain vähäisiä kustannuksia Pirkkalan kunnalle. Päätöksellä viranomainen on pyrkinyt täyttämään joukkoliikennelain 3 ja 6 §:n mukaiset tavoitteet joukkoliikenteen kulkutapaosuuden kasvattamisesta sekä seudullisesta suunnittelusta toimivan joukkoliikenneverkon aikaansaamiseksi.

Tampereen kaupunki toimii joukkoliikennelain 12 §:n 3 momentin ja 14 §:n perusteella Tampereen seudulla linja-autoliikenteen ja kevyen raideliikenteen toimivaltaisena viranomaisena, ja sen toimivalta-alueeseen kuuluu säännösten mukaan sen oman alueen ohella Kangasalan, Lempäälän, Nokian, Oriveden, Pirkkalan, Vesilahden ja Ylöjärven kuntien alueet. Tampereen kaupungin toimivalta ja viranomaisasema kyseisten kuntien alueilla perustuu siten joukkoliikennelakiin. Toimivalta-alueeseen kuuluvilla kunnilla ei ole oman kuntansa alueella toimivaltaa myöntää reittiliikennelupia eikä niitä pidetä palvelusopimusasetuksen mukaisina toimivaltaisina viranomaisina. Joukkoliikennelain esitöiden mukaan lain tarkoituksena on edistää Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikenteen suunnittelemista ja toteuttamista koko kaupunkiseudun kannalta parhaalla mahdollisella tavalla sekä luoda edellytyksiä joukkoliikenteen palvelutason parantamiselle.

Tampereen kaupunginvaltuusto on 24.2.2010 päättänyt perustaa Tampereen kaupunkiseudun kuntayhtymän jäsenkuntien alueelle seudullisen joukkoliikenneviranomaisen, joka on organisoitu isäntäkuntamallilla Tampereen kaupungin organisaatioon vuodesta 2011 alkaen, sekä hyväksynyt asiaa koskevan yhteistoimintasopimuksen ja Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan johtosäännön.

Yhteistoimintasopimuksella Kangasalan, Lempäälän, Pirkkalan ja Vesilahden kunnat sekä Nokian, Oriveden, Tampereen ja Ylöjärven kaupungit ovat sopineet Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikenteen toimivaltaisen viranomaisen eli Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan perustamisesta Tampereen kaupungin organisaatioon.

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan johtosäännön 3 §:n mukaan joukkoliikennelautakunnassa on 14 jäsentä, joista Tampereen kaupunginvaltuusto valitsee seitsemän jäsentä sekä Nokian, Oriveden ja Ylöjärven kaupunkien sekä Kangasalan, Lempäälän, Pirkkalan ja Vesilahden kuntien valtuustot kukin yhden jäsenen. Johtosäännön 4 §:n 3 ja 4 kohdan mukaan lautakunta päättää yksinomaan toimivalta-alueensa sisällä harjoitettavan joukkoliikenteen järjestämistavasta ja hankinnasta.

Joukkoliikennelautakunta ei ole Tampereen kaupungista erillinen oikeushenkilö, eikä sillä ole omaa y-tunnusta. Joukkoliikennelautakunnan päätökset ovat Tampereen kaupungin päätöksiä. Yksinomaan sillä perusteella, että Tampereen kaupunginhallituksella on joukkoliikennelautakunnan päätöksiin vain laillisuusvalvonnan edellyttämä otto-oikeus, ei voida katsoa, että joukkoliikennelautakunnan päätökset eivät olisi Tampereen kaupungin päätöksiä.

Tampereen Kaupunkiliikenne Liikelaitos on kuntalain 87 a §:n mukainen kunnallinen liikelaitos, joka ei ole Tampereen kaupungista erillinen oikeudellinen yksikkö vaan osa kaupunkia, samalla y-tunnuksella. TKL on Tampereen kaupungin sisäinen palveluntuottaja, ja se on täysin Tampereen kaupungin määräysvallassa. TKL tuottaa joukkoliikennelautakunnan tilaamat joukkoliikennepalvelut kaupungin sisäisen tuotantosopimuksen perusteella. Sisäiset sopimukset poikkeavat luonteeltaan täysin esimerkiksi kaupungin ja kaupungista erillisen yhtiön välisistä sopimuksista. Esimerkiksi tilannetta, jossa sopimukseen ei päästäisi, ei käytännössä voi syntyä, eikä erimielisyyttä sopimuksen sisällöstä ratkaista kaupungin ulkopuolella. Tampereen kaupunginhallituksen johtosäännön 5 §:n 6 kohdan mukaan kaupunginhallituksen tehtävänä on vastata tilaaja- ja tuottajatoimintojen yhteensovittamisesta. Tampereen kaupunki mukaan lukien TKL ei osallistu joukkoliikennepalveluja koskeviin tarjouskilpailuihin Tampereen kaupungin toimivalta-alueen ulkopuolella.

Suurin osa linjan 11 liikennöinnistä perustuu Tampereen kaupungin sisäiseen sopimukseen TKL:n kanssa, sekä reitin pituus kilometreissä että reitin kustannukset huomioon ottaen. Linjan 11 lipputulot tulevat Tampereen kaupungille, ja Pirkkalan kunta osallistuu palvelun tuottamisesta aiheutuviin kustannuksiin vain vähäisellä osuudella. Yhteistoimintasopimuksen mukaan kuntien välisen liikenteen nettokustannukset jaetaan liikenteen käyttömäärien suhteessa jälkikäteen.

Valituksessa ei ole otettu huomioon sitä, että palvelusopimusasetuksen ja joukkoliikennelain mukainen paikallinen toimivaltainen viranomainen, tässä tapauksessa Tampereen kaupunki, voi tuottaa liikennepalveluja myös omana tuotantonaan. Huomiotta on jätetty myös se, että Tampereen kaupungin toimivalta joukkoliikenneasioissa perustuu lakiin eikä yksin kuntien yhteistoimintasopimukseen. Näin ollen valituksessa esitetty johtopäätös joukkoliikennelautakunnan oikeudesta hankkia palveluita kilpailuttamatta TKL:lta vain Tampereen kaupungin sisäisen liikenteen osalta ei sovellu oikeusohjeeksi nyt kyseessä olevassa tapauksessa.

