MAO:484/2026

Asian tausta

Salon kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 11.2.2026 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta kunnossapito- ja maanrakennustöiden työkonepalveluista kuljettajineen ajalle 1.5.2026–30.4.2031. Hankinta on jaettu 29 osaan.

Salon kaupungin infrapäällikkö on 10.4.2026 tekemällään hankintapäätöksellä § 6/2026 valinnut osa-alueelle 15 etusijajärjestyksessä Palpen Oy:n, Mertsi Toivonen Oy:n, Maanrakennus Rannikko Oy:n ja Kuljetusliike Topi Nikula Oy:n tarjoukset.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan osa-alueella 15 ollut 1.500.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu osa-alueella 15.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Kuljetusliike Topi Nikula Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen osa-alueella 15 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sille oikeudenkäyntikuluina markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavan määrän.

Perustelut

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole pyytänyt selvitystä poikkeuksellisen alhaisista tarjoushinnoista.

Palpen Oy:n ja Mertsi Toivonen Oy:n tarjoukset ovat olleet poikkeuksellisen alhaisia neliakselisia maansiirtokuorma-autoja koskevassa hankinnan osa-alueessa 15. Kyseisissä tarjouksissa tuntihinta on ollut 55–59 euroa, joka ei ole riittävä kattamaan palveluntuottamisesta syntyviä kustannuksia. Kuljetusalan työehtosopimuksen mukaiset palkkakustannukset ja uusiutuvan polttoaineen hinta muodostavat tuntihinnaksi jo yhteensä noin 60 euroa.

Kyseisten tarjousten poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan osoittaa myös se, että ne ovat olleet paikoin alhaisempia kuin samassa hankintamenettelyssä kolmiakselisten maansiirtokuorma-autojen tarjoushinnat. Normaalissa markkinatilanteessa neliakselisen kaluston tuntihinta olisi kolmiakselisen kaluston tuntihintaa korkeampi.

Lisäksi kyseiset tarjoukset ovat saaneet laatupisteitä kaluston nuoren iän perusteella. Uudempi kalusto merkitsee korkeampia hankinta- ja pääomakustannuksia eikä tue tarjousten alhaista hintatasoa.

Tarjousten poikkeuksellisen alhaisten hintojen takia valittajan tarjous ei ole sijoittunut puitejärjestelyn etusijajärjestyksessä niin korkealle kuin se olisi sijoittunut oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Valittajan huonommalla sijoituksella on vaikutusta valittajan saamiin tilausmääriin. 

Vastine

Vaatimukset

Salon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perustelut

Tarjousten hinnat eivät ole olleet poikkeuksellisen alhaisia. Tarjoajat ovat perustaneet tarjouksensa liiketaloudelliseen ja yrittäjäriskiin perustuvaan arviointiin. Tarjotut hinnat ovat mahdollisia, kun työ suoritetaan ainakin osaksi yrittäjätyönä, kaluston pääomakustannusrakenne on kevyt, ajo on polttoainetaloudellista ja liiketoimintakate hyväksytään maltilliseksi.

Kuultavien lausunnot

Maanrakennus Rannikko Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen siltä osin kuin Mertsi Toivonen Oy:n ja Palpen Oy:n tarjoukset on valittu puitejärjestelyyn.

Mertsi Toivonen Oy:n ja Palpen Oy:n tarjoukset ovat olleet poikkeuksellisen alhaisia ottaen huomioon polttoaineen käyttöä koskevat vaatimukset, työehtosopimuksen mukaiset palkkakustannukset sekä raskaan kaluston pääoma- ja ylläpitokustannukset. Hankintayksikön olisi pitänyt vaatia kyseisiltä tarjoajilta selvitystä niiden tarjousten poikkeuksellisen alhaisista tarjoushinnoista. Maanrakennus Rannikko Oy on valittajan tavoin sijoittunut puitejärjestelyn etusijajärjestyksessä huonommalle sijalle johtuen paremmille sijoille valittujen tarjoajien poikkeuksellisen alhaisista hinnoista.

Mertsi Toivonen Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.529 eurolla viivästyskorkoineen.

