MAO:385/2026

 

Päätökset, joista valitetaan

Energiaviraston päätökset 15.12.2021 dnrot 3292–3295, 3297–3298, 3300–3306, 3308–3313, 3315–3327, 3329, 333–3345 ja 3347–3368/430/2021(markkinaoikeuden asiat diaarinumerot 10–80/2022)

Energiaviraston päätös 15.12.2021 dnro 3296/430/2021 (markkinaoikeuden asia diaarinumero 83/2022)

 

Asioiden käsittely markkinaoikeudessa

Alajärven Sähkö Oy:n ym. valitus ja muut kirjelmät asioissa dnrot 10–80/2022

Vaatimukset

Alajärven Sähkö Oy ja sen kanssa yhteisen valituksen tehneet yhtiöt (jäljempänä yhdessä valittajat) ovat vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa Energiaviraston päätökset siltä osin kuin päätöksissä on muutettu sähkönjakelun siirtomaksujen valvontamenetelmiä seuraavasti:

1. päivittämällä valvontamenetelmien liitettä 1 (Verkkokomponentit, yksikköhinnat ja pitoaikavälit) valituksenalaisen päätöksen liitteen 2 mukaisesti, eli päivitetty tuottopohjan laskennassa käytettävät yksikköhinnat; ja

2. poistamalla riskittömän korkokannan määrittämisessä vaihtoehto käyttää riskittömänä korkokantana Suomen valtion kymmenen vuoden joukkovelkakirjalainankoron kymmenen edellisen vuoden keskiarvoa (vaihtoehto Rr2).

Valittajat ovat edelleen vaatineet, että markkinaoikeus palauttaa asiat Energiaviraston käsiteltäväksi.

Valittajat ovat lisäksi vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa Energiaviraston korvaamaan niiden arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Perustelut

Sähkömarkkinalain 1.8.2021 voimaan tulleet muutokset eivät muodosta perustetta muuttaa Energiaviraston vahvistuspäätöksiä kesken valvontajakson siltä osin kuin päätöksissä on päivitetty yksikköhinnat ja muutettu riskittömän korkokannan määrittelyssä käytettyä laskentatapaa. Lainmuutosten ja vahvistuspäätösten muutosten välillä ei ole sellaista syy-yhteyttä, jota sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (valvontalaki) 13 §:n 2 momentin 2 kohta edellyttää. Tehdyt sähkömarkkinalain muutokset eivät ole olennaisia eivätkä ne muuta verkonhaltijoiden toimintaympäristöä olennaisella tavalla. Ne eivät siten oikeuta lainvoimaisten vahvistuspäätösten muuttamista. Verkon kehittämisvelvollisuutta koskevan sähkömarkkinalain 19 §:n muutoksen tarkoituksena on ollut vain tarkentaa olemassa olevia säännöksiä ja lain kehittämissuunnitelmaa koskeva 52 §:n muutos taas täydentää aiempaa sääntelyä. Lisäksi Energiavirasto on olennaisesti puuttunut vahvistuspäätökseen kohdistuvaan oikeusvoimavaikutukseen.

Toimitusvarmuusvaatimusten toteuttamisaikataulun pidentäminen ei koske noin kolmeakymmentä jakeluverkonhaltijaa, joiden osalta oikeudellinen peruste vahvistuspäätöksen muuttamiselle puuttuu kokonaan. Eräiden jakeluverkonhaltijoiden toimitusvarmuusinvestointitarpeiden mahdollinen lykkääntyminen ei muodosta perustetta kaikkien jakeluverkonhaltijoiden koko verkko-omaisuuden oikaistun jälleenhankinta-arvon ja nykykäyttöarvon laskennassa käytettävien verkkokomponenttien yksikköhintojen päivittämiselle. Vahvistuspäätösten muutokset ovat myös taloudellisilta vaikutuksiltaan ylimitoitettuja verrattuna sähkömarkkinalakiin tehtyihin vähäisiin muutoksiin. Valvontamenetelmien muutokset heikentävät merkittävästi kaikkien jakeluverkonhaltijoiden edellytyksiä pitää yllä jakeluverkkojen toimintavarmuutta ja kehittää verkkoja.

Vuoden 2016 vahvistuspäätöksissä tai niiden perustelumateriaalissa yksikköhintojen päivittämisen ajanjakson pidentämistä tai riskittömän korkokannan vaihtoehtoista laskentatapaa ei ole perusteltu vuonna 2013 sähkömarkkinalaissa asetetuilla toimitusvarmuusvaatimuksilla.

Vuonna 2013 säädetyt sähkömarkkinalain toimitusvarmuustavoitteet ovat koskeneet pelkästään jakeluverkonhaltijoita. Tuolloin jakeluverkonhaltijoiden vahvistuspäätöksiä ei kuitenkaan muutettu kesken valvontajaksoa muilta osin kuin ottamalla käyttöön toimitusvarmuuskannustin. Vuonna 2016 kahdeksan vuoden päivityssykliin on siirrytty myös suurjännitteisten jakeluverkon, kantaverkon ja kaasuverkon osalta, sekä otettu käyttöön vaihtoehtoinen tapa määritellä riskitön korkotaso.

Vuoden 2016 vahvistuspäätöksissä tai niiden perustelumateriaalissa ei ole viitattu toimitusvarmuutta koskevaan sähkömarkkinalain 75 prosentin vuoden 2023 välitavoitteeseen, tai esitetty välitavoitetta keskeisenä syynä yksikköhintojen päivityssyklille taikka vaihtoehtoisille riskittömän korkokannan määritystavoille. Vahvistuspäätöksen muutoksissa tai niiden perustelumuistioissa ei ole käsitelty kyseistä välitavoitetta, vaan lopullista 100 prosentin tavoitetta, jonka määräaikaa on pidennetty osalle yhtiöistä vuoden 2036 loppuun saakka. Mainittuun 75 prosentin välitavoitteeseen on voinut hakea muutosta 1.8.2021 voimassa olleen sähkömarkkinalain säännöksen mukaan, toisin kuin virasto esittää.

Yksikköhintojen päivittämistä kesken valvontajakson ei voida perustella sähkömarkkinalain muutoksilla koskien verkon tulevien kehittämistoimien kustannustehokkuuden valvontaa tai tulevien toimitusvarmuusinvestointien aikataulun lykkääntymisellä, sillä yksikköhintojen muutokset vaikuttavat koko tuottopohjaan ja tuottotasoon, ja vaikutus jo tehtyihin investointeihin on suurempi kuin tuleviin investointeihin.

Yksikköhintojen päivittämistä kesken valvontajakson ei voi perustella vuodesta 2016 tapahtuneella investointikustannusten laskulla, sillä kustannustason vaihteluita on tapahtunut aikaisempinakin valvontajaksoina ilman, että lainvoimaisia vahvistuspäätöksiä olisi muutettu kesken valvontajakson. Virasto on päivittänyt yksikköhinnat vuosille 2022 ja 2023 vuoden 2020 tietojen perusteella. Kustannustaso on tämän jälkeen noussut, ja vuoden 2020 hankkeiden tietojen perusteella tehdyt yksikköhintojen päivitykset ovat jo erkaantuneet alaspäin todellisista kustannuksista. Todellinen kustannustaso on ylittänyt vuonna 2022 aikaisemmat yksikköhinnat ja erityisesti vuoden 2020 tietojen mukaan päivitetyt yksikköhinnat.

Virasto ei ole voinut vuoden 2015 lopulla tietää, miten yksikköhinnat tai korkokannat tulevat seuraavien kahdeksan vuoden aikana kehittymään. Kahdeksan vuoden pituisella yksikköhintojen päivityssyklillä on voitu lisätä valvontamenetelmien ennustettavuutta, mutta kannustinvaikutuksen kasvattaminen ei ole voinut olla päivityssyklin pidentämisen taustalla.

Valvontamenetelmien yhtenä keskeisenä osana valvontajaksoilla neljä ja viisi on niin sanottu investointikannustin, jonka tarkoituksena on ollut palkita niitä verkonhaltijoita, jotka tehostavat toimintaansa ja pystyvät tekemään investointeja vahvistuspäätöksessä vahvistettuja yksikköhintoja edullisemmin. Investointikannustin on vahvistettu etukäteen valvontajaksoille neljä ja viisi, ja tähän luottaen verkonhaltijat ovat toimineet ja tehostaneet toimintaansa merkittävästi. Nyt yksikköhintoja laskemalla virasto rankaisee yhtiöitä, jotka ovat toimineet viraston itse kehittämien menetelmien mukaisesti.

Ennen yksikköhintojen päivittämistä 15 jakeluverkonhaltijaa ei ollut pystynyt tekemään verkkoinvestointejaan yksikköhintoja edullisemmilla hinnoilla, eli näiden verkonhaltijoiden tekemät investoinnit ovat olleet valvontamenetelmien mukaan kannattamattomia. Yksikköhintojen laskun seurauksena tällaisten jakeluverkonhaltijoiden määrä lähes kaksinkertaistuu, sillä viraston ilmoittamien tietojen mukaan 28 jakeluverkonhaltijan investoinnit muuttuvat yksikköhintojen laskun seurauksena kannattamattomiksi. Kustannusten nousu tulee korostamaan investointien kannattamattomuutta koskevia vaikutuksia. Jos verkonhaltija on tehnyt investoinnin päivitettyjä yksikköhintoja korkeammalla hinnalla, pienentää yksikköhinnan päivitys verkonhaltijan tuottopohjaa ja verkonhaltijan tuottoa. Jo tehdyn investoinnin kannattavuus siten heikkenee.

Verkonhaltijoilla on oikeus saada kohtuullista tuottoa sähköverkkotoimintaan sijoitetulle pääomalle. Kaikkien investointien tulee olla kannattavia ja sähköverkkotoiminnan tuoton pitää kattaa myös pääoman kustannus.

Energiaviraston laskelmien mukaan yksikköhintojen päivittäminen laskee kaikkien jakeluverkkojen yhteenlaskettua sähköverkon nykykäyttöarvoa keskimäärin noin 17 prosenttia verrattuna aikaisempiin yksikköhintoihin. Tämä tarkoittaa yli 2 miljardin euron poistamista jakeluverkonhaltijoiden nykykäyttöarvosta eli tuottopohjasta kesken valvontajakson Samalla jakeluverkonhaltijoiden investointiedellytykset heikkenevät tasapoiston pienentyessä. Molemmat vaikutukset laskevat valvontamenetelmissä jakeluverkonhaltijoiden sallittua liikevaihtoa. Yksittäisen verkonhaltijan jakeluverkon nykykäyttöarvo laskee noin 15 prosenttia ja suurimmillaan verkonhaltijakohtainen nykykäyttöarvon lasku on noin 22 prosenttia.

Kustannustehokkuuden arviointi ja vertailut eivät edellytä yksikköhintojen päivitystä, sillä vertailu tehdään lähtökohtaisesti suhteessa kunkin verkonhaltijan omiin toteutuneisiin tai tiedossa oleviin kustannuksiin eikä valvontamallin yksikköhintoihin.

Yksikköhintojen määrittelyyn on lisäksi sisältynyt merkittäviä epäselvyyksiä, eikä verkonhaltijoiden ei ole ollut mahdollista täsmällisesti tarkistaa yksikköhintojen oikeellisuutta.

Valvontajaksoille neljä ja viisi vahvistetuissa valvontamenetelmissä riskitön korkokanta on laskettu vuosittain kahdella vaihtoehtoisella tavalla, ja näistä laskentavaihtoehdoista seuraavalle vuodelle on sovellettu sitä, joka antaa korkokannalle korkeamman arvon. Valvontamenetelmien muutoksen myötä vaihtoehtoisesta laskentatavasta on luovuttu.

Toimitusvarmuusvaatimusten täyttämiselle asetetun määräajan ja riskittömän korkokannan laskentatavan välillä ei ole sellaista yhteyttä, joka perustelisi jälkimmäisen muuttamista ensin mainitun muutoksen seurauksena. Päätökset tai perustelumuistiot eivät myöskään viittaa tähän. Toimitusvarmuusvaatimuksen määräajan pidentäminen ei itsessään välittömästi vaikuta verkkoyhtiön kohtuullisena pidettävään oman pääoman kustannukseen, jonka määrittelyn perustan riskitön korkokanta muodostaa.

Energiaviraston perustelu siitä, että muutoksen tarkoituksena on heijastaa paremmin korkotason tämänhetkistä arvoa, on keinotekoinen, sillä korot ja muut valvontamallin parametrit ovat vaihdelleet kaikkina aikaisempinakin valvontajaksoina, eikä tätä ole pidetty riittävänä syynä muuttaa riskittömän koron määrittelyä tai muita yhtenäisen kokonaisuuden muodostavan valvontamallin osatekijöitä kesken valvontajakson.

Riskittömän korkokannan määritystavan muuttaminen laskee vuonna 2022 sähkön jakeluverkkoyhtiöiden kohtuullisen tuoton laskennassa käytettävää nimellistä tuottoastetta 4,96 prosentista 3,97 prosenttiin eli 20 prosenttia. Muutos vaikuttaa kaikkiin jakeluverkonhaltijoihin, vaikka toimitusvarmuusvaatimusten täytäntöönpanoajan pidennys ei edellä todetulla tavalla koske kolmasosaa jakeluverkonhaltijoista.

Riskittömän korkokannan määrittelytavan muutos on tullut voimaan vasta neljännen valvontajakson alusta 1.1.2016, vaikka toimitusvarmuustavoitteista säädettiin jo kesken kolmatta valvontajaksoa vuonna 2013. Vaikka erilaisia olosuhdemuutoksia tapahtuu jokaisen valvontajakson aikana, on Energiavirasto aikaisemmin suhtautunut kielteisesti vahvistuspäätösten ja menetelmien muutoksiin kesken valvontajakson. Energiavirasto on katsonut, että vahvistuspäätöksen muuttaminen edellyttää olennaista muutosta olosuhteissa ja tällaisen olosuhdemuutoksen rajan olevan erittäin korkealla. Sähkömarkkinalakiin tehdyt lakimuutokset eivät ole olennaisia verrattaessa niitä viraston omaan aikaisempaan käytäntöön. Energiavirasto on muuttanut lainvoimaisia vahvistuspäätöksiä lainmuutoksen perusteella kesken valvontajakson kerran aikaisemmin, kun sähkömarkkinalakiin lisättiin toimitusvarmuustavoitteita koskevat vaatimukset. Tuolloin verkkoyhtiöille asetettiin taloudellisilta vaikutuksiltaan merkittävä velvollisuus uusia verkkojaan nopeammin kuin oli teknistaloudellisesti perusteltua ja virasto tuki tätä lisäämällä valvontamenetelmiin toimitusvarmuuskannustimen. Toimitusvarmuustavoitteiden säätämisen ja -kannustimen lisäämisen välillä oli selkeä syy-yhteys.

Energiaviraston vahvistuspäätösten valvontamenetelmiin tehdyt muutokset vaikuttavat sekä nykykäyttöarvoon eli tuottopohjaan että tuottotasoon ja samalla investoinnit mahdollistava tasapoisto alenee. Muutosten seurauksena jakeluverkkoyhtiöiden yhteenlaskettu sallittu liikevaihto laskee pelkästään vuonna 2022 295 miljoonaa euroa aikaisempiin valvontamenetelmiin verrattuna. Sallitun liikevaihdon lasku on kohtuuton.

Toimitusvarmuustavoitteiden määräajan pidentämisestä seuraava teoreettinen säästö (noin 76 miljoonaa euroa vuodessa) on huomattavasti pienempi kuin sallitun liikevaihdon lasku. Liikevaihdon kohtuuttoman laskun seurauksena kaikkien verkkoyhtiöiden mahdollisuudet tehdä muitakin kuin toimitusvarmuustavoitteisiin liittyviä verkon ylläpidon ja kehittämisen kannalta välttämättömiä investointeja heikkenevät.

Energiavirasto ei ole tehnyt vahvistuspäätösten muutoksia itsenäisesti riippumattomana sääntelyviranomaisena sähkön sähkömarkkinadirektiivin ja sitä koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön edellyttämällä tavalla. Valituksenalaiset vahvistuspäätösten muuttamista koskevat päätökset ja niitä edeltänyt menettely rikkovat sähkömarkkinadirektiivin 57 artiklan vaatimusta, jonka mukaan jäsenvaltion on sääntelyviranomaisen riippumattomuuden suojelemiseksi erityisesti varmistettava, että sääntelyviranomainen voi tehdä itsenäisiä päätöksiä poliittisista elimistä riippumatta ja ettei sääntelyviranomaisen henkilöstö viranomaistehtäviä suorittaessaan saa pyytää tai ottaa suoria ohjeita miltään hallitukselta tai muulta julkiselta tai yksityiseltä elimeltä.

Kyseessä ovat poliittisesti päätetyt muutokset, joiden ainoana tarkoituksena on ollut sähkönjakelun hintojen laskeminen Suomen eduskunnan, valtioneuvoston ja työ- ja elinkeinoministeriön ennalta määräämällä tavalla. Energiavirasto ei ole itsenäisesti ja riippumattomasti arvioinut sähkönjakelun valvontamenetelmien muutosten tarpeellisuutta, aikataulua ja sisältöä.

Vahvistuspäätösten perustumista pelkästään poliittiseen harkintaan osoittavat muun muassa se, mitä kyseisiä sähkömarkkinalain muutoksia koskevassa hallituksen esityksessä, työ- ja elinkeinoministerin tiedotteissa sekä talousvaliokunnan mietinnössä on esitetty. Valituksenalaisten päätösten sisältö ja taloudelliset vaikutukset ovat olleet tiedossa jo ennen päätösten perusteena käytettyjä sähkömarkkinalain muutoksia koskevan hallituksen esityksen antamista eduskunnalle.

Koska lainvalmisteluaineisto sekä sitä edeltävät ministeriön ja ministerin esitykset sisältävät tarkkoja arvioita ja laskelmia vielä tällöin tekemättömistä sääntelyviranomaisen itsenäiseen ja riippumattomaan toimivaltaan kuuluvista päätöksistä ja niiden vaikutuksista, ei kyseisen kaltaista poliittista ohjausta voida pitää luonteeltaan sääntelyviranomaisen sääntelytehtäviin ja toimivaltuuksiin liittymättömien yleisten poliittisten suuntaviivojen antamisena.

Työ- ja elinkeinoministeriö on julkaissut ensimmäisen versionsa hallituksen esitykseksi sähkömarkkinalain muuttamisesta lausuntokierrokselle 16.1.2020. Luonnos hallituksen esitykseksi on sisältänyt jo kaikki 1.8.2021 voimaan tulleet sähkömarkkinalain muutokset, joilla Energiaviraston on perustellut valituksenalaisia vahvistuspäätösten muutoksia. Energiaviraston on antanut lausuntonsa esitysluonnoksesta työ- ja elinkeinoministeriölle 14.2.2020. Lausunnossa ei ole tuotu esille tarvetta muuttaa aiemmilla vahvistuspäätöksillä vahvistettuja valvontamenetelmiä kesken valvontajakson. Energiavirasto on 11.5.2020 julkaissut tiedotteen, jossa se on todennut muun muassa olevansa käynnissä olevan valvontajakson osalta sidottu vahvistettuihin lainvoimaisiin valvontamenetelmiin ja päivittävänsä yksikköhinnat seuraavan kerran vuonna 2023 päivittäessään valvontamenetelmiä seuraaville valvontajaksoille.

Lain esitöillä ja erityisesti hallituksen esityksillä on Suomen oikeusjärjestyksessä huomattavan voimakas ohjaava ja jopa viranomaisia ja tuomioistuimia velvoittava vaikutus. Hallituksen esityksessä lain tulkinnasta esitetyt maininnat ovat lain tulkintatilanteessa sitovia ja niitä on pidettävä ohjeina, joita tulee noudattaa. Energiavirasto on itse lausunnoissaan perustellut, että sen kesken valvontajaksoa tekemät vahvistuspäätösten muutokset ovat olleet tarpeellisia ja välttämättömiä ”lainsäätäjän tahtotilan saavuttamiseksi”. Energiaviraston on edellytetty muuttavan valvontamenetelmiä jo kesken valvontajakson.

Energiavirasto toi julkisuuteen käsityksensä valvontamenetelmien muuttamisen tarpeellisuudesta kesken valvontajakson marraskuussa 2020 julkaisemassaan selvityksessä sekä 4.11.2020 julkaisemassaan tiedotteessa. Viraston kannan muutos oli seurausta viraston taipumisesta julkisen keskustelun, työ- ja elinkeinoministeriön sekä muiden poliittisten toimijoiden painostukseen. Työ- ja elinkeinoministeriö oli ennen viraston julkaisemia selvityksiä 15.10.2020 pitämässään tilaisuudessa ilmoittanut itse avoimesti kyseessä olevan poliittinen puuttuminen sähkönjakelun siirtomaksuihin ”koukkaamalla mutkan kautta”.

Päätökset ovat suoraan sähkömarkkinadirektiivin vastaisia, jonka johdannon mukaan sääntelyviranomaisen riippumattomuudella on korostunut merkitys valvontamenetelmien vahvistamisen yhteydessä. Euroopan unionin tuomioistuin on useissa tuomioissaan korostanut sääntelyviranomaisen riippumattomuutta.

Energiaviraston ja työ- ja elinkeinoministeriön välisistä viesteistä käy ilmi poliittinen paine valvontamenetelmien muutokselle. Energiaviraston ja työ- ja elinkeinoministeriön välisessä asian valmistelussa ei ole ollut kyse tavanomaisesta ja asianmukaisesta yhteydenpidosta, vaan ministeriön puuttumisesta Energiaviraston riippumattoman toimivallan alaan kuuluvaan sääntelytehtävään.

Sähköverkkopalvelujen hinnoittelun ja -toiminnan tuoton kohtuullisuuden valvonta perustuu sähkömarkkinadirektiivin mukaan ennakolliseen valvontaan. Vahvistuspäätösten muuttaminen kesken valvontajakson on ristiriidassa etukäteisen valvonnan vaatimusten sekä ennustettavuuden ja jatkuvuuden periaatteiden kanssa. Vahvistuspäätöksiä on muutettu kesken valvontajakson merkittävällä tavalla.

Sähkömarkkinadirektiivin mukaan sääntelyviranomaisen vahvistamien valvontamenetelmien on mahdollistettava tarvittavien investointien tekeminen verkkoihin niin, että kyseisillä investoinneilla voidaan varmistaa verkkojen toimivuus. Unionin tuomioistuin on vahvistanut oikeuskäytännössään, että direktiivissä tältä osin tarkoitettujen investointien edellytyksenä on kyseessä olevien menetelmien riittävä ennakoitavuus. Kansallisessakin oikeuskäytännössä on vahvistettu ennakollisen valvonnan edellyttävän lähtökohtaisesti lainvoimaisten vahvistuspäätösten pysyvyyttä.

Valvontamenetelmiin on kesken valvontajakson tehty keskeisten osatekijöiden osalta merkittäviä muutoksia tarkastelematta niiden vaikutusta kokonaisuuteen. Valituksenalaiset päätökset rikkovat siten valvontamenetelmissä korostettua varovaisuusperiaatetta.

Valituksenalaiset päätökset ovat ristiriidassa perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuudensuojan kanssa. Lainvoimaisten vahvistuspäätösten muuttaminen kesken valvontajaksoa loukkaa jakeluverkonhaltijoiden perusteltuja odotuksia ja heikentää niiden mahdollisuuksia suunnitella ja toteuttaa pitkäjänteisesti liiketoimintaansa ja investoida sähköverkkojen kehittämiseen. Energiavirasto ei ole arvioinut tekemiensä vahvistuspäätösten muutosten vaikutuksia omaisuudensuojan kannalta. Valituksenalaisissa päätöksissä ei ole edes arvioitu perusoikeuksien yleisiä rajoitusedellytyksiä, joiden ei myöskään voi katsoa täyttyvän tässä asiassa.

Valituksenalaisilla päätöksillä on puututtu jakeluverkonhaltijoiden perustuslailla turvattuun omaisuudensuojaan. Lainvoimaisia vahvistuspäätöksiä on muutettu kesken kuluvan valvontajakson merkittävällä ja ennakoimattomalla tavalla, eikä virasto ole arvioinut päätöstensä vaikutuksia perusoikeuksien rajoitusedellytysten kannalta. Riittävää ei ole se, että perustuslakivaliokunta on arvioinut päätösten väitettynä perusteena olevia sähkömarkkinalain muutoksia perustuslainmukaisuuden ja omaisuudensuojan kannalta. Arviointi ei ole koskenut jakeluverkonhaltijoiden perusoikeuksien rajoittamisen oikeudellista hyväksyttävyyttä.

Perustuslakivaliokunta on edellä mainitussa lausunnossaan kiinnittänyt huomiota siihen, että sääntelytilannetta, jossa sähkönsiirron ja -jakelun hinnoittelusta säädetään sähkömarkkinalaissa ”varsin yleisellä tasolla” ei voida pitää kaikilta osin ongelmattomana lailla säätämisen vaatimukseen kiinteästi liittyvän sääntelyn täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen kannalta.

Professori Tuomas Ojanen on asiantuntijalausunnossaan todennut, että sähkömarkkinalain lainmuutosten eduskuntakäsittelyn aikana EU-oikeudesta on vallinnut epätietoisuus, mistä johtuen lain muutoksiin ei ole sisällytetty sellaista perustuslakivaliokunnan lausunnossa edellytettyä sääntelyä, joka olisi samalla varmistanut lainsäädännön täsmällisyyden, omaisuudensuojan ja sääntelyn tavoitteiden toteutumista. Puutteet ovat osaltaan korostaneet Energiaviraston tarvetta arvioida perusoikeuksien rajoitusedellytysten täyttymistä. Vahvistuspäätösten ongelmallisuus omaisuudensuojan toteutumisen varmistamisen kannalta osaltaan kyseenalaistaa Energiaviraston toimivallan muuttaa voimassa olevia valvontamenetelmiään meneillään olevan valvontakauden aikana.

Kuten professori Ojasen täydentävästä lausunnosta ilmenee, perustuslakivaliokunnan lausunnossa ja professori Ojasen perustuslakivaliokunnalle antamassa lausunnossa on keskitytty arvioimaan puheena olevaa hallituksen esitystä yleisellä tasolla ilman yhteyttä Energiaviraston toimivaltaan yksittäistapauksissa. Edellä mainitussa asiantuntijalausunnossa on arvioitu Energiaviraston toimivaltaa muuttaa lainvoimaisella vahvistuspäätöksellä vahvistettuja valvontamenetelmiä kesken valvontakauden sähkömarkkinalakiin 1.8.2021 voimaan tulleiden muutosten johdosta, ottaen huomioon perustuslaissa turvattu omaisuudensuoja ja hyvä hallinto, hallintolain 6 §:ssä säädetyt hallinnon oikeusperiaatteet sekä Euroopan unionin sähkömarkkinasääntely.

Esillä olevassa asiassa on kyse siitä, onko Energiavirasto voinut muuttaa lainvoimaisia vahvistuspäätöksiään kesken valvontajakson vedoten mainitsemiinsa yhteiskunnallisiin intresseihin ilman oikeudellista perustetta tavalla, joka on ristiriidassa valittajien perustuslaissa turvatun omaisuudensuojan kanssa. Energiaviraston viittaamista yhteiskunnallisista intresseistä ei voida johtaa hallintoviranomaisen lakiin perustumatonta toimivaltaa.

Vahvistuspäätösten muutokset eivät ole hallinnon oikeusperiaatteisiin kuuluvan suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Valvontamenetelmien muuttamiselle kesken valvontajakson ei ole yksityisen edun punninnassa ohittavia yhteiskunnallisesti painavia perusteita. Valvontamenetelmiin tehdyt muutokset eivät ole asianmukaisia, välttämättömiä tai oikein mitoitettuja niiden tavoitteiden saavuttamiseksi, joihin Energiavirasto on päätöksissään vedonnut perusteena valvontamenetelmien muuttamiselle kesken valvontajakson.

Energiavirasto on muuttanut vahvistuspäätöksiä kesken valvontajakson merkittävästi tuottopohjan ja tuottotason osalta. Muutosten vaikutukset eivät rajoitu vain tuleviin toimitusvarmuus- ja muihin verkkoinvestointeihin, vaan ne rapauttavat myös jo tehtyjen verkkoinvestointien kannattavuuden. Vahvistuspäätösten muutokset ovat taloudellisilta vaikutuksiltaan ylimitoitettuja verrattuna sähkömarkkinalakiin tehtyihin vähäisiin muutoksiin. Tarkentuneet vaatimukset jakeluverkonhaltijoiden kehittämissuunnitelmille ja kustannustehokkuuden arvioinnille eivät muuta käytännössä verkonhaltijoiden toimintaolosuhteita. Toimitusvarmuusvaatimuksien täyttämiselle asetetun määräajan pidentämisellä saavutettava teoreettinen säästö on huomattavasti pienempi kuin valvontamallin muutoksista seuraava sallitun liikevaihdon menetys, eikä määräajan pidentäminen edes koske kolmasosaa jakeluverkonhaltijoista.

Noin viittäkymmentä jakeluverkonhaltijaa koskevan toimitusvarmuusvaatimusten täyttämiselle asetetun määräajan pidentämisellä saavutettava teoreettinen säästö on yhteensä noin 76 miljoonaa euroa vuodessa, mutta kaikkia jakeluverkonhaltijoita koskevat vahvistuspäätösten muutokset alentavat verkonhaltijoiden sallittua liikevaihtoa aikaisempiin valvontamenetelmiin verrattuna yhteensä 295 miljoonaa euroa vuonna 2022. Valvontamenetelmien muutokset heikentävät merkittävästi verkonhaltijoiden edellytyksiä pitää yllä jakeluverkkojen toimintavarmuutta ja kehittää verkkoja.

Yksikköhintojen päivitys kesken valvontajakson romuttaa valvontamenetelmiin olennaisena osana kuuluvan investointikannustimen merkityksen. Verkonhaltijat ovat luottaneet valvontamenetelmien ennakoitavuuteen ja pysyvyyteen ja toimineet kannustimen mukaisesti tehostaen toimintaansa.

Virastolla ei ole velvoitetta tai pakkoa lainmuutostenkaan yhteydessä muuttaa aiemmin tekemiään vahvistuspäätöksiä. Lähtökohta on, että vahvistuspäätökset ovat pysyviä. Muutoksia tehdään vain, mikäli lainmuutoksen ja vahvistuspäätösten muuttamisen välillä on selvä syy-yhteys. Energiavirasto ei ole esittänyt hyväksyttäviä oikeudellisia perusteita valvontamenetelmien muutokselle. Valituksenalaisia vahvistuspäätösten muutoksia on jo tästä syystä pidettävä luottamuksensuojaperiaatteen vastaisena. Päätös on myös tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastainen.

Valituksenalaiset päätökset ovat epätasapuolisia ja syrjiviä. Vahvistuspäätöksiä ei ole muutettu suurjännitteisen jakeluverkon haltijoiden osalta. Energiaviraston mukaan sähkömarkkinalakiin tehdyt kehittämissuunnitelmia ja toimitusvarmuustavoitteiden aikataulua koskevat muutokset eivät ole koskeneet muita kuin jakeluverkonhaltijoita, eikä virastolla ole ollut mahdollisuutta muuttaa suurjännitteisten jakeluverkkojen valvontamenetelmiä kesken valvontakauden kyseisten lakimuutosten perusteella. Tämän perusteella vuoden 2016 alusta käyttöön otettu yksikköhintojen kahdeksan vuoden päivityssykli ja riskittömän koron kaksi vaihtoehtoista määritystapaa eivät ole perustuneet jakeluverkonhaltijoille säädettyihin toimitusvarmuusvelvoitteisiin. Samanlaista suurjännitteistä jakeluverkkoa hallitsevaan verkonhaltijaan sovelletaan merkittävästi erilaisiin lopputuloksiin johtavia valvontamenetelmiä riippuen siitä, onko kyseinen verkonhaltija siirtänyt suurjännitteisen jakeluverkon erilliseen yhtiöön vai ei.

Päätökset johtavat kohtuuttomiin lopputuloksiin myös niiden verkonhaltijoiden osalta, joita toimitusvarmuusvelvoitteiden toteuttamiselle asetettu määräaika ei koske tai jotka ovat saaneet poikkeusluvalla määräaikaan jo pidennyksen.

Kesken valvontajaksoa tehtävät ja ennakolliseen valvontaan kuulumattomat valvontamenetelmien osatekijöiden merkittävät muutokset heikentävät markkinatoimijoiden luottamusta koko valvontajärjestelmään ja tällä tavoin tulevien investointienkin houkuttelevuutta sekä jakeluverkonhaltijoiden mahdollisuuksia saada rahoitusta tuleviin investointeihin. Myös tarpeellisten investointien on oltava kannattavia ja annettava verkonhaltijoille mahdollisuus kattaa pääoman kustannukset sekä saada kohtuullista tuottoa. Kokonaisuutena arvioiden muutokset johtavat kohtuuttomiin lopputuloksiin.

Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C48/23 (Alajärven Sähkö ym.,) jättää markkinaoikeudelle sen arvioimisen, onko valituksenalaisten päätösten antamiseen johtanut menettely loukannut sähkömarkkinadirektiivin 57 artiklan 4 ja 5 kohtien mukaista vaatimusta kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuudesta. Arvioinnissaan markkinaoikeuden on otettava erityisesti huomioon ennakkoratkaisussa yksilöidyt kysymykset. Ratkaisussaan unionin tuomioistuin on ottanut kantaa vain kansallisen lainsäädännön yhteensopivuuteen sähkömarkkinadirektiivin riippumattomuusvaatimuksen kanssa.

Olisi kohtuutonta, jos valittajat joutuisivat itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.

Elenia Verkko Oyj:n valitus ja muut kirjelmät asiassa dnro 83/2022

Vaatimukset

Elenia Verkko Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Energiaviraston päätöksen siltä osin kuin sillä on muutettu 30.11.2015 annettua vahvistuspäätöstä

1. päivittämällä valvontamenetelmien liitettä 1 (Verkkokomponentit, yksikköhinnat ja pitoaikavälit) valituksenalaisen päätöksen liitteen 2 mukaisesti, eli päivitetty tuottopohjan laskennassa käytettävät yksikköhinnat;

2. muuttamalla inflaation muutoksen huomioimisen tasapoiston laskennassa koskemaan vuosia 2022 ja 2023 ja

3. poistamalla riskittömän korkokannan määrittämisessä vaihtoehdon käyttää riskittömänä korkokantana Suomen valtion kymmenen vuoden joukkovelkakirjalainankoron kymmenen edellisen vuoden keskiarvoa (vaihtoehto Rr2).

Elenia Verkko Oyj on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Energiaviraston korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Perustelut

Energiavirastolla ei ole oikeudellista perustetta yksikköhintojen päivittämiselle, inflaation huomioimisen muutokselle ja riskittömän korkokannan laskentatavan muuttamiselle kesken valvontajakson. Sähkömarkkinalakiin tehdyillä muutoksilla toimitusvarmuusvaatimuksen täyttymisen määräajan pidentämisestä tai kehittämissuunnitelmien tarkennuksista ei ole sellaista yhteyttä mainittuihin valvontamenetelmien muutoksiin, jotka oikeuttaisivat viraston tekemään kyseiset muutokset valvontamenetelmiin.

Sähkömarkkinalakiin tehdyt muutokset ovat muuttaneet valittajan sääntelyympäristöä rajallisesti. Toisaalta valvontamenetelmiin tehdyillä muutoksilla puututaan valittajan liiketoiminnan keskeisimpiin reunaehtoihin ennakoimattomalla ja syvälle käyvällä tavalla. Valittajaan kohdistuvat negatiiviset taloudelliset vaikutukset ovat ennakoimattomia ja kohtuuttomia. Valvontamenetelmiin tehtyjen muutosten ja Energiaviraston niiden perusteena esittämien sähkömarkkinalain muutosten välillä vallitsee ilmeinen epäsuhta.

Valvontamenetelmissä yksikköhintoja käytetään sähköverkon oikaistun jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvon määrittämiseen, jotka puolestaan muodostavat pohjan jakeluverkonhaltijan kohtuullisen tuoton määrittämiselle. Kohtuullisen tuoton valvonta ei liity sähkömarkkinalain 52 §:n mukaisiin jakeluverkon kehittämissuunnitelmiin ja niissä esitettyjen toimenpiteiden kustannustehokkuuden valvontaan.

Kun yksikköhinnat on vuonna 2015 vahvistettu aiemman neljän vuoden sijasta kahdeksaksi vuodeksi, on tällä parannettu valvontajaksojen välistä jatkuvuutta ja ennakoitavuutta, mikä on mahdollistanut verkonhaltijoille niiden tekemien investointien aiempaa pitkäjänteisemmän suunnittelun. Valvonnan jatkuvuuden ja ennakoitavuuden toteutumisen välttämätön edellytys on kuitenkin, että viranomainen ei myöhemmin muuta lainvoimaisesti vahvistamiensa valvontamenetelmien sisältöä ilman hyväksyttävää oikeudellista perustetta.

Virasto on perustellut valvontamenetelmien tasapuolisuudesta poikkeamista jakeluverkonhaltijoiden ja suurjännitteisen jakeluverkon haltijoiden välillä sillä, että sähkömarkkinalain 119 §:ään lailla 730/2021 tehdyt toimitusvarmuusvaatimuksia koskevat muutokset, joiden virasto väittää olleen valvontamenetelmiin valituksenalaisella päätöksellä tehtyjen muutosten perusteena, eivät ole koskeneet suurjännitteisiä verkkoja. Toisaalta virasto väittää, että vuonna 2015 vahvistettujen valvontamenetelmien mukainen yksikköhintojen päivittämättä jättäminen neljännen ja viidennen valvontajakson välillä on perustunut juuri kyseisiin, yksinomaan jakeluverkonhaltijoihin sovellettaviin toimitusvarmuusvaatimuksiin. Jos yksikköhintojen päivittämättä jättäminen valvontajaksojen välillä on perustunut ainoastaan näihin sähkömarkkinalain toimitusvarmuusvaatimuksiin, ei ole ymmärrettävää, miksi yksikköhintoja ei ole valvontajaksojen välillä päivitetty suurjännitteisten jakeluverkkojen osalta, joita kyseiset toimitusvarmuusvaatimukset eivät koske.

Toimitusvarmuusvaatimusta koskevaan 75 prosentin takarajaan on voinut hakea täytäntöönpanoajan pidennystä vuoden 2025 tai 2028 loppuun tuolloin voimassa olleen ja sittemmin lailla 730/2021 kumotun sähkömarkkinalain 119 §:n 2 momentin nojalla. Sähkömarkkinalakiin lailla 730/2021 tehdyillä muutoksilla ei myöskään ole muutettu kyseistä 119 §:n 1 momenttiin sisältyvää takarajaa kaikkien vaan ainoastaan joidenkin jakeluverkonhaltijoiden osalta.

Jakeluverkkoyhtiöiden investointikustannusten kehitys vuosina 2016–2020 ei voi muodostaa perustetta vahvistuspäätöksen muuttamiselle valvontalain 13 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla, sillä kysymys on jakeluverkkoyhtiöiden liiketoimintaympäristössä tapahtuneesta kehityksestä, ei lainsäädäntömuutoksesta. Kehityksellä ei ole asiallista eikä ajallista yhteyttä sähkömarkkinalakiin tehtyihin muutoksiin.

Sähkömarkkinalain 119 §:n 2 momentin mukaisen määräajan pidennys on kohdistunut ainoastaan noin puoleen kaikista jakeluverkkoasiakkaita edustavista jakeluverkkoyhtiöistä. Joidenkin jakeluverkonhaltijoiden investointitarpeiden mahdollinen lykkääntyminen muutamilla vuosilla toimitusvarmuusvaatimuksen täyttämistä koskevan määräajan pidennyksen takia ei ole peruste kaikkien jakeluverkonhaltijoiden verkko-omaisuuden oikaistun jälleenhankinta-arvon ja nykykäyttöarvon laskennassa käytettävien verkkokomponenttien yksikköhintojen päivittämiselle. Muutokset ovat johtaneet huomattavaan laskuun jakeluverkonhaltijoiden laskennallisessa kohtuullisessa tuottoasteessa. Toimitusvarmuusvaatimuksen täyttämistä koskevan määräajan pidentäminen ei välittömästi vaikuta jakeluverkkoyhtiön kohtuullisena pidettävään oman pääoman kustannukseen, jonka määrittelyn perustan riskitön korkokanta valvontamenetelmissä muodostaa.

Kehittämissuunnitelmissa esitettyjen toimenpiteiden kustannustehokuuden arvioinnin tulee lähtökohtaisesti perustua verkonhaltijan omiin toteutuneisiin tai tiedossa oleviin todellisiin kustannuksiin, ei toimialan keskimääräisiä investointikustannuksia kuvaaviin valvontamenetelmissä käytettäviin yksikköhintoihin.

Vuoden 2015 vahvistuspäätöksestä tai sen liitteenä olevista valvontamenetelmistä ei ilmene, että vuoden 2015 valvontamenetelmien mukaisessa riskittömän korkokannan määrittelytavassa olisi ollut kyse viraston väittämästä poikkeuksellisesta toimenpiteestä, joka on perustunut yksinomaan tuolloisen sähkömarkkinalain mukaisiin toimitusvarmuusvaatimusten täyttämistä koskeneisiin määräaikoihin. Viraston perustelut ovat tältäkin osin ristiriitaiset. Riskittömän korkokannan vaihtoehtoisia soveltamistapoja sovellettiin vuoden 2015 valvontamenetelmissä myös suurjännitteisen verkon haltijoihin, vaikka niitä eivät koskeneet vastaavat toimitusvarmuusvaatimukset kuin jakeluverkonhaltijoita.