Mikäli markkinaoikeus katsoo, että TKL:n tuottamat joukkoliikennepalvelut eivät ole joukkoliikennelautakunnan koko toimivalta-alueella omaa tuotantoa, asiassa tulee soveltaa palvelusopimusasetuksen, joka on erityislaki suhteessa hankintalakiin ja joukkoliikennelakiin, mukaista sidosyksikkömääritelmää. Kyseisen asetuksen 2 artiklan j kohdan mukaan sisäisellä liikenteenharjoittajalla tarkoitetaan oikeudellisesti erillistä yksikköä, joka on toimivaltaisen paikallisen viranomaisen tai viranomaisen ryhmittymän tapauksessa vähintään yhden toimivaltaisen paikallisen viranomaisen määräysvallassa vastaavalla tavalla kuin viranomaisen omat yksiköt.

Mikäli markkinaoikeus katsoo, että muutoksenhaun kohteena olevaa päätöstä on pidettävä hankintapäätöksenä, asiassa tulee katsoa, että päätöksellä on hankittu vain reittimuutoksesta aiheutunut uusi liikenne Pirkkalan puolelle. Täten valitus tulee joka tapauksessa jättää tutkimatta, koska nyt kyseessä olevan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on jäänyt alle hankintalain 15 §:n mukaisen kansallisen kynnysarvon. Linjan 11 reitin koko pituus on 19,3 kilometriä, josta reitistä päätetyn reittimuutoksen jälkeen Pirkkalan kunnan puolella kulkee 1,38 kilometriä. Linjan 11 reitti on kulkenut myös ennen reittimuutosta noin kilometrin pituisen matkan Pirkkalan kunnan puolella. Joukkoliikennepalvelun hinnaksi on TKL:n kanssa sovittu 0,856 euroa kilometriä kohden 31.12.2011 saakka. Liikennöintipäiviä aikataulukaudella on yhteensä 208 ja vuoroja 47 vuorokaudessa. Linjakilometrejä, joista liikennöintikorvaus TKL:lle maksetaan, on Pirkkalan kunnan alueella noin 65 kilometriä vuorokaudessa. Linjan 11 talvikauden linjakilometrisuorite on yhteensä 173.680 kilometriä, josta Pirkkalan kunnan alueella tuotetaan 13.520 kilometriä. Nykyisellä sopimushinnalla laskettuna linjan 11 kokonaiskustannukset talvikaudelle ovat noin 148.700 euroa, josta Pirkkalan kunnan alueella tuotetun palvelun osuus on noin 11.500 euroa ja mahdollinen kesäajan liikenne mukaan laskettuna noin 14.300 euroa.

Julkisin varoin tuetulla palvelulla ei muodostu palvelujen tason kannalta heikompaa tilannetta kuin vapailla markkinoilla. Tampereen kaupungin sisäiset linjat 1, 7 ja 11 ovat jo aiemmin liikennöineet Pirkkalan kunnan alueella Partolassa ja noudattaneet koko reitillään Tampereen kaupungin voimassa olevia taksoja. Turun hallinto-oikeus on päätöksellään 12.11.2008 hyväksynyt liikennöinnin Pirkkalan kunnan alueella. Pereen alueen maantieteellinen ja liikenteellinen sijainti ovat täysin verrattavissa Partolan alueeseen. Valmisteluvaiheessa vaihtoehtona olleen valittajan reittimuutosesityksen hyväksyminen olisi johtanut vuorojen palvelutason heikkenemiseen Pirkkalan ja Tampereen välisillä matkoilla.

Valittajan ja Länsi-Suomen lääninhallituksen 30.11.2009 allekirjoittaman ja Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 21.12.2010 Tampereen kaupungin viranomaiselle siirtämän siirtymäajan liikennöintisopimuksen ehtojen tai joukkoliikennelain 22 ja 62 §:n vastaisen menettelyn tutkiminen ei kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan. Kielletyn kilpailunrajoituksen tutkiminen kuuluu markkinaoikeuden toimivaltaan vain Kilpailuviraston, nykyisin Kilpailu- ja kuluttajavirasto, esityksestä.

Kuultavan lausunto

Tampereen kaupungin Tampereen Kaupunkiliikenne Liikelaitos on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää valituksen.

Muutoksenhaun kohteena oleva päätös ei ole hankintapäätös, vaan kyseessä on Tampereen kaupungin oman tuotannon linjaa 11 koskeva reittimuutos, minkä vuoksi asiasta ei ole myöskään järjestetty tarjouskilpailua. TKL on kuntalain 87 a §:n mukainen kunnallinen liikelaitos, joka ei ole erillinen oikeudellinen yksikkö vaan osa Tampereen kaupunkia toimien muun muassa samalla y-tunnuksella. Tampereen kaupungilla on täysi määräysvalta TKL:ssa.

Tampereen joukkoliikenteen ja TKL:n väliset sopimukset ovat kaupungin sisäisiä tuotantosopimuksia, joissa Tampereen joukkoliikenne toimii kaupunkikonsernissa joukkoliikennettä hallinnoivana ja järjestävänä tahona. TKL:n toimenkuvaan kuuluu operoida tilaajana toimivan Tampereen joukkoliikenteen antamien ohjeistusten ja reittimäärittelyjen mukaan, eikä se omaa itsenäistä päätösvaltaa näiltä osin. TKL ei osallistu säännönmukaisia joukkoliikennepalveluja koskeviin tarjouskilpailuihin Tampereen kaupungin toimivalta-alueen ulkopuolella.

Vastaselitys

Valittaja on todennut muun ohella, että vastineen antajalla Tampereen kaupungilla ja sen kaupunginhallituksella ei ole asianosaisasemaa nyt esillä olevassa asiassa. Tampereen kaupunki on ainoastaan tekninen isäntäkunta, mutta palvelusopimusasetuksen ja joukkoliikennelain mukainen viranomainen on kuntien yhteistoimintasopimuksen mukainen Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta. Kyseisen lautakunnan asema on itsenäinen, mikä käy ilmi yhteistoimintasopimuksen ehdoista ja esimerkiksi siitä, ettei Tampereen kaupungin millään elimellä ole otto-oikeutta lautakunnan päätöksiin.