Mertsi Toivonen Oy:n tarjoukset eivät ole olleet poikkeuksellisen alhaisia. Hankinnan muissa osa-alueissa tarjoushinnoissa on ollut vastaavaa hajontaa kuin osa-alueessa 15, johon valitus on kohdistunut. Poikkeuksellisen alhaisiksi väitetyt tarjoushinnat eivät ole olleet merkittävästi edullisempia kuin seuraavaksi edullisimpien tarjousten hinnat. Palveluntuottajalla on lähtökohtaisesti oikeus päättää hinnoittelustrategiastaan. Mertsi Toivonen Oy on toiminut alalla kauan ja se on toteuttanut vastaavanlaisia palveluja aiemminkin vastaavalla hintatasolla, ja käytetty hinnoittelumalli on osoittautunut toimivaksi. Mertsi Toivonen Oy on sitoutunut toteuttamaan hankittavaa palvelua tarjouspyynnön vaatimusten mukaisesti.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa arvioida, milloin sen on aiheellista selvittää tarjoushinnan määräytymisen perusteita. Oikeuskäytännössä on todettu, etteivät suuretkaan hintaerot tarjousten välillä välttämättä merkitse, että hankintamenettelyssä olisi hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia tai alhaiselta vaikuttavia tarjouksia. Hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa siihen, että tarjoajan tarjouksessaan ilmoittama pitää paikkansa, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä. Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole katsonut tarjouksia poikkeuksellisen alhaisiksi ja ei ole pyytänyt selvitystä tarjoushinnoista.

Palpen Oy on esittänyt, ettei sen tarjoushinta ole ollut poikkeuksellisen alhainen. Palpen Oy toteuttaa palvelun osittain itse yrittäjätyönä, jolloin alan työehtosopimuksen mukaiset palkkamääräykset eivät tule sovellettavaksi. Asiassa on huomattava, että polttoainetta ei hankita vähittäishinnoilla, vaan yritysten ja polttoainetoimittajien välisien sopimusjärjestelyjen mukaisesti. Tarjoajilla voi olla käytössään polttoainekortti‑, volyymi‑ tai puitesopimuksia, joiden hinnat ja ehdot poikkeavat julkisista listahinnoista ja jotka voivat alentaa hankintahintaa. Yrittäjän omassa toiminnassa polttoaineen hankinta on usein keskitettyä ja ennakoitavaa, mikä mahdollistaa polttoainekustannusten aktiivisen hallinnan.

Palpen Oy:n tarjoushinta on kustannusperusteinen ja realistinen. Se mahdollistaa työn tekemisen luotettavasti ja kalustoa asianmukaisesti ylläpitäen ilman, että kustannukset kasaantuvat myöhemmin yrittäjälle tai asiakkaalle. Tarjoushinta ei kuitenkaan mahdollista palkatun työvoiman kokoaikaista käyttöä eikä se sisällä merkittävää investointi- tai kasvupuskuria. Hinnoittelumalli soveltuu yksinyrittäjävetoiseen toimintaan ja lyhyeen kustannushorisonttiin.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että Mertsi Toivonen Oy ei ole esittänyt selvitystä tarjoushintansa muodostumisesta. Se ei ole myöskään esittänyt muuta aineistoa väitteidensä tueksi. Mertsi Toivonen Oy:n tarjouksen kustannusrakennetta ja toteuttamiskelpoisuutta ei ole voitu asianmukaisesti arvioida hankintapäätöstä tehtäessä.

Palpen Oy:n markkinaoikeudessa antama selvitys kustannuksista ei ole perustunut kyseisen yhtiön toteutuneeseen toimintaan, minkä lisäksi selvitys on ollut puutteellinen, sillä laskelman paikkansa pitävyyttä ei ole mahdollista arvioida etenkään polttoainekustannusten osalta. Palpen Oy:n selvitys on perustunut oletuksiin ja rajattuihin edellytyksiin, jotka eivät vastaa yhtiön omaa toimintarakennetta eivätkä hankinnan kohteen luonnetta.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on tehnyt hankintapäätöksen ilman asianmukaisia selvityksiä ja kustannuslaskemia poikkeuksellisen alhaisista tarjoushinnoista. Hankintayksiköllä on ollut velvollisuus pyytää selvitys Palpen Oy:n ja Mertsi Toivonen Oy:n tarjoushinnoista ennen kyseisten tarjousten hyväksymistä. Lisäksi on huomioitava, että sopimushinnoittelun rakenne on muuttunut edellisestä sopimuskaudesta siten, että aiemmin erillisinä komponentteina laskutettuja kustannuksia on tullut sisällyttää suoraan tuntihintaan. Tästä huolimatta hankintayksikkö ei ole osoittanut, miten kyseinen muutos on otettu huomioon valittujen tarjoajien hinnoittelussa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Kuultavan vaatimuksen tutkiminen