Energiavirasto on itse todennut toimitusvarmuusvaatimuksiin liittyvän ”investointihuipun” tulleen saavutetuksi jo edellisen neljännen valvontajakson aikana, eli ennen lailla 730/2021 sähkömarkkinalakiin tehtyjä muutoksia. Määräaikaan mennessä tehty muutos, jonka investointeja lykkäävät vaikutukset voidaan arvioida maltillisiksi ja jonka vaikutuspiirissä on vain osa jakeluverkonhaltijoista, ei voi olla peruste muuttaa valvontamenetelmissä käytettävää riskittömän korkokannan laskentamenetelmää tavalla, joka johtaa viraston arvion mukaan noin yhden prosenttiyksikön suuruiseen kohtuullisen tuottoasteen laskuun kaikkien verkonhaltijoiden kohdalla.

Yksikköhintojen päivittäminen ja riskittömän korkokannan laskentavan muutos vaikuttavat välittömästi myös jakeluverkonhaltijan jo aiemmin tekemien investointien kannattavuuteen. Jakeluverkonhaltija ei ole voinut ennakoida kyseisiä vaikutuksia sillä hetkellä, kun päätös investoinneista on tehty. Jakeluverkonhaltijoiden edellytykset mukauttaa toimintaansa noin vuoden kuluessa siitä, kun tiedot mahdollisista tulevista menetelmämuutoksista olivat ensimmäisen kerran julkisesti saatavissa, ovat hyvin rajalliset.

Energiavirasto ei ole valituksenalaista päätöstä tehdessään toiminut poliittisista päätöksentekijöistä eli eduskunnasta ja työ- ja elinkeinoministeriöstä riippumattomasti EU:n sähkömarkkinasääntelyn edellyttämällä tavalla. Päätöksellään virasto on toteuttanut kyseisten tahojen sähkömarkkinalakiin lailla 730/2021 tehtyjen muutosten valmistelun yhteydessä ilmaisemaa toimeksiantoa muuttaa valvontamenetelmiä tavalla, joka leikkaa jakeluverkkoyhtiöiden kohtuullisena pidettävää tuottoa ja alentaa sähkönsiirtohintoja. Päätös on ilmeisessä ristiriidassa sähkömarkkinadirektiivissä edellytetyn kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuuden kanssa. Euroopan unionin tuomioistuimen viimeaikaisen oikeuskäytännön mukaan riippumattomuusvaatimus koskee myös suhdetta lainsäätäjään.

Sähkömarkkinalain muutosten valmistelun yhteydessä esitettyjen sekä lainsäädäntömuutosten esitöihin sisältyvien työ- ja elinkeinoministeriön sekä eduskunnan talousvaliokunnan lausumien perusteella on ilmeistä, ettei Energiavirasto ole valituksenalaista päätöstä tehdessään voinut toimia riippumattomasti suhteessa mainittuihin tahoihin. Työ- ja elinkeinoministeriö sekä viime kädessä lainsäätäjä ovat antaneet Energiavirastolle toimeksiannon muuttaa valvontamenetelmiä tavalla, joka johtaa merkittävään laskuun jakeluverkkoyhtiöille sallitun kohtuullisen tuoton määrässä sekä tätä kautta sähkönsiirtomaksuissa. Tällainen puuttuminen kansallisen sääntelyviranomaisen yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvaan päätöksentekoon ei ole unionin oikeudellisen sääntelyn puitteissa sallittua.

Sähkömarkkinalakiin lailla 730/2021 tehtyjä muutoksia koskevan hallituksen esityksen (HE 265/2020 vp) luonnosversio on ollut lausuntokierroksella jo tammikuussa 2020. Luonnosversioon ovat sisältyneet olennaiselta osin vastaavat sähkömarkkinalakiin ehdotetut muutokset kuin sittemmin tammikuussa 2021 eduskunnalle annettuun lopulliseen hallituksen esitykseenkin. Mainittua hallituksen esitysluonnosta koskeva työ- ja elinkeinoministeriön lausuntopyyntö on toimitettu myös virastolle, joka on 14.2.2020 antanut pyydetyn lausunnon. Lausunnossaan virasto ei ole viitannut siihen, että sähkömarkkinalakiin ehdotetut muutokset aiheuttaisivat tarpeen muuttaa aiemmin vahvistettuja valvontamenetelmiä kesken valvontajakson. Virasto on vielä toukokuussa 2020 julkisesti todennut, että yksikköhinnat tulevat seuraavan kerran päivitettäväksi vuonna 2023 osana kuudennella ja seitsemännellä valvontajaksolla sovellettavien valvontamenetelmien vahvistamista ja korostanut olevansa sidottu vuonna 2015 vahvistamiinsa valvontamenetelmiin koko valvontajakson ajan.

Viraston käsitys valvontamenetelmien muuttamisen tarpeellisuudesta kesken valvontajakson on tullut julkisuuteen ensimmäisen kerran viraston 3.11.2020 julkaisemassa selvityksessä sekä 4.11.2020 julkaisemassa tiedotteessa. Viraston väite siitä, että valvontamenetelmiin kesken valvontajakson tehdyt muutokset olisivat perustuneet sähkömarkkinalakiin lailla 730/2021 tehtyihin muutoksiin on epäuskottava. Työ- ja elinkeinoministeriö on 15.10.2020 jo ennen kuin virasto itse on lausunut julki käsityksensä valvontamenetelmien muuttamisen tarpeellisuudesta sähkömarkkinalakiin valmistelussa olleiden muutosten johdosta todennut, että hallituksen esityksellä (HE 265/202 vp.) sähkömarkkinalakiin tehtävillä muutoksilla tultaisiin puuttumaan siirtomaksujen laskentamenetelmiin ”koukkaamalla mutkan kautta”

Sähkömarkkinalakiin tehtyjen muutosten valmistelusta vastannut työ- ja elinkeinoministeri on tammikuussa 2021 ennen kyseisten lakimuutosten hyväksymistä eduskunnassa kyennyt yksityiskohtaisesti ennakoimaan vaikutukset, joita sähkömarkkinalakiin ehdotetuilla muutoksilla ja Energiaviraston sittemmin valmistelemilla valvontamenetelmien muutoksilla tulisi olemaan suomalaisten jakeluverkkoyhtiöiden kohtuullisen tuoton määrittelylle.

Kun otetaan huomioon lain 730/2021 esitöihin sisältyvät kannanotot niistä toimenpiteistä, joihin virasto on lainsäädäntömuutosten johdosta velvollinen ryhtymään, sekä toisaalta lainsäädännön esitöiden keskeinen asema oikeuslähteenä suomalaisessa oikeusjärjestelmässä, ei virasto olisi voinut olla muuttamatta valvontamenetelmiä tai muuttaa niitä olennaiselta osin toisin, kuin mitä mainitun lain esitöissä oli jo ennalta määritelty.

Valituksenalaisen päätöksen sanamuodosta sekä sen antamiseen johtaneesta menettelystä ilmenee, että valvontamenetelmiin tehtävät muutokset ovat keskeisiltä osin seurausta työ- ja elinkeinoministeriön sekä lainsäätäjän Energiavirastoon kohdistamista vaatimuksista. Tämänkaltainen puuttuminen sääntelyviranomaisen yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvaan kohtuullisen tuoton laskentamenetelmien vahvistamiseen on omiaan vaarantamaan unionin sähkömarkkinasääntelyn tavoitteiden toteutumisen.

Kysymyksessä ei ole sääntelyviranomaisen itsenäinen harkinta ja riippumaton toiminta tilanteessa, jossa valvontamenetelmiin tehdyt muutokset seuraavat lainsäädännöstä, ja sääntelyviranomainen katsoo muutokset välttämättömiksi lainsäätäjän tahtotilan toteuttamiseksi. Virastoon kohdistetussa ohjauksessa ei ole kyse sellaisista jäsenvaltioiden yleisistä energiapoliittisista suuntaviivoista, joiden antaminen on sähkömarkkinadirektiivissä katsottu mahdolliseksi. Edes yleiset suuntaviivat eivät saa rajoittaa sääntelyviranomaisen riippumattomuutta ja itsenäisyyttä.

Energiaviraston ja työ- ja elinkeinoministeriön välisistä viesteistä käy ilmi, että ministeriö on valvontamenetelmien valmistelun yhteydessä kohdistanut virastoon ohjausta, joka on loukannut EU:n sähkömarkkinadirektiivissä kansalliselta sääntelyviranomaiselta edellytettyä riippumattomuutta. Energiaviraston itsenäinen ja riippumaton harkintavalta valvontamenetelmien muutoksista ja niiden sisällöstä päättämiseen on siihen jo lainvalmisteluvaiheessa kohdistetun ministeriön ohjauksen seurauksena kaventunut olemattomaksi.

Valituksenalainen päätös on ristiriidassa kansallisesta ja unionin sähkömarkkinasääntelystä ilmenevien jakeluverkkotoiminnan valvonnan keskeisten tavoitteiden ja valvonnassa vakiintuneesti sovellettujen periaatteiden kanssa. Energiaviraston jakeluverkonhaltijoiden hinnoittelun ja kohtuullisen tuoton valvonta on luonteeltaan ennakollista. Ennakollisen valvonnan periaate edellyttää muun ohella, että sovellettavat laskentamenetelmät ovat tiedossa etukäteen ja valvottavat voivat luottaa menetelmien jatkuvuuteen ja pysyvyyteen ennalta tiedossa olevan valvontajakson ajan.

Viraston päätös on ilmeisessä ristiriidassa edellä mainitun periaatteen kanssa ja vaarantaa jakeluverkonhaltijoiden edellytykset suunnitella investointejaan sekä palveluidensa hinnoittelua pitkäjänteisesti luottaen valvontamenetelmien pysyvyyteen koko valvontajakson ajan.

Valituksenalaisesta päätöksestä ei myöskään ilmene, että valvontamenetelmiin tehtyjä pistemäisiä muutoksia olisi arvioitu osana valvontamenetelmien muodostamaa laajempaa kokonaisuutta, saati kyseisten muutosten todennäköisiä tosiasiallisia vaikutuksia jakeluverkonhaltijoiden tai näiden palveluntarjoajien kannustimiin ja käyttäytymiseen.

Yksikköhintojen muuttamista koskevassa perustelumuistiossa Energiavirasto antaa ymmärtää, että verkonhaltijoiden lisääntynyt investointitehokkuus olisi peruste yksikköhintojen poikkeukselliselle päivittämiselle kesken valvontajakson. Jos verkonhaltijoiden tekemien investointien tehostumisen seurauksena mahdollisimman kustannustehokkaita investointeja tehnyt verkonhaltija ei saa valvontajakson aikana hyötyä tehokkuudestaan, vaan sitä sanktioidaan laskemalla yksikköhintoja kesken valvontajakson, ei valvontamenetelmien investointikannustin ole toimiva.

Valvontamenetelmien ennakoimaton muuttaminen ja sen aiheuttama valittajan näkymien heikentyminen voi johtaa valittajan joukkovelkakirjalainojen luottoluokituksen heikkenemiseen ja kasvattamaan sen ulkoisen varainhankinnan kustannuksia.

Valituksenalainen päätös on lisäksi ristiriidassa sähkön sisämarkkinoista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2019/943 (sähkömarkkina-asetus) 18 artiklan 2 kohdan kanssa päätöksen heikentäessä verkonhaltijoiden kannustimia tehokkaiden, innovatiivisten ja toimitusvarmuutta parantavien verkkoinvestointien tekemiseen. Myös energiaalan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto ACER:n parhaita käytäntöjä koskevassa kertomuksessa korostetaan valvontamenetelmien ennustettavuuden vaatimusta.

Epäselväksi jää, miten investointien kannustinvaikutus voi toteutua, mikäli valvonnan kohde ei voi luottaa siihen, että se tehostaessaan investointitoimintaansa saa tästä tehostumisesta myös ennustettavissa olevan taloudellisen hyödyn perustuen aiemmin lainvoimaisesti vahvistettuihin laskentamenetelmiin.

Ottaen huomioon, että Energiavirastolla ole ollut oikeudellista perustetta yksikköhintojen päivittämiselle tai riskittömän korkokannan laskentatavan muutokselle, sekä kyseisistä muutoksista valittajalle aiheutuvat ilmeisen kohtuuttomat negatiiviset taloudelliset vaikutukset, ei valituksenalaisesta päätöksestä aiheutuvaa perusoikeuksien rajoitusta voida pitää hyväksyttävänä.

Perustuslain 2 §:n 3 momentin sisältämälle oikeusvaltioperiaatteelle on annettava korostunut painoarvo esillä olevan asian oikeudellisessa arvioinnissa. Erityistä huomiota on kiinnitettävä sen arviointiin, voidaanko Energiavirastolla katsoa olevan täsmälliseen lainsäännökseen perustuva toimivalta muuttaa vahvistuspäätöstä valituksenalaisessa päätöksellä esittämillään perusteilla.

Valituksenalaisessa päätöksessä on kyse merkittävästä julkisen vallan käytöstä, jolla rajoitetaan perustuslain 15 §:ssä turvattua valittajan omaisuudensuojaa. Päätöksestä aiheutuvan valittajan omaisuudensuojan rajoituksen sallittavuutta tulee arvioida perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten nojalla. Yleiset rajoitusedellytykset liittyvät erityisesti sääntelyn tarkoituksen hyväksyttävyyteen sekä sääntelyn oikeasuhtaisuuteen.

Oikeudellisessa arvioinnissa on kiinnitettävä huomiota valvontamenetelmiin tehtyjen muutosten kohtuullisuuteen jakeluverkonhaltijoiden näkökulmasta tarkasteltuna. Tässä kohtuullisuusarvioinnissa on huomioitava myös jakeluverkkoyhtiöiden perusteltujen odotusten suoja taloudellisissa asioissa.

Valvontamenetelmiin tehdyt muutokset johtavat merkittäviin ja ennakoimattomiin muutoksiin valittajalle sallitun liikevaihdon ja kohtuullisen tuoton määräytymisessä viidennen valvontajakson aikana. Muutokset vähentävät Elenian verkkoliiketoiminnan sallitun liikevaihdon määrää viidennen valvontajakson aikana merkittävästi. Valituksenalaisesta päätöksestä aiheutuvat negatiiviset taloudelliset vaikutukset ovat ilmeisen kohtuuttomia erityisesti, kun otetaan huomioon, että valittajalla on ollut perusteltu syy luottaa valvontamenetelmien pysyvyyteen viidennen valvontajakson loppuun saakka.

Päivitetyissä valvontamenetelmien yksikköhinnoissa ei ole otettu huomioon inflaation vaikutusta yksikköhintoihin vuosien 2020–2022 välisenä aikana. Sähköverkkojen keskeisten verkostomateriaalien hankintasopimuksissa käytetään yleisesti tärkeimpien raaka-aineiden osalta hintasidonnaisuuksia perustuen julkisten raaka-aineindeksien kehitykseen. Kyseisten raakaaineindeksien kehityksessä kulloinkin tapahtuvat muutokset heijastuvat välittömästi verkostomateriaalien hintoihin ja täten myös jakeluverkonhaltijoiden investointikustannuksiin. Raaka-aineindeksit ovat nousseet osin merkittävästi vuoden 2020 tilanteeseen verrattuna, minkä seurauksena investointikustannukset ovat vastaavasti kasvaneet.

Päätöksellä päivitetyt yksikköhinnat perustuvat pääosin vuoden 2020 toteutettuja investointeja koskeviin tietoihin. Elenian investointikustannukset ovat kustannusmuutosten seurauksena vuonna 2022 selvästi korkeammat vuoden 2020 tilanteeseen verrattuna. Energiaviraston päivittämät yksikköhinnat eivät huomioi tätä investointikustannuksissa vuoden 2020 jälkeen tapahtunutta olennaista muutosta, eivätkä hinnat kuvasta ajantasaisesti jakelunverkonhaltijoiden todellista kustannustasoa.

Energiavirasto pyrkii päätöksellä muuttamaan valvontamenetelmiä ”lainsäädännön vaatimuksia vastaavaksi”. Valittajan perusoikeuksiin kohdistuvat rajoitukset ovat ilmeisessä epäsuhdassa valituksenalaisen päätöksen kyseisen tavoitteen kanssa.

Sähkömarkkinalakiin tehdyt muutokset ovat vaikuttaneet jakeluverkonhaltijoiden sääntelyympäristöön vain rajallisesti. Esimerkiksi jakeluverkon kehittämissuunnitelmia koskevat muutokset ovat luonteeltaan lähinnä teknisiä eikä niiden voida katsoa muuttaneen voimakkaasti jakeluverkonhaltijoiden sääntelyä. On ilmeistä, ettei valituksenalaisesta päätöksestä aiheutuvaa perusoikeuksien rajoitusta voida pitää oikeasuhtaisena, kun sitä arvioidaan suhteessa sähkömarkkinalakiin tehtyihin muutoksiin, joihin Energiavirasto on vedonnut perusteena valvontamenetelmien muuttamiselle.

Jakeluverkonhaltijoiden kohtuullisena pidettävän tuottotason merkittävä ja ennakoimaton aleneminen kesken viidennen valvontajakson tulee vähentämään verkonhaltijoiden edellytyksiä investoida sähköverkkoonsa ja todennäköisesti heijastumaan kielteisesti myös sähkön toimitusvarmuuteen sekä sähköverkkojen kehitykseen. Valvontamenetelmiin tehdyt muutokset ovat jo johtaneet siihen, että valittaja on joutunut vähentämään vuodelle 2022 suunniteltuja verkkoinvestointejaan yli 40 miljoonalla eurolla. Muutoksilla on kielteisiä vaikutuksia Elenian asiakkaisiinkin. Kielteisiä vaikutuksia ei ole tarkasteltu valituksenalaisessa päätöksessä, vaikka tämä olisi ollut välttämätöntä omaisuudensuojaan kohdistuvien rajoitusten oikeasuhtaisuuden arvioimiseksi.

Perustuslakivaliokunta ei ole voinut arvioida valituksenalaisen päätöksen kaltaista muutosta perusoikeuksien rajoittamisen oikeudellisen hyväksyttävyyden näkökulmasta. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 19/2021 vp.) kiinnittänyt huomiota siihen, että nykyistä sääntelytilannetta, jossa sähkönsiirron ja -jakelun hinnoittelusta säädetään sähkömarkkinalaissa varsin yleisellä tasolla ei voida pitää kaikilta osin ongelmattomana lailla säätämisen vaatimukseen kiinteästi liittyvän sääntelyn täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen kannalta. Myös professori Tuomas Ojanen on 10.12.2021 päivätyssä asiantuntijalausunnossaan painottanut näiden perustuslakivaliokunnan kannanottojen merkitystä arvioitaessa viraston toimivaltaa ja toimivallan käyttöä nyt käsillä olevassa asiassa.

Professori Ojasen 10.12.2021 päivätyssä asiantuntijalausunnossa on arvioitu viraston toimivaltaa muuttaa lainvoimaisella vahvistuspäätöksellä vahvistettuja valvontamenetelmiä kesken valvontajakson sähkömarkkinalakiin lailla 730/2021 tehtyjen muutosten johdosta.

Valituksenalainen päätös on ristiriidassa suhteellisuusperiaatteen ja luottamuksensuojaperiaatteen kanssa.

Energiavirastolla ei ole ollut oikeudellista perustetta yksikköhintojen päivittämiselle tai riskittömän korkokannan laskentatavan muuttamiselle. Valituksenalainen päätös on jo tästä syystä luottamuksensuojaperiaatteen vastainen. Sillä on myös puututtu valittajan oikeutettuihin odotuksiin lainvoimaisen vahvistuspäätöksen pysyvyydestä koko viidennen valvontajakson ajan.

Valvontamenetelmiin tehtyjä muutoksia ei voida perustella tarpeella saattaa menetelmät vastaamaan lailla 730/2021 muutettua sähkömarkkinalakia. Kun otetaan huomioon valvontamenetelmiin tehdyistä muutoksista valittajalle aiheutuvat huomattavat negatiiviset taloudelliset vaikutukset, valituksenalainen päätös on tältä osin myös suhteellisuusperiaatteen vastainen. Kyseiset muutokset eivät ole asianmukaisia, välttämättömiä tai oikein mitoitettuja perusteluissa esitetyn nimellisen tavoitteen saavuttamiseksi saada valvontamenetelmät vastaamaan lainsäädännön vaatimuksia.

Johtuen valituksenalaisen päätöksen sisältämän kuvauksen yleisluontoisuudesta valittajalla ei ole ollut edellytyksiä varmistua päätöksellä päivitettyjen yksikköhintojen oikeellisuudesta. Ottaen erityisesti huomioon asiaan liittyvät huomattavat taloudelliset intressit ja valittajan korostunut oikeussuojan tarve, Energiaviraston menettelyä ei voida tältäkään osin pitää hyvän hallinnon periaatteiden mukaisena.

Valituksenalainen päätös loukkaa verkonhaltijoiden tasapuolisen kohtelun vaatimusta. Jakeluverkonhaltijoihin ja suurjännitteisen jakeluverkon haltijoihin sovelletaan viidennen valvontajakson loppuajan toisistaan poikkeavia valvontamenetelmiä. Ennen päätöksen antamista sekä jakeluverkonhaltijoihin että suurjännitteisen jakeluverkonhaltijoihin on sovellettu olennaisilta osin saman sisältöisiä valvontamenetelmiä. Valvontamenetelmiin tehdyt muutokset kohdistuvat ainoastaan jakeluverkonhaltijoihin, eivät suurjännitteisen jakeluverkon haltijoihin. Muutettujen menetelmien soveltuminen yksittäiseen verkonhaltijaan on riippuvaista siitä, onko kyseisen verkonhaltijan hallitsema suurjännitteinen jakeluverkko eriytetty omaan valvottuun yhtiöönsä vai ei. Päätöksessä ei ole esitetty hyväksyttäviä perusteita kyseiselle verkonhaltijoiden epätasapuoliselle kohtelulle. Tilanne on ristiriidassa markkinaosapuolten tasapuolisen kohtelun vaatimuksen kanssa.

Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C48/23 (Alajärven Sähkö ym.,) jättää markkinaoikeudelle sen arvioimisen, onko valituksenalaisten päätösten antamiseen johtanut menettely loukannut sähkömarkkinadirektiivin 57 artiklan 4 ja 5 kohtien mukaista vaatimusta kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuudesta. Arvioinnissaan markkinaoikeuden on otettava erityisesti huomioon ennakkoratkaisussa yksilöidyt kysymykset.

Oikeudenkäyntikulut

Tarve muutoksenhaulle on seurausta Energiaviraston tekemästä lainvastaisesta päätöksestä ja olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.

Energiaviraston lausunto asioissa dnro 10–80/2022 ja 83/2022

Vaatimukset

Energiavirasto on vaatinut pääasioissa, että markkinaoikeus ensisijaisesti hylkää valitukset ja toissijaisesti palauttaa valituksenalaiset päätökset Energiavirastolle uudelleen käsiteltäviksi. Virasto on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valittajien vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Energiaviraston yhdenmukaiset perustelut asioissa 10–80/2022 ja 83/2022

Vahvistuspäätösten muutos perustuu valvontalain 13 §:n 1 momentin 2 kohtaan, joka oikeuttaa lainvoimaisen vahvistuspäätöksen muuttamisen, kun muutos on perustunut lainsäädännön muutokseen. Tehtyjen vahvistuspäätösten taustalla on sähkömarkkinalain ja valvontalain 1.8.2021 voimaan tullut muutos, jonka keskeisenä tavoitteena on ollut antaa Energiavirastolle uusia työkaluja, joiden avulla voidaan vaikuttaa siirtohintojen kehitykseen vaarantamatta toimitusvarmojen ja älykkäiden sähköverkkojen kehittämistä. Lakimuutoksessa on neljä keskeistä elementtiä; toimitusvarmuusvaatimusten lisäaika, vaatimus verkkojen kustannustehokkaasta kehittämisestä ja kehittämissuunnitelmasta, korotuskaton laskeminen kahdeksaan prosenttiin ja erillisten linjojen rakentamisen mahdollistaminen.

Lainsäätäjä on harkinnut kyseisen lainsäädännön täyttävän unionin oikeuden vaatimukset ja pyrkinyt pitämään sääntelyn yhdenmukaisena unionin oikeuden kanssa siten, että sillä säädetään yleisten suuntaviivojen tasoisista seikoista. Energiaviraston toimivaltaan on jäänyt näiden yleisten suuntaviivojen asettamisen jälkeen arvioida yleisen edun kannalta valvontamenetelmien oikeellisuus, niiden yksityiskohdat ja mahdolliset muutostarpeet.

Virasto on jo ennen lakimuutosta havainnut mahdollisia tarpeita valvontamenetelmien muuttamiselle. Näistä tarpeista on tiedotettu tiedotteessa 4.11.2020 ja selvityksessä 3.11.2020. Lakimuutoksen voimaantulon 1.8.2021 jälkeen virasto on ryhtynyt valmistelemaan edellä mainituilla päätöksillä vahvistettujen valvontamenetelmien muuttamista. Vaikka menetelmien muutoksen perustuvatkin lainsäädännön yleisen tason säädösten muutoksiin, valvontamenetelmien yksityiskohtaiset muutokset ovat kuuluneet Energiaviraston toimivaltaan.

Energiavirasto on esittänyt vuoden 2021 lainmuutoksen hallituksen esityksen (HE 265/2020 vp) jatkovalmistelun yhteydessä työ- ja elinkeinoministeriölle laatimassaan taustaselvityksessä, että sen on hallituksen esityksessä jakeluverkonhaltioiden sääntelyyn ehdotettujen muutosten johdosta muutettava voimassa olevia jakeluverkonhaltijoiden tariffien laskentamenetelmiä koskevia vahvistuspäätöksiään jo kuluvan valvontajakson osalta. Virasto on tuolloin arvioinut, että sen tulee kehittää laskentamenetelmiään tuottopohjassa käytettyjen yksikköhintojen päivittämisen, kohtuullisen tuottoasteen tason määrittämisen ja toimitusvarmuuskannustimen tarpeen arvioinnin osalta.

Energiavirasto on jo aiemmin korotuskattosääntelyä koskevan lainvalmistelun yhteydessä lausunut talousvaliokunnalle 10.2.2016 tarpeesta tarkastella myös toimitusvarmuuden parantamiseksi vaadittavien investointien täytäntöönpanon jatkoajan myöntämisen kriteereitä ja kohtuullista tuottoastetta siirtohinnan kertakorotuksen rajoittamisen lisäksi.

Valvontamenetelmien muutoksista huolimatta verkkoyhtiöiden kohtuullinen tuotto on turvattu ja mahdolliset verkkoyhtiöiden omaisuuden suojaan kohdistuvat rajoitukset ovat hyväksyttäviä. Lakimuutoksesta annetun hallituksen esityksen (HE 265/2020 vp, s. 65) yleisperusteluissa on arvioitu, että verkon omistajien tuotto tulee pienemään viraston vahvistamien laskentamenetelmien sisältämän pääoman koron ja verkko-omaisuuden muodostaman tuottopohjan määrityksessä käytettävien yksikköhintojen laskun seurauksena siten, että pienentämisen vaikutukset ulottuvat ainakin 2020-luvun loppupuoliskolle saakka.

Virasto on laatinut neljättä ja viidettä valvontajaksoa koskevat valvontamenetelmät ennen vuotta 2016 vallinneen tilan ja silloin voimassa olleiden sähkömarkkinalain säännösten perusteella. Vuonna 2016 voimaan tulleissa valvontamenetelmissä keskeisenä seikkana oli silloisten sähkömarkkinalain säännösten asettamien toimitusvarmuusvaatimuksien täyttäminen lain asettamassa aikataulussa. Viraston on tuolloin arvioinut, että toimitusvarmuusvaatimuksien kiireellinen aikataulu tulee asettamaan massiivisia investointipaineita ja tehnyt tämän pohjalta tarpeellisia aiemmasta valvontamenetelmäperiaatteista poikkeavia muutoksia valvontamenetelmiin, joiden ainoana tarkoituksena oli varmistaa toimitusvarmuusinvestointien toteutusedellytykset kaikille sähkön jakeluverkonhaltijoille. Keskeiset muutokset koskivat verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamista, verkkotoiminnan kohtuullista tuottoastetta sekä kannustimia.

Vuonna 2013 voimaan tulleen sähkömarkkinalain toimitusvarmuusvaatimuksia koskevan uudistuksen takia virasto on vuonna 2016 voimaan astuneissa valvontamenetelmissä poikennut valvontajaksojen välisestä yksikköhintojen päivitysvälistä ja laatinut valvontamenetelmät, joissa päivitysväli on neljän vuoden sijaan kahdeksan vuotta. Virasto on tuolloin arvioinut, että toimitusvarmuusvaatimuksien täyttäminen aikataulussa tulee olemaan haasteellista ainakin osalle verkonhaltijoista. Valvontamenetelmien tulee olla periaatteiltaan kaikille samat ja niillä täytyy turvata mahdollisuudet sille, että jokaisella verkonhaltijalla on mahdollisuus täyttää lain velvoitteet tarkoituksenmukaisella tavalla.

Vuonna 2016 voimaan astuneissa valvontamenetelmissä on todettu, että yksikköhintoja ei päivitetä erillisellä yksikköhintakyselyllä viidennelle valvontajaksolle ja että tällä pyritään parantamaan valvontajaksojen välistä jatkuvuutta ja ennakoitavuutta. Ennakoitavuuden on todettu olevan erityisen tärkeää tilanteessa, jossa uuden sähkömarkkinalain takia verkonhaltijat joutuvat rahoittamaan normaalia tilannetta enemmän korvausinvestointeja. Virasto on katsonut olevan olemassa riski siitä, että joillekin verkonhaltijoille massiivisten investointien rahoitus ja tekeminen vaaditussa aikataulussa voi koitua ongelmalliseksi. Verkonhaltijoille on haluttu antaa pidempi aikaikkuna investointien tehostamiseen sekä merkittävämpi kannuste investointien tekemiselle ja helpottaa rahoituksen saamista. Verkonhaltijoiden on ollut helpompi tehdä investointisuunnitelmia, kun heillä on tiedossa etukäteen myös viidennellä valvontajaksolla käytettävät yksikköhinnat. Silloisten menetelmien tavoitteena on ollut varmistaa, että jokainen verkonhaltija pystyy tekemään valvontamenetelmien puitteissa tarvittavat toimitusvarmuusinvestoinnit silloisen sähkömarkkinalain asettamaan määräaikaan mennessä.

Virasto on kasvattanut vuonna 2016 voimaan astuneissa menetelmissä merkittävästi yksikköhintojen kannustinvaikutusta jättämällä päivittämättä yksikköhinnat viidennelle valvontajaksolle. Näin on pyritty varmistamaan, että myös vähemmän tehokkaat ja suurien investointipaineiden alla toimivat verkonhaltijat lähtisivät nopealla aikataululla tekemään tarvittavia investointeja ja pystyisivät täyttämään lain vaatimukset aikataulussa.

Tilanne on muuttunut oleellisesti, kun toimitusvarmuusvaatimuksien aikataulua on lievennetty lainmuutoksella 2021. Virasto on arvioinut, että lain muutosten johdosta ei enää ole perusteltua ja tarkoituksenmukaista, että menetelmissä ylläpidetään sellaisia poikkeuselementtejä, jotka on implementoitu menetelmiin ainoastaan lain toimitusvarmuusvaatimuksien kireän aikataulun takia. Muuttuneen lainsäädännön jälkeen ei ole enää ollut perustetta jättää yksikköhinnat päivittämättä viidennelle jaksolle. Aiemmin voimassa olleen sähkömarkkinalain mukainen siirtymäaika vaatimusten saavuttamiseksi määritettiin vuoden 2028 loppuun. Välietapeiksi määritettiin 31.12.2023, jolloin 75 prosenttia asiakkaista tulisi olla määritellyn toimitusvarmuuden piirissä. Tähän 75 prosentin tavoitteeseen ei voinut hakea määräajan pidennystä. Vuoden 2023 takaraja 75 prosentin osalta oli se, johon menetelmillä on eniten vaikutettu. Sähkömarkkinalain muutosten myötä menetelmät tulee palauttaa normaaleihin ja ennen vuotta 2016 voimassa olleiden valvontamenetelmien mukaisiin periaatteisiin, jossa yksikköhinnat päivitetään noin neljän vuoden välein. Voimassa olevan lain aikana ei ole enää perustetta jättää yksikköhinnat päivittämättä viidennelle jaksolle. Toimitusvarmuusvaatimuksien täyttymisen aikataulun olennainen lieventäminen on tullut ottaa välittömästi huomioon menetelmissä yksikköhintojen päivittämiseksi.

Jos toimitusvarmuusvaatimuksen aikataulua koskevaa lainmuutosta ei huomioitaisi yksikköhintojen päivittämisellä viidennen valvontajakson kahdelle viimeiselle vuodelle, antaisivat menetelmät virheellisiä ohjausvaikutuksia jakeluverkonhaltijoille, jotka hyötyisivät todellista kustannustasoa korkeammista yksikköhinnoista. Kun jakeluverkonhaltijoita koskeviin toimitusvarmuusvaatimuksiin on tullut lievennyksiä, on ollut perusteltua ja kohtuullista sähkömarkkinalain kannalta päivittää yksikköhinnat. Viraston arvion mukaan verkonhaltijat kykenevät täyttämään lain toimitusvarmuusvaatimukset nykyisten päivitettyjen valvontamenetelmien puitteissa, eikä näin ollen ole perusteltua, että menetelmissä ylläpidetään perusteettomia kannustinelementtejä.

Yksikköhintojen määritysperiaatteet on kuvattu ja esitetty riittävällä tarkkuudella verkonhaltijoille ennen vahvistuspäätöksen antamista vahvistuspäätöksessä sekä sen perustelumuistiossa. Verkonhaltijalla on ollut mahdollisuus kysyä tai pyytää lisätietoja.

Energiavirasto on verkonhaltijoiden etujärjestö Energiateollisuus ry:n tietopyyntöön antamassaan vastauksessa kuvannut yksityiskohtaisesti millä periaatteilla kunkin verkkokomponentin yksikköhinta on määritetty. Energiavirasto on korjannut yksikköhintojen laskennasta yksittäisiä komponenttirivejä Energiateollisuus ry:n selvityksen perusteella. Ennen lopullisten yksikköhintojen julkaisemista vahvistuspäätöksissä yksikköhintoja on muutettu kertaalleen. Suurjännitteisiä jakeluverkkoja eivät koske toimitusvarmuusvaatimukset, joten päivitettäviä yksikköhintoja ei ole ollut mahdollista soveltaa näihin verkkoyhtiöihin ja niiden toimittamia vastauksia ei ole otettu mukaan yksikköhintojen laskentaan.

Ennen lopullisten yksikköhintojen vahvistamista vahvistuspäätöksessä kyse on ollut alustavista yksikköhinnoista ja valmisteluvaiheesta, jolloin tietoja on vielä tarkastettu, mahdollisia virheitä on korjattu ja puuttuvia tietoja lisätty. Lisäksi yksikköhintaselvityksen taustalla ovat liikesalaisuuksien piirissä olevat tiedot. Virasto on toiminut hyvän hallinnon mukaan sekä avoimesti ja läpinäkyvästi.

Sähkömarkkinalain muutosten perusteella lainsäätäjän tavoitteena on siirtää painopistettä enemmän investointien kustannustehokkuuden valvontaan. Sähkömarkkinalaki edellyttää nyt investoinneilta erityisesti kustannustehokkuutta sekä niiden valvontaa esimerkiksi kehittämissuunnitelmien kautta. Yksikköhinnat päivittämällä voidaan varmistua ja ohjata, että verkonhaltijat tekevät entistä kustannustehokkaampia investointeja ja etsivät kustannustehokkainta tapaa toteuttaa tarpeelliset toimenpiteet. Päivitettyjä yksikköhintoja tarvitaan viraston valvonnassaan, jotta verkonhaltijoiden kustannustehokkuutta voidaan arvioida ja jotta valvontamenetelmät ohjaisivat verkonhaltijoita kustannustehokkaisiin investointeihin lain tarkentuneiden tavoitteiden mukaisesti.

Yksikköhintojen päivittäminen on myös tärkeää valvonnan pääperiaatteen eli kohtuullisen hinnoittelun kannalta. Vain riittävän ajantasaisilla yksikköhinnoilla voidaan varmistaa, että hinnoittelu on kohtuullista ja kustannusvastaavaa. Näillä hinnoilla kuvataan keskimääräistä kustannustasoa ja ohjataan verkonhaltijoita tehostamaan investointikustannuksiaan. Ennen päivitystä voimassa olleet yksikköhinnat olivat erkaantuneet jo reilusti keskimääräisestä todellisista yksikkökustannuksista. Tämä on ollut nähtävissä taseen investointien ja yksikköhinnoilla laskettujen investointien huomattavasta erosta. Vuodesta 2016 lähtien verkonhaltijat ovat olleet huomattavasti kustannustehokkaampia ja todelliset yksikkökustannukset ovat merkittävästi laskeneet. Neljännellä valvontajaksolla investointeja on tehty keskimäärin noin 30 prosenttia yksikköhintoja halvemmalla. Tätä kannustinvaikutusta on ollut perusteltua hyödyntää aiempien toimitusvarmuusvaatimuksien ripeään täyttämiseen. Lakimuutoksen vuoksi vastaavaa painetta toimitusvarmuusinvestoinneille ei enää ole.

Kun yksikköhinnat on päivitetty vuosille 2022 ja 2023 vastaamaan paremmin todellista kustannustasoa, verkko-omaisuuden oikaisu tarkentuu aiempaa kustannusvastaavammaksi ja verkko-omaisuuden oikaistu arvo vastaa aiempaa keskimäärin paremmin ja tarkemmin verkonhaltijalle aiheutuneita todellisia kustannuksia neljännen ja viidennen valvontajakson aikana.

Normaalissa tilanteessa yksikköhinnat olisi jo päivitetty viidennelle valvontajaksolle. Vaikka yksikköhintojen päivitys johtaisi tilanteeseen, jossa yksittäinen verkonhaltija tekee investointinsa yksikköhintoja kalliimmalla vuosien 2022 ja 2023 aikana, tästä huolimatta kyseinen verkonhaltija on todennäköisesti hyötynyt yksikköhinnoista, jos se on tehnyt investointeja yksikköhintoja halvemmalla menneen kuuden vuoden aikana. Vaikka päivitettyjä yksikköhintoja olisi käytetty jo neljännen valvontajakson alusta lähtien, niin enemmistö verkonhaltijoista olisi silti hyötynyt yksikköhinnoista.

Tehokkaat yhtiöt edelleen hyötyvät yksikköhinnoista ja tehottomat eivät, vaikka yksikköhintojen päivitysten johdosta yhtiön kate suhteessa yksikköhintoihin kapenee. Valittajat keskimäärin hyötyvät yksikköhinnoista, vaikka niille olisi sovellettu päivitettyjä yksikköhintoja vuodesta 2016 lähtien.

Yksikköhintojen tavoitteena on kuvata keskimääräistä kustannustasoa ja ohjata verkonhaltijoita tehostamaan investointikustannuksiaan.

Kun verkko-omaisuuden oikaisu kuvaa aiempaa tarkemmin todellisia aiheutuneita investointikustannuksia, ei kyseessä ole sanktio tai perusteeton tuoton määrittämisen mekanismi. Valittajat keskimäärin hyötyvät yksikköhinnoista, vaikka niille olisi sovellettu päivitettyjä yksikköhintoja vuodesta 2016 lähtien. Yksikköhintojen päivittäminen lähemmäksi todellista toteutunutta keskimääräistä kustannustasoa ei ole toimenpiteenä kohtuuton. Kyse on yksi valvontamenetelmien keskeisistä tavoitteista kohtuulliselle hinnoittelulle, kun verkko-omaisuus oikaistaan lähemmäksi sen todellista arvoa ja menetelmät ohjaavat verkonhaltijoita tehostamaan investointejaan. Verkonhaltijan edellytykset tehdä tarpeellisia investointeja ei heikkene, vaikka yksittäinen verkonhaltija ei kykenisikään parin vuoden aikana tekemään investointeja yksikköhintoja halvemmalla.

Investointeja tulee tehdä tarpeen mukaan sähkömarkkinalain velvoitteet täyttäen. Verkonhaltijan tarkoituksena ei ole tehdä investointeja kasvattamalla tuottoa omistajille, vaan investointeja tulee tehdä asiakkaiden kannalta kustannustehokkaimmalla tavalla siten, että uusia liittyjiä voidaan liittää verkkoon ja verkon kehittämisvelvollisuuden vaatimukset täytetään. Verkonhaltija saa edelleen tehdyille investoinneille kohtuullisen tuoton ja laskennallisen tasapoiston. Lisäksi verkonhaltija hyötyy laatukannustimesta, kun investoinnit parantavat toimitusvarmuutta sekä tehokkuuskannustimesta, kun investoinnit vähentävät operatiivisia kustannuksia.

Verkonhaltijat ovat hyötyneet yksikköhinnoista merkittävästi kuusi vuotta. Menetelmien muuttamisen jälkeen verkonhaltijoissa on hyötyjiä aiempaa vähemmän ja samalla hyödyn kokonaismäärä pienenee, mutta menetelmien ohjausvaikutusten osalta palataan normaalille tasolle. Tämä ei rapauta verkonhaltijoiden jo kuudelta vuodelta saamia hyötyjä, mutta jos yksittäinen verkonhaltija toimii nyt kahden vuoden aikana tehottomasti, tämä voi vaikuttaa negatiivisesti omistajien tuotto-odotuksiin kahden vuoden osalta.