Tampereen kaupungin ulkopuolella suorahankintana oman tuotannon nimikkeellä toteutettu hankinta ei ole ollut mahdollinen hankintalain mukaan eikä palvelusopimuksen mukaan, koska TKL ei ole Pirkkalan kunnan eikä joukkoliikennelautakunnan määräysvallassa.

Joukkoliikennelautakunnan joukkoliikenneinsinööri on lausunnossaan todennut valittajan esityksen ja linjan 11 reittimuutokseen perustuvan esityksen tasavahvoiksi liikenteen järjestämistavoiksi. Tältä osin huomioon tulee ottaa se, että valittajan esitys on ollut kattavampi kuin valituksi tullut ehdotus, koska valittajan esitykseen on sisältynyt myös kustannukseton liikenne Pereeltä Pirkkalan kuntakeskukseen. Pereen alueen asukkaat ovat ennen linjan 11 reittimuutosta käyttäneet valittajan liikennöimiä Pirkkala–Tampere-vuoroja.

TKL on perustettu toimimaan nimenomaan Tampereen kaupungin sisäistä joukkoliikennettä varten, eikä yhteistoimintasopimuksen osapuolina olevilla muilla kaupungeilla ja kunnilla ole edes joukkoliikennelautakunnan kautta sellaista ohjaus- tai määräysvaltaa TKL:een nähden kuin Tampereen kaupungilla on. Näin ollen tilanteessa, jossa joukkoliikennelautakunta on hankkinut Tampereen kaupungin määräysvallassa olevalta TKL:lta palvelun Pirkkalan kunnalle, jolla ei edes joukkoliikennelautakunnan kautta ole TKL:een nähden ohjaus- tai valvontavaltaa, kyse ei voi olla omana tuotantona toteutetusta hankinnasta.

Joukkoliikennelautakunnan toteuttama linjaa 11 koskeva reittimuutos on tosiasiallisesti johtanut myös julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaiseen hankinnan jakamiseen. Tampereen kaupungin näkemys, jonka mukaan nyt kyseessä olevalla päätöksellä on hankittu ainoastaan reittimuutoksesta aiheutunut liikenne, on kestämätön. Mikäli linjaa 11 ei olisi ollut olemassa, linjan mukainen liikenne olisi tullut kilpailuttaa kokonaisuudessaan. Tällöin TKL ei olisi edes voinut Tampereen kaupungille joukkoliikennepalveluja tarjoavana liikelaitoksena osallistua tarjouskilpailuun. Koska Tampereen kaupunki on toteuttanut nyt kyseessä olevan hankinnan osissa, se on myös voinut väittää, ettei hankinta ole ylittänyt hankintasäännösten mukaista kansallista kynnysarvoa. Mikäli reittimuutoksen nimikkeen taakse naamioiduilla suorahankinnoilla olisi mahdollista toteuttaa millainen reittimuutos tahansa, joukkoliikennelautakunta voisi hankkia suorahankintana liikennepalvelut koko toimialueensa liikenteelle pilkkomalla hankinnat kynnysarvon alittaviin osiin. Joukkoliikennelain soveltamista ei ole sidottu palvelun arvoon, eivätkä hankintalain kynnysarvot tule sovellettaviksi. Pirkkalan kunnan puoleisen hankinnan arvo on kuitenkin 58.117,73 euroa ja ylittää kynnysarvon.

Lisäkirjelmät

Valittaja on toimittanut lisäkirjelmän.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Siirtymäajan liikennöintisopimus ja väite määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä

Hankintalain 94 §:ssä on säädetty markkinaoikeuden määräämistä seuraamuksista. Säännöksen perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden kyseisessä lainkohdassa mainittujen julkista hankintaa koskevien säännösten tai määräysten vastaisesti.

Valittaja on esittänyt, että muutoksenhaun kohteena oleva joukkoliikennelautakunnan päätös on rikkonut valittajalle siirtymäajan sopimuksen ja joukkoliikennelain 22 ja 62 §:n perusteella kuuluvaa yksinoikeutta. Siirtymäajan liikennöintisopimuksen ehtojen rikkomisen tutkiminen ei sopimusoikeudellisena asiana kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan.

Valittajan väite määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä perustuu kilpailulakiin. Markkinaoikeuden toimivaltaan ei kuulu julkista hankintaa koskevan asian yhteydessä tutkia määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön liittyviä väitteitä.

Edellä lausutun perusteella valittajan siirtymäajan sopimukseen ja määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön perustuvat väitteet on tässä asiassa jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomina tutkimatta.

Muutoksenhaun kohteena oleva päätös ja sitä edeltänyt menettely

Tampereen kaupunginvaltuusto on 24.2.2010 päättänyt, että Tampereen kaupunkiseudun kuntayhtymän jäsenkuntien alueelle perustetaan seudullinen joukkoliikenneviranomainen ja että seudullinen joukkoliikennelautakunta ja joukkoliikenneyksikkö organisoidaan kuntalain 76 ja 77 §:n mukaisella isäntäkuntamallilla Tampereen kaupungin organisaatioon 2011 alkaen, sekä hyväksynyt asiaa koskevan yhteistoimintasopimuksen ja Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan johtosäännön. Kaupunginvaltuuston päätöstä koskevasta pöytäkirjanotteesta ilmenevän seudullista joukkoliikennettä koskevan selvitystyön loppuraportin mukaan Tampereen kaupungin viranomainen käyttää Tampereen kaupungin ja kehyskuntien solmiman yhteistoimintasopimuksen mukaisesti toimivaltaa sopimuskuntien alueiden muodostamalla toimivalta-alueella ja tarkoitusta varten perustetaan seudullinen joukkoliikennelautakunta, jonka kokoonpano ja päätösvalta on määritetty yhteistoimintasopimuksessa.