Asiassa Kuljetusliike Topi Nikula Oy:n valituksen johdosta kuultava Maanrakennus Rannikko Oy on vaatinut hankintapäätöksen kumoamista osittain.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 147 §:n 1 momentin mukaan valitus on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen, jollei muualla ole toisin säädetty.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintapäätös on annettu tarjoajille tiedoksi 10.4.2026. Hankintapäätöksen liitteenä on ollut asianmukainen valitusosoitus.

Maanrakennus Rannikko Oy on esittänyt vaatimuksen hankintapäätöksen osittaisesta kumoamisesta ensimmäisen kerran 18.5.2026 markkinaoikeuteen toimittamassaan kirjelmässä. Maanrakennus Rannikko Oy ei siten ole saattanut vaatimustaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi hankintalain 147 §:n 1 momentin mukaista muutoksenhakuaikaa noudattaen. Maanrakennus Rannikko Oy:n vaatimus on näin ollen jätettävä tutkimatta myöhässä esitettynä.

Pääasiaratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on valituksen perusteella arvioitavana, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole pyytänyt Palpen Oy:ltä ja Mertsi Toivonen Oy:ltä selvitystä niiden tarjoushinnoista.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pyyntö ja selvitys voivat koskea erityisesti valmistusmenetelmää, palvelun suorittamisen tai rakennusmenetelmän taloudellisia ja teknisiä ratkaisuja, hankinnan poikkeuksellisen edullisia ehtoja, rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen omintakeisuutta, 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden noudattamista, alihankintoja sekä tarjoajan saamaa valtiontukea.

 Hankintamenettely ja hankinta-asiakirjat keskeisiltä osin

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia kunnossapito- ja maanrakennustöiden työkonepalveluista kuljettajineen. Tarjoukset on pyydetty työkonekohtaisesti siten, että rinnakkaiset tarjoukset ovat olleet sallittuja.

Valituksenalainen osa-alue 15 on koskenut neliakselisia maansiirtokuorma-autoja. Kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste on ollut paras hinta-laatusuhde, jossa hinnan painoarvo on ollut 70 prosenttia ja laadun 30 prosenttia.

Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan kohteen kriteerit” alakohdassa 15. ”Kuorma-autot maansiirto: 4-akseliset” on edellytetty muun ohella seuraavaa:

”Tarjoaja syöttää ylle kyseisen työkoneen hinnan muodossa euroa/tunti ilman arvonlisäveroa. Tarjoushinnan tulee sisältää kaikki työhön liittyvät kustannukset, koneen määritellyn perusvarustuksen sekä kuljettajan ja tässä tarjouspyynnössä ja sen liitteissä kuvatut asiat.”

Palpen Oy on ilmoittanut tuntihinnaksi 55 euroa. Mertsi Toivonen Oy on ilmoittanut ensimmäisessä tarjouksessa tuntihinnaksi 55 euroa ja toisessa tarjouksessa 59 euroa. Maanrakennus Rannikko Oy on ilmoittanut tuntihinnaksi 65 euroa ja valittaja on ilmoittanut tuntihinnaksi 68 euroa. Lisäksi tarjousvertailussa kuudennelle sijalle sijoittunut tarjoaja on ilmoittanut tuntihinnaksi 55 euroa.