Energiavirasto on kehittänyt vuoden 2013 sähkömarkkinalain muutosten perusteella valvontamenetelmiään vuonna 2016 alkaneelle valvontajaksolle myös riskittömän korkokannan määrittelyn avulla. Kohtuullisen tuottoasteen laskennassa käytetyn riskittömän korkokannan määrittelyä päädyttiin aiemmista valvontamenetelmistä poiketen määrittämään kahdella vaihtoehtoisella laskentatavalla ja näistä vaihtoehdoista sovellettiin korkeampaa arvoa kohtuullisen tuottoasteen laskennassa. Muutosta seurannut kohtuullisen tuoton lisäys on toteutettu seurauksena toimitusvarmuusvaatimuksiin. Vallitsevia markkinaolosuhteita korkeammalla korkotasolla mahdollistettiin kaikille verkkoyhtiöille riittävät toimintaedellytykset toteuttaa lain vaatimat investoinnit vuoteen 2028 mennessä. Vuoden 2023 takaraja 75 prosentin osalta oli se, johon menetelmillä vaikutettiin eniten.

Kohtuullisen tuoton lisäys oli tarkoitettu hyödynnettäväksi investointien rahoittamiseen, jolloin tarvittavat vieraan pääoman määrä ja takaisinmaksuaika eivät nousisi liian korkeaksi. Kohtuullisen tuoton lisäyksellä pyrittiin varmistamaan investointien rahoittaminen tulorahoituksella erityisesti pienten verkkoyhtiöiden osalta.

Sähkömarkkinalain toimitusvarmuusvaatimuksen määräajanpidennys mahdollistaa jakeluverkkoyhtiöille kahdeksan vuoden lisäajan toimitusvarmuusinvestointien toteuttamiseen, jolloin niihin vaadittavan rahoituksen tarve tasaantuu merkittävästi. Koska jakeluverkkoyhtiöiden investointiaika on neutralisoitunut toimeenpanoajan pidentymisen myötä, ei ole perusteltua ylläpitää vuoden 2016 olosuhteissa käyttöönotettua riskittömän korkokannan vaihtoehtoista laskentatapaa ja sen mahdollistamaa kohtuullisen tuoton lisäystä, vaan sovellettavan riskittömän korkokannan sekä tuottoasteen tulee paremmin kuvata vallitsevien markkinaolosuhteiden tuottovaatimusta. Samoin ei ole korostettua tarvetta painottaa menetelmissä erityisesti oman pääoman ehtoista rahoitusta tulorahoituksen kautta, vaan investointien rahoittamisen katsotaan olevan mahdollista sekä oman että vieraan pääoman ehtoisen rahoituksen kautta.

Kahden laskentavaihtoehdon soveltaminen riskittömän korkokannan laskennassa on poikkeuksellista pääoman tuottoasteen laskennassa esimerkiksi eurooppalaisessa vertailussa. Riskittömän korkokannan määrittelyä on muutettu suoraan sähkömarkkinalain perusteella toimitusvarmuusvaatimusten toteuttamisen mahdollistamiseksi. Virastolla ei ole ollut syytä muuttaa riskittömän korkokannan määrittelyperiaatetta ja poiketa rahoitusteoreettisesta konsensuksesta ilman toimitusvarmuusvaatimusten sisällyttämistä sähkömarkkinalakiin.

Pääoman tuottoasteen laskennassa sovellettavan riskittömän korkokannan määrittelyn muutoksen tarkoitus ei ole painaa keinotekoisesti kohtuullisen tuottoasteen tasoa alaspäin, vaan saada se paremmin vastaamaan lainsäädännön tavoitteita ja verkkoyhtiöiden todellista korkokustannusta.

Kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuus on ollut keskeisesti esillä kyseessä olevan lakimuutoksen lainsäädäntöprosessissa. Energiavirasto on toimivaltansa puitteissa ja pyydettäessä avustanut lainsäädäntöprosessissa ja laatinut taustaselvityksen mahdollisista laskentamenetelmien muutostarpeista. Energiaviraston selvityksen ja lausuntojen perusteella lainvalmisteluaineistossa on viraston toimivaltaan kuuluvien asioiden arviointia ja referointia.

Perustuslakivaliokunta on huomioinut lausunnossaan kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuuden asiassa (PeVL 19/2021 vp). Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan EU-oikeus ja voimassa oleva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö sallivat sen, että lailla säädettäisiin yleisistä periaatteista, joiden mukaan Energiaviraston olisi arvioitava hinnoittelun kohtuullisuutta, vaikka verkonhaltijoiden tuottoprosentin yksityiskohtainen määrittäminen kuuluisikin EU-oikeuden mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen toimivaltaan.

Talousvaliokunnan mietinnön (TaVM 19/2021 vp) mukaan sähkön sähkömarkkinadirektiivi mahdollistaa yleisten energiapoliittisten suuntaviivojen asettamisen, mutta tällaisetkaan suuntaviivat eivät saa kohdistua sääntelyviranomaisen ydintehtäviin. Verkkopalveluiden hinnoittelun yleiset ohjausvaikutukset ovat osa sähkömarkkinadirektiiviin mukaisia jäsenvaltion antamia yleisiä energiapolitiikan suuntaviivoja. Laskentamenetelmien muuttaminen on jätetty Energiaviraston harkintaan lainsäädännön yleisten suuntaviivojen ohjaamana, mutta myös yleisen edun saavuttamiseksi.

Energiavirasto ei ole vastaanottanut poliittista vaikuttamista valituksenalaisen päätöksen yhteydessä tai muutoinkaan. Viraston roolina on kuitenkin toimia hallituksen luoman kehyksen piirissä. Kyseessä olevan lakimuutoksen yhteydessä lainsäätäjä on harkinnut lainsäädännön täyttävän unionin oikeuden vaatimukset ja pyrkinyt pitämään sääntelyn yhdenmukaisena unionin oikeuden kanssa. Päätöksen taustalla oleva lakimuutos on unionin oikeuden kanssa yhtenevä siten, että sillä säädetään yleisten suuntaviivojen tasoisista seikoista ja Energiaviraston toimivaltaan on jäänyt näiden yleisten suuntaviivojen asettamisen jälkeen arvioida yleisen edun kannalta valvontamenetelmien oikeellisuus, niiden yksityiskohdat ja mahdolliset muutostarpeet.

Mikään lainsäädäntöaineisto ei ole sisältänyt sitovaa oikeusohjetta, jolla virastoa olisi velvoitettu muuttamaan tai antamaan tietynsisältöistä päätöstä, eivätkä lain esityöt ole sitovia oikeuslähteitä. Lain esitöissä ei ole esitetty edes tulkintaa ohjaavia ohjeita. Hallituksen esityksessä on kirjoitettu auki lain tavoite, jonka osalta unionin tuomioistuin on ratkaissut asian, ja toisaalta hallituksen esityksessä on kirjoitettu auki lakimuutoksen mahdollisia vaikutuksia, jotka ovat perustuneet Energiaviraston omaan lausuntoon asiassa.

Sääntelyviranomaisen riippumattomuutta koskeva vaatimus ei rajoita tarvittaessa tiivistä yhteistyötä muiden asiaan liittyvien kansallisten viranomaisten kanssa eikä hallituksen julkaisemien sääntelytehtäviin ja toimivaltuuksiin liittymättömien yleisten poliittisten suuntaviivojen noudattamista. Energiaviraston tulee toimia kansallisen energiapolitiikan tavoitteiden edistämiseksi, seurata toimialansa kansallista ja kansainvälistä kehitystä, tehdä aloitteita toimialaansa liittyvän lainsäädännön kehittämiseksi, antaa toimialaansa liittyviä lausuntoja sekä avustaa työ- ja elinkeinoministeriötä toimialaansa liittyvien asioiden valmistelussa.

Energiaviraston ja työ- ja elinkeinoministeriön välinen yhteistyö lainvalmisteluvaiheessa on normaalia viranomaistoimintaa. Lainvalmistelussa pyritään selvittämään lain toimeenpanon vaikutuksia, ja toisaalta viraston toimivaltaan kuuluvan lainsäädännön toimeenpanon valmistelutoimenpiteet on aloitettava jo lainsäädännön valmisteluvaiheessa, jotta toimeenpano voidaan hoitaa tehokkaasti. Lainsäädännön toimeenpano saattaa vaatia mittavia selvityksiä ja valmisteluvaiheita. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltion on kansallisen liikkumavaransa mukaisesti mahdollista sallia esimerkiksi kansallisten ministeriöiden edustajien osallistuminen sähkön siirto- ja jakeluverkkoon pääsyä koskevien hintojen vahvistamismenettelyihin, kunhan kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksenteon riippumattomuus taataan.

Valituksenalaisten päätösten muuttamiselle on lainsäädännölliset perusteet. Päätöksiin liittyvät laskennalliset ja teknisluonteiset erityispiirteet tulivat verkkoyhtiöiden tietoon ennakollisesti, ja virasto on kuullut niistä toimijoita. Valituksenalaisilla päätöksillä ei ole taannehtivaa vaikutusta eivätkä ne muuta verkonhaltijoiden toimintaympäristöä odottamattomasti.

Menetelmämuutosten myötä tehtyjen investointien kannattavuus ei vaarannu. Kymmenen vuoden historiatietojen perusteella laskettu Rr2laskentavaihtoehto on tuottanut tarkasteluvuodesta riippuen 1,18–2,31 prosenttia korkeamman arvon nimelliselle riskittömälle korkokannalle laskentavaihtoehtoon Rr1 verrattuna. Rr2-laskentavaihtoehdon sisällyttäminen pääoman tuottoasteen laskentaan on tuottanut tarkasteluvuodesta riippuen 1,48–2,66 prosenttia korkeamman pääoman tuottoasteen (pre-tax). Vuosina 2016–2021 käytetty riskittömän korkokannan arvo on ollut yhtiölle suotuisa ja se on tehnyt verkkoinvestoinneista hyvin kannattavia. Riskittömän korkokannan määrityksessä tehdyn menetelmämuutoksen myötä pääoman tuottoasteen taso laskee ja tuottoasteen alentuessa myös investointien kannattavuuden taso laskee verrattuna tilanteeseen, jossa menetelmämuutoksia ei olisi toteutettu.

Investoinnin kannattavuuden tasolla ja investoinnin kannattavuudella tarkoitetaan kuitenkin eri asiaa. Virasto on soveltanut aiemmilla valvontajaksoilla ainoastaan Rr1-laskentavaihtoehdon kaltaista arvonmääritystä riskittömälle korkokannalle ja nyt on palattu tähän käytäntöön.

Yleisesti euroalueen pitkät korot ovat kääntyneet nousuun. Vuodelle 2023 määritettävän pääoman tuottoasteen laskennassa käytettävän Rr1-laskentavaihtoehdon mukainen riskittömän koron taso nousee todennäköisesti kymmenen vuoden historiatietojen Rr2-laskentavaihtoehdon mukaiselle tasolle tai ylittää sen.

Pääoman tuottoasteen laskennassa sovellettavan riskittömän korkokannan määrittelyn muutoksen tarkoitus ei ole painaa kohtuullisen tuottoasteen tasoa alaspäin, vaan huomioida sähkömarkkinalain muutos toimitusvarmuusvaatimusten täytäntöönpanoajan pidentymisen osalta ja näin ollen palauttaa riskittömän korkokannan tuottovaatimus enemmän nykytilannetta kuvaavaksi.

Hallituksen esitystä 265/2020 vp on käsitelty perustuslakivaliokunnassa ja siitä on annettu lukuisia asiantuntijalausuntoja. Päätösten mukaiset muutostarpeet valvontamenetelmiin on tuotu esiin jo hallituksen esityksessä.

Luonnollisen monopolin valvonta kokonaisuudessaan perustuu omaisuuden suojaan kohdistuviin rajoituksiin, jotka on sekä unionin oikeudessa että kansallisessa lainsäädännössä tarkoin harkittu. Perustuslakivaliokunta on lähtenyt vakiintuneesti siitä, että velvoitteet ja rajoitukset ovat kulloinkin kysymyksessä olevan omaisuuden erityisluonne huomioon ottaen perustuslainmukaisia, jos ne perustuvat lain täsmällisiin säännöksiin ja ovat omistajan kannalta kohtuullisia.

Valvontalain säätämisen yhteydessä lainsäätäjä on harkinnut erikseen perusteet etukäteen annettujen päätösten muuttamiselle. Tällöin on pidetty välttämättömänä, että vahvistuspäätöksiä on voitava muuttaa oikeusvoimavaikutuksesta huolimatta, sillä unionin oikeudessa edellytetään, että kansallisella sääntelyviranomaisella on oikeus vaatia muutoksia verkkopalvelun ehtoihin. Kansallisen sääntelyviranomaisen tulee huolehtia yleisen edun toteutumisesta.

Valvontamenetelmien muutoksista ei ole säädetty lain tasolla, eikä niistä ole voitu edes säätää. Perustuslakivaliokunta on pitänyt elinkeinotoiminnan omaisuuden käyttörajoituksiin kohdistuvaa sääntelyä niin sanottuun luonnolliseen monopoliin perustuvassa markkinatilanteessa lähtökohtaisesti tarpeellisena ja hyväksyttävänä. Tällaisessa tilanteessa on perustuslakivaliokunnan mielestä perusteltua pyrkiä edistämään kilpailua ja suojaamaan asiakkaiden varallisuusarvoisia oikeuksia tavanomaista tehokkaammilla sääntelykeinoilla. Sääntelyn riittävää täsmällisyyttä arvioitaessa voidaan ottaa huomioon päätettäviin seikkoihin liittyvät osin laskennalliset ja siten teknisluonteiset erityispiirteet samoin kuin sääntelyn kohdistuminen ensi sijassa sähköliiketoimintaa harjoittaviin yrityksiin. Valituksenlaisen päätökseen liittyvät laskennalliset ja teknisluonteiset erityispiirteet tulevat verkkoyhtiöille ennakollisesti tietoon ja siten myös mahdolliset verkkoyhtiöiden omaisuuden suojaan kohdistuvat rajoitukset.

Päätösten mukaiset rajoitukset ovat tarkkarajaisia ja täsmällisesti määriteltyjä, niillä ei ole taannehtivaa vaikutusta eivätkä ne muuta verkonhaltijoiden toimintaympäristöä yhtäkkisesti.

Energiaviraston valituksenalaisilla päätöksillä on turvattu erityistä yhteiskunnallista välttämättömyyshyödykettä eli sähköä. Sähkön toimitusvarmuus ja kohtuuhintaisuus ovat keskeisiä tekijöitä yhteiskunnan osatekijöiden kannalta ja mainittujen tekijöiden turvaaminen on perustuslaillisen suojan rajoittavallakin toiminnalla välttämätöntä. Myös sähkön siirtohintojen osalta Energiaviraston tulee huolehtia yleisen edun toteutumisesta. Asiassa on huolehdittava paitsi verkonhaltijan, myös sen asiakkaiden oikeusturvasta sekä sähkö- ja maakaasumarkkinoiden ja niiden erityisvalvonnan toimivuudesta.

Valvontamenetelmien muuttamisen taustalla olevan lakimuutoksen pyrkimyksenä on hillitä sähkönjakelun hintojen nousua jakeluverkonhaltijoiden kustannustasoa alentavilla ja kustannustason nousua loiventavilla toimenpiteillä. Yhteiskunnassa vallitsee laaja yhteisymmärrys siitä, että nykyisten laskentamenetelmien mahdollistamiin kohtuuttomiin tuottoihin verkonhaltijoiden omistajille on puututtava.

Myös perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan EU-oikeus ja Euroopan unionin oikeuskäytäntö sallivat sen, että lailla säädettäisiin yleisistä periaatteista, joiden mukaan Energiaviraston olisi arvioitava hinnoittelun kohtuullisuutta, vaikka verkonhaltijoiden tuottoprosentin yksityiskohtainen määrittäminen kuuluisikin EU-oikeuden mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen toimivaltaan. Tällainen sääntely olisi perusteltua myös omaisuudensuojan kannalta.

Korkein hallinto-oikeus on ennakkopäätöksessään KHO 2012:58 todennut, että hallinnon suhteellisuusperiaate ja perustuslaissa turvattu omaisuuden suoja rajoittavat sekä sähköverkkojen että tilaajayhteysverkkojen sääntelyä siten, että sääntely ei saa vaarantaa sääntelyn kohteena olevien elinkeinonharjoittajien toimintaedellytyksiä tai niiden toiminnan jatkuvuutta. Ratkaisussa on todettu myös, että hintasääntely on perusteltua, jos sillä ei murenneta verkonhaltijoiden taloudellista toimintakykyä eikä heikennetä tilaajayhteysverkkoon tehtyjen investointien kannattavuutta enempää kuin on välttämätöntä.

Sähköverkkoliiketoimintojen harjoittajat ovat varallisuudeltaan yleensä huomattavia elinkeinonharjoittajia. Verkkoyhtiöiden liiketoimintakenttä on vakaa ja kannattavuus hyvää. Verkkoyhtiöiden toimintakenttä on myös vähäriskistä, joten vaikutus omaisuudensuojaan puuttumiseen asiassa on vähäistä. Vaikka valituksenalaisilla päätöksillä on perustuslaillisia ulottuvuuksia, asioissa ei puututa perusoikeuksiin niin laajasti, että se mitätöisi perusoikeuksien ydinsisältöä.

Verkon omistajat voivat valituksenalaisien päätösten antamisen myötä edelleen kattaa toiminnoistaan aiheutuvat kulut ja saavat toiminnalleen kohtuullista tuottoa kulujen kattamiseen. Vastaavasti menetelmät tehtyjen muutostenkin jälkeen täyttävät valvontalain 12 §:ssä asetetut aineellisoikeudelliset puitteet. Lisäksi valituksenalaiset päätökset ovat valituskelpoisia.

Professori Ojanen on ollut kuultavana perustuslakivaliokunnassa hallituksen esityksen laatimisen aikana, eikä ole tuolloin esittänyt nyt esitetyn kaltaisia ongelmia, vaikka on ollut selvää, että Energiavirasto joutuu muuttamaan laskentamenetelmiään kesken valvontakauden.

Valituksenlaisen päätöksen antaminen on ollut tarpeellista ja yleisen edun kannalta välttämätön keino toteuttaa sähkömarkkinalain muutosten taustalla olevat tavoitteet. Muutosten tarpeellisuutta on arvioitu erityisesti verkonhaltijoiden etujen ja oikeuksien kannalta. Vaikkakin valituksenalaisten päätösten soveltaminen voi johtaa kohtuullisen tuoton leikkaantumiseen osalla verkonhaltijoista, on päätöksen antaminen tarpeellinen ja välttämätön lainsäätäjän tahtotilan saavuttamiseksi ja menetelmien kokonaisuuden tarpeenmukaisen ohjausvaikutuksen saavuttamiseksi. Asiassa on myös otettava huomioon painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimus muutokselle.

Valituksenalainen päätös ei loukkaa valittajien luottamuksensuojaa, sillä valvontalailla on säädetty virastolle nimenomainen peruste lakimuutoksen johdosta muuttaa voimassa olevaa vahvistuspäätöstä, ja asiantilan korjaaminen on ollut välttämätöntä. Kyseinen valvontalain säännös on lainsäätäjän harkitsema poikkeus luottamuksensuojaan perustuen kyseessä olevan asiakokonaisuuden luonteeseen. Sekä sähkömarkkinadirektiivi että valvontalaki edellyttävät, että kansallisen sääntelyviranomaisen on kyettävä muuttamaan oma-aloitteisesti verkkopalvelun ehtoja.

Virasto on käyttänyt laillista toimivaltaansa ja harkintavaltaansa valituksenalaisten päätösten antamisessa laissa kirjattuihin hyväksyttäviin tarkoituksiin nähden. Virasto on myös toiminut puolueettomasti ja oikeassa suhteessa lainsäädännön taustalla olevaan päämäärään nähden. Ottaen huomioon edellä esitetty lainsäädännöllinen valmistelu ja etenkin viraston sen aikana tuoma seikka siitä, että lainsäädäntömuutos muuttaa voimakkaasti jakeluverkonhaltijoiden sääntelyä ja johtaa tosiasiallisesti kohtuullisen tuoton leikkaantumiseen osalla verkonhaltijoista, on viraston toiminta ollut oikeassa suhteessa päämäärään nähden. Virasto on valituksenalaisia päätöksiä antaessaan voitu katsottu toteuttavan oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Virasto on työ- ja elinkeinoministeriölle laatimassaan taustaselvityksessä todennut, että sen on jakeluverkonhaltijoiden sääntelyyn ehdotettujen muutosten johdosta muutettava voimassa olevia jakeluverkonhaltijoiden tariffien laskentamenetelmiä koskevia vahvistuspäätöksiään jo kuluvan valvontajakson osalta. Virasto on selvityksessä todennut, että laskentamenetelmien sisältöön suoraan kohdistuva lainsäädäntö ei ole edellytyksenä laskentamenetelmien uudelleentarkastelulle. Virastolla on velvollisuus kehittää siirtomaksujen laskentamenetelmiä niissä havaittujen puutteiden korjaamiseksi.

Virasto on toteuttanut työ- ja elinkeinoministeriölle laaditussa taustaselvityksessään esille tuomiaan muutoksia sellaisenaan. Hallituksen esityksessä (HE 265/2020 vp) on edelleen todettu, että työ- ja elinkeinoministeriö on arvioinut viraston ministeriölle 3.11.2020 toimittaman selvityksen sekä professori Jarmo Partasen ministeriölle tekemän kahden selvityksen perusteella viraston jakelutariffien laskentamenetelmiin suunnittelemien muutosten vaikutusten suuruusluokkaa vuonna 2022. Yksikköhintojen ja tuottotason päivityksen jälkeen jakeluverkonhaltijoiden sallittu tuotto laskisi 32 prosenttia nykyisiin laskentamenetelmiin verrattuna vuonna 2022. Virasto arvioi, että valvontamenetelmien toteutettujen muutosten kokonaisvaikutus laskee aiempiin menetelmiin verrattuna sähkön jakeluverkkotoiminnan tuottotasoa noin 40 prosenttia vuonna 2022. Muutosten kokoluokka on samaa tasoa kuin lainvalmisteluvaiheessa on tuotu esille.

Talousvaliokunnan mukaan hallituksen esityksen mukaiseen malliin liittyy etuja myös siltä kannalta, että malli on otettavissa käyttöön jo vuoden 2022 alusta, kun suuremmat laskentamenetelmiä koskevat muutokset vaatisivat laajempaa valmistelua ja voisivat viivästyttää uudistuksen voimaantuloa. Uudistuksen voimaantulo esimerkiksi seuraavan valvontajakso alusta merkitsisi noin 700 miljoonan euron lisälaskua kuluttajille.

Vakiintunut oikeuskäytäntö ei yleensä estä oikeutettujen odotusten muuttamista lainsäädännön määrittelemissä rajoissa. Energiavirasto on punninnut valituksenalaisen päätöksen mukaiset muutokset lain asettamien säännösten, verkonhaltijan, sen asiakkaiden oikeusturvan sekä sähkö- ja maakaasumarkkinoiden ja niiden erityisvalvonnan toimivuuden kannalta ja katsonut päätöksen mukaiset muutokset yleisen edun kannalta tarpeellisiksi ja välttämättömiksi.

Sähkömarkkinalain muutokset ovat koskeneet vain jakeluverkkoja ja jakeluverkonhaltijoita, eikä virastolla ole ollut mahdollisuuksia muuttaa suurjännitteisten jakeluverkkojen valvontamenetelmiä kesken valvontakauden.

Unionin tuomioistuin on tuomiossaan asia tuomioissa asiassa C48/23 (Alajärven Sähkö ym.,) todennut, että valituksenalaisen päätöksen taustalla olevat kansalliset lakimuutokset eivät ole ristiriidassa unionin oikeuden riippumattomuussäännösten kanssa, eivätkä muutokset ole vaikuttaneet Energiaviraston riippumattomuuteen. Tuomion mukaan lainsäädäntö, jonka nimenomaisena tavoitteena on sähkön siirtohintojen nousun hillintä toimitusvarmuusvaatimusten osalta, mutta jolla ei säädetä viranomaisen harkintavaltaan kuuluvista asioista, ei ole ristiriidassa sähkömarkkinadirektiivin riippumattomuusvaatimusten kanssa. Se, että sääntelyviranomaisen tulee valvontatoimenpiteillään mahdollistaa lain tavoitteiden toteutuminen, ei ole loukkaus sääntelyviranomaisen riippumattomuutta kohtaan. Tavoitteet, joita kansallinen lainsäätäjä tuomion mukaan nimenomaisesti saa asettaa, menettäisivät merkityksensä, jos valvontatoimenpiteet tekisivät niiden saavuttamisen mahdottomaksi.

Tuomion mukaan sääntelyviranomaisten tehtävänä on seurata verkon varmuutta ja luotettavuutta koskevien sääntöjen noudattamista ja arvioida niiden aiempaa toimivuutta. Näiden sääntöjen laatiminen ei kuulu sääntelyviranomaisen toimivaltuuksiin. Sähkömarkkinadirektiivin kansallista sääntelyviranomaista koskevat toimivalta ja riippumattomuussäännökset antavat niitä loukkaamatta toimivallan jäsenvaltioille säännellä sääntelyviranomaista koskettavista poliittisista suuntaviivoista tai toimintapolitiikasta kansallisten intressien mukaisesti.

Oikeudenkäyntikulut

Valittajien oikeudenkäyntikuluja koskevat vaatimukset on hylättävä riippumatta oikeudenkäynnin lopputuloksesta.

Arvioitaessa asioita kokonaisuutena on kohtuullista, että valittajat vastaavat oikeudenkäyntikuluistaan. Energiavirasto on lisäksi paljoksunut valittajien kuluvaatimuksen määrää, koska asioiden hoitamiseen ja perehtymiseen on käytetty kohtuuttoman paljon aikaa, valittajien asiamiehenä on ollut lainopillinen asiantuntija ja koska asioissa on lausuttu asioiden kannalta epäolennaisista seikoista.

Energiaviraston perustelut erityisesti asioissa 10–80/2022

Energiaviraston oli valvontamenetelmiä muuttamalla 2016 alkavalle kahdelle valvontajaksolle varmistettava lainsäädännön edellyttämien lisääntyvien toimitusvarmuusinvestointien toteutusedellytykset kaikille verkkoyhtiöille. Yhtiöiden lähtökohdat poikkeavat toisistaan merkittävästi. Lainsäädäntö ja oikeuskäytäntö kuitenkin edellyttävät, että valvontamenetelmät ovat kaikille tasapuoliset, joten esimerkiksi kohtuullisen tuottoasteen on oltava sama kaikille sähkön jakeluverkkoyhtiöille.

Ilman vuonna 2013 tehtyä toimitusvarmuusvaatimuksia koskevaa sähkömarkkinalain muutosta valvontamenetelmiä ei olisi ollut tarpeen juurikaan muuttaa neljännelle ja viidennelle valvontajaksoille. Yksikköhintojen päivittämisestä poikkeaminen neljännen ja viidennen valvontajakson välissä sekä riskittömän korkokannan määrittäminen Rr2-vaihtoehdolla investointien tulorahoituksen riittävyyden takaamiseksi ovat koskeneet kaikkia jakeluverkonhaltijoita, riippumatta siitä kuinka suuria vaikutuksia sähkömarkkinalain toimitusvarmuusvaatimusten edellytysten täyttäminen on näille aiheuttanut. Lakimuutoksella on selvä syy-yhteys kyseisiin menetelmien muutoksiin ja näiden ohjausvaikutuksiin.

Sähkömarkkinalainsäädännössä on jätetty Energiavirastolle laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteiden kehittämisessä. Valvontalain 13 §:n 1 momentin 2 kohdan soveltamisen edellytyksenä ei ole lain muuttaminen täsmällisillä säännöksillä menetelmien muutoksista tai näiden sisällöstä. Energiavirastolla on kansallisena sääntelyviranomaisena velvollisuus harkita menetelmien muutoksia edellyttävät osa-alueet ja mittakaava sekä toteuttaa menetelmien muutokset lain muuttuessa niin, että menetelmät ohjausvaikutuksiltaan toteuttavat lain tavoitteet.

Valittajat ovat väittäneet 28 verkonhaltijan investointien muodostuneen kannattamattomiksi valituksenalaisten päätösten johdosta. Kyse on kuitenkin vain sellaisista verkonhaltijoista, jotka olisivat tehneet vuoden 2020 tiedoilla laskien investointeja yksikköhintoja kalliimmalla. Investointi ei ole kannattamaton, vaikka sen todelliset aiheutuneet kustannukset ylittäisivät yksikköhinnoilla määritetyn arvon.

Valvontamenetelmät ovat aina perustuneet keskimääräisiin yksikköhintoihin, jotka taas perustuvat verkonhaltijoiden keskimääräisiin toteutuneisiin investointikustannuksiin. Osa verkonhaltijoista tekee investointeja yksikköhintoja kalliimmalla ja osa halvemmalla. Neljännellä ja viidennellä valvontajaksolla tilanne on ollut ennen yksikköhintojen päivitystä poikkeuksellinen, kun merkittävä osa verkonhaltijoista on pystynyt investoimaan alle yksikköhintojen. Yksikköhintojen päivityksen jälkeen tilanne normalisoituu lähemmäksi muiden valvontajaksojen tilannetta, jossa yksikköhintoja halvemmalla investointeja tekevien verkonhaltijoiden määrä on lähempänä yksikköhintoja kalliimmalla investoivien verkonhaltijoiden määrää.

Verkonhaltija saa investoinnilleen aina kohtuullisen tuoton ja laskennallisen tasapoiston. Jos investointeja tehdään yksikköhintoja kalliimmalla, tämä vähentää verkonhaltijan tuottoa mutta se ei tarkoita, että investointi olisi kannattamaton.

Valvontamenetelmien yksikköhintojen tarkoituksena on kannustaa verkonhaltijoita tehostamaan investointikustannuksissa sekä rajoittaa ja leikata tuottopohjasta tehottomuutta. Yksikköhintojen tarkoituksena ei ole kuvata tehottomimman verkonhaltijan kustannustasoa sekä käyttää tätä vertailutasona ja antaa ilmaisia perusteettomia hyötyjä verkonhaltijoille asiakkaiden korkeampien maksujen kustannuksella.

Energiaviraston perustelut erityisesti asiassa 83/2022

Tasapoiston indeksikorjaus on muutettu vastaamaan yksikköhintojen päivitysajankohtaa, jotta inflaatiota ei oteta tasapoiston laskennassa huomioon kahteen kertaan. Tasapoiston laskennan muutokset ovat sidoksissa yksikköhintojen päivitysajankohtaan, ja tasapoiston laskennassa on otettava huomioon, että inflaatiota ei oteta huomioon kahteen kertaan.

Tehdyt muutokset ovat linjassa jakeluverkkotoiminnan valvonnan keskeisten periaatteiden kanssa, ohjaavat verkkotoiminnan tehokkuuteen ja varmistavat edelleen yhdessä sähkömarkkinalain kanssa, että toimitusvarmuuskriteerit saavutetaan ja toiminnan tuotto on kohtuullinen. Muutokset ovat verkonhaltijoiden tuoton kannalta negatiivisia. Jokaiselle verkonhaltijalle sallitaan edelleen menetelmien kohtuullinen tuotto verkkotoimintaan sijoitetulle pääomalle. Lain muutoksien johdosta menetelmiä on palautettu periaatteiltaan ja ohjausvaikutuksiltaan tilanteeseen, jossa toimitusvarmuusinvestointeja on mahdollista toteuttaa osana normaalia operatiivista jakeluverkkotoimintaa. Tässä suhteessa tulee arvioida myös menetelmien tavoitetta ja mikä on yrityksen kustannustaso verrattuna kustannuksiin, joihin yrityksellä olisi tosiasiallinen mahdollisuus.

Sähkömarkkinalainsäädännön mukaan luonnollisen monopolin erityisvalvonnan päätavoitteita ovat verkkopalveluiden hinnoittelun kohtuullisuus ja korkea laatu. Toimitusvarmuus on keskeistä verkkopalvelujen korkean laadun osalta. Energiavirasto tavoittelee näitä valvontamenetelmien muodostamalla kokonaisuudella ja menetelmien käytännön ohjausvaikutuksilla, jotka kohdistuvat verkonhaltijan liiketoimintaan. Monopolihinnoittelun kohtuullisuuden valvonnalla on varmistettava, että verkonhaltija saavuttaa kustannustason, johon sillä on tosiasiallinen mahdollisuus.

Energiaviraston valvontatietojen perusteella yhteenlaskettu rahoitustulos on ollut samalla tasolla vuosittaisen kasvuprosentin ollessa keskimäärin 0,3 prosenttia vuosina 2005–2015. Vuonna 2016 voimaantulleen valvontamenetelmämuutoksen jälkeen rahoitustulos on kasvanut vuosittain keskimäärin 21,9 prosenttia. Pitkällä aikavälillä rahoitustulos on ylittänyt verkon nettoinvestointien määrän koko tarkastelujakson ajan lukuun ottamatta vuosia 2014–2015. Tämä tarkoittaa, että jakeluverkonhaltijoiden verkkoliiketoiminnan tuottama tulorahoitus on riittänyt kattamaan verkon nettoinvestoinnit tarkastelujaksolla lukuun ottamatta vuosia 2014 ja 2015 olettaen, että jakeluverkonhaltijat olisivat velattomia eikä käyttöpääomassa tapahtuisi lisäyksiä. Verkkoliiketoiminnan tulorahoituksella verkonhaltija kattaa myös lainojen lyhennykset, käyttöpääoman lisäykset sekä omistajien voitonjaon, joita on pääsääntöisesti kaikilla verkonhaltijoilla. Voitonjakoerät yhteensä ovat kasvaneet keskimäärin 11,3 prosenttia vuosina 2005–2019. Vuosina 2016–2019 voitonjakoerät kasvoivat keskimäärin 21,3 prosenttia. Neljännellä valvontajaksolla suuri osa tulorahoituksesta on kuitenkin käytetty investointien omarahoitusosuuteen.

Viraston keräämään valvontatiedon perusteella näyttää siltä, että neljännen valvontajakson aikana osa valvontamenetelmien investointien rahoittamiseksi vuonna 2016 tuoduista muutoksista on allokoitu lisääntyneenä voitonjakona jakeluverkonhaltijoiden omistajille. Investoinnin kannattavuuden tasolla ja investoinnin kannattavuudella tarkoitetaan eri asiaa. Valvontamenetelmien ohjaisvaikutusten on oltava yleisten lainsäädännöstä johdettavien periaatteiden mukaisia.

Energiaviraston tehtävänä kansallisena sääntelyviranomaisena on huolehtia myös kuluttajien oikeuksien toteutumisesta.

Kyseessä on luonnollinen monopoli ja valvontamenetelmien muutoksien jälkeen verkonhaltijoille sallitaan edelleen kohtuullinen tuotto sekä mahdollistetaan investointikustannuksien periminen asiakkailta pitkällä aikavälillä. Se, kuinka paljon verkonhaltija tulouttaa tuottoa omistajille sekä kuinka pitkäjänteisesti ja kustannustehokkaasti verkonhaltija toimii, on kiinni verkonhaltijasta. Valvontamenetelmämuutoksilla ei estetä investointeja eikä innovatiivisten ratkaisujen hyödyntämistä verkkotoiminnassa. Valvontamenetelmät mahdollistat edelleen näiden toteuttamisen.

Energiaviraston valvontamenetelmiin tekemät muutokset eivät ole ristiriidassa sähkömarkkina-asetuksen 18 artiklan 2 kohdan tavoitteen kanssa. Aina kun yksikköhinnat päivitetään, kannustinvaikutus tehokkaille investoinneille paranee. Jos yksikköhintoja ei nyt päivitettäisi, olisi kannustinvaikutus päinvastainen, koska verkonhaltijat voisivat keskimäärin kasvattaa investointikustannuksiaan noin 30 prosenttia ennen kuin yksikköhinnat alkaisivat todella tehostamaan toimintaa. Jos vanha hintataso pidettäisiin voimassa, ei verkonhaltijoiden tarvitsisi kehittää investointitehokkuutta, vaan ne voisivat jopa kasvattaa investointikustannuksiaan asiakkaiden ja valvonnan kustannuksella.

Valvontamenetelmät sisältävät nyt ja jatkossa kannustimia tehokkaaseen verkkotoimintaan. Energiavirasto riippumattomana viranomaisena arvioi mikä on tarkoituksenmukainen kannustinvaikutus. Kannustin ei tarkoita sitä, että verkonhaltijoille sallitaan pelkästään suurempia voittoja, vaan kannustimien tulee toimia tehokkaasti myös asiakkaiden kannalta siten, että ne voivat yhtä lailla pienentää verkonhaltijan tuottoja omistajille. Valittaja on kyennyt tekemään investointeja karkeasti puoleen hintaan suhteessa yksikköhintoihin kuusi vuotta ja nyt valittajan mukaan tämä ylimääräinen kate pitäisi sallia sen takia, että muutoin kannustinvaikutusta ei enää ole. Tässä suhteessa on kyse valvontamenetelmien ohjausvaikutuksesta suhteessa lainsäädännön asettamiin yleisiin tavoitteisiin ja kannustinvaikutusten jakamisesta verkkotoiminnan omistajien ja asiakkaiden välillä. Energiaviraston velvollisuus on huolehtia yleisen edun toteutumisesta valvontamenetelmien kehittämisessä.

Valvonnan lähtökohtana on kustannusvastaavuus. Jos päivitetyillä yksikköhinnoilla päästään lähemmäksi todellista kustannusvastaavuutta, kyseessä ei ole sanktio vaan valvonnan perustavoitteen saavuttaminen sähkömarkkina-asetuksen 18 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Valittaja on hyötynyt yksikköhinnoista neljännen ja viidennen valvontajakson vuosina. Kun tarkastellaan neljättä ja viidettä valvontajaksoa kokonaisuutena ja kaksi vuotta kahdeksasta verkko-omaisuus oikaistaan päivitetyillä yksikköhinnoilla, jotka ovat lähempänä neljännen ja viidennen jakson toteutunutta tasoa, niin hyöty jää edelleen valittajalle suureksi neljännen ja viidennen valvontajakson osalta. Kyseessä on tilanne, jossa valvontajaksojen aikana katteet suhteessa yksikköhintoihin pienenevät, mutta päivityksenkin jälkeen valittaja todennäköisesti hyötyy yksikköhinnoista neljännellä ja viidennellä valvontajaksolla merkittävästi, vaikka se toimisi seuraavat kaksi vuotta tehottomammin suhteessa yksikköhintoihin. Menetelmillä tuetaan edelleenkin tehokkaita investointeja.

Jakeluverkonhaltijoilla, jotka harjoittavat jakeluverkkotoiminnan lisäksi suurjännitteistä jakeluverkkotoimintaa, ei ole sähkömarkkinalain 77 §:n perusteella velvoitetta eriyttää suurjännitteistä jakeluverkkotoimintaa jakeluverkkotoiminnasta. Eri menetelmän soveltaminen jakeluverkkotoiminnassa harjoitettavaan suurjännitteiseen jakeluverkkotoimintaan ei näin ollen ole mahdollista.

Kesken valvontajakson menetelmiä muutettaessa viraston harkintavaltaa on rajoitettu valvontalain 13 §:ssä säädetyin edellytyksin. Menetelmien yhdenmukaisuudesta poikkeamiseen on näin ollen asiassa lakiin perustuva syy.