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan perustamista koskevan yhteistoimintasopimuksen mukaan Kangasalan, Lempäälän, Pirkkalan ja Vesilahden kunnat sekä Nokian, Oriveden, Tampereen ja Ylöjärven kaupungit ovat tehneet sopimuksen palvelusopimusasetuksen mukaisista rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä kansallisen joukkoliikennelain mukaisesti yksinomaan sopijakuntien alueella harjoitettavan reitti- ja kutsujoukkoliikenteen lupaviranomaisesta, muista palvelusopimusasetuksessa ja joukkoliikennelaissa paikalliselle toimivaltaiselle viranomaiselle säädetyistä tehtävistä sekä kuntien keskenään sopimista joukkoliikenteen tehtävistä. Sopimus on tullut voimaan 1.1.2011 samanaikaisesti joukkoliikennelautakunnan johtosäännön kanssa.

Yhteistoimintasopimuksen 1 kohdan mukaan sopijakunnat hoitavat sopimuksessa tarkoitetut tehtävät kuntalain 76 ja 77 §:n mukaisesti siten, että Tampereen kaupunki perustaa niistä huolehtimaan yhteisen toimielimen.

Yhteistoimintasopimuksen 4 kohdan mukaan joukkoliikennelain tarkoittaman seudullisen joukkoliikenteen toimivaltaisen viranomaisen tehtävien hoitamista varten perustetaan Tampereen kaupungin organisaatioon kuuluva Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta. Sen toimivalta-alueeseen kuuluvat Nokian, Oriveden, Tampereen ja Ylöjärven kaupungit sekä Kangasalan, Lempäälän, Pirkkalan ja Vesilahden kunnat. Lautakunnassa on 14 jäsentä, joista Tampereen kaupunginvaltuusto valitsee seitsemän jäsentä ja kullekin henkilökohtaisen varajäsenen ja Nokian, Oriveden ja Ylöjärven kaupunkien sekä Kangasalan, Lempäälän, Pirkkalan ja Vesilahden kuntien valtuustot kukin yhden jäsenen ja tälle henkilökohtaisen varajäsenen. Jäsenen tai varajäsenen tulee olla valtuutettu tai varavaltuutettu. Tampereen kaupunginvaltuusto valitsee asettamistaan jäsenistä puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan.

Sopimuksen 4 kohdassa on edelleen todettu, että joukkoliikennelautakunnan toimintaa ohjaavat kuntalaki ja Tampereen kaupunginvaltuuston hyväksymät johtosääntö ja hallintosääntö. Muutoin noudatetaan soveltuvin osin, mitä Tampereen kaupungin lautakuntien johtosäännön 4 §:ssä on lautakuntien yleistehtävistä ja ratkaisuvallasta määrätty.

Sopimuksen samassa kohdassa on vielä todettu, että Tampereen kaupunginhallituksella ei ole kuntalain 51 §:ssä tarkoitettua otto-oikeutta joukkoliikennelautakunnan käsittelemiin asioihin lukuun ottamatta päätösten laillisuusvalvonnan edellyttämää otto-oikeutta.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on 9.3.2011 päättänyt joukkoliikenteen palvelutasosta kaudelle 8.8.2011–3.6.2012, jolla päätöksellä on päätetty linjojen reiteistä ja aikatauluista sekä oikeutettu joukkoliikenneyksikkö sopimaan liikenteen toteutuksesta TKL:n sekä muiden operaattoreiden kanssa.

Pirkkalan kunnan tekninen lautakunta on käsitellyt Pereen alueen joukkoliikenteen järjestämisvaihtoehtoja 20.4.2011 ja 18.5.2011 pitämissään kokouksissa. Kokouksia koskevasta pöytäkirjanotteesta käy ilmi, että koska Pereeltä, jonka asukasmäärä on kasvanut runsaasti, ei ole ollut joukkoliikenneyhteyttä Tampereelle vuoden 1999 jälkeen, Pirkkalan kunta on pyytänyt Väinö Paunu Oy:ltä ja Tampereen joukkoliikenneyksiköltä ratkaisuehdotuksia Pereentien joukkoliikenteen järjestämiseksi 15.8.2011 alkaen. Väinö Paunu Oy:n ehdotuksen mukaan tuolloin Naistenmatkantietä kulkevista Tampere–Pirkkala vuoroista 11 siirtyisi Pereentielle. Ratkaisu ei aiheuttaisi kustannuksia Pirkkaan kunnalle. Linjamuutos aiheuttaisi osin matka-ajan pidentymistä ja osin työmatkojen vuorotarjonnan supistumista. Tampereen joukkoliikenneyksikön ehdotuksen mukaan linjan 11 päätepysäkki siirrettäisiin Pirkkahallilta Pereentielle. Tämä aiheuttaisi Pirkkalan kunnalle kääntöpaikan järjestelyistä johtuen noin 20.000 euron kustannukset. Kunnan käyttökulut eli maksut Tampereen kaupungille olisivat muutamasta sadasta tuhanteen euroon vuodessa. Ratkaisu ei aiheuta haittaa joukkoliikenteen muuhun palvelutasoon Pirkkalassa. Pöytäkirjanotteessa on myös todettu, että päätöksen Pereen joukkoliikenteen järjestämisvaihtoehdoista tekee ensisijaisesti Pirkkalan kunnan tekninen lautakunta ja että siirtymäajan sopimuksen muutosesityksen hyväksymisestä päättää sidosryhmien kuulemisen jälkeen Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta.

Pirkkalan kunnan tekninen lautakunta on 20.4.2011 päättänyt esittää Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnalle, että siirtymäajan sopimusta muutetaan Pereen joukkoliikenteen järjestämiseksi Tampereen kaupungin esityksen mukaan määräajaksi 8.8.2011–3.6.2012.