Hankintayksikkö on 10.4.2026 tekemällään päätöksellä § 6/2026 valinnut edellä mainituista tarjouksista ensimmäiset viisi tarjousta osa-alueen 15 puitejärjestelyyn edellä mainitussa etusijajärjestyksessä.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole pyytänyt osa-alueessa 15 sijoille 1–3 valituilta Palpen Oy:ltä ja Mertsi Toivonen Oy:ltä selvitystä niiden poikkeuksellisen alhaisista tarjoushinnoista. Valittajan mukaan hankittavaa palvelua ei ole mahdollista toteuttaa kyseisten tarjoajien ilmoittamilla hinnoilla.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on velvollisuus pyytää selvitystä ja tarjoajalla velvollisuus antaa selvitys hankintayksikön pyynnöstä aina, kun kysymyksessä on poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttava tarjous. Tarjotun hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuuden arvioiminen on kuitenkin hankintayksiköiden harkintavallassa. Hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuutta arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota muun muassa hankinnan laatuun ja laajuuteen sekä toimitusaikaan, hankinnan oikeudellisiin, taloudellisiin sekä teknisiin tekijöihin, muiden tarjoajien antamiin hintoihin sekä toimialalla tyypilliseen hinnoittelurakenteeseen. (Ks. myös HE 108/2016 vp s. 205.)

Hankintayksiköllä on edellä todetun perusteella velvollisuus pyytää selvitystä aina, kun kyseessä on poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttava tarjous. Hankintayksiköllä on kuitenkin harkintavaltaa arvioida, milloin tarjoushinnan määräytymisen perusteita on aihetta selvittää. Hankintayksikön tulee perustaa arviointi todellisiin ja perusteltuihin seikkoihin, mutta hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta edellyttää, että tarjoushinnat ovat vähintään tarjoajalle aiheutuvien kustannusten suuruisia.

Suuretkaan hintaerot tarjousten välillä eivät välttämättä merkitse, että hankintamenettelyssä olisi hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia tai alhaiselta vaikuttavia tarjouksia. Hankintasäännöksissä on asetettu hankintayksikölle velvollisuus hylätä tarjous poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella vain tilanteessa, jossa alhainen hinta osoittaa ympäristö-, sosiaali- ja työoikeudellisten velvoitteiden rikkomisen.

Hankinnan osa-alueella 15 puitejärjestelyyn valittujen tarjousten tuntihinnat ovat asettuneet 55–68 euron välille. Markkinaoikeus toteaa, että hintaero valittujen tarjousten välillä ei ole ollut prosentuaalisesti erityisen suuri. Lisäksi puitejärjestelyn ulkopuolelle tarjousvertailussa sijalle kuusi jääneen tarjouksen tuntihinta on ollut niin ikään 55 euroa.

Asian arvioinnissa merkitystä ei ole sillä, minkälaista hinnoittelumallia hankintayksikkö on noudattanut aiemmissa tarjouskilpailuissaan ja niiden perusteella tehdyissä hankintasopimuksissa. Kunkin hankintamenettelyn oikeellisuutta tulee arvioida itsenäisesti.

Ottaen huomioon, että tarjoajat voivat valita hinnoittelustrategiansa vapaasti ja että useampi eri tarjoajalta saatu tarjous on ollut hinnaltaan lähellä toisiaan, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on perustellusti voinut arvioida, ettei valituksenalaisessa hankinnan osa-alueessa ole annettu tarjouksia, jotka olisivat vaikuttaneet hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisilta. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella asiassa ei ole myöskään muutoin tullut ilmi sellaista perustetta, että hankintayksiköllä olisi ollut velvollisuus hylätä kyseiset tarjoukset hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisina.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole ylittänyt harkintavaltaansa eikä se ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole pyytänyt Palpen Oy:ltä ja Mertsi Toivonen Oy:ltä selvitystä tarjousten hinnoittelusta ennen hankintapäätöksen tekemistä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos kuultava Mertsi Toivonen Oy joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan Mertsi Toivonen Oy:n määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata asian oikeudenkäyntimaksusta muodostuvista oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää tutkimatta Maanrakennus Rannikko Oy:n vaatimuksen hankintapäätöksen kumoamisesta.

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Kuljetusliike Topi Nikula Oy:n korvaamaan Mertsi Toivonen Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.529 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Markus Mattila, Jari Tiainen ja Anna-Eliina Simola.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.