Todistelu

Asiakirjatodistelu

Alajärven Sähkö Oy ym. asioissa diaarinumero 10–80/2022

1. Siirretty liitteeksi 1

2. Siirretty liitteeksi 2

3. Energiaviraston webinaarin 26.10.2021 esitykset

4. Siirretty asiantuntijalausunnoksi

5. Professori Jarmo Partanen: Sähkönsiirtohinnat ja toimitusvarmuus, Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Energia, 43/2018

6. Oikeusneuvos Alice Guimaraes-Purokosken työ- ja elinkeinoministeriön energiaosastolle osoittama asiantuntijalausunto 8.1.2021

7. Oikeusneuvos Alice Guimaraes-Purokosken työ- ja elinkeinoministeriön energiaosastolle osoittaman asiantuntijalausunnon 8.1.2021 jälkikirjoitus 16.1.2021

8. Työ- ja elinkeinoministeriö, Taustatilaisuus sähkön siirtohinnoista ja toimenpiteistä niiden hillitsemiseksi, 15.10.2020

9. Työ- ja elinkeinoministeriö, Hallituksen esitys siirtohintojen hillitsemiseksi. Ministeri Lintilän tiedotustilaisuus, 28.1.2021

10. Elenian tiedote 25.11.2021: Elenia joutuu leikkaamaan yli 40 miljoonaa euroa ensi vuoden verkkoinvestointeja Energiaviraston valvontamenetelmien muutosten vuoksi

11. S&P Global Ratings tiedote 29.10.2021: Finnish Power Distributors Elenia And Caruna Ratings Put On CreditWatch Negative On Regulatory Remuneration Cuts

12. Elenian tiedote 29.10.2021: S&P placed Elenia Verkko Oyj’s issue rating on CreditWatch negative.

13. Hallituksen esitysluonnos sähkömarkkinalain ym. lakien muuttamisesta

14. Energiaviraston lausunto 14.2.2020 hallituksen esitysluonnoksesta

15. Energiaviraston tiedote 11.5.2020 Tietoa sähköverkkoyhtiöiden hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnasta

16. Energiaviraston vastaus Energiateollisuus ry:n tietopyyntöön 28.10.2021

17. Siirretty asiantuntijalausunnoksi

18. Siirretty asiantuntijalausunnoksi

19. Työ- ja elinkeinoministeriön sekä Energiaviraston edustajan välinen sähköpostikirjeenvaihto ajalla 13.10.2020–20.10.2020

20. Työ- ja elinkeinoministeriön 19.10.2020 kommentit Energiaviraston selvitykseen

21. Energiaviraston edustajan sähköposti 14.4.2021

22. Artikkeli Suomenmaa -lehdessä 16.9.2024

Elenia Verkko Oyj asiassa diaarinumero 83/2022

1. Laskelma Valvontamenetelmiin tehtyjen muutosten vaikutuksesta Elenian sallittuun liikevaihtoon vuosina 2022–2023, päivitetty 18.6.2025

2. Laskelma Elenian investointikustannusten muutoksesta vuosina 2020–2022, päivitetty 18.6.2025

3. Elenian 25.11.2021 päivätty mediatiedote

4. Työ- ja elinkeinoministeriön esitysmateriaali 15.10.2020 järjestetyssä tilaisuudessa

5. Työ- ja elinkeinoministeriön 28.1.2021 julkaisema tiedote

6. Ministeri Lintilän esitysmateriaali 28.1.2021 järjestetyssä tiedotustilaisuudessa

7. S&P Global Ratingsin tiedote 29.10.2021

8. Laskelma valvontamenetelmiin tehtyjen muutosten vaikutuksesta Elenian suurjännitteisen jakeluverkon sallittuun liikevaihtoon vuosina 2022–2023, päivitetty 18.6.2025

9. Energiaviraston lausunto työ- ja elinkeinoministeriölle luonnoksesta hallituksen esitykseksi 14.2.2020

10. Energiaviraston tiedote 11.5.2020

11. Työ- ja elinkeinoministeriön sekä Energiaviraston edustajan välinen sähköpostikirjeenvaihto ajalla 13.10.2020–20.10.2020

12. Työ- ja elinkeinoministeriön 19.10.2020 kommentit Energiaviraston selvitykseen

13. Energiaviraston edustajan sähköposti 14.4.2021

Energiavirasto asioissa diaarinumero 10–80/2022

1. Vahvistuspäätös 15.12.2021, dnro 3292/430/2021–3377/430/2021

2. Valvontamenetelmät neljännellä 1.1.2016–31.12.2019 ja viidennellä 1.1.2020–31.12.2023 valvontajaksolla. Sähkön jakeluverkkotoiminta. (Vahvistuspäätöksen 15.12.2021 menetelmäliite 2)

3. Perustelumuistio yksikköhinnat (vahvistuspäätöksen 15.12.2021 liite 3)

4. Perustelumuistio kohtuullinen tuottoaste (vahvistuspäätöksen 15.12.2021 liite 4)

5. Perustelumuistio toimitusvarmuuskannustin (vahvistuspäätöksen 15.12.2021 liite 5)

6. Energiaviraston selvitys sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun ja toimitusvarmuuden valvonnasta 3.11.2020, dnro 1908/400/2020

7. Energiaviraston lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi 14.2.2020, dnro 220/010/2020

8. Energiaviraston esitys ”Sähkön siirtohinnat ja hinnoittelun kohtuullisuuden valvonta”, eduskunnan talousvaliokunnan kuuleminen 10.2.2016

9. Asiantuntijalausunto professori Juha-Pekka Kallunki 6.9.2021

10. Energiaviraston selvitys sähkön siirtohintojen muutoksista ja siirtohinnoittelun kohtuullisuuden valvonnasta 3.2.2016, dnro 298/403/2016

11. Sähköposti TEM-EV torstai 10.10.2019–11.10.2019

12. Sähköposti TEM-EV 13.10.2020–20.10.2020

13. Sähköposti TEM-EV 5.11.2020

14. Sähköposti TEM-EV keskiviikko 14.4.2021

15. Sähköposti TEM-EV 2.9.2021–3.9.2021

16. Sähköposti TEM-EV 6.4.2021–8.9.2021

Energiavirasto asiassa diaarinumero 83/2022

1. Vahvistuspäätös 15.12.2021, dnro 3292/430/2021-3377/430/2021

2. Valvontamenetelmät neljännellä 1.1.2016–31.12.2019 ja viidennellä 1.1.2020–31.12.2023 valvontajaksolla. Sähkön jakeluverkkotoiminta. (Vahvistuspäätöksen 15.12.2021 menetelmäliite 2)

3. Perustelumuistio yksikköhinnat (vahvistuspäätöksen 15.12.2021 liite 3)

4. Perustelumuistio kohtuullinen tuottoaste (vahvistuspäätöksen 15.12.2021 liite 4)

5. Perustelumuistio toimitusvarmuuskannustin (vahvistuspäätöksen 15.12.2021 liite 5)

6. Energiaviraston selvitys sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun ja toimitusvarmuuden valvonnasta 3.11.2020, dnro 1908/400/2020

7. Energiaviraston lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi 14.2.2020, dnro 220/010/2020

8. Energiaviraston esitys ”Sähkön siirtohinnat ja hinnoittelun kohtuullisuuden valvonta”, eduskunnan talousvaliokunnan kuuleminen 10.2.2016

9. Asiantuntijalausunto professori Juha-Pekka Kallunki 6.9.2021

10. S&P Global Research Update 28.1.2022

11. Energiaviraston selvitys sähkön siirtohintojen muutoksista ja siirtohinnoittelun kohtuullisuuden valvonnasta 3.2.2016, dnro 298/403/2016)

12. Sähköposti TEM-EV torstai 10.102019–11.10.2019

13. Sähköposti TEM-EV 13.10.2020–20.10.2020

14. Sähköposti TEM-EV 5.11.2020

15. Sähköposti TEM-EV keskiviikko 14.4.2021

16. Sähköposti TEM-EV 2.9.2021–3.9.2021

17. Sähköposti TEM-EV 6.4.2021–8.9.2021

Asiantuntijalausunnot

Alajärven Sähkö Oy ym. asioissa diaarinumero 10–80/2022 ja Elenia Verkko Oyj asiassa diaarinumero 83/2022

1. Professori Tuomas Ojasen asiantuntijalausunto 10.12.2021

2. Professori Tuomas Ojasen asiantuntijalausunto 10.5.2022

3. Professori Tuomas Ojasen asiantuntijalausunto 2.5.2025

Liitteet

Elenia Verkko Oyj asiassa diaarinumero 83/2022

1. Energiaviraston päätös asioissa dnro 3292/430/2021–3377/430/2021, päivätty 15.12.2021 ja korjattu Energiaviraston toimesta 21.12.2021

2. Kopio 22.12.2021 päivätystä Valituksenalaisen päätöksen saantitodistuksesta

3. Energiaviraston päätös asiassa dnro 944/430/2015, päivätty 30.11.2015

4. Siirretty asiantuntijalausunnoksi

Henkilötodistelu

Alajärven Sähkö Oy ym. asioissa diaarinumero 10–20/2022

1. JT todistelutarkoituksessa, toimitusjohtaja, Caruna Oy, Caruna Espoo Oy

2. JA todistajana, verkkopäällikkö, PKS Sähkönsiirto Oy

3. PS todistelutarkoituksessa, toimitusjohtaja, Tampereen Energia Sähköverkko Oy

Elenia Verkko Oyj asiassa diaarinumero 83/2022

1. JM, toimitusjohtaja, Elenia Verkko Oyj

Todistusteema: Valituksenalaisella päätöksellä on merkittäviä ja ennakoimattomia Eleniaan ja sen liiketoimintaedellytyksiin kohdistuvia negatiivisia vaikutuksia.

Energiavirasto asioissa diaarinumerot 10–80/2022 ja 83/2022

1. MC asiantuntijana, professori

Suullinen valmistelu markkinaoikeudessa

Asioita on 9.1.2026 valmisteltu markkinaoikeudessa suullisesti. Suullisessa valmistelussa asioita on käsitelty markkinaoikeuden laatiman kirjallisen yhteenvedon perusteella.

Suullinen käsittely markkinaoikeudessa

Markkinaoikeus on toimittanut 4.2., 5.2., 12.2., 23.2. ja 12.3.2026 suullisen käsittelyn, josta on laadittu erillinen pöytäkirja.

Ennakkoratkaisupyyntö

Markkinaoikeus on 1.2.2023 antamallaan välipäätöksellä nro 40/2023 päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua välipäätöksestä ilmeneviin kysymyksiin.

Unionin tuomioistuin on 6.3.2025 antamallaan tuomiolla (asia C-48/23, Alajärven Sähkö ym.) lausunut vastauksena markkinaoikeuden ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavaa:

Sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2012/27/EU muuttamisesta 5.6.2019 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/944 57 artiklan 4 kohtaa ja 5 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohtaa, luettuina yhdessä sen 59 artiklan kanssa, on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä sellaiselle kansalliselle sääntelylle, jonka tarkoituksena on sen esitöissä todetulla tavalla erityisesti vaikuttaa sähkönjakelun hintoihin ilman, että se kuitenkaan sisältäisi erityisesti sähkön siirto- tai jakelutariffeja tai niiden laskentamenetelmiä koskevia säännöksiä, mutta jonka voimaantulon seurauksena kansallinen sääntelyviranomainen on muuttanut sähköverkkotoiminnan hinnoittelun valvontamenetelmiä ennen kyseisenä voimaantulopäivänä voimassa olleen valvontajakson päättymistä.

Välipäätös

Markkinaoikeus on 19.12.2025 antamallaan välipäätöksellä nro 749/2025 hylännyt valittajien vaatimukset lisäselvityksen hankkimisesta.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

1. Asian tausta ja kysymyksenasettelu

1. Energiavirasto (jäljempänä myös virasto) on vahvistanut 30.11.2015 antamillaan päätöksillä verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämistä koskevat valvontamenetelmät neljännelle (1.1.2016–31.12.2019) ja viidennelle (1.1.2020–31.12.2023) valvontajaksolle.

2. Energiavirasto on 15.12.2021 antamillaan päätöksillä muuttanut edellä mainittuja 30.11.2015 antamiaan päätöksiä niissä vahvistettujen valvontamenetelmien osalta ajanjaksolle 1.1.2022–31.12.2023.

3. Valittajat ovat saattaneet valituksenalaisilla päätöksillä vahvistetut muutetut valvontamenetelmät markkinaoikeuden arvioitavaksi siltä osin kuin niissä on päivitetty tuottopohjassa käytetyt yksikköhinnat ja poistettu aiempien menetelmien riskittömän korkokannan määrittämisestä menetelmissä kuvattu laskentavaihtoehto Rr2. Elenia Verkko Oyj on lisäksi vaatinut muutosta muutettuihin valvontamenetelmiin siltä osin kuin määritettyjä yksikköhintoja on käytetty ilman erillistä inflaatiokorjausta.

4. Asioissa on ratkaistavana, on Energiavirasto menetellyt sähkömarkkinasääntelyn vastaisesti muuttaessaan lainvoimaisia vahvistuspäätöksiä kesken valvontajakson valituksissa esitetyiltä osin.

2. Keskeiset oikeusohjeet

2.1 Euroopan unionin oikeus

2.1.1 Sähkökauppa-asetus

5. Sähkön sisämarkkinoista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen, sellaisena kuin se on ollut voimassa valituksenalaisten päätösten antamisajankohtana, (EU) 2019/943 (sähkökauppa-asetus) 18 artiklan 1 kohdan mukaan verkonhaltijoiden verkkoon pääsystä perimien maksujen, mukaan lukien verkkoon liittämisestä perittävät maksut, verkon käyttömaksut ja soveltuvin osin verkon vahvistamiseen liittyvät maksut, on oltava kustannuksia vastaavia ja avoimia, niissä on otettava huomioon tarve turvata verkon käyttövarmuus ja joustavuus, niiden on vastattava todellisia kustannuksia, sikäli kuin nämä ovat verrattavissa tehokkaan ja rakenteeltaan vastaavan verkonhaltijan kustannuksiin, ja niitä on sovellettava syrjimättömästi. Maksut eivät saa sisältää asiaan liittymättömiä kustannuksia, joilla tuetaan niihin liittymättömiä toimintapoliittisia tavoitteita.

6. Mainitun artiklan 2 kohdan (asetus 2019/943) mukaan tariffeihin sovellettavien menetelmien on vastattava siirtoverkonhaltijoiden ja jakeluverkonhaltijoiden kiinteitä kustannuksia ja tarjottava siirtoverkonhaltijoille ja jakeluverkonhaltijoille asianmukaisia kannustimia sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä, jotta parannetaan tehokkuutta, mukaan lukien energiatehokkuus, edistetään markkinoiden yhdentymistä ja toimitusvarmuutta, tuetaan tehokkaita investointeja, tuetaan asiaan liittyvää tutkimustoimintaa ja helpotetaan kuluttajan edun mukaista innovointia esimerkiksi digitalisoinnin, joustopalvelujen ja yhteenliittämisen alalla.

2.1.2 Sähkömarkkinadirektiivi

7. Sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2012/27/EU muuttamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/944 (sähkömarkkinadirektiivi) 1 artiklan mukaan direktiivin tavoitteena on yhdennettyjen markkinoiden etuja hyödyntäen turvata kuluttajille kohtuulliset ja avoimet energian hinnat ja kustannukset, korkeatasoinen toimitusvarmuus ja sujuva siirtyminen kestävään vähähiiliseen energiajärjestelmään.

8. Sähkömarkkinadirektiivin 31 artiklan 1 kohdan mukaan jakeluverkonhaltijan on vastattava sen varmistamisesta, että verkko pystyy täyttämään kohtuulliset sähkönjakeluvaatimukset pitkällä aikavälillä, sekä varman, luotettavan ja tehokkaan sähkönjakeluverkon käytöstä, ylläpidosta ja kehittämisestä taloudellisten edellytysten mukaisesti alueellaan ympäristö ja energiatehokkuus asianmukaisesti huomioon ottaen.

9. Sähkömarkkinadirektiivin 57 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin jäsenvaltion on nimettävä yksi sääntelyviranomainen kansallisella tasolla. Artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on taattava sääntelyviranomaisten riippumattomuus ja varmistettava, että se käyttää toimivaltuuksiaan puolueettomasti ja avoimesti. Tätä varten jäsenvaltioiden on varmistettava, että tässä direktiivissä ja siihen liittyvässä lainsäädännössä asetettuja viranomaistehtäviä suorittaessaan sääntelyviranomainen

a) on oikeudellisesti erillinen ja toiminnallisesti riippumaton muista julkisista ja yksityisistä elimistä;

b) varmistaa, että sen henkilöstö ja hallinnosta vastaavat henkilöt

i) toimivat markkinoiden eduista riippumatta; ja

ii) eivät viranomaistehtäviä suorittaessaan pyydä eivätkä ota suoria ohjeita miltään hallitukselta tai muulta julkiselta tai yksityiseltä elimeltä. Tämä vaatimus ei rajoita tarvittaessa tiivistä yhteistyötä muiden asiaankuuluvien kansallisten viranomaisten kanssa eikä hallituksen julkaisemien, 59 artiklan mukaisiin sääntelytehtäviin ja toimivaltuuksiin liittymättömien yleisten poliittisten suuntaviivojen noudattamista.

10. Sähkömarkkinadirektiivin 57 artiklan 5 kohdan a kohdan mukaan sääntelyviranomaisen riippumattomuuden suojelemiseksi jäsenvaltioiden on erityisesti varmistettava, että sääntelyviranomainen voi tehdä itsenäisiä päätöksiä poliittisista elimistä riippumatta.

11. Sähkömarkkinadirektiivin johdanto-osan 80 perustelukappaleen mukaan sääntelyviranomaisten on voitava tehdä päätöksiä kaikista sähkön sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan kannalta merkityksellisistä sääntelykysymyksistä, ja niiden tulisi olla täysin riippumattomia kaikista muista julkisista tai yksityisistä eduista. Johdanto-osan 81 perustelukappaleen mukaan Sääntelyviranomaisten on voitava asettaa tai hyväksyä tariffit tai niiden laskentamenetelmät siirtoverkonhaltijan tai jakeluverkonhaltijoiden ehdotuksen pohjalta tai näiden verkonhaltijoiden ja verkon käyttäjien yhteisesti sopiman ehdotuksen pohjalta. Näitä tehtäviä suorittaessaan sääntelyviranomaisten on varmistettava, että siirto- ja jakelutariffit ovat syrjimättömiä ja vastaavat kustannuksia, ja otettava huomioon hajautetun sähköntuotannon ja kysynnänhallintatoimien ansiosta pitkällä aikavälillä vältetyt verkon rajakustannukset. Johdanto-osan 82 perustelukappaleen mukaan sääntelyviranomaisten on asetettava tai hyväksyttävä siirto- ja jakeluverkkoja koskevat yksittäiset verkkotariffit tai menetelmä taikka sekä kyseiset verkkotariffit että menetelmä. Kaikissa tapauksessa on säilytettävä direktiivin 57 artiklan 4 kohdan b alakohdan ii alakohdan mukainen sääntelyviranomaisten riippumattomuus verkkotariffien vahvistamisessa.

12. Sähkömarkkinadirektiivin johdanto-osan 87 perustelukappaleen mukaan sähkömarkkinadirektiivi tai maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/55/EY kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/73/EY eivät estä jäsenvaltioita laatimasta ja toteuttamasta omaa kansallista energiapolitiikkaansa. Tästä seuraa, että jäsenvaltion perustuslaillisesta järjestyksestä riippuen voi kuulua jäsenvaltion toimivaltaan määritellä toimintapoliittinen kehys, jossa sääntelyviranomaisten on toimittava esimerkiksi toimitusvarmuuden osalta. Jäsenvaltion antamat yleiset energiapolitiikan suuntaviivat eivät kuitenkaan saa rajoittaa sääntelyviranomaisten riippumattomuutta tai itsenäisyyttä.

13. Sähkömarkkinadirektiivin 58 artiklan mukaan mainitussa direktiivissä määriteltyjä viranomaistehtäviä suorittaessaan sääntelyviranomaisen on toteutettava kaikki kohtuulliset toimenpiteet muun ohella seuraavien tavoitteiden edistämiseksi 59 artiklassa säädettyjen tehtäviensä ja toimivaltuuksiensa puitteissa tiiviissä yhteydenpidossa muiden asiaankuuluvien kansallisten viranomaisten, mukaan lukien kilpailuviranomaiset, sekä tapauksen mukaan naapurina olevien jäsenvaltioiden ja naapurina olevien kolmansien maiden viranomaisten, myös sääntelyviranomaisten, kanssa ja rajoittamatta näiden toimivaltaa:

a) kilpailuun perustuvien, joustavien, varmojen ja ympäristön kannalta kestävien sähkön sisämarkkinoiden edistäminen unionin alueella ja markkinoiden tehokas avaaminen kaikille unionin asiakkaille ja toimittajille tiiviissä yhteistyössä muiden jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisten, komission ja Energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto ACERin kanssa sekä asianmukaisten edellytysten varmistaminen sähköverkkojen tehokasta ja luotettavaa käyttöä varten pitkän aikavälin tavoitteet huomioon ottaen;

[- -]

d) kuluttajien tarpeisiin suuntautuneiden varmojen, luotettavien ja tehokkaiden sekä syrjimättömien verkkojen kehittämisen edistäminen mahdollisimman kustannustehokkaasti sekä verkon riittävyyden ja yleisten energiapoliittisten tavoitteiden mukaisesti energiatehokkuuden edistäminen sekä suuri- ja pienimuotoisen uusiutuviin lähteisiin perustuvan sähköntuotannon ja hajautetun tuotannon integroiminen sekä siirto- että jakeluverkkoihin ja niiden käytön helpottaminen suhteessa muihin kaasun tai lämmön energiaverkkoihin;

e) uuden tuotantokapasiteetin ja energiavarastojen verkkoon pääsyn helpottaminen erityisesti poistamalla uusien tulokkaiden ja uusiutuvista lähteistä peräisin olevan sähkön markkinoille pääsyn mahdollisia esteitä;

f) sen varmistaminen, että verkonhaltijoille ja verkon käyttäjille tarjotaan sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä asianmukaisia kannustimia lisätä verkon suorituskykyä, erityisesti energiatehokkuutta, ja edistää markkinoiden yhdentymistä.

14. Sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklassa säädetään sääntelyviranomaisen tehtävistä ja toimivaltuuksista. Artiklan 1 kohdan mukaan sääntelyviranomaisen tehtävänä on muun ohella vahvistaa tai hyväksyä avointen kriteerien mukaisesti siirto- tai jakelutariffit tai niiden laskentamenetelmät tai molemmat (a alakohta). Artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että sääntelyviranomaisille annetaan toimivaltuudet, joiden nojalla ne voivat suorittaa 59 artiklassa tarkoitetut tehtävät tehokkaasti ja joutuisasti. Tätä varten sääntelyviranomaisella on oltava vähintään valtuudet tehdä sähkömarkkinoiden toimintaa koskevia tutkimuksia ja päättää sekä määrätä tarvittavista ja oikeasuhteisista toimenpiteistä tehokkaan kilpailun edistämiseksi ja markkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi (b alakohta) ja valtuudet vaatia sähköalan yrityksiltä kaikki sen tehtävien suorittamisen kannalta merkitykselliset tiedot, mukaan lukien perustelut kolmansien osapuolten pääsyn epäämiselle, sekä kaikki tiedot verkon vahvistamisen edellyttämistä toimenpiteistä (c alakohta).

15. Sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklan 7 kohdan mukaan lukuun ottamatta ACERin toimivaltaan kuuluvia tapauksia sääntelyviranomaisilla on oltava velvollisuus vahvistaa tai hyväksyä riittävän ajoissa ennen niiden voimaantuloa ainakin kansalliset menetelmät, joita käytetään muun ohella seuraavan seikan laskennassa tai siitä koskevien ehtojen vahvistamisessa: liittäminen ja pääsy kansallisiin verkkoihin, siirto- ja jakelutariffit tai niitä koskevat menetelmät mukaan lukien; näiden tariffien tai menetelmien on mahdollistettava tarvittavien investointien tekeminen verkkoihin niin, että kyseisillä investoinneilla voidaan varmistaa verkkojen toimivuus (a alakohta).

16. Sähkömarkkinadirektiivin 60 artiklan 1 kohdan mukaan sääntelyviranomaisilla on oikeus vaatia, että siirtoverkonhaltijat ja jakeluverkonhaltijat tarvittaessa muuttavat ehtoja, mainitun direktiivin 59 artiklassa tarkoitetut tariffit tai menetelmät mukaan lukien, sen varmistamiseksi, että ne ovat oikeasuhteisia ja että niitä sovelletaan syrjimättömällä tavalla sähkökauppa-asetuksen 18 artiklan mukaisesti.

2.1.3 Euroopan unionin perusoikeuskirja

17. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus nauttia laillisesti hankkimastaan omaisuudesta sekä käyttää, luovuttaa ja testamentata sitä. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan muutoin kuin yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä.

18. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjan määräykset koskevat unionin toimielimiä, elimiä ja laitoksia toissijaisuusperiaatteen mukaisesti sekä jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun viimeksi mainitut soveltavat unionin oikeutta.

19. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan mainitussa perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.

2.2 Euroopan ihmisoikeussopimus

20. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1 lisäpöytäkirjan 1 artiklan mukaan jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti. Edellä olevat määräykset eivät kuitenkaan saa millään tavoin heikentää valtioiden oikeutta saattaa voimaan lakeja, jotka ne katsovat välttämättömiksi omaisuuden käytön valvomiseksi yleisen edun nimissä tai taatakseen verojen tai muiden maksujen tai sakkojen maksamisen.

2.3 Kansallinen oikeus

2.3.1 Laki sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta

21. Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (valvontalaki) 1 §:n mukaan sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnan ja seurannan tavoitteena on sähkön ja maakaasun hyvän toimitusvarmuuden, kilpailukykyisen hinnan ja kohtuullisten palveluperiaatteiden turvaamiseksi energian käyttäjille edistää tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimivia kansallisia ja alueellisia sähkö- ja maakaasumarkkinoita sekä Euroopan unionin sähkön ja maakaasun sisämarkkinoita.

22. Valvontalain 4 §:n mukaan Energiamarkkinaviraston (nykyisin Energiavirasto) tavoitteena on sen suorittaessa valvontalaissa tarkoitettuja tehtäviä muun ohella edistää tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimivia kansallisia sähkö- ja maakaasumarkkinoita sähkömarkkinalaissa ja maakaasumarkkinalaissa asetettujen tavoitteiden mukaisesti (1 kohta), edistää asianmukaisten edellytysten varmistamista sähkö- ja maakaasuverkkojen tehokkaalle ja luotettavalle käytölle pitkän aikavälin tavoitteet huomioon ottaen (3 kohta), edistää asiakkaiden tarpeisiin suuntautuneiden varmojen, luotettavien, tehokkaiden ja syrjimättömästi toimivien sähkö- ja maakaasuverkkojen kehitystä kustannustehokkailla tavoilla sekä edistää sähkö- ja maakaasuverkkojen riittävää siirtokykyä ja energiatehokkuutta sekä uusiutuviin energialähteisiin perustuvan sähkön ja kaasun tuotannon sekä hajautetun tuotannon liittämistä sähkö- ja maakaasuverkkoihin (6 kohta), pyrkiä varmistamaan, että sähkö- ja maakaasuverkkojen haltijoille ja käyttäjille tarjotaan sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä asianmukaisia kannustimia lisätä verkon suorituskykyä ja edistää markkinoiden yhdentymistä (8 kohta) ja pyrkiä varmistamaan, että asiakkaat hyötyvät kansallisten sähkö- ja maakaasumarkkinoiden tehokkaasta toiminnasta sekä edistää tehokkaan kilpailun ja kuluttajansuojan varmistamista (9 kohta).

23. Valvontalain 6 §:n mukaan Euroopan unionin sähkö- ja maakaasualaa koskevassa lainsäädännössä tarkoitettuna kansallisena sääntelyviranomaisena toimiessaan Energiaviraston tehtävänä on erityisesti muun ohella vahvistaa valvontalaissa säädetyn menettelyn mukaisesti sähkö- ja maakaasuverkkojen haltijoille siirron ja jakelun hinnoittelua koskevat menetelmät (1 kohta), varmistaa, että sähkö- ja maakaasuverkkojen haltijat sekä muut sähkö- ja maakaasualan yritykset noudattavat kansallisesta ja unionin lainsäädännöstä johtuvia velvollisuuksiaan, ja päättää toimivaltansa mukaisesti tarvittavista ja oikeasuhtaisista toimenpiteistä sähkö- ja maakaasumarkkinoiden kilpailun edistämiseksi ja markkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi (2 kohta), seurata sähkön kantaverkonhaltijoiden ja maakaasun siirtoverkonhaltijoiden investointisuunnitelmia (6 kohta) ja seurata sähköntuotantokapasiteettiin tehtäviä investointeja ja niiden vaikutusta sähkön toimitusvarmuuteen (17 kohta).

24. Valvontalain 10 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan Energiaviraston tulee päätöksellään (vahvistuspäätös) vahvistaa verkonhaltijan noudatettaviksi ennen niiden käyttöönottamista menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana.

25. Valvontalain 10 §:n 2 momentin mukaan hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan määrätä muun ohella verkkotoimintaan tai palveluun sidotun pääoman arvostusperiaatteista (1 kohta), verkkotoimintaan tai palveluun sidotulle pääomalle taikka palvelulle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta (2 kohta), verkkotoiminnan tai palvelun tuloksen määrittämistavasta sekä sen edellyttämästä tuloslaskelman ja taseen oikaisusta (3 kohta) sekä verkkotoiminnan tehostamiseen, markkinoiden yhdentymisen edistämiseen, verkon varmuuden parantamiseen sekä näihin liittyvän tutkimustoiminnan edistämiseen, verkon kehittämiseen ja verkon käyttäjien energiatehokkuutta parantavia toimenpiteitä edistävien järjestelmäpalvelujen saataville asettamiseen kannustavista tavoitteista ja niiden määrittämistavasta sekä menetelmistä, joilla tavoitteita sovelletaan hinnoittelussa (4 kohta).

26. Valvontalain 10 §:n 4 momentin mukaan vahvistuspäätös, jossa määrätään 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuista menetelmistä, on voimassa kahden toisiaan seuraavan neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan.

27. Valvontalain 12 §:n 1 momentin mukaan sähköverkonhaltijaan kohdistuvan vahvistuspäätöksen tulee perustua niihin perusteisiin, joista säädetään muun ohella sähkömarkkinalaissa sekä sen nojalla annetuissa säännöksissä (1 kohta) ja sähkökauppa-asetuksessa sekä sen nojalla annetuissa täytäntöönpanosäädöksissä ja delegoiduissa säädöksissä (2 kohta).

28. Valvontalain 12 a §:n 2 momentin mukaan Energiaviraston on ennen lain 10 §:ssä tarkoitettujen vahvistuspäätösten antamista järjestettävä julkinen kuuleminen, jossa vahvistuspäätöksen kohteena oleville toiminnanharjoittajille, heidän asiakkailleen ja muille sidosryhmille varataan mahdollisuus lausua näkemyksensä vahvistuspäätösten sekä niiden sisältämien menetelmien ja ehtojen sisällöstä.

29. Valvontalain 13 §:n 1 momentin mukaan Energiamarkkinavirasto voi muuttaa vahvistuspäätöstä antamallaan uudella päätöksellä, jonka käsittely on tullut vireille vahvistuspäätöksen kohteen hakemuksesta tai Energiamarkkinaviraston omasta aloitteesta. Pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan määräajaksi annettua vahvistuspäätöstä voidaan muuttaa päätöksen kohteen tai Energiamarkkinaviraston aloitteesta ja toistaiseksi voimassa olevaa vahvistuspäätöstä Energiamarkkinaviraston aloitteesta, jos muutos perustuu lainsäädännön muuttumiseen.

30. Valvontalain 13 §:n esitöissä (HE 20/2013 vp s. 164) on todettu, että vahvistuspäätökseen kohdistuu hallintopäätöksenä oikeusvoimavaikutus, jonka perusteella päätöksen antanut viranomainen ei voi enää ottaa käsiteltäväkseen lainvoimaisesti ratkaistua asiaa, ellei se voi tukeutua nimenomaiseen, tällaiseen puuttumiseen oikeuttavaan toimivaltasäännökseen. Sähkömarkkinadirektiivin 37 artiklan 10 kohta puolestaan edellyttää, että viranomaisella on oikeus vaatia muutoksia verkkopalvelun ehtoihin.

31. Edellä mainittujen esitöiden mukaan Energiamarkkinavirasto on joka tapauksessa velvollinen huolehtimaan siitä, että uusikin vahvistuspäätös täyttää säännösten asettamat vaatimukset. Energiamarkkinavirasto harkitsee tapauskohtaisesti, onko vahvistuspäätöksen muuttamiselle tarpeeksi painavia perusteita. Harkinnassa tulee huomioida verkonhaltijan ja sen asiakkaiden oikeusturva sekä sähkö- ja maakaasumarkkinoiden ja niiden erityisvalvonnan toimivuus. Olosuhteiden muutoksen olennaisuutta arvioitaessa tulee huomioida direktiivien tavoite niin sanotun etukäteisvalvonnan periaatteen ylläpitoon. Painavan syyn edellytys päätöksen antamisen jälkeen tapahtuneen olosuhteiden olennaisen muutoksen johdosta edellyttää, että olosuhteiden olennainen muutos on myös vaikuttanut toiminnanharjoittajan tosiasiallisiin taloudellisiin toimintamahdollisuuksiin. Tätä arvioitaessa tulee lisäksi ottaa huomioon, mikä on yrityksen kustannustaso verrattuna kustannuksiin, joihin yrityksellä on tosiasiallinen mahdollisuus. Kahdelle toisiaan seuraavalle neljän vuoden valvontajaksolle sisältyy väistämättä joitain vaihteluita, eikä tavoitteena tule olla että määräajaksi annettuja vahvistuspäätöksiä muutettaisiin liian kevyin perustein. Pääsääntönä tulee säilyä se, että vahvistuspäätökset ovat voimassa valvontajakson ajan. Päätöksen kohteena olevan toiminnanharjoittajan lisäksi Energiamarkkinavirasto voi tehdä itse aloitteen vahvistuspäätöksen muuttamisesta. Esitöiden mukaan Energiamarkkinaviraston aloitteesta vahvistuspäätöstä voidaan muuttaa säännöksessä mainituissa tapauksissa.

2.3.2 Sähkömarkkinalaki

32. Sähkömarkkinalain 1 §:n 1 momentin mukaan lain tarkoituksena on varmistaa edellytykset tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimiville kansallisille ja alueellisille sähkömarkkinoille sekä Euroopan unionin sähkön sisämarkkinoille siten, että hyvä sähkön toimitusvarmuus, kilpailukykyinen sähkön hinta ja kohtuulliset palveluperiaatteet voidaan turvata loppukäyttäjille. Sen saavuttamisen ensisijaisina keinoina ovat terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen sähkön tuotannossa ja toimituksessa sekä kohtuullisten ja tasapuolisten palveluperiaatteiden ylläpitäminen sähköverkkojen toiminnassa.

33. Sähkömarkkinalain 19 §:n 2 momentin (730/2021), sellaisena kuin se on ollut voimassa valituksenalaisia päätöksiä tehtäessä, sähköverkko on suunniteltava ja rakennettava ja sitä on ylläpidettävä siten, että sähköverkko täyttää sähköverkon toiminnan laatuvaatimukset ja sähkönsiirron sekä -jakelun tekninen laatu on muutoinkin hyvä (1 kohta), sähköverkko ja sähköverkkopalvelut toimivat luotettavasti ja varmasti silloin, kun niihin kohdistuu normaaleja odotettavissa olevia ilmastollisia, mekaanisia tai muita ulkoisia häiriöitä (2 kohta), sähköverkko ja sähköverkkopalvelut toimivat mahdollisimman luotettavasti normaaliolojen häiriötilanteissa ja valmiuslaissa tarkoitetuissa poikkeusoloissa (3 kohta), sähköverkko toimii yhteensopivasti sähköjärjestelmän kanssa ja se voidaan tarvittaessa liittää yhteen toisen sähköverkon kanssa (4 kohta), sähköverkkoon voidaan liittää vaatimukset täyttäviä käyttöpaikkoja ja voimalaitoksia (5 kohta), verkonhaltija kykenee tuottamaan siirto- ja jakelupalvelun verkkonsa käyttäjille kustannustehokkaalla tavalla (6 kohta) ja että verkonhaltija kykenee täyttämään 1–6 kohdassa asetettujen vaatimusten lisäksi muut sille kuuluvat tai mainitun lain nojalla asetetut velvollisuudet (7 kohta).

34. Edellä mainitun momentin esitöissä (HE 265/2020 vp s. 57) on todettu siihen esitettävän täydentävää säännöstä, jonka mukaan verkonhaltijan on suunniteltava, rakennettava ja ylläpidettävä sähköverkkoaan siten, että verkonhaltija kykenee tuottamaan siirto- ja jakelupalvelun verkkonsa käyttäjille kustannustehokkaalla tavalla. Verkonhaltijan tulee siten verkkonsa kehittämistoiminnalla pyrkiä kustannustehokkaiden verkkoratkaisujen ja toimenpiteiden käyttämiseen. Pelkkä investointien tai toimenpiteiden hankintojen kilpailuttaminen ei siten yksinään riitä täyttämään säännöksessä asetettua kustannustehokkuuden vaatimusta.

35. Momentin esitöissä on todettu edelleen, että verkkotoiminnan hinnoitteluun ei kohdistu markkinoilta tulevaa painetta, jolloin verkonhaltijalla ei ole luonnollista kannustinta tehostaa toimintaansa. Mahdollinen kustannustehottomuus voidaan kompensoida korkeammilla hinnoilla, mikäli verkkosääntelyn keinoin ei ohjata verkonhaltijoita kustannustehokkaaseen toimintaan. Verkkopalvelujen tarjonnan kustannustehokkuudella tarkoitetaan tässä yhteydessä ensinnäkin yrityksen kustannustasoa verrattuna kustannuksiin, joihin yrityksellä on tosiasiallinen mahdollisuus. Verkon kehittämisen kustannustehokkuuden arvioinnissa tulee lisäksi huomioida, että keskenään vertailtavat kehittämistoimet täyttävät sähköverkkotoiminnalle ja verkonhaltijalle lainsäädännössä asetetut vaatimukset kuten verkon toimintakykyä ja toimitusvarmuuden tasoa koskevat vaatimukset. Edelleen kehittämistoimien kustannustehokkuutta tulee tarkastella laajempina kokonaisuuksina ja toimenpiteiden koko elinkaaren ajalta. Yksittäisen investoinnin tai kehittämistoimenpiteen vaihtoehtoiseen menettelyyn verrattuna kalliimpi toteutustapa ei sellaisenaan merkitse säännösten vastaista menettelyä, jos toimenpide osana laajempaa toimenpidekokonaisuutta johtaa kokonaisuutena arvioiden kustannustehokkaampaan verkkopalvelujen tarjontaan verkonhaltijan sähköverkossa.

36. Sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momentin mukaan verkkopalvelujen myyntihintojen ja -ehtojen sekä niiden määräytymisperusteiden on oltava tasapuolisia ja syrjimättömiä kaikille verkon käyttäjille. Pykälän 2 momentin mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kokonaisuutena arvioiden kohtuullista.

37. Sähkömarkkinalain 24 §:n 2 momentin esitöiden (HE 20/2013 vp s. 82) mukaan monopoliasemassa olevalta verkkotoiminnalta tulee edellyttää hinnoittelun kohtuullisuutta. Hinnoittelun kohtuullisuutta tulee arvioida kokonaisuutena, jolloin varmistetaan sekä verkkotoiminnan hintojen kustannusvastaavuus että liiketoiminnasta saatavan tuoton kohtuullisuus. Perusperiaatteena on, että hinnoittelun tulee vastata toiminnan kustannuksia. Hinnoittelun kustannusvastaavuutta arvioidaan siten kunkin verkonhaltijan kustannusten perusteella. Verkkotoiminnan hinnoitteluun ei kohdistu markkinoilta tulevaa painetta, jolloin verkonhaltijalla ei ole kannustinta tehostaa toimintaansa. Mahdollinen kustannustehottomuus voidaan kompensoida korkeammilla hinnoilla, joten monopolihinnoittelun arvioinnissa on arvioitava, mikä on yrityksen kustannustaso verrattuna kustannuksiin, joihin yrityksellä olisi tosiasiallinen mahdollisuus. Hinnoittelun kohtuullisuuteen sisältyy sääntelyn kautta asetettu taloudellisesti tehokkaaseen toimintaan kannustava elementti, jonka avulla voidaan varmistaa, että verkonhaltijan toiminnan kustannustehokkuus toteutuu.

38. Edelleen esitöiden (HE 20/2013 vp s. 82) mukaan hinnoittelun kohtuullisuuden valvonta perustuu yritysten sähköverkko-omaisuuden todelliseen käyttöarvoon, joka kuvaa yrityskohtaista markkina-arvoa, eikä esimerkiksi yritysjärjestelyiden perusteella määritettyihin kaupallisiin markkina-arvoihin, jotka voivat sisältää sähköverkkotoimintaan kuulumattomia arvostus- tai järjestelyeriä. Toisaalta verkonhaltijalle tulee turvata kohtuullinen korvaus verkkopalveluista omaisuuden kohtuullisen käyttömahdollisuuden säilymiseksi. Verkkopalveluiden hinnoittelun tulee turvata verkonhaltijalle kuuluvien tehtävien edellyttämä kohtuullinen tulorahoitus ja vakavaraisuus. Tulot saavat siten kattaa verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sekä antaa sijoitetulle pääomalle kohtuulliseksi katsottavan tuoton. Kohtuullisen tuoton tulee puolestaan heijastaa sitä taloudellisen riskin tasoa, joka sähköverkon omistajan verkkotoimintaan sijoittamaan pääomaan kohdistuu toiminnan harjoittamisesta sekä ottaa huomioon alhaiset vieraan pääoman rahoituskulut ja laitteistojen pitkä käyttöikä. Hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös verkon kehittämisvelvollisuudesta aiheutuvat investoinnit ja niiden rahoittaminen. Verkonhaltija saattaa tehtäviensä täyttämiseksi joutua investoimaan niin suuriin hankkeisiin, että sen tavanomaisen toiminnan rahoittamiseen riittävä tulorahoitus ei välttämättä riitä rahoittamaan kysymyksessä olevia hankkeita. Tällöin verkonhaltijan tulisi turvautua pääomarahoitukseen. Tämä on perusteltua, koska pääomarahoitus on rahoitusteoreettisesti tehokas tapa rahoittaa investointeja ja sähköverkkotoiminta on sen monopoliluonne huomioon ottaen vähäriskistä liiketoimintaa.

39. Eduskunnan talousvaliokunta on mietinnössään (TaVM 17/2013 vp s. 10) täydennyksenä sähkömarkkinalain 24 §:n yksityiskohtaisiin perusteluihin (s. 82) todennut, että verkonhaltijan tulonmuodostuksen tulee olla riittävä myös verkon kehittämisen rahoittamiseen. Koska investointihankkeet ovat pitkäaikaisia ja yksittäiset hankkeet kustannuksiltaan suuria, saattaa tulorahoituksen riittävyyttä olla aiheellista arvioida pidemmällä aikavälillä. Verkonhaltijan tulee täyttää koko toimintansa ajan sähkömarkkinalain 6 §:ssä säädetyt vaatimukset. Säännöksen mukaisesti verkonhaltijalla on muun muassa oltava taloudelliset edellytykset kannattavaan sähköverkkotoimintaan. Myös tämän vaatimuksen täyttäminen saattaa käytännössä edellyttää jopa oman pääoman lisäämistä.

40. Sähkömarkkinalain 51 §:n 1 momentin mukaan jakeluverkko on suunniteltava ja rakennettava, ja sitä on ylläpidettävä siten, että verkko täyttää järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan asettamat verkon käyttövarmuutta ja luotettavuutta koskevat vaatimukset (1 kohta), jakeluverkon vioittuminen myrskyn tai lumikuorman seurauksena ei aiheuta asemakaava-alueella verkon käyttäjälle yli 6 tuntia kestävää sähkönjakelun keskeytystä (2 kohta) ja jakeluverkon vioittuminen myrskyn tai lumikuorman seurauksena ei aiheuta muulla kuin 2 kohdassa tarkoitetulla alueella verkon käyttäjälle yli 36 tuntia kestävää sähkönjakelun keskeytystä (3 kohta).