Saman pöytäkirjanotteen mukaan Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikenneyksikkö on pyytänyt Pirkkalan kunnalta tarkennettua kannanottoa teknisen lautakunnan päätökseen 20.4.2011 sekä Väinö Paunu Oy:n 4.5.2011 tekemään esitykseen, joka on sisältänyt liikenteen supistuksia Pirkkalan liikenteessä tapauksessa, jossa Tampereen kaupungin linjan 11 päätepysäkki siirretään Pirkkahallilta Pereelle. Pöytäkirjanotteessa on todettu, että Väinö Paunu Oy:llä ei ole siirtymäajan sopimuksessa liikennettä Pereentiellä ja että kyse on siis uuden liikenteen järjestämisestä siirtymäajan sopimusalueen ulkopuolella.

Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on 1.6.2011 tekemällään päätöksellä § 52 päättänyt muun ohella, että Pirkkalan Pereen alueen joukkoliikenne järjestetään 8.8.2011 alkaen Pirkkalan teknisen lautakunnan esityksen mukaisesti siirtämällä Tampereen joukkoliikenteen linjan 11 päätepysäkki Pirkkahallilta Pereelle, että linjalla 11 käytetään Pirkkalan kunnan alueella liikennöitäessä Tampereen kaupungin voimassa olevia taksoja ja että Väinö Paunu Oy:n sopimuksen SIIRTYMÄ500730 Pirkkalan Pereen aluetta koskevat reittimuutosesitykset hylätään tarpeettomina ja vuorojen osien lakkauttamista koskevat muutosesitykset hylätään perusteettomina.

Kyseisellä päätöksellä on siten muutettu 9.3.2011 tehtyä päätöstä linjan 11 reitin osalta siirtämällä päätepysäkin paikkaa Tampereen kaupungin puolelta Pirkkalan kunnan alueelle.

Oikeusohjeet

Kuntalaki

Kuntalain 2 §:n 3 momentin mukaan kunta hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja kunta voi hankkia myös muilta palvelujen tuottajilta.

Kuntalain 76 §:n 1 momentin mukaan kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Pykälän 2 momentin mukaan kunnat voivat sopia, että tehtävä annetaan toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta taikka että tehtävän hoitaa kuntayhtymä. Kuntalain 77 §:n 1 momentin mukaan kunnan hoitaessa sopimuksen nojalla tehtävää yhden tai useamman kunnan puolesta voidaan sopia, että ensiksi mainitun kunnan siihen toimielimeen, joka huolehtii tehtävästä, valitsevat osan jäsenistä asianomaiset muut kunnat.

Kuntalain 87 a §:n 1 momentin mukaan kunta tai kuntayhtymä voi perustaa kunnallisen liikelaitoksen liiketoimintaa tai liiketaloudellisten periaatteiden mukaan hoidettavaa tehtävää varten. Säännöksen säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen yleisperusteluissa (HE 263/2006 vp s. 7 ja 8) on muun ohella todettu, että liikelaitoksen toimintaan sovelletaan samoja säännöksiä kuin kunnan tai kuntayhtymän muuhunkin toimintaan, koska liikelaitos on osa kuntaa tai kuntayhtymää. Kunta ja kuntayhtymä voivat perustaa liikelaitoksen, joka on osa kuntaa tai kuntayhtymää eikä siten ole oma juridinen oikeushenkilönsä tai kirjanpitovelvollinen. Liikelaitoksen toiminta voi perustua myös kuntien yhteistoimintaan siten, että liikelaitosta johtaa kuntien yhteinen toimielin, joka kuuluu tällöin niin sanotun isäntäkunnan organisaatioon. Liikelaitos kuuluu siten hallinnon ja talouden osalta aina kunnan tai kuntayhtymän organisaatioon.

Hankintalaki

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintalaissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Hankintalain 5 §:n 4 kohdassa on määritelty palveluhankintasopimus, jolla tarkoitetaan muuta sopimusta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen. Säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 51) mukaan määritelmän mukaisia palveluhankintoja ovat liitteessä A luetellut ensisijaiset palvelut sekä liitteessä B luetellut toissijaiset palvelut. Ensisijaisia palveluja ovat muun muassa kuljetuspalvelut.

Hankintalain 5 §:n 6 kohdan mukaan palveluja koskevalla käyttöoikeussopimuksella tarkoitetaan muuten samanlaista sopimusta kuin palveluhankintasopimus, mutta palvelujen vastikkeena on joko oikeus hyödyntää palvelua tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.

Hankintalain 8 §:n 2 momentin mukaan hankintalakia sovelletaan joukkoliikennelain 36 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin hankintasopimuksiin vain siltä osin kuin mainitussa laissa säädetään.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin mukaan hankintalakia ei sovelleta vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain, jäljempänä erityisalojen hankintalaki, mukaista toimintaa varten tehtäviin hankintoihin lukuun ottamatta lain 9 §:n mukaisia postipalvelualan hankintoja hankintalain 87 §:ssä tarkoitetun siirtymäkauden loppuun. Hankintalakia ei sovelleta myöskään sellaisiin erityisalojen hankintalaissa tarkoitettuja toimintoja koskeviin hankintoihin, jotka on mainitussa laissa vapautettu sen soveltamisalasta.

Hankintalain 10 §:n mukaan hankintalakia ei sovelleta hankintoihin, jotka hankintayksikkö tekee siitä muodollisesti erilliseltä ja päätöksenteon kannalta itsenäiseltä yksiköltä, jos hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa valvoo yksikköä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja jos yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on.

Erityisalojen hankintalaki

Erityisalojen hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden on kilpailutettava erityisalojen hankintalain 12 §:ssä tarkoitetut EU-kynnysarvot ylittävät hankintansa siten kuin mainitussa laissa säädetään.

Erityisalojen hankintalain 8 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan sellaisten verkkojen rakentamiseen, huoltoon, ylläpitoon sekä tarjoamiseen, joiden tarkoituksena on tarjota julkisia kuljetuspalveluita rautateitse, raitioteitse, johdinautoilla, linja-autoilla tai metrolla. Kuljetuspalvelujen verkolla tarkoitetaan palvelua, jota tarjotaan viranomaisen toiminnalle asettamien ehtojen mukaisesti. Ehdot voivat koskea liikennöitäviä reittejä, käytettävissä olevaa kuljetuskapasiteettia tai vuorotiheyttä. Pykälän 2 momentin mukaan erityisalojen hankintalakia ei sovelleta yleisölle linja-autokuljetuspalveluja tuottaviin yksiköihin, jos muut yksiköt voivat vapaasti tarjota samoja palveluja joko yleisesti tai tietyllä maantieteellisellä alueella samoin edellytyksin kuin hankintayksiköt.