41. Sähkömarkkinalain 52 §:n 1 momentin mukaan jakeluverkonhaltijan jakeluverkon kehittämisen on perustuttava avoimeen jakeluverkon kehittämissuunnitelmaan, johon on sisällytettävä suunnitelma keskeisistä jakeluverkkoinvestoinneista, jotka ovat tarpeen jakeluverkon siirtokapasiteetin ylläpitämiseksi sekä uuden sähköntuotantokapasiteetin ja uusien kuormien liittämiseksi jakeluverkkoon seuraavan kymmenen vuoden kuluessa, mukaan lukien sähköajoneuvojen latauspisteet ja maasähkön syöttötarve meri- ja sisävesialuksia varten (1 kohta), toimenpiteet, joiden toteuttaminen johtaa lain 51 ja 119 §:ssä säädettyjen vaatimusten täyttämiseen ja ylläpitämiseen jakeluverkossa (2 kohta) ja asianmukaiset vertailut jakeluverkon kehittämistoimien kustannustehokkuudesta (4 kohta).

42. Sähkömarkkinalain 52 §:n 2 momentin mukaan kehittämissuunnitelman tulee sisältää kahden kalenterivuoden jaksoihin jaoteltuina yksityiskohtaiset toimenpiteet, jotka parantavat järjestelmällisesti ja pitkäjänteisesti jakeluverkon luotettavuutta ja varmuutta ja jotka toteuttamalla jakeluverkko täyttää lain 51 ja 119 §:ssä säädetyt vaatimukset.

43. Sähkömarkkinalain 52 §:n 3 momentin mukaan kehittämissuunnitelma on laadittava vähintään joka toinen vuosi.

44. Sähkömarkkinalain 52 §:n 4 momentin mukaan Energiavirastolla on oikeus kuuden kuukauden kuluessa suunnitelman vastaanottamisesta vaatia jakeluverkonhaltijaa tekemään muutoksia kehittämissuunnitelmaan, jos kehittämissuunnitelma ei täytä 1 ja 2 momentissa säädettyjä vaatimuksia (1 kohta), on syytä epäillä, että kehittämissuunnitelmaan sisältyvät toimenpiteet eivät johda lain 51 ja 119 §:ssä säädettyjen vaatimusten täyttämiseen (2 kohta), tai kehittämissuunnitelmaan sisältyvät toimenpiteet eivät ole kokonaisuutena arvioiden kustannustehokkaita vaatimukset täyttäviin vaihtoehtoisiin toimenpiteisiin verrattuna (3 kohta).

45. Sähkömarkkinalain 119 § 1 momentin mukaan jakeluverkonhaltijan on täytettävä lain 51 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdassa säädetyt vaatimukset vastuualueellaan viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2028. Vaatimusten on täytyttävä viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2019 vähintään 50 prosentilla jakeluverkon kaikista käyttäjistä vapaa-ajan asunnot pois lukien ja viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2023 vähintään 75 prosentilla jakeluverkon kaikista käyttäjistä vapaa-ajan asunnot pois lukien.

46. Pykälän 2 momentin (730/2021) mukaan jos jakeluverkonhaltijan vastuualueen keskijänniteverkon maakaapelointiaste on ollut 31 päivänä joulukuuta 2018 enintään 60 prosenttia, on jakeluverkonhaltijan täytettävä 51 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdassa säädetyt vaatimukset vastuualueellaan viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2036. Vaatimusten on tällöin täytyttävä viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2028 vähintään 75 prosentilla jakeluverkon kaikista käyttäjistä vapaa-ajan asunnot pois lukien.

2.3.3 Muu kansallinen lainvalmisteluaineisto

47. Hallituksen esityksessä sähkömarkkinalain ja markkinaoikeuslain muuttamisesta (HE 127/2004 vp) on esityksen yleisperusteluissa (s. 7) todettu, että luonnollisen monopolin erityisvalvonnan keskeisiä tavoitteita ovat tasapuolisuus, jatkuvuus ja tehokkuus. Tasapuolisuudella tarkoitetaan yhteiskunnan sisäistä tulonjakoa valvottavien yritysten omistajien ja asiakkaiden välillä. Tuottotaso ei saa olla liian korkea esimerkiksi suhteessa sellaisiin investointeihin, joita omistajat voisivat tehdä vastaavan riskitason liiketoimintoihin. Vastaavasti myös valvottavien yritysten kohtelun edellytetään olevan tasapuolista. Jatkuvuudessa on kyse siitä, että valvonnan on varmistettava tarpeelliset investoinnit valvottavalle alalle. Riittävän toimitusvarmuuden turvaaminen on keskeinen tavoite energia-alan luonnollisten monopolien erityisvalvonnassa. Tehokkuus puolestaan tarkoittaa asiakkaan haluaman palvelun aikaansaamista mahdollisimman alhaisin kustannuksin.

48. Sähkömarkkinalain (588/2013) esitöiden (HE 20/2013 vp s. 59 ja 60) yleisperusteluissa on todettu sähkön toimitusvarmuuden parantamisen taloudellisista vaikutuksista, että jakeluverkossa sallitun maksimikeskeytysajan rajaaminen asemakaava-alueella kuuteen tuntiin ja asemakaava-alueen ulkopuolella 36 tuntiin tulee suurimmalla osalla jakeluverkonhaltijoita muuttamaan sähköverkon nykyistä rakennetta huomattavasti. Tämä muutos aiheuttaa kustannuksia verkonhaltijoille ja siten myös sähköverkkoa käyttäville asiakkaille. Työ- ja elinkeinoministeriön teettämän vaikutusarvioinnin mukaan 36 tunnin maksimikeskeytysaikatavoitteen edellyttämä valtakunnallinen kokonaisinvestointitarve jakeluverkkojen kehittämiseksi on noin 3 500 miljoonaa euroa.

49. Hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi sähkömarkkinalain ja sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 14 §:n muuttamisesta (HE 265/2020 vp) on esityksen pääasiallista sisältöä koskevassa kohdassa (s. 41) todettu, että esityksellä pyritään hillitsemään sähkönjakelun hintojen nousua jakeluverkonhaltijoiden kustannustasoa alentavilla ja kustannustason nousua loiventavilla toimenpiteillä.

50. Samojen esitöiden yleisperusteluissa (HE 265/2020 vp s. 1) on todettu edelleen, että ehdotetut muutokset muuttavat voimakkaasti jakeluverkonhaltijoiden sääntelyä. Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain mukaan Energiavirasto voi muuttaa omasta aloitteestaan siirto- ja jakelumaksujen laskentamenetelmiä koskevia päätöksiään niiden voimassaoloaikana, jos muutos perustuu sähköverkkojen sääntelyyn vaikuttavan lainsäädännön muuttumiseen. Esityksen arvioidaan edellyttävän, että Energiaviraston on lakiehdotusten voimaantulon jälkeen muutettava sähköverkkojen sääntelyyn tehtyjen lainmuutosten johdosta voimassa olevia jakeluverkonhaltijoiden tariffien laskentamenetelmiä koskevia vahvistuspäätöksiään.

51. Hallituksen esityksen yleisperusteluissa (HE 265/2020 vp s. 6) on edelleen todettu, että sähkömarkkinalain toimitusvarmuusvaatimuksen edellyttämät tekniset ratkaisut ovat verkonhaltijoiden päätettävissä. Sähkömarkkinalaki ei velvoita käyttämään yksinomaan maakaapelointia toimitusvarmuuden tason täyttämiseksi. Verkonhaltijat voivat käyttää kustannustehokkaimpia teknisiä ratkaisuja mitoituskriteerin täyttämiseksi. Jakeluverkonhaltijoiden edellytetään laativan jakeluverkon kehittämissuunnitelman, jonka toteuttaminen johtaa asetetun toimitusvarmuustason saavuttamiseen kussakin jakeluverkossa. Eräät sähkön ja maakaasun jakelijat ilmoittivat asiakkailleen talvella 2016 poikkeuksellisen suurista jakeluhintojen korotuksista.

52. Hallituksen esityksen (HE 265/2020 vp) yleisperustelujen jaksossa 2.1 on kuvattu muun ohella sähkönsiirron ja -jakelun hinnoittelun sääntelyn nykytilaa. Mainituissa esitöissä (s. 7 ja 8) on todettu muun ohella, että Energiavirasto vahvistaa valvontalain 10 §:ssä säädettyjen toimivaltuuksiensa nojalla ennen valvontajaksoa antamassaan päätöksessä verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteet, verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavan, verkkotoiminnan tuloksen määrittämistavan sekä sen edellyttämän tuloslaskelman ja taseen oikaisun.

53. Jaksossa on todettu edelleen muun ohella, että laskentamenetelmissä sähköverkkoon sitoutunut pääoma määritellään verkonhaltijan sähköverkkoon investoimien verkostokomponenttien määrien ja yksikköhintojen kautta. Yksikköhinnat määritellään tietyllä ajanhetkellä keskimääräiseen rakentamiskustannukseen perustuen. Yksikköhinta on siten valtakunnalliseen keskiarvoon perustuva jälleenhankintahinta kullekin verkostokomponentille. Energiavirasto päivittää yksikköhinnat ennen seuraavan vahvistuspäätöksen antamista. Tietyn komponentin yksikköhinta voi siis muuttua teknisen kehityksen myötä. Esimerkiksi maakaapeloinnin hinta tullee uusissa menetelmissä laskemaan merkittävästi nykyisestä, sillä maakaapelointimenetelmät ovat kehittyneet nopeasti maakaapeloinnin yleistymisen myötä. Verkonhaltijan kullekin verkostokomponentille muodostetaan pääoma-arvo vähentämällä yksikköhinnan mukaisesta verkostokomponentin arvosta sen ikään perustuvat tasapoistot, jotka lasketaan Energiaviraston verkostokomponenteille vahvistaman pitoajan mukaisesti. Sääntelypääomaksi muodostuu siten kunkin verkonhaltijan sähköverkkoon kuuluvien verkostokomponenttien yhteenlaskettu nykykäyttöarvo. Menetelmä perustuu tältä osin eduskunnan talousvaliokunnan jo vuoden 1995 sähkömarkkinalakia koskevaan kannanottoon (TaVM 56/1994 vp).

54. Hallituksen esityksessä (HE 265/2020 vp s. 23 ja 24) on todettu sähkönjakelun toimitusvarmuusvaatimusten kustannusvaikutuksista seuraavaa:

Sähkömarkkinalaissa vuonna 2013 asetetut toimitusvarmuusvaatimukset ovat ennakoidusti aiheuttaneet sähköyhtiöille aikaisempaa enemmän investointitarpeita. Lisäksi suuri osa sähköverkkoa on rakennettu 1960–1980 lukujen aikana, jolloin suuria määriä verkostoa on tulossa käyttöikänsä päähän ja pitää uusia. Hallituksen esityksessä HE 20/2013 vp. arvioitiin, että toimitusvarmuusvaatimukset edellyttäisivät yhteensä noin 3,5 miljardin euron lisäinvestoinnit 15 vuodessa ja, että investoinnit tulevat nostamaan jakeluhintoja keskimäärin noin 1,2 senttiä/kilowattitunti. Hallituksen esityksessä myös korostettiin, että verkon kehittämistarpeet ovat eri verkonhaltijoilla hyvin erilaiset, jolloin toteutuvat hinnankorotukset joillakin verkonhaltijoilla voivat olla edellä esitettyjä suurempia ja joillakin verkonhaltijoilla taas edellä esitettyjä pienempiä. Eduskunnan talousvaliokunta totesi mietinnössään TaVM 17/2013 vp muun muassa, että toimitusvarmuuden merkittävä parantaminen edellyttää myös osin huomattavia investointeja. Valiokunta piti sääntelyn tavoitteita kannatettavina ja katsoi, että tutkimustulokset tukivat ehdotetun sääntelyn tarvetta.

Professori Jarmo Partanen arvioi työ- ja elinkeinoministeriön toimeksiannosta sähkönjakelun hintojen korotuksia ja niiden syitä (Partanen: Sähkönsiirtohinnat ja toimitusvarmuus, työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 43/2018). Selvityksen mukaan sähkönjakeluverkkoihin investoidaan vuosina 2014–2028 yhteensä noin 9,5 miljardia euroa, josta noin 6,5 miljardia euroa on normaalia ikääntyneiden komponenttien uusimista ja noin 3 miljardia euroa toimitusvarmuusvaatimuksista aiheutuvia lisätarpeita.

Professori Partanen arvioi selvityksessään, että verkkoyhtiöiden valvontamallin sallima liikevaihtojen muutos vuosien 2016–2028 aikana tullee olemaan 10–40 prosenttia verkkoyhtiöiden alueellisista olosuhteista riippuen. Edellä olevaan liittyy merkittävä epävarmuus johtuen yleisen taloudellisen kehityksen ennustamisen vaikeudesta.

Vuonna 2017 tehdyn lakimuutoksen perusteella siirtymäaikaan on ollut mahdollista hakea keskimääräistä suurempien investointitarpeiden vuoksi jatkoaikaa vuoden 2032 tai 2036 loppuun. Energiavirasto on myöntänyt säännösmuutoksen jälkeen jatkoajan 10 jakeluverkonhaltijalle. Selvityksessä professori Partanen katsoi, että siirtymäajan jatkaminen on perusteltua erityisen harvaan asutuilla alueilla, joissa on suuri epävarmuus sähkön käytön kehittymisestä ja jopa loppumisesta. Partasen mukaan siirtymäajan jatkaminen on hyvä menetelmä riskien hallintaan alentaen tarvetta ennenaikaisten tai ylimitoitettujen verkkoinvestointien tekemiseen. Samalla pidennetty siirtymäaika alentaa investointitarpeita 2020-luvulla.

55. Hallituksen esityksessä (HE 265/2020 vp s. 24 ja 25) on todettu sähkönjakelun toimitusvarmuuden kehityksestä muun ohella seuraavaa:

Sähkömarkkinalaissa vuonna 2013 asetettujen vaatimusten mukaisesti jakeluverkko on suunniteltava ja rakennettava ja sitä on ylläpidettävä siten, että asemakaava-alueilla ei esiinny yli 6 tunnin yhtäjaksoisia keskeytyksiä ja muilla alueilla ei esiinny yli 36 tunnin yhtäjaksoisia keskeytyksiä. Siirtymäaika vaatimusten saavuttamiseksi määritettiin vuoden 2028 loppuun. Välietapeiksi määritettiin 31.12.2019, jolloin 50 prosenttia asiakkaista tulisi olla määritellyn toimitusvarmuuden piirissä, ja 31.12.2023, jolloin 75 prosenttia asiakkaista tulisi olla määritellyn toimitusvarmuuden piirissä. Jakeluverkonhaltijat voivat hakea keskimääräistä suuremman investointitarpeen perusteella jatkoaikaa vuoden 2032 loppuun ja erittäin painavista syistä vuoden 2036 loppuun saakka. Energiavirasto on myöntänyt vuoden 2036 loppuun ulottuvan jatkoajan kahdeksalle jakeluverkonhaltijalle. Lisäksi kaksi jakeluverkonhaltijaa on saanut jatkoajan vuoden 2032 loppuun saakka.

Sähkömarkkinalain 52 § perusteella jakeluverkonhaltijat laativat kahden vuoden välein kehittämissuunnitelman, jossa ne kuvaavat toimet toimitusvarmuusvelvoitteiden saavuttamiseksi.

Jakeluverkonhaltijoiden jättämien kehittämissuunnitelmien perusteella vuoden 2018 alun tilanteessa toimitusvarmuusvaatimukset ovat täyttyneet 74 prosentilla kaikista käyttöpaikoista. Asemakaava-alueilla olevista käyttöpaikoista 87 prosenttia on täyttänyt tuolloin toimitusvarmuusvaatimuksen. Asemakaava-alueen ulkopuolella toimitusvarmuusvaatimukset puolestaan ovat täyttyneet 38 prosentilla käyttöpaikoista. Toimitusvarmuusvaatimukset eivät ole täyttyneet vielä 920 000 käyttöpaikalla vuoden 2018 alussa.

Seuraavan kerran verkkoyhtiöt toimittavat kehittämissuunnitelman Energiavirastolle kesäkuun 2020 loppuun mennessä, jolloin Energiavirasto pääsee arvioimaan toimitusvarmuusvaatimusten ensimmäisen etapin täyttymistä. Energiaviraston alustavien tietojen perusteella vuoden 2019 välitavoite saattaa 50 prosenttia asiakkaista toimitusvarmuustavoitteen piiriin olisi pääosin täyttymässä. Tämä tieto kuitenkin varmistuu vasta vuoden 2020 loppupuolella, kun Energiavirasto on saanut arvioitua uudet kehittämissuunnitelmat.

Professori Jarmo Partanen on selvittänyt työ- ja elinkeinoministeriön toimeksiannosta sähkönjakelun toimitusvarmuusvaatimuksiin liittyviä kysymyksiä kahdessa eri selvityksessä vuosina 2018 ja 2019 (Sähkönsiirtohinnat ja toimitusvarmuus 2018 ja Toimitusvarmuusvaatimusten täytäntöönpanoajan pidennyksen vaikutusanalyysi 2019). Selvitysten perusteella monet jakeluverkonhaltijat ovat lähteneet parantamaan toimitusvarmuutta jakamalla verkkoalueensa karkeasti kolmeen eri vyöhykkeeseen: taajama-alueet, taajaman läheisyydessä olevat alueet ja harvaan asutut alueet. Toimitusvarmuusinvestointeja on kohdennettu samassa järjestyksessä, jolloin ensimmäisessä vaiheessa on pyritty saattamaan taajamat toimitusvarman sähköverkon piiriin. Selvitysten perusteella vuoden 2019 raja on saavutettavissa yleensä suhteellisesti matalilla toimitusvarman verkon määrillä (20–30 prosenttia), kun investoinnit kohdennetaan ja on kohdennettu pääosin taajamiin. Vuoden 2023 välitavoite (75 prosenttia asiakkaista toimitusvarman sähkön piirissä) on professori Partasen näkemyksen mukaan suhteellisesti paljon haasteellisempi saavuttaa, sillä käytännössä vähintään 50 prosenttia jakeluverkonhaltijan verkosta tulee olla toimitusvarmaa verkkoa. Viimeisen 25 prosentin asiakasjoukon mukaan saanti toimitusvarmuuden piiriin on kaikkein haasteellisinta ja edellyttää verkon toimitusvarmuuden lisäksi tehokkaasti toimivaa vikojen korjausorganisaatiota, koska toimitusvarmuusvaatimusten täyttäminen pelkästään toimitusvarmalla verkolla on taloudellisesti raskas suhteessa saavutettuihin hyötyihin.

Verkostoinvestointien myötä sähköverkon toimitusvarmuus on parantunut huomattavasti.

56. Hallituksen esityksen (HE 265/2020 vp) yleisperustelujen jaksossa 3.2. (s. 27) on todettu päävaihtoehdoista sähkönsiirron ja -jakelun hintojen nousun hillitsemiseksi seuraavaa:

Sähkönsiirron ja -jakelun hintojen nousun hillitsemiseen voidaan ajatella lainsäädäntöteitse vaikutettavan periaatteessa kahdella tavalla: muuttamalla lainsäädäntöä siten, että se vaikuttaa kohtuullisena pidettävän hinnoittelun määrittelytapaan ja muuttamalla sähköverkkojen sääntelyä siten, että siirto- ja jakelupalvelun tuottamisen kustannustaso pienenee.

Lainsäädäntötoimenpiteistä riippumatta Energiavirasto voi voimassa olevan lainsäädännön ja toimivaltuuksiensa puitteissa kehittää sähkönsiirron ja –jakelun hinnoittelun laskentamenetelmiä hintojen nousun hillitsemiseksi. Sähköverkkohinnoittelun kansallinen sääntely rakentuu periaatteelle, jonka mukaan Energiavirastolla on velvollisuus kehittää siirtomaksujen laskentamenetelmiä niissä havaittujen puutteiden korjaamiseksi. Valvontalakia koskevan hallituksen esityksen 20/2013 vp. mukaan ennen uuden valvontajakson alkamista Energiaviraston tulisi valmistella uusi vahvistuspäätösluonnos, jossa päätöksen sisältämiä menetelmiä on tarpeen mukaan kehitetty valvonnasta saatujen kokemusten perusteella. Lisäksi valvontalain 13 §:n 1 momentin mukaan Energiavirasto voi muuttaa siirto- ja jakelumaksujen laskentamenetelmiä koskevaa päätöstään omasta aloitteestaan myös valvontajakson ollessa kesken, jos muutos perustuu lainsäädännön muuttumiseen.

57. Samassa jaksossa 3.2 (s. 27) on todettu edelleen muun ohella, että sähkönsiirron ja -jakelun hinnoittelusta on säädetty sähkömarkkinalaissa varsin yleisellä tasolla. Sähkömarkkinalain 24 §:n mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kokonaisuutena arvioiden kohtuullista. Yleisluonteisesta lainsäännöksestä huolimatta siirron ja jakelun kohtuullisen hinnoittelun keskeiset kriteerit on määritelty sähkömarkkinalain 24 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 20/2013 vp). Yksityiskohtaisissa perusteluissa määritellyt kriteerit puolestaan perustuvat taloustieteen teoriaan luonnollisten monopolien sääntelystä, rahoitusteoriaan sekä talousvaliokunnan ja perustuslakivaliokunnan kannanottoihin erityisesti vuoden 1995 sähkömarkkinalain eduskuntakäsittelyn yhteydessä (TaVM 56/1994 vp ja TaVM 17/2013 vp sekä PeVL 19/1994 vp).

58. Eduskunnan talousvaliokunta on lausunut edellä mainitussa mietinnössään (TaVM 56/1994 vp s. 2–4) hallituksen esityksestä sähkömarkkinalaiksi muun ohella seuraavaa:

Sähköalan omistuspohjassa on viime vuosina tapahtunut muutoksia. [- -] Omistuksensiirtojen seurauksena osa alasta on muuttunut peruspalvelusta liiketaloudelliseksi toiminnaksi, jossa yritysten toiminnan tulosta mitataan tuottona sijoitetulle pääomalle. [- -] Valiokunta pitää tärkeänä, että sähkömarkkinalain mukainen hinnoittelun kohtuullisuusvalvonta perustuu yritysten käyttöomaisuuden todellisiin markkina-arvoihin eikä mahdollisesti keinottelunomaisesti paisuteltuihin arvopaperiarvoihin.

[- -]

Sähköverkko on luonnollinen monopoli. Verkonhaltijalla ei ole kilpailusta johtuvaa kannustinta pitää hintojaan alhaisina ja toimintaansa tehokkaana. Mahdollista tehottomuutta voi maksattaa asiakkailla. Hallituksen esityksen mukaan kustannustehokkuutta turvataan hinnoittelun lakisääteisellä kohtuullisuusvaatimuksella. [- -] Hinnoittelun kohtuullisuuden määrittely on yksi lakiehdotuksen keskeisiä ongelmakohtia. Verkonhaltijoiden keräämien maksujen tulee ilmeisesti vastata verkkotoiminnan ja verkon ylläpidon kustannuksia. Tämän lisäksi verkonhaltijalla on oikeus odottaa, että tulonmuodostus on riittävä verkon kehittämiseen; verkon kehittäminen on verkonhaltijalle lakisääteinen velvoite. Pakollisten käyttö-, ylläpito- ja kehittämiskustannusten kattamisen jälkeen sähköverkon tulonmuodostuksen tulee lopuksi riittää antamaan verkonhaltijalle kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle. Valiokunta lähtee siitä, että tuoton kohtuullisuuden arvioimisessa otetaan huomioon sijoituksen vähäinen riskipitoisuus, alhaiset rahoituskulut sekä laitteiston pitkä käyttöikä.

[- -]

Kirjanpidossa tulos lasketaan käyttöomaisuuden suunnitelman mukaisia poistoja vastaavien hankintamenojäännösten (SUMU-poistojen) perusteella. Sovelletaan siis käyttöomaisuuden historiallista hankintahintaa eikä jälleenhankintahintaa. Kuten edellä ja myös perustuslakivaliokunnan lausunnossa on esitetty, verkkoyhtiöllä on oikeus kohtuulliseen korvaukseen siirtopalveluista. Kohtuulliseen korvaukseen sisältyy myös verkon kehittämisvelvoitteen täyttämiseen riittävä tulonmuodostus.

[- -]

Sähkömarkkinoiden kustannustehokkuuden toteutuminen on viime kädessä arvioitava kuluttajan sähkölaskun perusteella. Hallituksen esityksen perustelujen sekä edellä lausutun perusteella valiokunta katsoo, että sähkömarkkinalain toteuttaminen ei sinänsä johda eikä saa johtaa sähkönkäyttäjien kokonaiskulujen nousemiseen. Sähkölaskun hinnan nousu, joka ei johdu sähkömarkkinalaista riippumattomista syistä, osoittaisi luotavan järjestelmän virheelliseksi.

59. Talousvaliokunta on mietinnössään (TaVM 56/1994 vp s. 3) edellyttänyt, että sähkömarkkinaviranomainen verkkoyhtiöiden hinnoittelun kohtuullisuusvalvonnassa soveltaa laskentaperustetta, jolla käyttöomaisuuden historialliseen hankintahintaan perustuvan kohtuullisen pääoman tuoton rinnalla otetaan huomioon verkkojen ylläpito- ja kehittämisvelvoitteesta aiheutuva tulonmuodostumistarve.

60. Eduskunnan talousvaliokunta on mietinnössään TaVM 17/2013 vp (s. 5) hallituksen esityksestä sähkö- ja maakaasumarkkinoita koskevaksi lainsäädännöksi HE 20/2013 vp todennut muun ohella, että toimitusvarmuuden merkittävä parantaminen edellyttää myös osin huomattavia investointeja.

61. Sähkömarkkinalain sekä valvontalain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 265/2020 vp s. 31) yleisperustelujen jaksossa 3.2. on toistettu yleisperusteluissa jo aiemmin todettu sähköverkkohinnoittelun kansallisen sääntelyn rakentumisesta periaatteelle, jonka mukaan Energiavirastolla on velvollisuus kehittää siirtomaksujen laskentamenetelmiä niissä havaittujen epäkohtien korjaamiseksi, sekä Energiaviraston mahdollisuudesta muuttaa siirto- ja jakelumaksujen laskentamenetelmiä valvontajakson ollessa kesken valvontalain 13 §:n 1 momentin perusteella. Yleisperusteluissa (s. 32) on edelleen todettu muun ohella seuraavaa:

Hallituksen esitykseen sisältyy säädösehdotuksia, jotka muuttavat merkittävästi erityisesti jakeluverkonhaltijoiden sääntely-ympäristöä. Tällaisia ominaispiirteitä sisältyy erityisesti jakeluverkon toimintavarmuutta koskevien vaatimusten täytäntöönpanoajan jatkamista (sähkömarkkinalakiehdotuksen 119 §), verkon kehittämisvelvollisuutta ja jakeluverkon kehittämissuunnitelmia (sähkömarkkinalakiehdotuksen 19 ja 52 §) koskeviin muutosehdotuksiin.

Energiavirasto on esityksen jatkovalmistelun yhteydessä työ- ja elinkeinoministeriölle laatimassaan taustaselvityksessä todennut, että viraston on hallituksen esityksessä jakeluverkonhaltijoiden sääntelyyn ehdotettujen muutosten johdosta muutettava voimassa olevia jakeluverkonhaltijoiden tariffien laskentamenetelmiä koskevia vahvistuspäätöksiään jo kuluvan valvontajakson osalta. Energiavirasto on arvioinut, että hallituksen esityksen ja sähköverkkojen toimintaympäristön muutosten perusteella se voi tässä yhteydessä kehittää laskentamenetelmiä seuraavasti: 1) Tuottopohjassa käytettyjen yksikköhintojen päivittäminen. Tämän tarkoituksena on ottaa huomioon vuodesta 2016 lähtien tapahtunut olennainen investointikustannusten lasku sekä mahdollistaa investointien kustannustehokkuuden arviointi; 2) Kohtuullisen tuottoasteen (WACC-prosentti) tason määrittäminen. Tämän tarkoituksena on ottaa huomioon toimitusvarmuusvaatimusten toteuttamisen aikataulun pidentyminen, sekä se, että riskittömän koron tulisi riittävän nopeasti heijastaa markkinakorkojen muuttumista, sekä viraston valvonnasta ja sen tuloksista viime vuosina saamat kokemukset; 3) Toimitusvarmuuskannustimen tarve. Tämän tarkoituksena on arvioida, onko toimitusvarmuuskannustimelle tarvetta toimitusvarmuustavoitteiden aikataulun pidentyessä.

Laskentamenetelmien sisältöön suoraan kohdistuva lainsäädäntö ei siten ole edellytyksenä laskentamenetelmien uudelleentarkastelulle. Energiavirastolla on velvollisuus kehittää siirtomaksujen laskentamenetelmiä niissä havaittujen puutteiden korjaamiseksi. Näin ollen ei ole tarvetta täydentää kansallista lainsäädäntöämme myöskään tässä suhteessa.

62. Hallituksen esityksen (HE 265/2020 vp s. 33 ja 35) yleisperustelujen jaksossa 3.2. on todettu edelleen seuraavaa:

Työ- ja elinkeinoministeriön selvityksen perusteella verkkoinvestointien vuotuinen tarve, joka on nykyisin noin 800 miljoonaa euroa vuodessa, laskisi 2020-luvulla ja vastaavasti nousisi 2030-luvulla, jos jakeluverkkojen toimitusvarmuusvaatimusten toimeenpanoaikataulua jatkettaisiin vuodesta 2028 eteenpäin. Kokonaisinvestointien määrä jäisi pidemmällä aikataululla hieman alemmaksi lyhyempään aikatauluun verrattuna. Tämä loiventaisi sähkönjakelun hintojen nousupaineita 2020-luvulla ja toisi kustannussäästöjä verkonhaltijoille. Tämä vaikutus välittyisi verkkovalvonnan seurauksena myös asiakkaiden maksettaviksi tuleviin jakelumaksuihin.

Jakeluverkoille säädetyt toimitusvarmuusvaatimukset eivät ole nostaneet merkittävässä määrin pääosin kaupunki- ja taajamaympäristössä toimivien jakeluverkonhaltijoiden jakelumaksuja. Vastaavanlaista painetta kustannustason nousun pienentämiseen ei tämän vuoksi ole näissä jakeluverkoissa. Toimitusvarmuusvaatimusten täytäntöönpanoajan jatkamiselle ei näiden jakeluverkkojen osalta ole tämän vuoksi perusteita.

Työ- ja elinkeinoministeriön teettämässä vaikutusarvioselvityksessä on arvioitu, että toimitusvarmuusvaatimusten täytäntöönpanoajan lykkäämisen vaikutukset olisivat jakeluhintojen ja toimitusvarmuuden suhteen neutraaleja sellaisten jakeluverkonhaltijoiden asiakkaille, joiden keskijänniteverkon kaapelointiaste olisi vuoden 2018 alussa noin 60 prosenttia. Tämä raja-arvo muodostaa siten luonnollisen kriteerin jättää toimitusvarmuusvaatimukset raja-arvon ylittävien jakeluverkonhaltijoiden osalta ennalleen.

[- -]

Jakeluverkonhaltijoiden toimitusvarmuusvaatimusten täytäntöönpanoajan jatkamista koskeva ehdotus sisältää merkittävän muutoksen jakeluverkonhaltijoiden sääntely-ympäristöön. Energiavirasto on esityksen jatkovalmistelun yhteydessä työ- ja elinkeinoministeriölle laatimassaan taustaselvityksessä todennut, että viraston on jakeluverkonhaltijoiden sääntelyyn ehdotettujen muutosten johdosta muutettava voimassa olevia jakeluverkonhaltijoiden tariffien laskentamenetelmiä koskevia vahvistuspäätöksiään jo kuluvan valvontajakson osalta.

[- -]

Jakeluverkonhaltijoiden investointikustannuksia voidaan pienentää ja sähkönjakelun hintojen nousua voidaan hillitä tarkentamalla verkonhaltijoiden investointien kustannustehokkuuden vaatimusta sekä valvomalla sen toteutumista aikaisempaa tehokkaammin. Tämä voitaisiin toteuttaa sisällyttämällä verkon kehittämisvelvollisuutta koskevaan sääntelyyn vaatimus, jonka mukaan sähköverkko on suunniteltava ja rakennettava ja sitä on ylläpidettävä siten, että verkonhaltija tuottaa siirto- ja jakelupalvelun verkkonsa käyttäjille kustannustehokkaalla tavalla. Investointien kustannustehokkuuden vaatimusta voidaan tarkentaa jakeluverkon kehittämissuunnitelmaa koskevassa sääntelyssä. Kehittämissuunnitelmassa voitaisiin myös edellyttää jakeluverkonhaltijaa hyödyntämään maakaapeloinnin vaihtoehtona mahdollisuuksien mukaan myös muita elinkaarikustannuksiltaan halvemmiksi tulevia tapoja toteuttaa jakeluverkon kehittämishankkeita. Jakeluverkon kehittämissuunnitelman kautta Energiavirasto voisi valvoa jakeluverkkojen uusimisen ja kehittämisen kustannustehokkuutta nykyistä tehokkaammin.

63. Verkonhaltijoiden investointien kustannustehokkuutta ja jakeluverkonhaltijoiden verkon kehittämissuunnitelmia koskevat ehdotukset sisältävät merkittävän muutoksen jakeluverkonhaltijoiden sääntelyympäristöön. Hallituksen esityksen (HE 265/2020 vp s. 41 ja 42) yleisperustelujen jaksossa 3.3. on todettu muun ohella seuraavaa:

Esityksen keskeisillä ehdotuksilla pyritään hillitsemään sähkönjakelun hintojen nousua jakeluverkonhaltijoiden kustannustasoa alentavilla toimenpiteillä. Lisäksi ehdotetaan sääntelymuutoksia, jotka loiventavat kustannustason nousua jaksottamalla kustannuksia pidemmälle ajanjaksolle.

[- -]

Sähkönjakelun toimitusvarmuusvaatimusten täytäntöönpanoaikaa esitetään jatkettavaksi kahdeksalla vuodella vuoden 2036 loppuun saakka sellaisille pääasiassa haja-asutusalueella toimiville jakeluverkonhaltijoille, jotka joutuvat tekemään isoja verkkorakenteen muutoksia verkoissaan toimitusvarmuusvaatimukset täyttääkseen. Muutos laskee näiden verkonhaltijoiden investointikustannuksia, koska verkonhaltijat voivat välttää ennenaikaisia verkon osien uusimisia. Investointitarve pienenee myös maaseudun sähkönkulutuksen luonnollisen vähenemisen johdosta. Lisäksi ehdotus loiventaa kustannustason nousua jaksottamalla investointeja pitemmälle ajanjaksolle.

Sähkömarkkinalain 119 §:n siirtymäsäännöksessä säädetään siirtymäajasta, jonka kuluessa jakeluverkonhaltijan on täytettävä jakeluverkon toimintavarmuudelle säädetyt vaatimukset, sekä näiden vaatimusten täytäntöönpanosta. Pykälän 2 ja 3 momenteissa säädetty poikkeusmenettely, jonka mukaan jakeluverkonhaltijat ovat tietyin perustein voineet saada lisäaikaa toimintavarmuustavoitteiden täytäntöönpanoon, korvataan uudella 2 momentin säännöksellä. Esitetyn 2 momentin mukaan jakeluverkon toimitusvarmuusvarmuustavoitteiden täytäntöönpanoaikaa jatketaan niiden jakeluverkonhaltijoiden osalta, joiden keskijänniteverkon maakaapelointiaste on ollut vuoden 2018 lopussa enintään 60 prosenttia. Poikkeuslupamenettelystä luovutaan. Pykälän 1 momentin säännös jää edelleen voimaan, mutta sitä sovelletaan jatkossa niihin jakeluverkonhaltijoihin, joiden vastuualueen keskijänniteverkon maakaapelointiaste on ylittänyt vuoden 2018 lopussa 60 prosenttia.

64. Saman hallituksen esityksen (HE 265/2020 vp) taloudellisia vaikutuksia koskevassa jaksossa 4.1 on todettu että, kokonaisuudessaan ehdotus tulee mahdollistamaan verkkoinvestointien määrän alentamisen ja tätä kautta verkostoon sitoutuneen pääoman pienenemisen vuoden 2036 loppuun saakka kestävän sähkönjakelun toimitusvarmuusvaatimusten täytäntöönpanoajan aikana. Myös verkostoinvestoinneille vaihtoehtoisten toimintamallien tavoitteena on kustannustason ja sitoutuneen pääoman laskeminen. Jakeluverkonhaltijoiden hallinnollisen työn määrä kasvaa maltillisesti kehittämissuunnitelmien muutosten aiheuttaman lisätyön myötä. Vakiokorvausten aikarajojen laskeminen kasvattaa jonkin verran jakeluverkonhaltijoiden asiakkailleen sähkökatkoista maksamien vakiokorvausten määrää. Jaksossa on edelleen todettu, että työ- ja elinkeinoministeriön arvion mukaan Energiaviraston ilmoittamilla jakelutariffien laskentamenetelmien muutoksilla on merkittävä vaikutus jakeluverkonhaltijoiden tuloihin ja niiden omistajilleen tulouttamiin tuottoihin. Jaksossa on todettu lisäksi seuraava:

Professori Jarmo Partanen on selvittänyt työ- ja elinkeinoministeriön toimeksiannosta sähkönjakelun toimitusvarmuusvaatimusten täytäntöönpanoajan pidentämisen vaikutuksia jakeluhintoihin (Partanen: Toimitusvarmuusvaatimusten täytäntöönpanoajan pidennyksen vaikutusanalyysi, 12/2019). Selvityksessä investointimuutosten vaikutuksia havainnollistettiin esimerkkilaskelmien kautta verkkoyhtiöiden keskeisiin taloudellisiin tunnuslukuihin. [- -]

Toimitusvarmuusvaatimusten täytäntöönpanoajan jatkamista koskevaa säännöstä sovelletaan yhteensä 58 jakeluverkonhaltijaan. Energiavirasto on myöntänyt voimassa olevan lain poikkeuslupamenettelyyn perustuvan jatkoajan kymmenelle jakeluverkonhaltijalle. Ehdotettu muutos ei tuo muutosta täytäntöönpanoaikaan niille säännöksen soveltamisalaan kuuluvalle kahdeksalle jakeluverkonhaltijalle, joille ennestään on myönnetty maksimipituinen poikkeus täytäntöönpanoaikaan. Muutoksen vaikutuspiirissä on siten yhteensä 50 jakeluverkonhaltijaa, joilla on yhteensä noin 1,8 miljoonaa asiakasta.

Selvityksen perusteella toimitusvarmuusvaatimusten toimeenpanoaikataulun jatkamisen seurauksena verkkoinvestointien vuotuinen tarve, joka nykyisin on noin 800 miljoonaa euroa vuodessa, laskee 2020-luvulla ja vastaavasti nousee 2030-luvulla verrattuna nykyaikatauluun. Kokonaisinvestointien määrä jää pidemmällä aikataululla hieman alemmaksi lyhyempään aikatauluun verrattuna.

Selvityksen perusteella investointitasojen aleneminen vaikuttaa jonkin verran verkkojen jälleenhankinta-arvoihin ja lähes täysmääräisesti verkkojen nykykäyttöarvon kehittymiseen sekä tariffien laskentamenetelmien mukaan määritettävän kohtuullisen tuoton määrään. Pidemmässä toteutusaikataulussa nykykäyttöarvon kasvu on hitaampaa vuoteen 2028 saakka. Esimerkkilaskelmissa, jotka liittyvät jo vuoteen 2036 ulottuvan jatkoajan saaneeseen verkkoyhtiöön, nykykäyttöarvon ja kohtuullisen tuoton ero on 20—25 prosenttia vuonna 2028. Vuoden 2028 jälkeen kehityssuunta vaihtuu ja vuonna 2036 nykykäyttöarvojen ja kohtuullisen tuoton erot ovat kaventuneet huomattavasti, mutta jäävät kuitenkin alemmalle tasolle kuin lyhyemmällä toteutusaikataululla. Esimerkkilaskelmassa ero nykykäyttöarvoissa vuonna 2036 on 5–7 prosenttia.

Pidennetty investointijakso vähentää selvityksen perusteella merkittävästi ennenaikaisten, ennen verkkokomponenttien teknistaloudellisen pitoajan täyttymistä toteutettavien, investointien määrää. Tämän seurauksena merkittävä osa Energiaviraston vahvistamien tariffien laskentamenetelmien niin sanotun toimitusvarmuuskannustimen kautta tulevasta nykykäyttöarvon korvauksesta, joka nykyhetkellä on noin 30 miljoonaa euroa vuodessa, poistuu. Vastaavasti toimitusvarmuuskannustimeen sisältyvä niin sanottu johtokatujen vierimetsien hoitoon liittyvä kustannus (9 miljoonaa euroa vuodessa) kasvaa hieman.

[- -]

Siirtymäajan jatkaminen alentaa selvityksen perusteella myös verkkoinvestointitarvetta mahdollisesti tarpeettomiin johtoihin alueilla, joissa väestökadon odotetaan edelleen jatkuvan.

65. Hallituksen esityksessä (HE 265/2020 vp s. 47–49) on ehdotuksen vaikutuksina siirto- ja jakelutariffien laskentamenetelmiin toistettu jo aiemmin esityksessä todettu siitä, että Energiavirasto on esityksen jatkovalmistelun yhteydessä todennut työ- ja elinkeinoministeriölle, että viraston on jakeluverkonhaltijoiden sääntelyyn ehdotettujen muutosten johdosta muutettava voimassa olevia jakeluverkonhaltijoiden tariffien laskentamenetelmiä koskevia vahvistuspäätöksiään jo kuluvan valvontajakson osalta. Viraston ilmoituksen mukaan muutokset voitaisiin saattaa voimaan vuoden 2022 alusta, mikäli hallituksen esityksen käsittely etenee ripeästi. Esitöissä on todettu tältä osin lisäksi seuraavaa:

Työ- ja elinkeinoministeriö on arvioinut Energiaviraston ministeriölle 3.11.2020 toimittaman selvityksen sekä professori Jarmo Partasen ministeriölle tekemän kahden selvityksen (Partanen 2018 ja 2019) perusteella Energiaviraston jakelutariffien laskentamenetelmiin suunnittelemien muutosten vaikutusten suuruusluokkaa vuonna 2022. Vaikutusarvio perustuu ensinnäkin Partasen selvityksen perusteella tehtyyn oletukseen, että jakeluverkkokomponenttien yksikköhinnat laskisivat keskimäärin 15 prosenttia vuoteen 2020 verrattuna. Toiseksi on oletettu, että Energiavirasto palaisi käyttämään ennen vuotta 2016 käytössä ollutta ajantasaista tuottotason määrittelytapaa. Tuottotaso olisi nykymenetelmiä sovellettaessa 5,73 prosenttia vuonna 2020 ja 5,0 prosenttia vuonna 2022. Jos Energiavirasto palaisi käyttämään ennen vuotta 2016 käytössä ollutta ajantasaista korkokantaa, laskisi tuottotaso noin 4 prosenttiin vuonna 2022. Jakeluverkkojen nykykäyttöarvo (11,6 miljardia euroa) ja jälleenhankinta-arvo (21 miljardia euroa) on oletettu vuoden 2019 arvojen mukaisesti ja poistoaika keskimäärin 40 vuodeksi.

Työ- ja elinkeinoministeriön edellä kuvattujen laskentaoletusten perusteella tehtävän yksikköhintojen ja tuottotason päivityksen jälkeen jakeluverkonhaltijoiden sallittu tuotto laskisi 32 prosenttia nykyisiin laskentamenetelmiin verrattuna vuonna 2022. Ministeriön laskeman arvion perusteella vuonna 2022 jakeluverkonhaltijat voisivat kerätä asiakkailtaan 350 miljoonaa euroa vähemmän jakelumaksuja vuoteen 2020 verrattuna ja 270 miljoonaa euroa vähemmän jakelumaksuja nykyisiin laskentamenetelmiin verrattuna.

Edellä kuvatun lisäksi toimitusvarmuuskannustimen mahdollinen rajaaminen leikkaisi tuottoja noin kolmasosalla jakeluverkonhaltijoista. Partanen on arvioinut, että pidennetty investointijakso vähentäisi merkittävästi ennen verkkokomponenttien teknistaloudellisen pitoajan täyttymistä toteutettavien investointien määrää. Tämän seurauksena merkittävä osa Energiaviraston valvontamallin toimitusvarmuuskannustimen kautta tulevasta nykykäyttöarvon korvauksesta (nykyhetkellä noin 30 miljoonaa euroa/a) voisi poistua (Partanen 2019).

Edellä kuvatut vaikutukset perustuvat työ- ja elinkeinoministeriön tekemään arvioon. Energiavirasto tekee lainmuutosten edellyttämät muutokset laskentamenetelmiin toimivaltansa puitteissa itsenäisesti oman selvitystyönsä perusteella. Tämän vuoksi hallituksen esityksen vaikutukset jakeluverkonhaltijoihin voidaan arvioida lopullisesti vasta Energiaviraston vahvistuspäätösten muutosten jälkeen.

[- -]

Toimitusvarmuusvaatimusten aikarajojen siirtäminen tulee vaikuttamaan asiakkaiden siirtolaskun korotuspaineeseen noin 50 prosentilla asiakkaista. Vaikutus ulottuu siten noin 1,8 miljoonaan asiakkaaseen. Toisaalta samalla noin 25 prosentilla asiakkaista eli 900 000 asiakkaalla toimitusvarman sähkön saanti viivästyy enintään kahdeksalla vuodella. Vakiokorvausrajojen muutoksilla voidaan näille asiakkaille koituvaa haittaa pienentää.

Lainmuutosten seurauksena Energiaviraston jakeluverkonhaltijoiden tariffien laskentamenetelmiin tekemien muutosten vaikutukset puolestaan ulottuvat jakeluverkonhaltijoiden kaikkiin noin 3,6 miljoonaan asiakkaaseen. Toimitusvarmuuskannustimen poiston vaikutus kohdistuu niiden yhtiöiden asiakkaille, jotka ovat hyödyntäneet kannustinta.

[- -]

Toimitusvarmuusvaatimusten täytäntöönpanoajan jatkamista koskevaa säännöstä sovelletaan yhteensä 58 jakeluverkonhaltijaan. Niiden jakeluverkot palvelevat yhteensä noin 2,2 miljoonaa sähköasiakasta eli noin 62 prosenttia Suomen kaikista sähköasiakkaista. Energiavirasto on antanut nykyisen lainsäädännön pohjalta kahdeksalle jakeluverkonhaltijalle päätöksen täytäntöönpanoajan jatkamisesta vuoteen 2036. Näiden jakeluverkonhaltijoiden asiakkaana on noin 400 000 sähköasiakasta.

Professori Partasen vuoden 2019 selvityksen perusteella toimitusvarmuusvaatimusten toimeenpanon aikataulun muuttaminen kaikkia jakeluverkonhaltijoita koskien vuoden 2036 loppuun on jakeluhinnan ja toimitusvarmuuden suhteen neutraali noin 50 prosentille sähköasiakkaista, sillä osa jakeluverkonhaltijoista on jo saanut jatkon täytäntöönpanoajalle. Yksistään toimitusvarman sähkön saannin aikataulun suhteen muutos on neutraali 75 prosentille sähköasiakkaista, sillä puolet jakeluverkonhaltijoiden asiakkaista tulee jo vuoden 2019 lopussa olla toimitusvarmuusvaatimusten piirissä.

Siirtohintojen aleneva korotustarve kohdistuu kaikkiin asiakasryhmiin niissä verkkoyhtiöissä, joissa aikataulun pidennyksellä on saavutettavissa hyötyjä. Edellä esitetyn mukaisesti tämä koskee noin 50 prosenttia sähköasiakkaista. Selvityksen tiettyä aluetta koskevissa esimerkkilaskelmissa hinnat olisivat vuonna 2028 10–15 prosenttia alemmat ja vuonna 2036 noin 5 prosenttia alemmat kuin nykyisessä aikataulussa. Esimerkkilaskelma koskee aluetta, joka on jo saanut siirtymäajan toimitusvarmuustasojen saavuttamiseen vuoteen 2036. Vaikutukset voivat olla vähäisempiä muiden jakeluverkonhaltijoiden asiakkaiden osalta.

66. Hallituksen esityksessä (HE 265/2020 vp s. 50 ja 51) on toistettu jo aiemmin esityksessä todettu Energiaviraston mahdollisuudesta valvontalain 13 §:n 1 momentin perusteella muuttaa siirto- ja jakelumaksujen laskentamenetelmiä, sähkömarkkinalakiehdotukseen sisältyvät 119 §:n 19 §:n ja 52 §:n säädösehdotukset, joiden on todettu merkittävästi muuttavan erityisesti jakeluverkonhaltijoiden sääntely-ympäristöä ja Energiaviraston esityksen jatkovalmistelun yhteydessä toteama siitä, että viraston on ehdotettujen muutosten johdosta muutettava voimassa olevia jakeluverkonhaltijoiden laskentamenetelmiä jo kuluvan valvontajakson osalta. Ehdotusten vaikutuksista siirto- ja jakelutariffien laskentamenetelmiin on todettu lisäksi seuraavaa:

67. Eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 19/2021 vp on lausuttu kohtuullisen tuoton laskentaperusteista ja sääntelyviranomaisen riippumattomuudesta seuraavaa (12 ja 13–15 kohta):

Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotetulle sääntelylle sähkönsiirron ja sähkönjakelun maksujen korotusten hyväksyttävistä enimmäismääristä on esitetty hyväksyttävät perusteet. Sääntely perustuu laissa säädettyyn enimmäismäärään, eikä se edellä valiokunnan käytännöstä sanottu huomioiden ole kohtuullisuusvaatimuksen vastaista. Valiokunnan mielestä sääntely ei myöskään estä verkkojen toimivuuden varmistamiseksi tarvittavia verkkoinvestointeja, eikä sitä voida pitää ehdotettu siirtymäsäännös huomioiden muutenkaan oikeasuhtaisuusvaatimuksen vastaisena. Valiokunnan mielestä lainsäätäjällä on luonnollisten monopolien sääntelyssä myös hinnoitteluperusteiden osalta, mukaan lukien sääntelyn taannehtivuus, laaja liikkumavara, eikä ehdotettukaan hintasääntely ole ongelmallista perustuslain kannalta.

Sähkönsiirron ja -jakelun hinnoittelusta säädetään sähkömarkkinalaissa varsin yleisellä tasolla. Sähkömarkkinalain 24 §:n mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kokonaisuutena arvioiden kohtuullista. Hallituksen esityksen perusteluissa (s. 28) viitataan siihen, että sähkömarkkinadirektiivissä säädetään sähköverkkomaksujen ja niiden laskentamenetelmien vahvistamiseen liittyvästä menettelystä ja että direktiivin 59 artiklan mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen tehtävänä on vahvistaa tai hyväksyä avointen kriteerien mukaisesti siirto- tai jakelutariffit tai niiden laskentamenetelmät tai molemmat. Direktiivin 57 artiklassa säädetään sääntelyviranomaisen riippumattomuudesta. Sääntelyviranomaisen riippumattomuuden suojelemiseksi jäsenvaltioiden on muun muassa erityisesti varmistettava, että sääntelyviranomainen voi tehdä itsenäisiä päätöksiä poliittisista elimistä riippumatta. Hallituksen esityksen mukaan (s. 31) kohtuullisen hinnoittelun nykyistä yksityiskohtaisempi määrittely lainsäädännössä johtaa todennäköisesti komission nostamaan rikkomuskanteeseen Suomea vastaan unionin tuomioistuimessa. Esityksen perustelujen (s. 37) mukaan sanotun johdosta myöskään korotuskaton ylärajaa ei tule asettaa niin matalaksi, että se saattaa leikata Energiaviraston toimivaltansa puitteissa vahvistamien tariffien laskentamenetelmien mukaista kohtuullista tuottoa.

Perustuslakivaliokunta on useita kertoja todennut, että sen valtiosääntöisiin tehtäviin ei kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta. Samalla valiokunta on pitänyt tärkeänä, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset. Valiokunnan mukaan on sinänsä selvää, että Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (ks. PeVL 20/2017 vp, s. 6 ja PeVL 51/2014 vp, s. 2/II), eikä suomalaisessa lainsäädännössä ole syytä pyrkiä EU-oikeuden kanssa ristiriidassa oleviin ratkaisuihin. Perustuslakivaliokunta on katsonut perustuslain 74 §:stä seuraavan, että lakiehdotusten EU-oikeudellinen arviointi kuuluu valiokunnan tehtäviin vain siinä tapauksessa, että tällainen arviointi nojautuu perustuslakiin tai ihmisoikeussopimuksiin liittyvään perusteeseen (PeVL 79/2018 vp, s. 3).

Julkisen vallan käytön tulee perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Lähtökohtana on, että julkisen vallan käytön tulee olla aina palautettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevaan toimivaltaperusteeseen (HE 1/1998 vp, s. 74/II). Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta (ks. esim. PeVL 10/2016 vp). (16) Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan hallituksen esityksessä esitettyä tulkintaa EUoikeudessa edellytetyn sääntelyviranomaisen riippumattomuuden ja lailla säätämisen vaatimuksen välisestä suhteesta ei välttämättä voida pitää perusteltuna EU-oikeuden näkökulmasta. Valiokunnan käsityksen mukaan EU-oikeus ja voimassa oleva Euroopan unionin oikeuskäytäntö sallivat sen, että lailla säädetään yleisistä periaatteista, joiden mukaan Energiaviraston on arvioitava hinnoittelun kohtuullisuutta, vaikka verkonhaltijoiden tuottoprosentin yksityiskohtainen määrittäminen kuulukin EU-oikeuden mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen toimivaltaan. Tällainen sääntely on perusteltua myös omaisuudensuojan kannalta. Talousvaliokunnan on perustuslaista johtuvista syistä tarkasteltava huolellisesti voimassa olevan EU-oikeuden sisältöä ja täydennettävä sääntelyä kohtuullisen tuoton laskentaperusteista sen asettamissa rajoissa.

2.3.4 Muu kansallinen lainsäädäntö

68. Perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu.

69. Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

70. Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

71. Hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu.

72. Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

73. Energiavirastosta annetun lain 1 §:n 10 momentin mukaan Energiaviraston tulee toimia kansallisen energiapolitiikan tavoitteiden edistämiseksi, seurata toimialansa kansallista ja kansainvälistä kehitystä, tehdä aloitteita toimialaansa liittyvän lainsäädännön kehittämiseksi, antaa toimialaansa liittyviä lausuntoja sekä avustaa työ- ja elinkeinoministeriötä toimialaansa liittyvien asioiden valmistelussa.

3. Asioiden arviointi

3.1 Asian tausta, valituksenalaiset päätökset ja niiden perustelut

74. Energiavirasto on vahvistanut verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton määrittämistä koskevat menetelmät neljännelle 1.1.2016–31.12.2019 ja viidennelle 1.1.2020–31.12.2023 valvontajaksolle 30.11.2015 antamillaan päätöksillä. Päätösten mukaan menetelmät ovat kattaneet verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteet, verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän kohtuullisen tuottoasteen määrittämistavan, ylijäämän korkoseuraamuksen laskentatavan, verkkotoiminnan toteutuneen oikaistun tuloksen määrittämistavan sekä näiden edellyttämän verkonhaltijan kirjanpidon mukaisen tuloslaskelman ja taseen oikaisun. Päätöksissä on todettu, että osana menetelmiä Energiavirasto vahvistaa myös kannustimia sekä niiden soveltamisessa käytettävät tavoitteet ja menetelmät, jotka tähtäävät riittävän investointitason toteutumiseen, sähkönjakelun laadun kehittämiseen ja verkkotoiminnan tehostamiseen sekä innovatiivisuuteen verkkotoiminnassa.

75. Energiavirasto on valituksenalaisilla päätöksillään 15.12.2021 muuttanut 30.11.2015 antamiaan päätöksiä sähkön jakeluverkonhaltijoiden osalta (dnrot 941/430/2015–1013/430/2015) siten, että vuoden 2015 vahvistuspäätösten liitteenä 2 olleiden valvontamenetelmien liitettä 1 Verkkokomponentit, yksikköhinnat ja pito-aikavälit on päivitetty valituksenalaisten päätösten liitteen 2 mukaisesti, että tasapoiston laskennassa inflaation muutos otetaan huomioon vain vuosien 2022 ja 2023 sisällä, että riskittömän korkokannan määrittämisessä käytetään Suomen valtion 10 vuoden obligaatioiden koron edellisen vuoden huhti-syyskuun päiväarvojen keskiarvoa ja että menetelmistä poistetaan toimitusvarmuuskannustin toteutuneen oikaistun tuloksen laskennasta. Päätöksen mukaan muutosta sovelletaan menetelmissä ajanjaksona 1.1.2022–31.12.2023.

76. Valituksenalaisissa päätöksissä on todettu, että asia on tullut vireille Energiaviraston omasta aloitteesta sen jälkeen, kun sähkömarkkinalain muutos 730/2021 on tullut voimaan 1.8.2021. Päätösten mukaan mainitulla lainmuutoksella pyritään hillitsemään sähkönjakelun hintojen nousua jakeluverkonhaltijoiden kustannustasoa alentavilla ja kustannustason nousua loiventavilla toimenpiteillä. Päätöksen mukaan Energiavirasto on jo ennen lainmuutosta havainnut mahdollisia tarpeita valvontamenetelmien muuttamiselle ja että näitä on yksilöity Energiaviraston tiedotteessa 4.11.2020 ja selvityksessä 3.11.2020. Lainmuutoksen jälkeen Energiavirasto on ryhtynyt valmistelemaan valvontamenetelmien muuttamista lainsäädännön vaatimuksia vastaavaksi.

77. Valituksenalaisia päätöksiä on perusteltu lisäksi muun ohella seuraavasti:

Energiavirasto on hallituksen esityksen jatkovalmistelun yhteydessä työ- ja elinkeinoministeriölle laatimassaan taustaselvityksessä todennut, että viraston on hallituksen esityksessä jakeluverkonhaltijoiden sääntelyyn ehdotettujen muutosten johdosta muutettava voimassa olevia jakeluverkonhaltijoiden tariffien laskentamenetelmiä koskevia vahvistuspäätöksiään jo kuluvan valvontajakson osalta. Energiavirasto on arvioinut, että hallituksen esityksen ja sähköverkkojen toimintaympäristön muutosten perusteella se voi tässä yhteydessä kehittää laskentamenetelmiä seuraavasti:

1. Tuottopohjassa käytettyjen yksikköhintojen päivittäminen. Tämän tarkoituksena on ottaa huomioon vuodesta 2016 lähtien tapahtunut olennainen investointikustannusten lasku sekä mahdollistaa investointien kustannustehokkuuden arviointi.

2. Kohtuullisen tuottoasteen (WACC-prosentti) tason määrittäminen. Tämän tarkoituksena on ottaa huomioon toimitusvarmuusvaatimusten toteuttamisen aikataulun pidentyminen, sekä se, että riskittömän koron tulisi riittävän nopeasti heijastaa markkinakorkojen muuttumista, sekä viraston valvonnasta ja sen tuloksista viime vuosina saadut kokemukset.

3. Toimitusvarmuuskannustimen tarve. Tämän tarkoituksena on arvioida, onko toimitusvarmuuskannustimelle enää tarvetta toimitusvarmuustavoitteiden aikataulun pidentyessä.

[- -]

Sähkömarkkinalain muutoksessa esitetty pidennys toimitusvarmuusvaatimuksien täyttämiselle on oleellinen olosuhdemuutos, jolla on vaikutusta myös tarkoituksenmukaiseen ohjausvaikutuksen toteutumiseen valvontamenetelmissä. Energiavirasto katsoo, että tämän päätöksen mukaiset muutokset ovat edellä kuvatuin perustein perusteltuja sekä kaikilta osin lain ja hyvän hallinnon mukaisia. [- -]

Yksikköhinnat

Sähkömarkkinalain muutos 1.8.2021 tarkoittaa sitä, että jakeluverkonhaltijoiden ei tarvitse tehdä korvausinvestointeja enää yhtä nopeasti ja niin paljon kuin aiemmin. Lisäksi yksikköhintakustannukset ovat alentuneet merkittävästi ja investointeja on tehty vuosina 2016–2020 merkittävästi käytössä olleita yksikköhintoja halvemmalla.

Voimassa olevien vahvistuspäätösten liitteessä 2 on todettu, että yksikköhintoja ei tulla päivittämään erillisellä yksikköhintakyselyllä viidennelle valvontajaksolle. Tällä on pyritty parantamaan valvontajaksojen välistä jatkuvuutta ja ennakoitavuutta, jotta verkonhaltijat pystyvät rahoittamaan normaalia tilannetta enemmän korvausinvestointeja silloisen uuden sähkömarkkinalain takia.

Sähkömarkkinalain muutosten takia Energiavirasto päivittää yksikköhinnat viidennen valvontajakson vuosille 2022 ja 2023.[- -]

Riskittömän korkokannan määrittäminen

Energiavirasto on neljännelle ja viidennelle valvontajaksolle vahvistetuissa valvontamenetelmissä soveltanut oman pääoman ja vieraan pääoman kustannukseen sisältyvän riskittömän korkokannan laskennassa kahta eri laskentavaihtoehtoa (Rr1 ja Rr2). Laskentavaihtoehdoista on sovellettu seuraavalla vuodelle sitä, joka antaa korkokannalle korkeamman arvon. [- -]

Vuosille 2022 ja 2023 Energiavirasto muuttaa sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun valvontamenetelmää niin, että kyseisinä vuosina riskittömän korkokannan määrittämisestä poistetaan laskentavaihtoehto Rr2 ja riskitön korkokanta määritetään Rr1 vaihtoehtoon perustuen eli Suomen valtion kymmenen vuoden joukkovelkakirjalainankoron tarkasteluvuotta edeltävän vuoden huhti-syyskuun toteutuneiden päiväarvojen keskiarvon perusteella. [- -]

78. Vuonna 2015 tehtyjen vahvistuspäätösten liitteenä 2 olleisiin valvontamenetelmiin neljännellä 1.1.2016–31.12.2019 ja viidennellä 1.1.2020–31.12.2023 valvontajaksolla on tehty valituksenalaisilla päätöksillä edellä todetut muutokset, jotka ilmenevät myös valituksenalaisten päätösten liitteenä 2 olleista valvontamenetelmistä.

79. Valituksenalaisten päätösten liitteenä olleen perustelumuistion ”Sähkömarkkinalain muutosten vaikutus yksikköhintoihin” kohdassa 2 ”Yksikköhinnat valvontamenetelmissä” on todettu, että yksikköhinta- ja investointikannustimien tarkoituksena on ohjata verkonhaltijoita tehostamaan investointien kustannustasoa ja tekemään tarkoituksenmukaisia investointeja sekä mahdollistaa näiden investointien toteutuminen. Muistiossa on todettu edelleen muun ohella seuraavaa:

Sähköverkon arvon oikaisemista varten määritetään yksikköhinnat, jotka perustuvat keskimääräisiin toteutuneisiin investointikustannuksiin, ja joiden avulla määritetään sähköverkon jälleenhankinta-arvo. Sähköverkon jälleenhankinta-arvosta määritetään sen nykykäyttöarvo ottamalla huomioon verkkokomponenttien todelliset keski-iät. Näin laskettu sähköverkon nykykäyttöarvo muodostaa keskeisen osan verkonhaltijoiden sähköverkkoon sitoutuneesta oikaistusta omaisuudesta eli kohtuullisesta tuottopohjasta.

Mikäli verkonhaltija pystyy alentamaan investointiensa kustannustasoa verrattuna aiempaan verkonhaltijoiden yleiseen keskimääräiseen investointien kustannustasoon eli yksikköhintoihin nähden, niin se hyötyy tästä oikaistavassa verkko-omaisuudessa ja laskennallisessa tasapoistossa suhteessa toteutuneisiin kustannuksiin.

Mikäli verkonhaltijat keskimäärin pystyvät investoimaan yksikköhintoja halvemmalla, niin seuraavissa valvontamenetelmissä investointitehokkuus siirtyy yksikköhintoihin ja ne laskevat. Tällöin verkko-omaisuuden oikaisussa koko verkkomassa arvo alenee suhteessa vanhaan, ja asiakkaat hyötyvät tästä investointitehokkuuden siirtyessä yksikköhintoihin. Jo valvontajakson aikana asiakkaat hyötyvät yksikköhintojen leikatessa tehottomien investointien kustannukset kohtuulliselle tasolle.

80. Saman perustelumuistion kohdassa 3 ”Perusteet yksikköhintojen päivittämiselle” on todettu muun ohella seuraavaa:

Vuoden 2015 lopulla neljännelle ja viidennelle valvontajaksolla vahvistetuissa valvontamenetelmissä on erikseen ja aiemmista valvontamenetelmistä poiketen todettu, että yksikköhintoja ei päivitetä valvontajaksojen välillä silloin voimassa olleen sähkömarkkinalain aiheuttamien olosuhteiden takia. Tuolloin menetelmiä laatiessa virasto katsoi, että ennakoitavuus on erityisen tärkeää verkonhaltijoiden joutuessa rahoittamaan silloisen sähkömarkkinalain pakottamana tavanomaista tilannetta enemmän merkittäviä korvausinvestointeja tiukassa aikataulussa. Vuonna 2021 voimaan astuneessa uudessa sähkömarkkinalaissa aikataulua toimitusvarmuusvaatimuksien täyttämiselle on pidennetty. Edellä olevaan viitaten Energiavirasto katsoo, että nykyisen sähkömarkkinalain perusteella yksikköhintojen päivittämättä jättämiselle ei ole enää perusteita ja yksikköhinnat päivitetään viidennen valvontajakson jäljellä oleville vuosille 2022 ja 2023 vastaamaan paremmin voimassa olevan lainsäädännön mukaisia olosuhteita ja valvonnan tavoitteita.

Lisäksi muuttuneen lain tarkentuneet vaatimukset kehittämissuunnitelmille ja kustannustehokkuuden arvioinnille ovat myös merkittävä olosuhdemuutos, joka edellyttää yksikköhintojen päivittämistä, jotta virasto pystyy arvioimaan sähkön jakeluverkonhaltijoiden kustannustehokkuutta tarkoituksenmukaisesti. Investointien ollessa olennainen osa verkon elinkaarikustannuksia, yksikköhintojen päivittämisellä saadaan ajantasaista vertailutietoa verkkojen kehittämisen kustannustehokkuuden valvontaan.

Viraston kehittämissuunnitelmien investointien kustannustehokkuutta ei voida arvioida asiakkaiden kannalta tarkoituksenmukaisesti ilman yksikköhintojen päivittämistä, koska erityisesti maakaapeloinnin yksikkökustannukset ovat alentuneet merkittävästi. Myöskään vaihtoehtoisten investointien vertailu ei ole mahdollista tarkoituksenmukaisella tavalla, elleivät yksikköhinnat ole nykyistä tarkemmat. Edelleen myös liittymien hinnoittelun kohtuullisuuden tarkoituksenmukainen valvonta edellyttää ajantasaisten yksikköhintojen käyttämistä.

81. Perustelumuistion kohdassa 3 on todettu investointimääristä ja investointitehokkuudesta muun ohella, että samaan aikaan kun investointien määrät ovat merkittävästi kasvaneet vuodesta 2011 lähtien, on myös investointitehokkuus kasvanut olennaisesti erityisesti vuodesta 2016 lähtien. Tasearvojen suhde yksikköhintoihin on laskenut. Investoinnit ovat olleet suurelta osin maakaapeliverkon investointeja, joten verkonhaltijat ovat pystyneet parantamaan investointitehokkuutta olennaisesti erityisesti maakaapeloinnissa. Muistion mukaan toisella ja kolmannella valvontajaksolla taseen aktivoidut investoinnit ovat melko tarkalleen vastanneet yksikköhinnoilla laskettuja investointeja. Osa verkonhaltijoista on tuolloin tehnyt investointeja yksikköhintoja kalliimmalla ja osa on pystynyt tehostamaan toimintaansa, jolloin investointeja on tehty keskimäärin hieman yksikköhintoja halvemmalla. Neljännellä valvontajaksolla 2016–2019 investointimäärien merkittävästi kasvettua on investointien kustannustehokkuus kasvanut olennaisesti.

82. Perustelumuistiossa on myös selostettu yksikköhintojen päivittämisen menettelyä ja määritysperiaatteita. Samalla on todettu, että yksikköhintoihin ei tehdä inflaatiokorjausta eri vuosille, koska inflaatio on huomioitu kohtuullisessa tuottoasteessa. Yksikköhinnat on päivitetty kesken valvontajakson ja ne pohjautuvat pääosin vuoden 2020 investointihankkeisiin. Muistion mukaan nämä yksikkökustannukset ovat uusin ja paras saatavilla oleva tieto nykyhetken markkinatilanteesta ja keskimääräisistä investointikustannuksista. Tavoitteena on ollut nimenomaan päivittää yksikköhinnat ajan tasalle parhaan saatavilla olevan tiedon mukaan. Perusteltuna on pidetty, että määritettyjä yksikköhintoja käytetään ilman erillistä inflaatiokorjausta.

83. Perustelumuistion mukaan yksikköhintojen päivittäminen laskee kaikkien Suomen sähkönjakeluverkkojen yhteenlaskettua sähköverkon nykykäyttöarvoa keskimäärin noin 17 prosenttia verrattuna tuolloin käytettyihin yksikköhintoihin. Yksittäisen verkonhaltijan sähkönjakeluverkon nykykäyttöarvo laskee keskimäärin noin 15 prosenttia. Suurimmillaan verkonhaltijakohtainen nykykäyttöarvon lasku on noin 22 prosenttia ja pienimmillään noin 7 prosenttia.

84. Valitustenalaisten päätösten liitteenä olleessa perustelumuistiossa ”Muutokset kohtuullisen tuottoasteen määrittelemiseksi vuosille 2022 ja 2023” on selostettu riskittömän korkokannan määrittämistä sekä sen asemaa Energiaviraston valvontamenetelmissä verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle laskettavan tuottoasteen määrittämisessä käyttämässä painotetun keskikustannuksen mallissa (WACC-malli). Malli ilmaisee yrityksen käyttämän pääoman keskimääräisen kustannuksen, jossa painoina ovat oman ja vieraan pääoman suhteelliset arvot. Virasto on muistiossa katsonut, että jakeluverkon hinnoittelun valvontamenetelmiä vuosille 2022 ja 2023 tulee muuttaa niin, että riskittömän korkokannan määrittämisestä poistetaan laskentavaihtoehto Rr2 ja riskitön korkokanta määritetään perustuen vaihtoehtoon Rr1 kyseisille vuosille. WACC-malliin määritettävän oman pääoman kustannuksen laskennassa sovelletaan puolestaan CAP-mallia, joka kuvaa riskiä sisältävän sijoituskohteen tuottovaatimuksen ja riskin välistä riippuvuutta. Perustelumuistion mukaan riskitön korkokanta on eräs CAP-mallin perusmuuttujista.

85. Perustelumuistiossa on todettu, että Energiavirasto oli muuttanut riskittömän korkokannan määrittelyä neljännelle ja viidennelle valvontajaksolle siten, että riskitön korkokanta laskettiin vuosittain kahdella eri tavalla (Rr1 ja Rr2) ja että näistä laskentavaihtoehdoista sovellettiin seuraavalla vuodelle sitä, joka antoi korkokannalle korkeamman arvon. Vaihtoehdossa Rr1 riskittömän korkokannan arvo lasketaan käyttäen Suomen valtion kymmenen vuoden joukkokirjalainan koron edeltävän vuoden huhti-syyskuun toteutuneiden päiväarvojen keskiarvojen perusteella. Vaihtoehdossa Rr2 riskittömän korkokannan arvo lasketaan Suomen valtion kymmenen vuoden joukkokirjalainan koron kymmenen edellisen vuoden toteutuneiden päiväarvojen keskiarvoa.

86. Perustelumuistion mukaan riskittömän korkokannan määrittelyä muutettiin neljännelle valvontajaksolle varmistamaan vakaampi korkotason kehittyminen. Vakaa ja ennakoitavampi korkotaso katsottiin tärkeäksi erittäin mittavien verkkoinvestointien toteuttamiselle, joita vuonna 2013 voimaan tullut uusi sähkömarkkinalaki jakeluverkkoyhtiöiltä edellytti toimitusvarmuusvaatimusten täyttymiseksi. Käytännössä riskittömän korkokannan laskentavaihtoehdoilla pyrittiin turvaamaan verkkoinvestointien rahoitus myös laskevien korkojen ympäristössä. Ratkaisun taustalla oli muistion mukaan myös eduskunnan talousvaliokunnan sähkömarkkinalain muuttamista koskevassa mietinnössä (TaVM 17/2013 vp) esiin nostettu toteamus siitä, että verkonhaltijan tulonmuodostuksen tulee olla riittävä verkon kehittämisen rahoittamiseen. Edelleen ratkaisun taustalla oli tuolloin voimassa olleen sähkömarkkinadirektiivin 37 artiklan 8 kohdassa sääntelyviranomaisen tehtävistä ja toimivaltuuksista sekä sähkömarkkinadirektiivin 6 artiklan a alakohdassa investointien mahdollistamisesta todettu.

87. Perustelumuistiossa on todettu, että Energiavirasto on pyytänyt laskentatoimen professori Juha-Pekka Kallungilta asiantuntijalausuntoa riskittömän korkokannan määrittämisestä sekä arvioimaan Energiaviraston voimassa olevien valvontamenetelmien riskittömän korkokannan laskentavaihtoehtoja. Kallunki on lausunnossaan pitänyt Rr1-vaihtoehtoa selkeästi parempana ja riskittömän korkokannan tasoa paremmin kuvaavana edellä mainituista vaihtoehdoista.

88. Perustelumuistiossa on edelleen selostettu sähkön jakeluverkkotoiminnan investointien kehitystä. Muistion mukaan tarkastelujaksolla 2005–2020 sähkön jakeluverkkoyhtiöiden yhteenlasketut investoinnit ovat olleet huipussaan vuosina 2017 ja 2018 ja vuonna 2019 investointien määrän laskeneen yli 10 prosenttia edeltävään vuoteen nähden. Suurimmat taseen investoinnit sijoittuvat neljännelle valvontajaksolle, vaikka neljännen valvontajakson lopulla investoinnit kääntyivät laskuun. Muistion mukaan voimakkain toimitusvarmuusvaatimuksiin liittyvä investointihuippu on todennäköisesti jo saavutettu ja investointien reaaliset vaikutukset sähköverkkojen parantuneena toimintavarmuutena ovat myös havaittavissa. Muistiossa on todettu edelleen muun ohella seuraavaa:

Toimitusvarmuusvaatimusten toteuttamisen aikataulun pidentymisen myötä erityisesti haja-asutusalueilla toimivien jakeluverkkoyhtiöiden investointipaine helpottaa, jolloin investoinnit voidaan jakaa pidemmälle ajanjaksolle. Näin ollen myös toimitusvarmuusinvestointeihin vaadittavan rahoituksen tarve tasaantuu, vähentäen samalla siirtohintojen korotuspaineita. Energiavirasto katsoo, ettei riskittömän korkokannan määrittelyssä ole jatkossa perusteita käyttää 10 vuoden historiallisen aikasarjan keskiarvoa vaan riskittömän korkokannan tulee paremmin heijastaa korkotason tämän hetken arvoa.

89. Perustelumuistiossa on vielä todettu, että käytettäessä tuolloista korkotasoa paremmin kuvaavaa Rr1-laskentavaihtoehtoa riskittömän korkokannan määrittelyssä, laskee sähkön jakeluverkkoyhtiöiden laskennassa käytettävä nimellinen kohtuullinen tuottoaste 4,96 prosentista 3,97 prosenttiin vuonna 2022.

3.2 Asioiden arvioinnin lähtökohdat

90. Asioissa on kysymys Energiaviraston päätöksistä, joilla se on muuttanut lainvoimaisilla vuoden 2015 päätöksillään vahvistamiaan verkonhaltijoiden verkkotoiminnan tuoton määrittämistä koskevia menetelmiä sähkön jakeluverkonhaltijoiden osalta.

91. Sähkömarkkinadirektiivissä on sääntelyviranomaisen riippumattomuusvaatimus ja sitä koskeva oikeuskäytäntö (ks. esimerkiksi tuomio 6.3.2025, Alajärven Sähkö ym., C-48/23, EU:C:2025:144, tuomio 3.12.2020, komissio v. Belgian kuningaskunta,C-767/19, EU:C:2020:984 ja tuomio 2.9.2021, komissio v. Saksa, C-718/18, EU:C:2021:662)
huomioon ottaen annettu kansallisille sääntelyviranomaisille kuten Energiavirastolle laaja ja itsenäinen harkintavalta jakeluverkonhaltijoiden hinnoittelussa noudatettavien menetelmien määrittämisessä. Energiaviraston on menetelmistä määrätessään kuitenkin noudatettava niitä sääntöjä ja periaatteita, jotka on vahvistettu muun ohella sähkömarkkinalaissa ja valvontalaissa sekä niiden taustalla olevissa Euroopan unionin säädöksissä.

92. Myös korkein hallinto-oikeus on ennakkopäätöksessään KHO 2016:2 todennut, että Energiavirastolle kuuluu laajaa harkintavaltaa, kun kysymys on viraston sääntelyviranomaisena toteuttamasta verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton määrittämistä koskevasta toimenpiteestä.

93. Valituksenalaisten päätösten lainmukaisuuden arvioinnissa on valituksissa esitetty huomioon ottaen kysymys siitä, onko Energiavirasto menetellyt sähkömarkkinasääntelyssä annettujen oikeusohjeiden vastaisesti ja ylittänyt sille kuuluvan harkintavaltansa, käyttänyt sitä lainvastaisesti tai päinvastoin luopunut itsenäisestä harkintavallastaan muuttaessaan aiemmin vahvistamiaan valvontamenetelmiä koskevia päätöksiä kesken valvontajakson. Tähän arviointiin kuuluu se, onko Energiavirastolla ollut oikeudellinen peruste muuttaa voimassa olleita valvontamenetelmiä kesken valvontajakson ja onko Energiavirasto tehnyt valvontamenetelmien muutokset itsenäisesti riippumattomana sääntelyviranomaisena sähkömarkkinadirektiivin 57 artiklan edellyttämällä tavalla. Lisäksi on arvioitava, ovatko menetelmiin tehdyt muutokset sähkömarkkinasääntelyn ja hallinnon oikeusperiaatteiden mukaisia, onko niillä puututtu lainvastaisesti omaisuudensuojaan ja onko menetelmiä muutettaessa noudatettu sähkömarkkinoita tai hyvää hallintoa koskevia säännöksiä. Asiaa on harkittava paitsi sähkönkäyttäjän näkökulmasta myös verkonhaltijan kannalta arvioiden.

3.3 Energiaviraston riippumattomuus

94. Valittajat ovat esittäneet, ettei Energiavirasto ole voinut toimia valituksenalaisia päätöksiä tehdessään sähkömarkkinasäännösten edellyttämällä tavalla riippumattomasti suhteessa keskeisiin yhteiskunnan instituutioihin ja että tämä käy ilmi sähkömarkkinalain vuoden 2021 muutosten valmistelun yhteydessä esitetyistä sekä lainsäädäntömuutosten esitöihin sisältyvistä työ- ja elinkeinoministeriön sekä eduskunnan talousvaliokunnan lausumista, joilla virasto on perustellut valituksenalaista päätöstään. Valittajien mukaan kyseiset tahot ovat antaneet Energiavirastolle toimeksiannon muuttaa valvontamenetelmiä tavalla, joka johtaa merkittävään laskuun jakeluverkkoyhtiöille sallitun kohtuullisen tuoton määrässä sekä sähkönsiirtomaksuissa. Virastoon kohdistetussa ohjauksessa ei ole kyse jäsenvaltioiden yleisistä energiapoliittisista suuntaviivoista, joiden antaminen on sähkömarkkinadirektiivissä katsottu mahdolliseksi. Yleiset suuntaviivatkaan eivät saa rajoittaa sääntelyviranomaisen riippumattomuutta ja itsenäisyyttä.

95. Valittajat ovat esittäneet, että työ- ja elinkeinoministeriö ja sen toimintaa johtava elinkeinoministeri ovat etukäteen yksityiskohtaisesti määritelleet, millaiseen lopputulokseen virasto tulee valvontamenetelmiä myöhemmin muuttaessaan päätymään ja millaisia vaikutuksia tällä päätöksellä tulee olemaan jakeluverkonhaltijoiden kannalta. Virasto ei ole voinut käyttää sille kuuluvaa itsenäistä ja riippumatonta harkintavaltaa, eikä virastolle ole annettu tosiasiallista mahdollisuutta poiketa saamastaan ohjauksesta. Vahvistuspäätösten sisältö ja niiden vaikutukset verkonhaltijoille sekä sähkömarkkinoille on määritetty etukäteen ja ennen viraston suorittamaa harkintaa asiassa.

96. Valittajat ovat edelleen esittäneet, ettei virasto ole vielä helmikuussa 2020 antamassaan lausunnossa vuoden 2021 sähkömarkkinalain muutoksen luonnosversiosta maininnut, että sähkömarkkinalakiin ehdotettujen muutosten johdosta olisi tarve muuttaa voimassa olevia valvontamenetelmiä kesken valvontajakson, vaikka esitysluonnos on sisältänyt jo kaikki 1.8.2021 voimaan tulleet sähkömarkkinalain muutokset. Energiavirasto on julkaissut 11.5.2020 tiedotteen, jossa se on todennut olevansa sidottu vahvistettuihin lainvoimaisiin valvontamenetelmiin kuluvan valvontajakson osalta. Virasto on vasta lokamarraskuussa 2020 tuonut esiin mahdollisen tarpeen muuttaa valvontamenetelmiä tulevan lainmuutoksen johdosta. Virasto on joutunut toukokuun 2020 ja lokakuun 2020 välisenä aikana merkittävän poliittisen ja julkisen painostuksen kohteeksi ja muuttanut kantaansa lainmuutoksen vaikutuksista valvontamenetelmien muuttamiseen.

97. Valittajat ovat viitanneet työ- ja elinkeinoministeriön edustajan 15.10.2020 ministeriön sidosryhmille pitämään esitykseen, jossa tämä on ilmoittanut toteutettavan sähkömarkkinalain muutoksen olevan poliittinen puuttuminen sähkönjakelun siirtomaksuihin ”koukkaamalla mutkan kautta”. Lainmuutoksella on annettu virastolle tekosyy muuttaa vahvistuspäätöksiä kesken valvontajakson. Lainmuutoksen esitöissä (HE 265/202 vp) on nimenomaisesti todettu, että muutosten arvioidaan edellyttävän voimassa olevien jakeluverkonhaltijoiden tariffien laskentamenetelmien muuttamista. Lisäksi työ- ja elinkeinoministerin alkuvuodesta 2021 antamassa tiedotteessa on todettu, että hallitus esittää sähkömarkkinalakiin muutoksia, joiden seurauksena sekä siirtohintojen tasoa että korotuskattoa leikataan merkittävästi. Valittajien mukaan lain esitöillä on voimakas ohjaava ja jopa viranomaisia ja tuomioistuimia velvoittava vaikutus.