Viimeksi mainitun pykälän esitöissä (HE 50/2006 vp s. 135) on todettu, että pykälän 2 momentin mukaan lakia ei kuitenkaan sovelleta julkisten linja-autokuljetuspalvelujen tarjoamiseen, jos muut yksiköt voivat vapaasti tarjota samoja palveluja vastaavilla ehdoilla joko yleisesti tai tietyllä maantieteellisellä alueella. Lain soveltamisalaan kuuluvat siten esimerkiksi kaupungin liikennelaitoksen bussihankinnat ja myös muiden bussiyritysten hankinnat silloin, kun yritys harjoittaa toimintaa erityis- tai yksinoikeuden nojalla, jolloin 2 momentin edellytykset eivät täyty. Liikennepalvelujen ostajana toimiva julkisyhteisö kuten kunta, lääninhallitus tai pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunta YTV ei harjoita erityisalojen hankintalaissa tarkoitettua toimintaa, jos se vain ostaa palveluja niiden tuottajilta. Hankkiessaan liikennepalveluja tällaisen yksikön on siten toimittava hankintalain säännösten mukaisesti.

Joukkoliikennelaki ja palvelusopimusasetus

Joukkoliikennelain 1 §:n 1 momentin mukaan lakia sovelletaan joukkoliikenteenä harjoitettavaan ammattimaiseen henkilöiden kuljettamiseen tiellä linja-autolla, jollei rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksesta (EY) N:o 1370/2007, jäljempänä palvelusopimusasetus, tai muista yhteisön asetuksista muuta johdu. Joukkoliikennelain 2 §:n 1 ja 10 kohdan, 3–7 §:n, 8 §:n 1 momentin, 9 §:n 1 ja 2 momentin, 47 ja 48 §:n, 49 §:n 2 momentin, 52 §:n, 53 §:n 3 momentin sekä 57 ja 58 §:n säännöksiä sovelletaan myös palvelusopimusasetuksen mukaisesti harjoitettavaan joukkoliikenteeseen. Joukkoliikennelain 2 §:n 11 ja 12 kohdan, 14 §:n, 6 luvun sekä 53 §:n 2 momentin säännöksiä sovelletaan vain palvelusopimusasetuksen mukaisesti harjoitettavaan joukkoliikenteeseen.

Joukkoliikennelain 1 §:n 2 momentin mukaan ammattimaisella henkilöiden kuljettamisella tarkoitetaan elinkeinon harjoittamisen tai toimeentulon hankkimisen taikka muun tulonhankkimisen tarkoituksessa harjoitettua henkilöiden kuljettamista korvausta vastaan päätoimisesti taikka sivutoimisesti tai muutoin toisen elinkeinon ohella.

Joukkoliikennelain 2 §:n 1 kohdan a alakohdan mukaan laissa tarkoitetaan joukkoliikenteellä yleisesti käytettävissä tai tilattavissa olevaa, useiden ihmisten kuljettamiseen tarkoitettua ammattimaista linja-autoliikennettä, riippumatta siitä, harjoitetaanko liikennettä markkinaehtoisesti vai palvelusopimusasetuksen mukaisesti. Saman pykälän 11 kohdan mukaan käyttöoikeussopimuksella tarkoitetaan julkisista hankinnoista annetun lain 5 §:n 6 kohdassa määriteltyä palveluja koskevaa käyttöoikeussopimusta. Viimeksi mainittua kohtaa koskevien joukkoliikennelain esitöiden (HE 110/2009 vp s. 30) mukaan siinä määritellään käyttöoikeussopimus, joka vastaa hankintalain käsitettä palveluja koskeva käyttöoikeussopimus. Joukkoliikennelaissa käytettäisiin lyhyempää nimitystä käyttöoikeussopimus. Käyttöoikeudella tarkoitetaan oikeutta ja velvollisuutta joukkoliikenteen hoitamiseen erikseen määritellyllä osalla julkisen liikenteen verkkoa siten, että liikenteenharjoittaja saa matkalipuista kertyvät tulot ja vastaa liikenteen kustannuksista sekä voi vastaavasti omalla suunnittelu- ja markkinointityöllään vaikuttaa liikevaihtonsa lisäämiseen. Siten liikenteenharjoittajan kannettavaksi tulee palvelun tuottamiseen liittyvää taloudellista riskiä. Euroopan unionin tuomioistuimen tulkinnan mukaan käyttöoikeuden tunnusmerkistöön kuuluu, että oikeuden haltija saa merkittävän osan tuloista asiakkailta.

Joukkoliikennelain 12 §:n 3 momentin (1007/2010) mukaan yksinomaan Kangasalan, Lempäälän, Nokian, Oriveden,?Pirkkalan, Tampereen, Vesilahden ja Ylöjärven kuntien muodostamalla alueella harjoitettavaan reittiliikenteeseen luvan myöntää Tampereen kaupungin viranomainen.

Joukkoliikennelain 14 §:n 1 momentin mukaan palvelusopimusasetuksessa tarkoitettuja tieliikenteen toimivaltaisia viranomaisia ovat toimivaltaiset elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset sekä 12 §:n 2 ja 3 momentissa mainitut kunnalliset viranomaiset. Viranomaisten keskinäinen toimivallanjako on 12 ja 13 §:ssä säädetyn mukainen, kuitenkin niin, että toimivaltaisen kunnallisen viranomaisen järjestämä liikennepalvelu voi vähäisessä määrin ulottua sen varsinaisen toimivalta-alueen ulkopuolelle. Saman pykälän 3 momentin mukaan pykälän 1 ja 2 momentissa tarkoitetuilla toimivaltaisilla viranomaisilla on palvelusopimusasetusta soveltaessaan velvollisuus toimia tarpeellisilta osin yhteistyössä toistensa kanssa. Saman pykälän 4 momentin mukaan pykälän 1 momentissa tarkoitetut viranomaiset tekevät päätöksen siitä, että ne järjestävät toimivalta-alueensa tai sen osan joukkoliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti. Viranomaiset soveltavat palvelusopimusasetusta asetuksen 1 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti varmistaakseen sellaisten yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisen, jotka ovat muun muassa monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia kuin palvelut, joita voitaisiin tarjota pelkästään markkinoiden ehdoilla.

Joukkoliikennelain 6 luvussa säädetään palvelusopimusasetuksen mukaisesta liikenteestä. Joukkoliikennelain 36 §:n 1 momentin mukaan 6 luvun mukaisia hankintamenettelyjä käytetään tehtäessä maantieliikennettä ja muuta raideliikennettä kuin rautatieliikennettä koskevia käyttöoikeussopimuksia. Mainitun luvun mukaisia hankintamenettelyjä käytetään tehtäessä rautatieliikennettä koskevia sopimuksia riippumatta siitä, ovatko ne käyttöoikeussopimuksia vai muita palvelusopimusasetuksessa tarkoitettuja julkisia palveluhankintoja koskevia sopimuksia. Sopimuksen tekemisestä ilman tarjouskilpailua säädetään palvelusopimusasetuksen 4–8 artiklassa. Lisätilauksesta ja sopimuksen voimassaoloajan pidentämisestä säädetään joukkoliikennelain 42 §:ssä.

Joukkoliikennelain 36 §:n esitöissä (HE 110/2009 vp s. 39) on todettu muun ohella, että säännösten keskeisenä soveltamisalana ovat käyttöoikeussopimukset. Käyttöoikeudella tarkoitetaan oikeutta ja velvollisuutta joukkoliikenteen hoitamiseen erikseen määritellyllä osalla julkisen liikenteen verkkoa siten, että liikenteenharjoittaja saa matkalipuista kertyvät tulot ja vastaa liikenteen kustannuksista sekä voi vastaavasti omalla suunnittelu- ja markkinointityöllään vaikuttaa liikevaihtonsa lisäämiseen. Siten liikenteenharjoittajan kannettavaksi tulee palvelun tuottamiseen liittyvää taloudellista riskiä. Euroopan unionin tuomioistuimen tulkinnan mukaan käyttöoikeuden tunnusmerkistöön kuuluu, että oikeuden haltija saa merkittävän osan tuloista asiakkailta. Käyttöoikeussopimuksen luonteesta johtuu, että niitä koskevat sopimukset ovat yleensä arvoltaan huomattavia.

Joukkoliikennelain 36 §:n 2 momentin mukaan muihin kuin 1 momentissa mainittuihin julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin sovelletaan julkisista hankinnoista annetun lain tai vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain mukaisia hankintamenettelyjä. Näihin sopimuksiin sovelletaan palvelusopimusasetusta lukuun ottamatta sen 5 artiklan 2–6 kohdan ja 8 artiklan 2–4 kohdan säännöksiä.

Palvelusopimusasetuksen 5 artiklan 2 kohdan mukaan toimivaltainen paikallinen viranomainen, riippumatta siitä, onko se integroituja julkisia henkilöliikennepalveluja tarjoava yksittäinen viranomainen tai viranomaisten ryhmittymä, voi päättää tarjota itse julkisia henkilöliikennepalveluja tai tehdä julkisia palveluhankintoja koskevia sopimuksia ilman tarjouskilpailua oikeudellisesti erillisen yksikön kanssa, joka on toimivaltaisen paikallisen viranomaisen, tai viranomaisten ryhmittymän tapauksessa vähintään yhden toimivaltaisen paikallisen viranomaisen, määräysvallassa vastaavalla tavalla kuin viranomaisen omat yksiköt, ellei tämä ole kiellettyä kansallisen lainsäädännön nojalla. Silloin, kun toimivaltainen paikallinen viranomainen tekee tällaisen päätöksen, sovelletaan mainitun kohdan a–e alakohdan säännöksiä.

Palvelusopimusasetuksen 5 artiklan 3 kohdan mukaan toimivaltaisen viranomaisen, joka turvautuu muuhun ulkopuoliseen tahoon kuin sisäiseen liikenteenharjoittajaan, on tehtävä julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset tarjouskilpailumenettelyn perusteella lukuun ottamatta 4, 5 ja 6 kohdassa tarkoitettuja tapauksia.

Joukkoliikennelain 53 §:n 2 momentin mukaan, mitä julkisista hankinnoista annetun lain 80–82 §:ssä, 85 §:n 1 momentissa, 86 §:n 1 ja 2 momentissa, 87 §:n 1 ja 3 momentissa, 88, 89, 91 ja 92 §:ssä, 94 §:n 1 momentin johdantokappaleessa ja 1–4 kohdassa, 95 ja 99–102 §:ssä, 103 §:n 1 ja 2 momentissa sekä 105 ja 107 §:ssä säädetään oikeusturvakeinoista, sovelletaan hankinnan arvosta riippumatta tämän lain 36 §:n 1 momentissa tarkoitetussa hankinta-asiassa. Asian voi julkisista hankinnoista annetun lain 85 §:n 2 momentissa mainitun lisäksi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi liikenne- ja viestintäministeriö unionin valvontamenettelyä koskevassa asiassa. Markkinaoikeuden päätöstä, jolla markkinaoikeus on määrännyt julkisista hankinnoista annetun lain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetun seuraamuksen, on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös mainitun 94 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetun seuraamuksen määräämisestä voidaan panna täytäntöön vain lainvoimaisen päätöksen nojalla.

Velvollisuus kilpailuttaa liikennöinti

Asiassa on kysymys siitä, onko Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta, joka on tältä osin toimivaltainen viranomainen myös Pirkkalan kunnan alueella, voinut päättää järjestää Pirkkalan kunnan Pereen alueen joukkoliikenteen Pirkkalan kunnan esityksen mukaisesti siirtämällä Tampereen kaupungin sisäisen joukkoliikenteen linjan 11, jonka palveluntuottaja on ollut Tampereen Kaupunkiliikenne Liikelaitos, päätepysäkki Pirkkahallilta Pereelle vai olisiko kyseisen palvelun tuottaminen tullut kilpailuttaa.