98. Valittajat ovat lisäksi esittäneet, että Energiaviraston ja työ- ja elinkeinoministeriön välinen viestintä osoittaa työ- ja elinkeinoministeriön osallistuneen tiiviisti viraston tulevia valvontamenetelmämuutoksia koskevien kannanottojen muodostumiseen varmistaakseen, että ne ovat ministeriön ja poliitikkojen toiveiden mukaisia. Työ- ja elinkeinoministeriö on puuttunut Energiaviraston riippumattoman toimivallan alaan kuuluvaan sääntelytehtävään, eikä viraston menettelyn kuluessa antamisen kannanottojen ja selvitysten voida katsoa muodostuneen itsenäisesti ja riippumattomasti.

99. Valittajien mukaan Energiaviraston kannan muutos toukokuun 2020 ja lokakuun 2020 välisenä aikana ilmenee viraston 16.10.2020 päivätystä esitysluonnoksesta ja työ- ja elinkeinoministeriön siihen 19.10.2020 esittämistä kommenteista (Alajärven Sähkö Oy ym. todiste numero 20, Elenia Verkko Oyj:n todiste 12) sekä kommenttien vaikutuksesta lopulliseen 3.11.2020 julkaistuun selvitykseen (Energiaviraston todiste 6 asioissa 10–80/2022 sekä asiassa 83/2022). Työ- ja elinkeinoministeriön kommentoinnin ja ohjauksen seurauksena Energiavirasto on muokannut merkittävästi selvityksen sisältöä kuvaamalla yksityiskohtaisesti, kuinka Energiavirasto aikoo kehittää menetelmiä valvontajakson 2020–2023 aikana. Lopullisen 3.11.2020 päivätyn selvityksen sisällön työ- ja elinkeinoministeriö on vienyt käytännössä sellaisenaan osaksi lopullista hallituksen esitystä (HE 265/2020 vp). Työ- ja elinkeinoministeriö on vaikuttanut ratkaisevasti kyseisen selvityksen sisältöön siten, että selvityksen sisältöä on pyydetty muokkaamaan vastaamaan ministeriön viranhaltijoiden näkemyksiä. Virasto on siten ottanut työ- ja elinkeinoministeriöltä vastaan ohjeistusta virkatyönänsä laatiman selvityksen sisällöstä ja toiminut saamansa ohjeistuksen mukaisesti. Työ- ja elinkeinoministeriö ohjauksen vaikutus käy ilmi myös Energiaviraston edustajan sähköpostiviestistä työ- ja elinkeinoministeriön edustajalle 16.10.2020 (Alajärven Sähkö Oy ym:n todiste 19) ja jälkimmäisen samassa viestiketjussa esittämistä kommenteista.

100. Valittajat ovat vielä esittäneet, että Energiaviraston edustajan sähköpostiviestistä 14.4.2021 (Alajärven Sähkö Oy ym. todiste 21, Elenian todiste 13) käy ilmi viraston harkintavallan rajallisuus, sillä viestin perusteella on ymmärrettävissä, että yksikköhintojen päivitys kesken valvontajakson oli jo päätetty, vaikka laki 730/2021 hyväksyttiin vasta heinäkuussa 2021. Energiavirastoon kohdistunutta poliittista painetta osoittaa myös Energiaviraston sekä työ- ja elinkeinoministeriön edustajien sähköpostikirjeenvaihto 2.9.2021 (Energiaviraston todiste 15 asioissa 10–80/2022 ja 16 asiassa 83/2022), jossa on kommentoitu unionin tuomioistuimen antamaa tuomiota sääntelyviranomaisen riippumattomuutta koskevassa asiassa.

101. Energiavirasto on esittänyt, että lainmuutos 730/2021 on unionin oikeuden kanssa yhtenevä siten, että sillä säädetään yleisten suuntaviivojen tasoisista seikoista. Energiaviraston toimivaltaan on jäänyt yleisten suuntaviivojen asettamisen jälkeen arvioida yleisen edun kannalta valvontamenetelmien oikeellisuus, niiden yksityiskohdat ja mahdolliset muutostarpeet. Virasto on havainnut jo ennen lainmuutosta mahdollisia tarpeita valvontamenetelmien muuttamiseen ja tiedottanut niistä 3. ja 4.11.2020.

102. Virasto on esittänyt, että se on toimivaltansa puitteissa ja pyydettäessä avustanut itsenäisenä toimijana lainsäädäntöprosessissa ja laatinut esimerkiksi taustaselvityksen mahdollisista laskentamenetelmien muutostarpeista. Viraston selvityksen ja lausuntojen perusteella lainvalmisteluaineistossa on viraston toimivaltaan kuuluvien asioiden arviointia ja referointia. Lain 730/2021 voimaantulon 1.8.2021 jälkeen virasto on ryhtynyt valmistelemaan valituksenalaisilla päätöksillä vahvistettujen valvontamenetelmien muuttamista. Virasto on suorittanut itsenäisen kokonaisharkinnan valvontamenetelmien muutostarpeesta kesken vahvistetun menetelmäjakson sekä lainmuutoksen johdosta muutosta edellyttävistä menetelmien osa-alueista. Laskentamenetelmien muuttaminen on jätetty Energiaviraston harkintaan, mikä on todettu myös talousvaliokunnan lainmuutosta koskeneessa mietinnössä (TaVM 19/2021 vp). Se, että sääntelyviranomaisen tulee valvontatoimenpiteillään mahdollistaa lain tavoitteiden toteutuminen, ei ole loukkaus sääntelyviranomaisen riippumattomuutta kohtaan.

103. Virasto on vielä esittänyt, että se ei ole vastaanottanut minkäänlaista poliittista vaikuttamista valituksenalaisen päätöksen yhteydessä tai muutoinkaan. Viraston on kuitenkin toimittava hallituksen luoman kehyksen piirissä.

3.3.1 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö sääntelyviranomaisen riippumattomuudesta

104. Markkinaoikeuden ennakkoratkaisupyynnöstä annetun unionin tuomioistuimen tuomion (asia C-48/23, Alajärven Sähkö ym.) mukaan sähkömarkkinadirektiivin 57 artiklan 4 kohtaa ja 5 kohdan ensimmäisen alakohdan a alakohtaa, luettuina yhdessä sen 59 artiklan kanssa, on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä sellaiselle kansalliselle sääntelylle, jonka tarkoituksena on sen esitöissä todetulla tavalla erityisesti vaikuttaa sähkönjakelun hintoihin ilman, että se kuitenkaan sisältäisi erityisesti sähkön siirto- tai jakelutariffeja tai niiden laskentamenetelmiä koskevia säännöksiä, mutta jonka voimaantulon seurauksena kansallinen sääntelyviranomainen on muuttanut sähköverkkotoiminnan hinnoittelun valvontamenetelmiä ennen kyseisenä voimaantulopäivänä voimassa olleen valvontajakson päättymistä.

105. Unionin tuomioistuin on todennut samassa tuomiossa (kohta 34 oikeuskäytäntöviittauksineen), että julkisten elinten osalta riippumattomuuden käsitteellä kuvataan tavanomaisesti asemaa, joka antaa kyseiselle elimelle mahdollisuuden toimia vapaasti suhteessa elimiin, joista sen on oltava riippumaton, ja vapaana kaikesta ohjaamisesta ja ulkoisesta vaikutuksesta. Tämä päätöksenteon itsenäisyys edellyttää, että tehtäviä hoitaessaan ja toimivaltuuksia käyttäessään kansalliset sääntelyviranomaiset tekevät päätöksensä itsenäisesti ja pelkästään yleisen edun perusteella varmistaakseen direktiivillä 2009/72 tavoiteltujen päämäärien noudattamisen ilman, että niiden olisi noudatettava muilta julkisilta tai yksityisiltä elimiltä saamiaan ohjeita.

106. Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut tuomiossa (35 ja 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), että kansallisten sääntelyviranomaisten täysi riippumattomuus talouden toimijoista ja julkisista elimistä, riippumatta siitä, ovatko ne hallinnollisia vai poliittisia elimiä, ja viimeksi mainitussa tapauksessa siitä, ovatko ne toimeenpanovallan vai lainsäädäntövallan käyttäjiä, on tarpeen sen takaamiseksi, että näiden sääntelyviranomaisten tekemät päätökset ovat puolueettomia ja syrjimättömiä, sulkemalla pois mahdollisuus, että hallitukseen, enemmistöön tai joka tapauksessa poliittiseen valtaan kytkeytyvät yritykset ja taloudelliset edut saisivat etuoikeutettua kohtelua, sekä sen mahdollistamiseksi, että kyseiset viranomaiset voivat noudattaa toiminnassaan pitkän aikavälin näkemystä, joka on tarpeen direktiivin 2009/72 tavoitteiden toteuttamiseksi. Unionin tuomioistuin on lisäksi täsmentänyt, että kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuus on taattava paitsi hallitukseen myös kansalliseen lainsäätäjään nähden.  Kansallisten ministeriöiden edustajat eivät voi käyttää osallistumistaan näihin hintojen vahvistamista koskeviin menettelyihin painostaakseen sääntelyviranomaista tai antaakseen sille ohjeita, jotka voivat ohjata päätöksiä, joita sääntelyviranomainen tekee sille kuuluvien tehtävien ja toimivaltuuksien puitteissa.

107. Unionin tuomioistuin on edelleen todennut (37 ja 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), että sääntelyviranomaiselle varatut toimivaltuudet ovat täytäntöönpanovaltuuksia, jotka perustuvat tosiseikkojen erityiseen tekniseen arviointiin, ja sääntelyviranomaisen on näitä toimivaltuuksia käyttäessään noudatettava periaatteita ja sääntöjä, jotka on vahvistettu yksityiskohtaisessa unionin tasolla toteutetussa sääntelykehyksessä ja jotka rajoittavat sen harkintavaltaa ja estävät sitä tekemästä poliittisia valintoja. Sääntelyviranomaisten tehtävänä on seurata verkon varmuutta ja luotettavuutta koskevien sääntöjen noudattamista ja arvioida niiden aiempaa toimivuutta, tästä sanamuodosta ei ilmene, että näiden sääntöjen laatiminen kuuluisi niiden toimivaltuuksiin.

108. Unionin tuomioistuin on todennut (39 ja 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), ettei sähkömarkkinadirektiivillä evätä jäsenvaltioilta mahdollisuutta laatia ja toteuttaa oma kansallinen energiapolitiikkansa sekä määritellä sääntelyviranomaisten toimintapoliittinen kehys erityisesti toimitusvarmuuden osalta. Jäsenvaltiot voivat vapaasti antaa kansallisia sähkömarkkinoita koskevia omia säännöksiään, kunhan ne eivät koske kyseisessä direktiivissä säädettyjä sääntelyviranomaisten tehtäviä ja toimivaltuuksia. Se, että jäsenvaltio käyttää toimivaltuuksiaan laatiessaan kansallisen energiapolitiikkansa, voi vaikuttaa sähköverkon toimintakustannuksiin. Lisäksi pelkästään se, että jäsenvaltio pyrkii sääntelyn avulla alentamaan sähkönjakelun hintoja, ei itsessään ole ristiriidassa direktiivin 2019/944 57 artiklan 4 ja 5 kohdan kanssa.

109. Unionin tuomioistuin on edelleen todennut (42, 43 ja 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), että asianomaisen kansallisen tuomioistuimen on sen arvioimiseksi, onko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen sääntelytoimenpide yhteensopiva sääntelyviranomaisten riippumattomuuden periaatteen kanssa, selvitettävä, onko se, että kansallinen sääntelyviranomainen muuttaa sähköverkkotariffien vahvistamismenetelmiä, seurausta laista, joka koskee yksinomaan sellaista seikkaa, joka ei liity direktiivin 2019/944 59 artiklassa tarkoitettuun sääntelyviranomaisen tehtävään, kuten toimitusvarmuutta. Lisäksi on varmistuttava siitä, että jäsenvaltion hallituksen lain antamismenettelyn yhteydessä esittämät maininnat ja erityisesti kyseisen lain esitöihin sisältyvät maininnat, jotka koskevat kyseisen lain mahdollista vaikutusta asianomaisen sähköverkon tariffien vahvistamiseen, eivät ole sitovia eikä sääntelyviranomainen voi missään tapauksessa pitää niitä ohjeina, joita sen olisi tehtäviään suorittaessaan ja toimivaltuuksiaan käyttäessään noudatettava. Se, että kansallinen lainsäätäjä on muuttanut jo ennen saman lain voimaantulopäivänä voimassa olleen valvontajakson päättymistä hallituksen vahvistamia toimitusvarmuusvaatimuksia ja että sääntelyviranomainen on tämän seurauksena muuttanut kyseisiä tariffeja, ei sellaisenaan kyseenalaista sitä, että sääntelyviranomainen on käyttänyt toimivaltaansa itsenäisesti.

110. Unionin tuomioistuin on vielä todennut (kohta 46) Energiaviraston laatineen pääasiassa kyseessä olevan lainsäädäntömenettelyn (730/2021) yhteydessä ja lainsäädäntömenettelyn ennustettavuutta koskevan tavoitteen mukaisesti sähköverkkotoiminnan hinnoittelun valvontamenetelmiä koskevan taustaselvityksen, joka vastaa riippumatonta asiantuntijalausuntoa mainittujen toimitusvarmuuteen liittyvien muutosten mahdollisesta vaikutuksesta näihin tariffeihin. Kuten lisäksi unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee ja kuten Energiavirasto väittää, on niin – jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen arvioinnista muuta johdu –, että Energiavirasto otti riidanalaisissa päätöksissä omasta aloitteestaan käsiteltäväkseen kysymyksen näistä valvontamenetelmistä lain 730/2021 voimaantulon jälkeen valvontalain 13 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla, jossa nimenomaisesti annetaan Energiavirastolle toimivalta arvioida valvontamenetelmien muutosten tarpeellisuutta ja perusteita.

111. Unionin tuomioistuin on asiassa C-378/19 (tuomio 11.6.2020, C-378/9, Prezident Slovenskej republiky, EU:C:2020:462) antamassaan tuomiossa todennut, että kansallisten ministeriöiden edustajat eivät voi käyttää osallistumistaan hintojen vahvistamista koskeviin menettelyihin painostaakseen sääntelyviranomaista tai antaakseen sille ohjeita, jotka voivat ohjata päätöksiä, joita sääntelyviranomainen tekee sille mainitun direktiivin 2009/72/EY 37 artiklassa säädettyjen tehtävien ja toimivaltuuksien puitteissa (62 kohta).

112. Unionin tuomioistuin on asiassa C-718/18 (tuomio 2.9.2021, Komissio v. Saksa, C-718/18, EU:C:2021:662) antamassaan tuomiossa todennut, että täysi eriyttäminen poliittisesta vallasta mahdollistaa sen, että kansallinen sääntelyviranomainen voi noudattaa toiminnassaan pitkän aikavälin näkemystä, joka on tarpeen muun ohella direktiivin 2009/72/EY tavoitteiden toteuttamiseksi (112 kohta).

3.3.2 Markkinaoikeuden arviointi sähkömarkkinalakia muuttaneen lain 730/2021 säännöksistä ja niiden esitöiden tavoitteista Energiaviraston riippumattomuuden kannalta

113. Markkinaoikeus toteaa, että sähkömarkkinalakia muuttaneen lain 730/2021 esitöistä (HE 265/2020 vp) käy ilmi lain pyrkimyksenä olleen sähkönjakelun hintojen nousun hillitseminen jakeluverkonhaltijoiden kustannustasoa alentavilla ja kustannustason nousua loiventavilla toimenpiteillä. Edellä unionin tuomioistuimen toteamalla tavalla jäsenvaltioilla on oikeus määritellä energiavarojensa hyödyntämisen ehdot, eikä sähkömarkkinadirektiivillä evätä jäsenvaltioilta mahdollisuutta laatia ja toteuttaa oma kansallinen energiapolitiikkansa sekä määritellä sääntelyviranomaisten toimintapoliittinen kehys erityisesti toimitusvarmuuden osalta. Jäsenvaltiot voivat vapaasti antaa kansallisia sähkömarkkinoita koskevia omia säännöksiään, kunhan ne eivät koske kyseisessä direktiivissä säädettyjä sääntelyviranomaisten tehtäviä ja toimivaltuuksia, eikä sähkömarkkinadirektiivin sääntelyviranomaista koskevan riippumattomuusvaatimuksen kanssa ristiriidassa ole se, että jäsenvaltio pyrkii sääntelyn avulla alentamaan sähkönjakelun hintoja.

114. Markkinaoikeus toteaa, että lainmuutoksen 730/2021 säännökset, joilla on pyritty hillitsemään sähkönjakelun hintojen nousua jakeluverkonhaltijoiden kustannustasoa alentavilla toimenpiteillä, ovat koskeneet edellä todetulla tavalla toimitusvarmuusvaatimuksen määräajan pidentämistä, vaatimusta verkkojen rakentamisesta ja ylläpidosta siten, että siirto- ja jakelupalveluja tuotetaan kustannustehokkaalla tavalla, kehittämissuunnitelman täydentämistä kustannustehokkuuden valvonnalla ja sähkönsiirto- ja jakelumaksujen korotuskattoa. Muutokset ovat koskeneet sellaisia edellä unionin tuomioistuimen tuomiossa asiassa C-48/23 tarkoitettuja seikkoja, joilla on määritelty jäsenvaltion energiavarojen hyödyntämisen ehtoja ja toteutettu kansallista energiapolitiikkaa. Muutoksilla ei ole säädetty Energiaviraston tehtäviin ja toimivaltuuksiin kuuluvista seikoista kuten verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämisen menetelmistä tai niiden laatimisesta taikka vahvistamisesta. Markkinaoikeus katsoo, ettei Energiaviraston riippumattomuutta ei ole loukattu tai sen tehtäviin puututtu lain 730/2021 sähkömarkkinalakia muuttaneilla laintasoisilla säännöksillä.

115. Unionin tuomioistuimen tuomiossa asiassa C-48/23 todetulla tavalla se, että jäsenvaltio käyttää toimivaltuuksiaan laatiessaan kansallisen energiapolitiikkansa, voi vaikuttaa sähköverkon toimintakustannuksiin. Kun jäsenvaltio on toimivaltansa puitteissa kansallisesti lainsäädännöllä määritellyt sähkönjakelun toimitusvarmuutta koskevan toimintapoliittisen kehyksen, ja sittemmin lailla 730/2021 lieventänyt toimitusvarmuusvaatimusten täyttämiseksi määritettyä aikataulua tavoitellen tällä sekä muilla edellä todetuilla lain 730/2021 säännöksillä sähkönsiirron- ja jakelun hintojen nousun hillitsemistä, markkinaoikeus katsoo, että Energiaviraston on sen tehtävä ja toimivaltuudet huomioon ottaen tullut ottaa huomioon kyseiset säännökset ja niiden vaikutus sähköverkon toimintakustannuksiin omassa toiminnassaan, eikä tätä voida pitää itsessään Energiaviraston riippumattomuuden loukkauksena sen sääntelytehtävien hoitamisessa tai osoituksena siitä, ettei Energiavirasto olisi käyttänyt toimivaltuuksiaan itsenäisesti.

116. Hallituksen esitysten laatimisohjeiden (HELO-ohjeet, hyväksytty 20.5.2019 oikeusministeriössä) mukaan hallituksen esitys toimii valmistelun ja päätöksenteon perustana eduskunnassa ja se palvelee myös tulevaa lain tulkintaa, soveltamista ja yhteiskunnallista keskustelua sekä tutkimusta. Ohjeiden mukaan esityksestä on käytävä ilmi, että se on laadittu hyvää tietopohjaa käyttäen ja siinä on perusteltava, että ehdotettava laki on tarpeellinen, sillä saavutetaan halutut tavoitteet ja että se on tarkoituksenmukainen keino tavoitteiden saavuttamiseksi.

117. Hallituksen esityksiä ja muita lain esitöitä on pidetty suomalaisessa vakiintuneessa oikeuslähdeopissa merkityksellisinä oikeuslähteinä, joilla on verraten vahva asema lakien tulkinnassa (ks. esim. Aulis Aarnio, Laintulkinnan teoria: yleisen oikeustieteen oppikirja, WSOY 1988 s. 227, Raimo Siltala, Oikeustieteen tieteenteoria, Suomalainen Lakimiesyhdistys 2003 s. 258–260, Hannu Tolonen, Oikeuslähdeoppi, Sanoma Pro Oy 2003 s. 103–166). Lainvalmistelutöillä pyritään selvittämään lain ja lainsäätäjän tarkoitusta (katso esim. Kalle Määttä, Oikeuslähdeoppi lakien tulkinnassa – III lain esityöt oikeuslähteenä, Edilex 18.11.2024).

118. Markkinaoikeus toteaa hallituksen esityksestä HE 265/2020 vp käyvän ilmi, että siinä esitetyt arviot Energiaviraston tarpeesta muuttaa valvontamenetelmiä jo kuluvan viidennen valvontajakson osalta ovat perustuneet Energiaviraston työ- ja elinkeinoministeriölle toimittamiin selvityksiin hallituksen esityksen jatkovalmistelun yhteydessä. Arviot valvontamenetelmien muutosten sisällöstä sekä vaikutuksista ovat perustuneet edellä mainittuihin, sekä toisaalta professori Jarmo Partasen työ- ja elinkeinoministeriölle toimittamiin selvityksiin. Hallituksen esityksessä on tuotu useissa kohdin myös esiin, että esityksessä selostetut työ- ja elinkeinoministeriön omat laskelmat on laadittu edellä mainittujen Energiaviraston ja professori Partasen selvitysten perusteella ja että Energiavirasto tekee lainmuutosten edellyttämät muutokset laskentamenetelmiin toimivaltansa puitteissa itsenäisesti oman selvitystyönsä perusteella. Esityksessä on lisäksi todettu, että hallituksen esityksen vaikutukset jakeluverkonhaltijoihin voidaan arvioida lopullisesti vasta Energiaviraston vahvistuspäätösten muutosten jälkeen.

119. Myös talousvaliokunnan hallituksen esityksestä HE 265/2020 vp antamassa mietinnössä TaVM 19/2021 vp on todettu, että ehdotuksen vaikutukset toteutuvat Energiaviraston laskentamallien muutoksen kautta ja jäävät siten niistä riippuvaisiksi (s. 16).

120. Markkinaoikeus toteaa edelleen, että Energiaviraston on tullut Energiavirastosta annetun lain 1 §:n 10 momentin mukaan avustaa työ- ja elinkeinoministeriötä toimialaansa liittyvien asioiden valmistelussa.

121. Markkinaoikeus katsoo edellä sekä seuraavassa jaksossa todettu huomioon ottaen, että vaikka kansallisessa oikeusjärjestyksessämme lain esitöillä on merkittävä vaikutus lain tulkinnassa, suuntautuu esitöiden tarkoitus lainsäädännön taustojen, tarkoituksen ja tavoitteiden selostamiseen, eikä sähkömarkkinalakia muuttaneen lain 730/2021 esitöihin sisältyneitä arvioita ja mainintoja lain mahdollisista vaikutuksista Energiaviraston toimintaan ja valvontamenetelmien muuttamiseen viidennellä valvontajaksolla voida pitää Energiaviraston kannalta sitovina tai muutoinkaan juuri Energiavirastolle laadittuina ohjeina, joita viraston olisi tullut unionin tuomioistuimen asiassa C-48/23 antamassa tuomiossa todetulla tavalla noudattaa tehtäviään suorittaessaan ja toimivaltuuksiaan käyttäessään. Lain esitöiden arviot ja maininnat lainmuutoksen mahdollisista vaikutuksista Energiaviraston toimintaan ovat itse perustuneet Energiaviraston laatimaan arviointiin lain vaikutuksista, eikä näitä arvioita tai niiden selostamista lainvalmisteluasiakirjoissa voida pitää Energiavirastolle laadittuina ja sen itsenäisen harkinnan ohittavina, virastoa sitovina ohjeina.

122. Työ- ja elinkeinoministeriö on osana lain 730/2021 valmistelua pyytänyt muun ohella Energiavirastolta lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi laeiksi sähkömarkkinalain, sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain ja Energiavirastosta annetun lain 1 §:n muuttamisesta. Markkinaoikeus toteaa, että lausuntomenettelyn tarkoituksena on ollut varmistaa lakiesityksen laatu, vaikutusten arvioinnin kattavuus ja kuulla niitä, joihin laki vaikuttaa. Lausuntomenettelyn tarkoituksena ei sen sijaan voida katsoa olleen se, että Energiaviraston olisi tullut arvioida tai että se olisi arvioinut mahdollisen lainmuutoksen vaikutuksia sen toimivaltaan kuuluvan tapauskohtaisen päätöksenteon, sen sisällön tai jo tehtyjen päätösten pysyvyyden kannalta. Markkinaoikeus katsoo edellä todettuun nähden, ettei viraston lainvalmistelusta vastaavalle ministeriölle toimittamissa lausunnoissa mainitusta tai mainitsematta jätetystä, ole tehtävissä päätelmiä viraston riippumattomuudesta luopumisesta taikka sitoutumisesta tai alistumisesta lainsäätäjän kantoihin viraston tehtäviin ja toimivaltaan kuuluvissa kysymyksissä. Edellä todettua ei anna aihetta arvioida toisin sekään, mitä Energiavirasto on lausunnossaan 14.2.2020 (Energiaviraston todiste 7 asioissa 10–80/2022 ja 83/2022, Alajärven Sähkö Oy ym:n todiste 14 ja Elenia Verkko Oyj:n todiste 9) todennut alijäämän tasoitusjakson pidentämisen arvioinnista ja vaikutuksista sekä siitä, että valvontamenetelmät muodostavat tarkkaan harkitun kokonaisuuden.

3.3.3 Asiassa esitettyä muuta selvitystä väitetystä vaikuttamisesta Energiaviraston itsenäiseen päätöksentekoon ja riippumattomuuteen

123. Energiavirasto on julkaissut 11.5.2020 tiedotteen ”Tietoa sähköverkkoyhtiöiden hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnasta” (Alajärven Sähkö Oy ym. todiste 15, Elenia Verkko Oyj:n todiste 10). Tiedotteen mukaan sillä on oikaistu julkisuudessa käydyissä keskusteluissa esiintyneitä virheellisiä käsityksiä sähköverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnasta ja sähköverkko-omaisuuden arvon määrittämisestä ja kerrottu taustaa käytössä olleeseen valvontamalliin päätymisestä. Tiedotteessa on selostettu viraston valvontamallia, sen historiaa, kehitystä ja investointikannustinta sekä perusteltu voimassa olevia valvontamenetelmiä muun ohella siitä, miksi hinnoittelun kohtuullisuuden valvonta ei perustu kirjanpitoarvoihin. Tiedotteessa on todettu, että käynnissä olevan valvontajakson osalta virasto on sidottu vahvistamiinsa ja lainvoimaisiin valvontamenetelmiin, ja että Energiavirasto käynnistää valvontamenetelmien kehittämistyön kesällä 2020.

124. Työ- ja elinkeinoministeriön edustajan 15.10.2020 ministeriön sidosryhmille pitämässä alustuksessa ”Taustatilaisuus sähkön siirtohinnoista ja toimenpiteistä niiden hillitsemiseksi” (Alajärven Sähkö Oy: ym. todiste 8, Elenia Verkko Oyj:n todiste 4) on todettu tuolloin valmistelussa olleen sähkömarkkinalain muutoksen hallituksen esityksen ydinkysymykseksi se, miten puuttua siirtohintoihin niin, ettei rikota perustuslakia eikä EUlainsäädäntöä ja samalla turvataan vanhentuneiden jakeluverkkorakenteiden modernisointi ja älyverkkokehitys energiajärjestelmän murroksessa.

125. Edellä mainitussa alustuksessa on muun ohella todettu, että EUlainsäädännön mukaan kansallisessa lainsäädännössä ei voida säätää siirtomaksujen laskentamenetelmien ratkaisevista osista, vaan toimivalta kuuluu sääntelyviranomaiselle ja että ”siirtomaksujen laskentamenetelmiin puututaan HE:ssä koukkaamalla mutkan kautta”. Alustuksen mukaan ”SiirtohintaHE antaa Energiavirastolle avaimet tehdä muutoksia lainvoimaisiin laskentamenetelmiin jo nykyisen valvontajakson kuluessa”. Jaksossa on edelleen todettu, että ”Energiavirasto on ilmoittanut TEM:lle, että virasto valmistautuu ottamaan valvontamenetelmät tarkasteltavakseen heti lain voimaan tulon jälkeen (ks. myös Energiaviraston tiedote 12.10.2020)”. Jaksossa on vielä todettu, että ”SiirtohintaHE:llä muutetaan jakeluverkonhaltijoiden velvoitteita, jolloin Energiavirasto voi sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 13 §:n nojalla muuttaa lainvoimaisia laskentamenetelmien vahvistuspäätöksiään jo kesken kuluvaa valvontajaksoa”. Jakson mukaan ”ei tarvita uusia säännöksiä siirtomaksujen laskentamenetelmistä, ei synny riskiä EU-lainsäädännön rikkomisesta”.

126. Alustuksessa 15.10.2020 on lueteltu hallituksen esitysluonnoksen keskeiset toimenpiteet ja niiden vaikutukset. Alustuksessa on todettu, että tältä osin muun ohella seuraavaa:

”1. Toimitusvarmuusvaatimusten täyttämiselle 8 vuoden lisäaika ¾ :lle jakeluverkoista (50 % asiakkaista hintavaikutuksen piirissä)
Energiavirasto voi tarkistaa laskentamenetelmän vahvoja kannustimia investointeihin

2. Verkkojen kehittämiseltä vaaditaan kustannustehokkuutta + verkon kehittämissuunnitelma ja sen valvonta

Vaihtoehtoisille investoinneille tarvitaan yksikköhinnat => samalla Energiavirasto voi päivittää vanhat yksikköhinnat (esim. maakaapelointi), jotta ne olisivat tasapuolisessa vertailutilanteessa vaihtoehtoisten investointien kanssa => Energiavirasto voi tarkistaa sääntelypääoman määrittelyperusteet”

127. Alustuksessa on edelleen todettu, että toimitusvarmuustavoitteiden täytäntöönpanoaikataulua jatketaan vuodesta 2028 vuoteen 2036 niissä verkoissa, joissa haasteita isosta kustannusten noususta. Alustuksessa on todettu lisäksi seuraavaa:

”Jatkoaika vuoteen 2036 automaattisesti jakeluverkoille, joiden keskijänniteverkon kaapelointiaste ollut enintään 60 % vuoden 2018 lopussa (58 yhtiötä), muille vuoden 2028 raja jäisi voimaan

Loiventaa hintojen nousua ja kustannukset pienenevät, kun vältetään ennenaikaisia investointeja ja investointeja tyhjenevillä alueilla

Vaikuttaa siirtolaskun korotuspaineeseen noin 50 prosentilla asiakkaista (noin 1,8 miljoonaa asiakasta).

Noin 25 prosentilla asiakkaista eli 900 000 asiakkaalla toimitusvarman sähkön saanti viivästyisi enintään kahdeksalla vuodella. Sähkökatkokorvausten parantamisella kompensoidaan näille asiakkaille koituvaa haittaa

Energiavirastolle peruste tarkistaa laskentamenetelmien kannustimia investointeihin HE:n toimenpide-ehdotus ”

128. Alustuksessa on todettu, että verkon kehittämistoiminnan vaatimukseksi lisätään investointien kustannustehokkuus ja että investointien kustannustehokkuutta aletaan valvoa jakeluverkon kehittämissuunnitelmien kautta. Kohdan mukaan tällä puututaan muun ohella yli-investointeihin johtaviin käytäntöihin ja ohjataan vaihtoehtoisiin elinkaarikustannuksiltaan halvimpiin toimenpiteisiin. Alustuksessa on tältä osin todettu myös seuraavaa: ”Energiavirastolle peruste tarkistaa sääntelypääoman verkkokomponenttien yksikköhinnat”.

129. Alustuksessa on vielä todettu, että Energiavirastolla on velvollisuus kehittää sääntelyä seuraavaa jaksoa varten ja että ”SiirtohintaHE antaa Energiavirastolle avaimet tehdä muutoksia lainvoimaisiin laskentamenetelmiin jo nykyisen valvontajakson kuluessa”. Esityksen mukaan ”Energiavirasto on ilmoittanut TEM:lle, että virasto valmistautuu ottamaan valvontamenetelmät tarkasteltavakseen heti lain voimaan tulon jälkeen (ks. myös Energiaviraston tiedote 12.10.2020 [- -]”.

130. Energiavirasto on toimittanut 3.11.2020 työ- ja elinkeinoministeriölle sen pyynnöstä virkatyönä laaditun asiakirjan ”Selvitys sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun ja toimitusvarmuuden valvonnasta” sähkömarkkinalain muuttamista koskevan lainvalmisteluhankkeen taustaksi (Energiaviraston todiste 6 asioissa 10–80/2022 sekä asiassa 83/2022). Työ- ja elinkeinoministeriö on käyttänyt selvitystä muun ohella hallituksen esityksessä HE 265/2020 vp selostettujen Energiaviraston jakelutariffien laskentamenetelmiin suunnittelemien muutosten vaikutusten arviointiin. Selvityksessä on käsitelty Energiaviraston päätöksillään vahvistamia sähkön jakeluverkkotoiminnan valvontamenetelmiä erityisesti hinnoittelun ja toimitusvarmuuden valvonnan kannalta. Selvityksen mukaan sääntelyn ja toimintaympäristön muutosten perusteella sekä selvityksen pohjalta Energiavirasto arvioi, että valvontamenetelmien tärkeimmät kehittämiskohdat tulevaa tilannetta vastaavan valvonnan oikean tasapainon saavuttamiseksi ovat yksikköhintojen päivittäminen, kohtuullisen tuottoasteen määrittäminen ja toimitusvarmuuskannustimen tarve.

131. Työ- ja elinkeinoministeriön edustajat ovat kommentoineet edellä tarkoitetun selvityksen luonnosversiota 16.10.2020 (Alajärven Sähkö Oy:n ym. todiste 20).

132. Työ- ja elinkeinoministeriön edustaja on esittänyt selvitysluonnoksen sähkömarkkinalain muuttamista koskeneen maininnan yhteydessä, että olisi hienoa, jos virasto pystyisi sanomaan jakavansa ministeriön viranhaltijoiden esittämät näkemykset hallituksen esityksen vaikutusmekanismista.

133. Energiaviraston lopullisessa selvityksessä 3.11.2020 (Energiaviraston todiste 6 asioissa 10–80/2022 ja 83/2022) sähkömarkkinalain muuttamista koskevaa kohtaa on muutettu luonnokseen nähden siten, että kohdan mukaan sääntelyn ja toimintaympäristön muuttuessa myös valvontamenetelmiä on kehitettävä, minkä lisäksi Energiaviraston arvion mukaan sähkömarkkinalain muuttamista koskevan hallituksen esitysluonnoksen mukaiset lainsäädäntömuutokset tulevat mahdollistamaan menetelmien muuttamisen tarvittavilta osin. Lopullisessa selvityksessä on niin ikään mainittu valvontamenetelmien keskeisimmiksi kehittämiskohteiksi tulevaa tilannetta vastaavan valvonnan oikean tasapainon saavuttamiseksi muun ohella tuottopohjassa käytettyjen yksikköhintojen päivittäminen, kohtuullisen tuottoasteen tason määrittäminen siten, että siinä huomioidaan toimitusvarmuusvaatimusten toteuttamisen aikataulun pidentyminen, se, että riskittömän koron pitää riittävän nopeasti heijastaa markkinakorkojen muuttumista, sekä toimitusvarmuuskannustimen tarve. Lopullisessa selvityksessä on edelleen todettu, että sähkömarkkinalain muutosten voimaantulon jälkeen Energiaviraston on lakisääteisen tehtävänsä mukaisesti mahdollista tarkemmin arvioida, ja tarpeellisilta osin päivittää valvontamenetelmiä vastaamaan sähkön jakeluverkonhaltijoiden uutta sääntelyympäristöä. Selvityksen mukaan muutokset tulisivat voimaan jo viidennen valvontajakson 2020–2023 aikana, todennäköisimmin vuoden 2022 alusta lukien, mikäli sähkömarkkinalain muutokset etenevät lähiaikoina ripeästi.

134. Lopullisessa selvityksessä on viimeksi mainitun osalta vielä todettu alaviitteessä, että ”Energiaviraston arvion mukaan työ- ja elinkeinoministeriön virkamiesten esittämät näkemykset (esimerkiksi [- -] esityksessä 15.10.2020 otsikoltaan ’Taustatilaisuus sähkön siirtohinnoista ja toimenpiteistä niiden hillitsemiseksi’) tämän HE-luonnoksen vaikutusmekanismeista ovat oikeansuuntaisia”.

135. Työ- ja elinkeinoministeriön ja Energiaviraston edustajien välisessä sähköpostiviestiketjussa (Energiaviraston todiste 12 asioissa 10–80/2022 ja todiste 13 asiassa 83/2022, Alajärven Sähkö Oy ym:n todiste 19, Elenia Verkko Oyj:n todiste 11) ministeriön edustaja on muun ohella ehdottanut, että virasto laatisi laajemman tiivistelmän, jossa olisi olennainen tieto valvontamallin keskeisistä piirteistä ja siitä, miten ne perustuvat lainsäädäntöön, lainvalmisteluaineistoon ja oikeuskäytäntöön, vuoden 2015 muutokset ja niiden tavoitteet ja perusteet, ennakoidut muutokset nykymenetelmissä, tieto siitä miten virasto ennakoi muutoksia tulevaisuudessa, miten ministeriön siirtohintaa koskeva hallituksen esitys vaikuttaisi sekä analyysi ja vertailu kilpaileviin ehdotuksiin sekä kilpailevien menetelmien vaikutukset ja siitä nouseva perusteltu asiantuntijaviraston kritiikki.

136. Energiaviraston edustajan vastauksessa 16.10.2020 työ- ja elinkeinoministeriön edustajan viestiin on toimitettu muokattu selvitys ministeriöön. Viestissä on todettu, että ministeriön edustajan esittämät kommentit on otettu selvityksen muokkauksessa huomioon. Viestissä on lisäksi selostettu, miten luonnosta on muokattu ja todettu, että kaikki ministeriön edustajan ja muiden kommentit ovat tervetulleita ja että luonnosta viimeistellään vielä tarvittaessa niiden pohjalta. Ministeriön vastauksessa 20.10.2020 Energiaviraston edustajalle on todettu muistion edenneen oikeaan suuntaan.

137. Energiaviraston edustajan sähköpostiviestissä 14.4.2021 työ- ja elinkeinoministeriön edustajalle (Energiaviraston todiste 14 asioissa 10–80/2022 ja todiste 15 asiassa 83/2022, Alajärven Sähkö Oy ym:n todiste 21 ja Elenia Verkko Oyj:n todiste 13) on esitetty aikataulua 4.11.2020 selvityksessä todettuihin kohtiin valvontamenetelmien muuttamiseksi ja todettu lisäksi muun ohella, että vahvistuspäätösten muutosten virallinen käsittely käynnistetään heti, kun laki on voimassa ja että mikäli lain vahvistaminen viivästyy, tarkoittaa tämä sitä, että muutokset viivästyvät, koska virasto ei voi vaatia tarvittavia valvontatietoja ilman, että laki voimassa, jos verkkoyhtiöt kieltäytyvät toimittamasta kustannustietoja. Viestin mukaan vahvistuspäätösten muuttaminen edellyttää lisäksi, että lainmuutokset ovat voimassa päätöksen antamishetkellä, joten lainmuutosten mahdollisimman nopea voimaantulo on edellytys sille, että valvontamenetelmiä kyettäisiin muuttamaan kesken nykyisen valvontajakson ja ennen vuodenvaihdetta.

138. Työ- ja elinkeinoministeriön sekä Energiaviraston edustajien välisessä sähköpostikirjeenvaihdossa 2. ja 3.9.2021 (Energiaviraston todiste 15 asioissa 10–80/2022 ja todiste 16 asiassa 83/2022) on käsitelty unionin tuomioistuimen tuomiota 2.9.2021 asiassa C-718/18 (komissio v. Saksa, EU:C:2021:662). Työ- ja elinkeinoministeriö edustaja on todennut 2.9.2021 Energiaviraston edustajille lähettämässään viestissä tuomion sisällön vastanneen ennakoitua ja toivovansa tuomion vaikutusten helpottavan tilannetta. Energiaviraston edustaja on samana päivänä lähettämässään vastauksessa ministeriön edustajalle ja muille Energiaviraston edustajille todennut toivovansa eduskunnan ymmärtävän, että kokonaisuudessaan Saksa on hävinnyt riidan unionin tuomioistuimessa.

139. Työ- ja elinkeinoministerin tiedotustilaisuuden 28.1.2021 esityksessä ”Hallituksen esitys siirtohintojen hillitsemiseksi” (Alajärven Sähkö Oy ym:n todiste 9, Elenia Verkko Oyj:n todiste 6) on todettu muun ohella, että hallitus esittää sähkömarkkinalakiin muutoksia, joiden seurauksena sekä siirtohintojen tasoa että korotuskattoa leikataan merkittävästi. Esitys on sisältänyt lisäksi arvioita hallituksen esityksen toimenpiteiden, Energiaviraston mahdollisten ja ilmoittamien toimien vaikutuksista valvontamalleihin ja jakeluverkkoyhtiöiden sallittuun tuottoon. Arvioita on edelleen esitetty muun ohella liikevaihdon pienenemisestä vuonna 2022 sekä siirtohintojen alenemisen ajankohdista verkkoyhtiöittäin.