Hankintasopimus on hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 50) mukaan yleensä luonteeltaan yksityisoikeudellinen sopimus kahden erillisen oikeushenkilön välillä. Siten organisaation sisäisiä sopimuksia ei yleensä ole katsottava hankintasopimuksiksi, eivätkä ne siten kuulu lain kilpailuttamisvelvoitteen alaan.

Hankintalain 10 §:ää koskevissa lain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 61) on todettu, että pykälässä ehdotetaan hankintalain soveltamisalasta poissuljettavaksi hankinnat, joita hankintayksikkö tekee siihen sidossuhteessa olevalta yksiköltä, ja että säännös perustuu Euroopan unionin tuomioistuimen sidoshankintoja koskevaan oikeuskäytäntöön. Esitöiden mukaan lain 5 §:n 1 kohdan mukaisesti kilpailuttamisvelvoitteen piirissä olevien sopimusten osapuolina ovat taloudelliset toimijat ja hankintayksiköt. Hankintalainsäädännön ulkopuolella ovat siten hankinnat, joita hankintayksikkö toteuttaa omana työnään eli käyttämällä omaa organisaatiotaan hyväkseen. Tunnusomaista omana työnä tekemiselle on hankintayksikön valta vaikuttaa hankinnan toteuttajan toimintaan siltä puuttuvan itsenäisyyden vuoksi sekä toimeksiantoon liittyvät piirteet, joiden vuoksi se eroaa erillisten oikeushenkilöiden välillä tehdyistä hankintasopimuksista.

Edellä mainituissa esitöissä on Euroopan unionin tuomioistuimen asiassa C-107/98, Teckal, 18.11.1999 antamaan tuomioon (Kok., s. I-8121) viitaten todettu, että arvioitaessa hankintayksikön ja sidosyksikön välistä suhdetta ratkaiseva merkitys on annettava yksiköiden oikeudelliselle erillisyydelle sekä päätöksenteon itsenäisyydelle. Jos hankinnat tehdään muodollisesti erilliseltä yksiköltä, sidossuhdetta on arvioitava hankintayksikön määräys- ja valvontavallan laajuuden sekä sidosyksikön toiminnan kohdistumisen kannalta. Esitöiden mukaan muodollisen erillisyyden ja päätöksenteon itsenäisyyden edellytysten tulkinnassa voidaan ottaa huomioon esimerkiksi oikeushenkilöyteen liittyvien tunnusmerkkien täyttyminen. Samaan oikeushenkilöön kuuluvien yksiköiden välisiä toimeksiantoja ei katsota kahden muodollisesti erillisen ja päätöksenteon kannalta itsenäisen oikeushenkilön välisiksi sopimuksiksi. Tällaiset toimeksiantosuhteet eivät siten ole lain tarkoittamia sopimussuhteita eivätkä siten kuulu lain soveltamisalaan.

Edellä mainituissa esitöissä on todettu myös, että kunnat ovat itsenäisiä oikeushenkilöitä, joiden organisaatio koostuu kunnan päätösvaltaa käyttäviin toimielimiin alisteisessa asemassa olevista yksiköistä. Kuntien sisäiset toimeksiannot niiden organisaatioon kuuluvilta osastoilta, liikelaitoksilta tai muilta yksiköiltä eivät ole yleensä lain tarkoittamia hankintasopimuksia eivätkä ne siten kuulu kilpailuttamisvelvoitteen piiriin. Sitä vastoin kuntien yhtiöt ovat muodollisesti erillisiä omistajistaan. Niiden sidosyksikön asemaa koskeva harkinta on siten tehtävä valvontavaltaa ja toiminnan kohdistumista koskevien edellytysten perusteella.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on organisoitu kuntalain 76 ja 77 §:n mukaisella isäntäkuntamallilla Tampereen kaupungin organisaatioon. Tampereen Kaupunkiliikenne Liikelaitos puolestaan on kuntalain 87 a §:ssä tarkoitettu, Tampereen kaupungin liikelaitos. Sekä Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta että Tampereen Kaupunkiliikenne Liikelaitos ovat siten osa Tampereen kaupunkia, eikä kumpikaan niistä ole oma juridinen oikeushenkilönsä. Tästä seuraa myös se, että Tampereen kaupunki on voinut käyttää tässä asiassa puhevaltaa Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan puolesta.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan ja Tampereen Kaupunkiliikenne Liikelaitoksen välisessä liikennöintipalvelujen järjestämisessä on kyse samaan oikeushenkilöön eli Tampereen kaupunkiin kuuluvien yksiköiden välisestä toimeksiannosta, joka ei ole hankintoja koskevissa oikeusohjeissa tarkoitettu erillisten oikeushenkilöiden välinen hankintasopimus eikä siten kuulu kilpailuttamisvelvoitteen piiriin. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on toimivaltainen viranomainen myös muiden kaupunkien ja kuntien, muun muassa Pirkkalan kunnan, alueella, eikä se, että Pirkkalan kunta osallistuu vähäisellä osuudella kyseisen palvelun tuottamisesta aiheutuviin kustannuksiin.

Markkinaoikeus katsoo edellä todetun perusteella, ettei kyseessä ole hankintoja koskevissa oikeusohjeissa tarkoitettu hankintayksikön ja palveluntuottajan välinen käyttöoikeussopimus eikä palveluhankintasopimus. Joukkoliikennelain, hankintalain tai erityisalojen hankintalain säännöksiä kilpailuttamisvelvollisuudesta ei siten sovelleta Tampereen kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan 1.6.2011 tekemällä päätöksellä § 52 toteutettuun liikennöintipalvelujen järjestämiseen. Valitus on näin ollen pääasian osalta jätettävä tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta ja hylkää Väinö Paunu Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Maarit Lindroos-Kokkonen, Ville Parkkari ja Pasi Yli-Ikkelä.

HUOMAA:
Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1.9.2015 taltionumero 2294.