140. Suomenmaa -lehden artikkelissa 16.9.2024 (Alajärven Sähkö Oy ym:n todiste 22) on todettu entisen elinkeinoministerin muistuttavan, että poliittinen ohjaus aiemmalla hallituskaudella esti turhan suuret hinnannousut. Artikkelin mukaan elinkeinoministeri on todennut seuraavaa: ”Täytyy sanoa, että kun arvoja laskettiin, ne tehtiin huomattavasti alemmalle tasolle kuin mitä esimerkiksi virkamieskunta esitti”. Artikkelin mukaan ilman poliittista ohjausta tuolloin sähkönsiirtoyhtiöillä olisi mahdollisuus nostaa hintoja selvästi enemmän kuin ne ovat tehneet.

3.3.4 Markkinaoikeuden arviointi asiassa esitetystä muusta selvityksestä Energiaviraston itsenäisen päätöksenteon ja riippumattomuuden näkökulmasta

141. Energiaviraston tiedotteessa 11.5.2020 virasto on todennut olevansa sidottu käynnissä olevan valvontajakson osalta vahvistamiinsa lainvoimaisiin valvontamenetelmiin. Tiedotteen mukaan se on annettu oikaisemaan julkisuudessa esiintyneitä virheellisiä käsityksiä sähköverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnasta ja sähköverkko-omaisuuden arvon määrittämisestä verkkoyhtiöiden hinnoittelun valvonnassa. Tiedotteessa ei ole käsitelty tammikuussa 2020 annettua hallituksen esityksen HE 265/2020 vp luonnosversiota, tai muutoinkaan viitattu siihen. Markkinaoikeus katsoo huomioon ottaen tiedotteen sisältö ja tarkoitus, että vaikka virasto on kyseisessä tiedotteessaan todennut vahvistuspäätösten voimassa oloa koskevan pääsäännön, ei tätä voida pitää viraston ennakollisena kannanottona puheena olleen hallituksen esityksen luonnosversion säännösehdotusten suhteesta ja vaikutuksesta tuolloin voimassa olleisiin valvontamenetelmiin, niiden pysyvyyteen tai niiden muutosten tarpeellisuuteen.

142. Energiaviraston tiedotteessa 11.5.2020 on lisäksi todettu, että Energiavirasto käynnistää menetelmien kehittämistyön kesällä 2020. Edelleen asioissa esitetyn selvityksen perusteella virasto on toimittanut työ- ja elinkeinoministeriölle selvitystä valmisteltavien lainmuutosten vaikutuksista valvontamenetelmiin sekä selvitystä jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun ja toimitusvarmuuden valvonnasta.

143. Markkinaoikeus toteaa, että edellä selostetusta työ- ja elinkeinoministeriön järjestämän tilaisuuden 15.10.2020 alustuksesta käy ilmi hallituksen esityksessä HE 265/2020 vp ja sen luonnosversiossakin todettu tavoite hillitä sähkönjakelun hintojen nousua sekä sähkömarkkinalakiin tehdyt muutokset ja täsmennykset tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Sähkömarkkinalakiin tehdyt muutokset ovat olleet jaksossa 3.4.2.1 todetut toimitusvarmuusvaatimuksen määräajan pidentäminen, sähkömarkkinalain 19 §:n täydentäminen lisäämällä kustannustehokkuutta koskeva vaatimus verkonhaltijan siirto- ja jakelupalvelujen tuottamiseen, sähkömarkkinalain 52 §:n kehittämissuunnitelmaa koskevan säännöksen täydentäminen kustannustehokkuuden vaatimuksella sekä sähkömarkkinalain 26 a §:n mukaisen sähkönsiirto- ja jakelumaksujen korotuskaton alentaminen, joiden on katsottava edellä todetuin tavoin kuuluvan jäsenvaltion toimivaltuuksiin sen määritellessä omaa kansallista energiapolitiikkaa ja Energiaviraston toimintapoliittista kehystä.

144. Markkinaoikeus toteaa, ettei edellä esitetystä Energiaviraston lainvalmistelua palvelevista asiakirjoista taikka työ- ja elinkeinoministeriön ja viraston edustajien viestinvaihtoa koskevasta selvityksestä käy ilmi tai ole edes pääteltävissä, että työ- ja elinkeinoministeriö tai joku muu taho olisi saanut aikaan viraston riippumattomuutta heikentäneitä vaikutuksia viraston tuolloin harkitsemien valvontamenetelmien muutoksissa tai niiden sisällössä. Yhteydenpidosta ei ole myöskään pääteltävissä, etteikö Energiavirasto olisi toiminut valituksenalaisia päätöksiä tehdessään itsenäisesti. Työ- ja elinkeinoministeriö on kommentoinut selvitysluonnosta ja ehdottanut siihen muutoksia ja lisäyksiä, mutta kommenteissa ei ole puututtu miltään osin valvontamenetelmien sisältöön tai tulevan sähkömarkkinalakia muuttaneen lain 730/2021 säädösehdotuksen vaikutuksiin valvontamenetelmien kannalta. Kommentointi ja sähköpostiviestit ovat liittyneet keskeisesti selvityksen esittämistapaan ja siihen mitä seikkoja ja millä tavoin selvityksessä olisi syytä tuoda esille.

145. Hallituksen esitys HE 285/2020 vp eduskunnalle laeiksi sähkömarkkinalain ja sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 14 §:n muuttamisesta on annettu 28.1.2021 ja laki 730/2021 on tullut voimaan 15.7.2021.

146. Työ- ja elinkeinoministerin tiedotustilaisuuden 28.1.2021 esityksessä ”Hallituksen esitys siirtohintojen hillitsemiseksi” on esitelty samana päivänä annettua hallituksen esitystä HE 285/2020 vp. Markkinaoikeus toteaa, että tiedotustilaisuuden esityksessä on esitetty lyhyesti edellä mainittuun hallituksen esitykseen perustuen muun ohella hallituksen esityksen tavoitteet, toimenpiteet, vaikutusmekanismi ja vaikutuksia verkkoyhtiöihin sekä asiakkaisiin. Markkinaoikeus toteaa, että edellä esitetyn selvityksen perusteella selostetut vaikutuksista valvontamenetelmiin ovat perustuneet Energiaviraston lainvalmistelun yhteydessä esittämään selvitykseen, eikä niitä sen vuoksi voida pitää Energiaviraston riippumattomuuden loukkauksena.

147. Energiaviraston edustajan sähköpostiviestissä 14.4.2021 työ- ja elinkeinoministeriön edustajalle (Energiaviraston todiste 14 asioissa 10–80/2022 ja todiste 15 asiassa 83/2022, Alajärven Sähkö Oy ym:n todiste 21 ja Elenia Verkko Oyj:n todiste 13) on selostettu valvontamenetelmien muutosten aikataulutusta. Viestin mukaan yksikköhintojen päivittäminen oli aloitettu lähettämällä sähköverkonhaltijoille yksikköhintakyselyt olettaen, että lainmuutokset tulevat voimaan mahdollisimman nopeasti. Viestissä on todettu, että vahvistuspäätösten muutosten virallinen käsittely käynnistetään heti, kun laki on voimassa ja että verkkoyhtiöt tulee kuulla valvontamenetelmien muutostilanteessa, joten siihen on varattava 1–2 kuukautta syksyllä, jonka jälkeen voidaan antaa päätökset asiassa. Markkinaoikeus toteaa, ettei siitä, että virasto on valmistautunut valvontamenetelmien muuttamiseen jakeluverkonhaltijoiden lausunnoista huolimatta, ole pääteltävissä, että viraston harkintavaltaan valvontamenetelmien muutosten tarpeellisuudesta olisi vaikutettu millään tavoin ja etteikö viraston harkinta perustuisi tältä osin sen omaan itsenäiseen arviointiin.

148. Markkinaoikeus toteaa, että työ- ja elinkeinoministeriö ja Energiavirasto ovat viesteissään 2. ja 3.9.2021 kommentoineet Unionin tuomioistuimen tuomiota 2.9.2021 asiassa C-718/18 (komissio v. Saksa, EU:C:2021:662), joka on koskenut muun ohella sitä, että Saksan liittotasavallan katsottiin loukanneen kansallisen sääntelyviranomaisen yksinomaista toimivaltaa antamalla Saksan lainsäädännöllä liittovaltion hallitukselle tehtäväksi määrittää ne menetelmät, joita käytetään kansallisiin verkkoihin liittämistä ja niihin pääsyä koskevien ehtojen ja edellytysten laskemisessa tai vahvistamisessa, sovellettavat tariffit mukaan lukien. Viesteistä käy ilmi, että työ- ja elinkeinoministeriö ja Energiavirasto ovat pitäneet ennakoituna ja kannatettavana kyseistä tuomiota, jossa on korostettu kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuutta ja toimivaltaa. Viesteistä ei ole pääteltävissä, että työ- ja elinkeinoministeriö olisi vaikuttanut epäasiallisesti Energiaviraston toimintaan.

149. Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että talousvaliokunnan 16.6.2021 annetusta mietinnöstä TaVM 19/2021 vp käy ilmi, että hallituksen esityksen HE 265/2020 vp yhteydessä talousvaliokunta on käsitellyt useita muita laki, toimenpide ja kansalaisaloitteita, joissa on ehdotettu muun ohella valvontalain 10 §:n mukaista Energiaviraston vahvistamien ehtojen ja menetelmien sääntelyä tai Energiaviraston valvontamallin uudistamista. Työ- ja elinkeinoministeriön ja Energiaviraston sähköpostiviestien koskien Unionin tuomioistuimen tuomiota 2.9.2021 asiassa C-718/18 on katsottava paremminkin liittyneen hallituksen esityksen HE 265/2020 vp yhteydessä esitettyihin muihin laki-, toimenpide ja kansalaisaloitteisiin, kuin hyväksytyksi tulleen sähkömarkkinalakia muuttaneen lain 730/2021 säännöksiin.

150. Markkinaoikeus toteaa, että Suomenmaa-lehden artikkelista 16.9.2024 (Alajärven Sähkö Oy ym:n todiste 22) käy ilmi elinkeinoministerinä toimineen henkilön luonteeltaan poliittinen tavoite hillitä sähkön siirtohintojen nousua. Artikkelissa esitetyt näkemykset tai kuvaukset ministerin tai ministeriön omasta toiminnasta eivät kuitenkaan Energiaviraston toiminnasta ja päätöksenteosta esitetty huomioon ottaen osoita, että esitetyillä poliittisilla kannanotoilla olisi ollut vaikutusta viraston itsenäisen päätöksenteon kannalta.

151. Markkinaoikeus toteaa, ettei missään Energiaviraston ja työ- ja elinkeinoministeriön välisissä viesteissä ole millään tavalla edellytetty tai ohjattu virastoa päätymään tiettyihin lopputuloksiin viidennen valvontajakson valvontamenetelmien muutosten tai muutosten laadun ja ajankohdan suhteen sähkömarkkinalakia muuttaneen lain 730/2021 säännösten tai mainitun lain esitöiden johdosta. Lain esitöistä, ministeriön tai ministerin kannanotoista ei voida päätellä, että niissä olisi annettu virastolle ohjeita, jotka olisivat voineet ohjata Energiaviraston päätöksiä sille kuuluvien tehtävien ja toimivaltuuksien puitteissa. Esitöitä ja kannanottoja, jotka koskevat kyseisen lain 730/2021 mahdollista vaikutusta asianomaisen sähköverkon tariffien vahvistamiseen, ei voi pitää sitovina eikä Energiavirasto ole voinut pitää niitä ohjeina, joita sen olisi tehtäviään suorittaessaan ja toimivaltuuksiaan käyttäessään noudatettava. Asioissa esitetystä selvityksestä ei ole käynyt ilmi tai muutoinkaan pääteltävissä, että Energiaviraston valvontamenetelmiin tehdyt muutokset eivät olisi perustuneet viraston omaan harkintaan valvontamenetelmien muutosten tarpeellisuudesta sähkömarkkinalakia muuttaneen lain 730/2021 muuttuneiden säännösten ja niiden jakeluverkonhaltijoiden toimintaympäristön muutoksen johdosta. Todettua ei anna aihetta arvioida toisin viraston helmikuussa 2020 lausunnossa (Energiaviraston todiste 7 asioissa 10–80/2022 ja 83/2022, Alajärven Sähkö Oy ym. todiste 14 ja Elenia Verkko Oyj:n todiste 9) ja toukokuun 2020 tiedotteessa todettu (Alajärven Sähkö Oy ym. todiste 15, Elenia Verkko Oyj:n todiste 10).

152. Asioissa ei myöskään ole käynyt ilmi, etteikö Energiavirasto ole edellä kuvatuista alustuksesta, artikkelista, esityksistä ja viesteistä huolimatta valituksenalaisissa päätöksissä todetulla tavalla ottanut omasta aloitteestaan käsiteltäväkseen valvontamenetelmien muutosten tarpeellisuuden viidennen valvontajakson osalta lain 730/2021 voimaantulon jälkeen valvontalain 13 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla ottaen huomioon, mitä jäljempänä jaksossa 3.4 on todettu viraston oikeudellisesta perusteesta muuttaa valvontamenetelmiä kesken valvontakauden ja lain 730/2021 vaikutuksista sähkön jakeluverkonhaltijoiden sääntely-ympäristöön.

153. Markkinaoikeus toteaa jäljempänä jaksossa 3.4 esitetyn perusteella, että Energiaviraston omat näkemykset sähkömarkkinalaissa asetetusta toimitusvarmuusvaatimuksesta ja sen täyttämisen määräajasta ovat olleet keskeinen tekijä, joka on määrittänyt neljännen ja viidennen valvontajakson valvontamenetelmiä ja jakeluverkonhaltijoiden tulonmuodostusta. Energiaviraston kanta toimitusvarmuusvaatimusten parantamisen ja valvontamenetelmien sekä siirtohintojen yhteydestä käy ilmi myös viraston vuoden 2016 esityksistä ja selvityksistä (Energiaviraston todisteet 8 ja 10 asioissa 10–80/2022 ja 83/2022), joissa virasto on esittänyt sähkömarkkinalainsäädännön kehittämiskohteiden lisäksi tarpeen tarkastella toimitusvarmuuden parantamisen vaatimien investointien täytäntöönpanon jatkoajan myöntämisen kriteerejä. Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole osoitettu julkisen keskustelun, työ- ja elinkeinoministeriön, eduskunnan, yksittäisten poliitikkojen tai minkään muun julkisen elimen tai henkilön vaikuttaneen Energiaviraston riippumattomuuteen tai itsenäisyyteen valvontamenetelmien muutokseen johtaneessa päätöksenteossa, vaan kysymys on ollut viraston itsenäisestä päätöksenteosta. Asioissa ei ole osoitettu, etteikö Energiaviraston päätöksenteko valitustenalaisten päätösten osalta olisi perustunut sen itsenäiseen harkintaan asiassa.

3.4 Vahvistuspäätöksen muuttaminen Energiaviraston aloitteesta

154. Asioissa esitettyjen valitusperusteiden johdosta markkinaoikeuden on seuraavaksi arvioitava, onko Energiavirasto voinut valituksenalaisilla päätöksillään muuttaa vuoden 2015 lainvoimaisilla päätöksillä vahvistamiaan valvontamenetelmiä päivittämällä yksikköhinnat, huomioimalla tasapoiston laskennassa inflaation muutos vain vuosien 2022 ja 2023 sisällä ja poistamalla riskittömän korkokannan vaihtoehtoisen laskentatavan kesken viidennen valvontajakson valvontalain 13 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla. Markkinaoikeus toteaa, että valituksenalaisissa päätöksissä on nimenomaisesti viitattu valvontalain 13 §:n 1 momentin 2 kohtaan. Päätösten perusteluissa on lisäksi esitetty, että lailla 730/2021 sähkömarkkinalakiin tehdyt muutokset toimitusvarmuusvaatimuksien täyttämisen määräajan pidentämisestä ja tarkentuneet vaatimukset kehittämissuunnitelmille sekä kustannustehokkuuden arvioinnille ovat oleellisia olosuhdemuutoksia. Asioissa on siten pidettävä merkityksellisenä myös valvontalain 13 §:n 1 momentin 4 kohtaa. Asioissa on arvioitava, ovatko valvontamenetelmiin tehdyt muutokset olleet sellaisessa syyyhteydessä lailla 730/2021 tehtyihin sähkömarkkinalain muutoksiin ja niiden aiheuttamiin muutoksiin jakeluverkonhaltijoiden toimintaympäristössä, että Energiaviraston voidaan katsoa toimineen harkintavaltansa ja sähkömarkkinoita koskevien säännösten puitteissa. Markkinaoikeuden on tältä osin esikysymyksenä otettava kantaa siihen, onko sähkömarkkinalain 51 §:n mukaisella toimitusvarmuusvaatimuksella ollut viraston esittämä merkitys viraston marraskuussa 2015 vahvistamiin valvontamenetelmiin valvontajaksoille neljä ja viisi.

3.4.1 Toimitusvarmuusvaatimus ja sen merkitys neljännen ja viidennen valvontajakson valvontamenetelmiin

3.4.1.1 Osapuolten näkemykset

155. Valittajat ovat esittäneet, ettei vuoden 2015 vahvistuspäätöksistä tai niiden perustelumuistioista käy ilmi sähkömarkkinalaissa asetettujen toimitusvarmuusvaatimusten sellaista vaikutusta vuonna 2016 voimaan tulleisiin valvontamenetelmiin, että vuonna 2021 tehty sähkömarkkinalain muutos toimitusvarmuusvaatimusten aikatauluun olisi edellyttänyt valvontamenetelmien muuttamista valituksenalaisissa päätöksissä tehdyllä tavalla. Valittajien mukaan virasto ei ole voinut vuonna 2015 tietää, miten yksikköhinnat tulevat kehittymään seuraavan kahdeksan vuoden aikana, eikä toimitusvarmuusvaatimuksiin liittyvän kannustinvaikutuksen kasvattaminen ole voinut olla yksikköhintojen päivityssyklin pidentämisen syynä. Samaan päivityssykliin on tuolloin siirrytty myös suurjännitteisen jakeluverkon, kantaverkon ja kaasuverkkojen osalta, vaikka toimitusvarmuusvaatimukset eivät ole näitä koskeneet. Sähkömarkkinalain välitavoitetta, jonka mukaan vuoden 2023 lopussa 75 prosenttia asiakkaista tulisi olla määritellyn toimitusvarmuuden piirissä, ei ole mainittu vuoden 2015 muutosten perusteena. Lisäksi kyseiseen välitavoitteeseen on voinut hakea muutosta.

156. Energiavirasto on esittänyt, että vuonna 2016 voimaan tulleisiin valvontamenetelmiin on tehty aiempaan nähden muutoksia, joiden yksinomaisena tarkoituksena on ollut varmistaa toimitusvarmuusinvestointien toteutusedellytykset kaikille sähkön jakeluverkonhaltijoille sähkömarkkinalaissa asetetussa aikataulussa. Toimitusvarmuusvaatimusten kiireellinen aikataulu on asettanut verkkoyhtiöille massiivisia investointipaineita, ja virasto on tehnyt tämän vuoksi kyseisiin valvontamenetelmiin tarpeellisia aiemmista valvontamenetelmäperiaatteista poikkeavia muutoksia. Viraston mukaan valvontamenetelmillä on tuolloin vaikutettu sähkömarkkinalain 119 §:n 1 momentissa asetettuun välietappiin siitä, että vuonna 2023 75 prosenttia verkonhaltijoiden asiakkaista olisi lain toimitusvarmuuden piirissä.

157. Virasto on edelleen esittänyt, että yksikköhintojen päivitysvälin pidentämisellä kahdeksaan vuoteen on turvattu jokaisen verkonhaltijan mahdollisuus täyttää toimitusvarmuusvaatimuksista johtuvat velvoitteet. Yksikköhintojen päivitysväliä pidentämällä verkonhaltijoille on annettu pidempi aikaikkuna investointien tehostamiseen, merkittävämpi kannuste investointien tekemiselle sekä helpotettu investointisuunnitelmien tekoa ja rahoituksen saamista. Yksikköhintojen kannustinvaikutusta kasvattamalla on pyritty varmistamaan, että myös vähemmän tehokkaat ja suurien investointipaineiden alla toimivat verkonhaltijat lähtisivät nopealla aikataululla tekemään tarvittavia investointeja.

158. Virasto on vielä esittänyt, että vallitsevia markkinaolosuhteita korkeammalla korkotasolla ja sitä seuranneella kohtuullisen tuoton lisäyksellä on mahdollistettu vuonna 2015 kaikille verkkoyhtiöille riittävät toimintaedellytykset toteuttaa toimitusvarmuusvaatimusten edellyttämät investoinnit vuoteen 2028 mennessä siten, että tarvittava vieraan pääoman määrä ja takaisinmaksuaika eivät nouse liian korkeaksi. Ilman toimitusvarmuusvaatimusta ei olisi ollut syytä muuttaa riskittömän korkokannan määrittelyperiaatetta ja poiketa rahoitusteoreettisesta konsensuksesta.

3.4.1.2. Markkinaoikeuden arviointi ja johtopäätökset toimitusvarmuusvaatimuksen merkityksestä valvontamenetelmiin neljännelle ja viidennelle valvontajaksolle

159. Sähkön jakeluverkkojen toimitusvarmuusvaatimuksesta on säädetty 1.9.2013 voimaan tulleen sähkömarkkinalain edellä selostetussa 51 §:ssä. Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan jakeluverkko on suunniteltava ja rakennettava, ja sitä on ylläpidettävä siten, että verkko täyttää järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan asettamat verkon käyttövarmuutta ja luotettavuutta koskevat vaatimukset. Momentin 2 ja 3 kohdassa säädetään sähkönjakelun keskeytysten enimmäispituuksista, joita jakeluverkon vioittuminen myrskyn tai lumikuorman seurauksena voi aiheuttaa verkon käyttäjälle.

160. Toimitusvarmuusvaatimuksen siirtymäajasta on säädetty alun perin sähkömarkkinalain 119 §:ssä sellaisena kuin se oli voimassa säädöksellä 588/2013. Pykälän 1 momentin mukaan jakeluverkonhaltijan oli täytettävä lain 51 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdassa säädetyt vaatimukset vastuualueellaan viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2028. Vaatimusten oli täytyttävä viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2019 vähintään 50 prosentilla jakeluverkon kaikista käyttäjistä vapaa-ajan asunnot pois lukien ja viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2023 vähintään 75 prosentilla jakeluverkon kaikista käyttäjistä vapaa-ajan asunnot pois lukien. Täytäntöönpanoajan jatkamisesta säädettiin pykälän sittemmin lailla 730/2021 kumotussa 2 momentissa siten, että Energiavirasto voi jakeluverkonhaltijan hakemuksesta jatkaa vähintään 75 prosenttia jakeluverkon käyttäjistä koskevaa täytäntöönpanoaikaa painavista syistä enintään 31 päivään joulukuuta 2025 ja erittäin painavista syistä enintään 31 päivään joulukuuta 2028 sekä kaikkia jakeluverkon käyttäjiä koskevaa täytäntöönpanoaikaa painavista syistä enintään 31 päivään joulukuuta 2032 ja erittäin painavista syistä enintään 31 päivään joulukuuta 2036 sekä täytäntöönpanoajan jatkamisen edellytyksistä.

161. Säädökseen 588/2013 sisältyneen toimitusvarmuusvaatimuksen seurauksena Energiavirasto on muuttanut päätöksillään 1.1.2014 aiempia lainvoimaisia vahvistuspäätöksiään kesken vuosia 2012–2015 koskeneen kolmannen valvontajakson lisäämällä valvontamenetelmiin niin sanotun toimitusvarmuuskannustimen, jossa jakeluverkonhaltijat saattoivat erilaisin kunnossapito- ja varautumistoimenpitein vaikuttaa myönteisesti kohtuullisen tuoton määräytymiseen.

162. Energiaviraston neljättä ja viidettä valvontajaksoa koskevien päätösten 30.11.2015 liitteenä olleessa valvontamenetelmiä koskevassa muistiossa on todettu, ettei yksikköhintoja päivitetä erillisellä yksikköhintakyselyllä viidennelle valvontajaksolle ja että tällä pyritään parantamaan mainittujen valvontajaksojen välistä jatkuvuutta ja ennakoitavuutta. Muistiossa on edelleen todettu, että ennakoitavuus on erityisen tärkeää tilanteessa, jossa uuden sähkömarkkinalain takia verkonhaltijat joutuvat rahoittamaan normaalia tilannetta enemmän korvausinvestointeja.

163. Energiaviraston esityksessä 10.2.2016 ”Sähkön siirtohinnat ja hinnoittelun kohtuullisuuden valvonta” (Energiaviraston todiste 8 asioissa 10–80/2022 ja 83/2022) eduskunnan talousvaliokunnalle on selostettu keskeisiä valvontamenetelmien muutoksia 1.1.2016 alkaen. Keskeisinä muutoksina on todettu muun ohella sähköverkkotoimintaan sitoutuneen pääoman määrittäminen siten, että yksikköhinnat on päivitetty ja että verkko-omaisuuden vuotuisessa laskennassa ei enää tehdä inflaatiokorjausta. Toinen keskeinen muutos on todettu kohtuullisessa tuottoasteessa siten, että tuottoasteen muutoksia pitkällä tähtäimellä on vakautettu ottamalla käyttöön riskittömän koron 10 vuoden vertailuaineisto, jonka seurauksena tuottoaste on myös noussut. Esityksen mukaan muutosten tarkoituksena on varmistaa erityisesti lainsäädännön edellyttämien lisääntyvien investointien toteutusedellytykset mukaan lukien investointien rahoittaminen erityyppisille verkonhaltijoille. Esityksessä on myös todettu, ettei sähkönsiirron halpaa hintaa ja korkeaa toimitusvarmuutta voida saavuttaa samanaikaisesti, sillä korkeampi sähkönsiirron laatu johtaa väistämättä myös korkeampiin siirtohintoihin erityisesti toimitusvarmuuden parantamisen aikana.

164. Energiaviraston selvityksessä elinkeinoministerille sähkön siirtohintojen muutoksista ja siirtohinnoittelun kohtuullisuuden valvonnasta 3.2.2016 (Energiaviraston todiste 10 asioissa 10–80/2022 ja 83/2022) on todettu, että virasto kehitti sähkömarkkinalain muutosten perusteella valvontamenetelmiään vuonna 2016 alkavalle valvontajaksolle. Selvityksen mukaan uudet valvontamenetelmät muodostavat jatkumon aiemmille menetelmille sisältäen tarkennuksia, joilla erityisesti mahdollistetaan lainsäädännön uusien toimitusvarmuusvaatimusten toteuttaminen. Keskeiset muutokset koskivat verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamista ja verkkotoiminnan kohtuullista tuottoastetta sekä kannustimia. Hinnoittelun kohtuullisuuden rinnalle on nostettu aiempaa keskeisemmäksi osaksi menetelmiä toimitusvarmuuden parantaminen vähintään lainsäädännön vaatimalle tasolle. Esityksen mukaan muutosten tarkoituksena on varmistaa erityisesti lainsäädännön edellyttämien lisääntyvien investointien toteutusedellytykset kaikille verkonhaltijoille.

165. Valituksenalaisten päätösten liitteenä olleessa yksikköhintoja koskevassa perustelumuistiossa on todettu edellä selostetulla tavalla, ettei aiemmista valvontamenetelmistä poiketen yksikköhintoja päivitetty neljännen ja viidennen valvontajakson välillä sähkömarkkinalain aiheuttamien olosuhteiden takia. Muistiossa on toistettu päätösten 30.11.2015 liitteenä olleessa valvontamenetelmiä koskevassa muistiossa ennakoitavuudesta todettu.

166. Valituksenalaisen päätöksen liitteenä olleessa kohtuullisen tuottoasteen määrittelemistä vuosille 2022 ja 2023 koskevassa perustelumuistiossa on todettu, että Energiavirasto muutti riskittömän korkokannan määrittelyä neljännelle ja viidennelle valvontajaksolle siten, että riskitön korkokanta lasketaan vuosittain kahdella eri tavalla ja että laskentavaihtoehdoista sovelletaan seuraavalle vuodelle sitä, joka antaa korkokannalle korkeamman arvon. Perustelujen mukaan tällä on varmistettu vakaampi korkotason kehittyminen, ja ennakoitavampi korkotaso on katsottu tärkeäksi mittavien verkkoinvestointien toteuttamiselle, joita sähkömarkkinalaki edellytti toimitusvarmuusvaatimusten täyttämiseksi. Edelleen perustelujen mukaan riskittömän korkokannan laskentavaihtoehdoilla on pyritty turvaamaan verkkoinvestointien rahoitus myös laskevien korkojen ympäristössä. Perusteluissa on lisäksi esitetty valvontamenetelmien kehittämisessä otetun huomioon eduskunnan talousvaliokunnan mietinnössä TaVM 17/2013 vp esitetyt toteamukset siitä, että verkonhaltijan tulonmuodostuksen tulisi olla riittävä myös verkon kehittämisen rakentamiseen, että tulorahoituksen riittävyyttä saattaa olla aiheellista arvioida pidemmällä aikavälillä ja että kannattavan sähköverkkotoiminnan taloudellisten edellytysten varmistaminen saattaa edellyttää jopa oman pääoman lisäämistä.

167. Markkinaoikeus toteaa asiassa esitetyn selvityksen perusteella, että vuonna 2013 sähkömarkkinalain 51 §:ssä asetettu toimitusvarmuusvaatimus ja siihen liittyvät lain 119 §:ssä asetetut määräajat ovat luoneet jakeluverkkoyhtiöille taloudellisilta vaikutuksiltaan merkittävän paineen uusia verkkojaan nopeammin kuin on ollut teknistaloudellisesti perusteltua. Toimitusvarmuusvaatimusta voidaan määräaikoineen pitää jakeluverkkoyhtiöiden toimintaolosuhteiden kannalta merkittävänä muutoksena aiempaan nähden. Kun otetaan vielä huomioon Energiaviraston valvontalain 4 §:stä ilmenevät tehtävät ja tavoitteet, Energiaviraston on tullut ottaa toimitusvarmuusvaatimukset ja niiden jakeluverkkoyhtiöiltä edellyttämät korvausinvestoinnit sekä toimitusvarmuusvaatimusten toteuttamisaikataulu huomioon vahvistaessaan valvontamenetelmiä valvontakausille neljä ja viisi. Toimitusvarmuusvaatimusten huomioon ottamista neljännen ja viidennen valvontajakson valvontamenetelmissä on kuvattu muun ohella Energiaviraston selvityksessä sähkön siirtohintojen muutoksista ja siirtohinnoittelun kohtuullisuuden valvonnasta elinkeinoministerille 3.2.2016.

168. Energiaviraston 30.11.2015 antamissa neljättä ja viidettä valvontajaksoa koskevissa vahvistuspäätöksissä ja niiden liitteenä olleissa perustelumuistioissa on edellä selostetulla tavalla perusteltu yksikköhintojen päivityssyklin ennakoitavuuden olevan erityisen tärkeää tilanteessa, jossa verkonhaltijat joutuvat rahoittamaan normaalia enemmän korvausinvestointeja. Päätöksissä tai muistioissa ei ole nimenomaisesti perusteltu yksikköhintojen päivittämättä jättämistä valvontajaksojen välissä tai riskittömän korkokannan vaihtoehtoista laskentatapaa toimitusvarmuusvaatimuksella.

169. Markkinaoikeus toteaa, ettei Energiavirasto ole voinut neljättä ja viidettä valvontajaksoa koskevia valvontamenetelmiä vahvistaessaan tietää tarkasti yksikköhintojen ja korkokantojen myöhempää kehitystä. Virasto on kuitenkin ollut tietoinen toimitusvarmuusvaatimusten yleisestä vaikutuksesta jakeluverkonhaltijoiden toimintaan ja investointeihin sekä ennakoitavuuden ja jatkuvuuden merkityksestä verkkotoimintaympäristössä. Yksikköhintojen päivittämättä jättämistä onkin nimenomaisesti perusteltu vuoden 2015 päätöksissä edellä todetulla tavalla toimitusvarmuusvaatimusten edellyttämien korvausinvestointien kontekstin ennakoitavuudella ja jatkuvuudella. Viraston asiassa esittämän mukaan päivityssyklillä on pyritty varmistamaan, että myös vähemmän tehokkaat verkonhaltijat ryhtyisivät nopealla aikataululla tekemään tarvittavia investointeja. Edellä todettuun nähden markkinaoikeus pitää uskottavana viraston esittämää selvitystä siitä, että yksikköhintojen päivittämättä jättämisellä vuoden 2015 päätöksissä on pyritty kannustamaan investointien tekemiseen ja helpottamaan investointisuunnitelmien tekemistä sen sijaan, että päivittämättä jättämisellä olisi esimerkiksi pyritty ennakoimaan yksikköhintojen tulevaa kehitystä.

170. Energiaviraston vuoden 2015 vahvistuspäätösten mukaisissa valvontamenetelmissä on määritelty kaksi vaihtoehtoista riskittömän korkokannan laskentatapaa, joista on sovellettu verkonhaltijan kannalta edullisempaa eli sitä, jolla laskien verkonhaltijan kohtuullinen tuotto on suurempi. Esitetyn selvityksen mukaan vaihtoehtoinen laskentatapa Rr2 on ollut valvontamenetelmien vahvistamishetkellä vallitsevaa korkotasoa korkeampi ja on näin ollen tuolloin tuottanut korkeamman pääoman tuottoasteen kuin laskentavaihtoehto Rr1. Laskentavaihtoehto Rr2 on muodostunut jakeluverkonhaltijan kannalta edullisemmaksi vaihtoehdoksi myös tilanteessa, jossa korkotaso on ollut laskeva. Laskentavaihtoehto Rr2 on siten tosiasiallisesti ollut verkkoyhtiöille monella tapaa edullisempi kuin laskentatapa Rr1. Kyseisen vaihtoehdon etuihin viittaa myös laskentatoimen professori JuhaPekka Kallungin virastolle esittämä asiantuntijalausunto (Energiaviraston todiste 9 asioissa 10–80/2022 ja 83/2022), jonka mukaan laskentavaihtoehdon Rr2 mukaisia historiallisista aikasarjoista laskettuja pitkän aikavälin keskimääräisiä tuottoja ei voi käyttää riskittömänä korkona, koska näin saadut arvot voivat poiketa huomattavasti nykyhetken arvosta.

171. Markkinaoikeus toteaa, että kun riskittömän koron laskentavaihtoehto Rr2 on edellä kuvatusti ollut tosiasiallisesti monin osin verkkoyhtiöille edullisempi kuin laskentavaihtoehto Rr1 ja kun tällaisen kahden vaihtoehtoisen laskentatavan mallia voidaan pitää valvontamenetelmien asettamishistoriassa epätyypillisenä, mihin myös Energiavirasto on markkinaoikeudessa viitannut, on mallin asettamisella tullut olla vuoden 2015 vahvistuspäätösten tilanteeseen liittyvä peruste. Vaikka kyseisissä vahvistuspäätöksissä tai niiden liiteaineistossa ei ole nimenomaisesti esitetty sähkömarkkinalain toimitusvarmuusvaatimusten olleen epätyypillisen riskittömän koron laskentavaihtoehtomallin asettamisen syy, voidaan toimitusvarmuusvaatimuksia ja niiden aikataulua pitää niin merkittävinä vahvistuspäätöksen kontekstiin liittyvinä tekijöinä, että riskittömän korkokannan vaihtoehtoisten laskentatapojen ja vaihtoehdon Rr2 avulla saavutettavan verkonhaltijan suuremman kohtuullisen tuoton voidaan katsoa liittyneen toimitusvarmuusvaatimuksien edellyttämiin investointeihin ja pyrkimykseen rahoittaa investoinnit enemmän tulorahoituksella.

172. Edellä todetun perusteella asioissa on pidettävä selvitettynä, että viraston valvontamenetelmiin sisältyneet ratkaisut yksikköhintojen päivittämättä jättämisestä neljännen ja viidennen valvontajakson välissä sekä riskittömän korkokannan vaihtoehtoisen laskentatavan käyttöön ottamisesta ovat olleet seurausta sähkömarkkinalain toimitusvarmuusvaatimusten ja niiden aikataulun huomioon ottamisesta. Kun otetaan vielä huomioon mitä sähkömarkkinalain 24 §:n 2 momentissa ja sen esitöissä (HE 20/2013 vp s. 82) on edellytetty verkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuudesta, kustannusvastaavuudesta, kohtuulliseksi katsottavasta tuotosta ja siitä että tuotolla pitää pystyä kattamaan myös verkon kehittämisvelvollisuudesta aiheutuvat investoinnit, viraston on katsottava kyseisillä vuoden 2015 vahvistuspäätöksillä käyttöön otetuilla menetelmillä pyrkineen helpottamaan jakeluverkonhaltijoiden mahdollisuuksia täyttää mittavat toimitusvarmuusvaatimuksista johtuvat korvausinvestoinnit. Toimitusvarmuusvaatimusten merkitystä neljännen ja viidennen valvontajakson edellä kuvattujen uudistusten taustaperusteena puoltaa myös se, mitä talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 17/2013 vp s. 10) on todettu täydennyksenä sähkömarkkinalain 24 §:n yksityiskohtaisiin perusteluihin siitä, että verkonhaltijan tulonmuodostuksen tulee olla riittävä verkon kehittämisen rahoittamiseen, että verkonhaltijalla on oltava taloudelliset edellytykset kannattavaan sähköverkkotoimintaan ja että tämän vaatimuksen täyttäminen saattaa käytännössä edellyttää jopa oman pääoman lisäämistä.

173. Markkinaoikeus toteaa, että luonnollisten monopolien toiminnan valvonnan tasapuolisuus edellyttää tasapuolisuutta sekä valvottavien yritysten asiakkaiden että omistajien välillä, mutta myös valvottavien yritysten kesken (HE 127/2004 vp s. 7). Valvontalain 10 §:n esitöiden (HE 20/2013 vp s. 162) mukaan muun ohella sen vuoksi, että eri verkonhaltijoiden välillä on erilaisesta yrityshistoriasta johtuen huomattavia eroja, tulee verkonhaltijoihin kohdistuvissa vahvistuspäätöksissä eri verkonhaltijoiden tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi soveltaa hinnoittelun perusteena yhtenäisiä laskentamenetelmiä. Edellä todettuun nähden viraston esittämää selvitystä sähkömarkkinalain toimitusvarmuusvaatimuksen merkityksestä 30.11.2015 vahvistettuihin valvontamenetelmiin ei ole pidettävä epäuskottava sen vuoksi, että valvontamenetelmät ovat olleet samat kaikille verkonhaltijoille, vaikka toimitusvarmuusvaatimus ei ole koskenut suurjännitejakeluverkonhaltijoita, kantaverkkoyhtiöitä tai kaasuverkkoyhtiöitä.

174. Sähkömarkkinalain vuonna 2015 voimassa olleen 119 §:n (588/2013) 1 momentin mukaan lain 51 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdassa säädettyjen toimintavarmuusvaatimusten on tullut täyttyä viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2023 vähintään 75 prosentilla jakeluverkon kaikista käyttäjistä vapaa-ajan asunnot pois lukien. Kun otetaan huomioon, että 30.11.2015 vahvistetut valvontamenetelmät ovat koskeneet valvontakausia vuosien 2016 ja 2023 välillä, voidaan pitää uskottavana viraston esittämää selvitystä siitä, että kyseisillä valvontamenetelmillä on pyritty vaikuttamaan erityisesti vuoden 2023 välitavoitteeseen. Todettua ei anna aihetta arvioida toisin se, että jakeluverkon toimintavarmuutta koskevaan sähkömarkkinalain velvoitteiden täytäntöönpanoaikaan on sinänsä voinut hakea jatkoa sähkömarkkinalain 119 §:n (588/2013) 2 momentin mukaan.

175. Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus pitää asiassa selvitettynä, että sähkömarkkinalaissa asetetut toimitusvarmuusvaatimukset ja niiden täytäntöönpanoaikataulua koskevat säännökset ovat olleet keskeinen tekijä viraston neljättä ja viidettä valvontajaksoa koskevien valvontamenetelmien määrittämisessä siltä osin kun yksikköhinnat on päätetty jättää päivittämättä neljännen ja viidennen valvontajakson välillä ja kun riskittömän korkokannan määrittämisessä on päätetty käyttää kahta vaihtoehtoista määrittelytapaa, joista on sovellettu verkonhaltijan kannalta edullisempaa.

3.4.2 Valvontamenetelmien muuttaminen kesken valvontajakson

176. Valituksenalaisten päätösten mukaan niiden tekeminen ja aiempien vahvistuspäätösten muuttaminen on perustunut valvontalain 13 §:n 1 momentin 2 kohtaan, eli lainsäädännön muuttumiseen. Lainsäädännön muutokseksi on yksilöity 1.8.2021 voimaan tulleet sähkömarkkinalain muutokset 730/2021. Päätösten mukaan kyseisellä lainmuutoksella toteutettu pidennys sähkömarkkinalain toimitusvarmuusvaatimuksien täyttämiselle on oleellinen olosuhdemuutos, jolla on vaikutusta myös valvontamenetelmien tarkoituksenmukaiseen ohjausvaikutuksen toteutumiseen. Päätösten perustelujen mukaan muuttuneen lain tarkentuneet vaatimuksen kehittämissuunnitelmille ja kustannustehokkuuden arvioinnille ovat myös merkittävä olosuhdemuutos, joka edellyttää yksikköhintojen päivittämistä. Tämän vuoksi myös valvontalain 13 §:n 1 momentin 4 kohta on merkityksellinen asioiden arvioinnissa.

177. Asioissa on siten arvioitava, ovatko lailla 730/2021 säädetyt sähkömarkkinalakiin tehdyt muutokset muodostaneet Energiavirastolle valvontalain 13 §:n 1 momentin ja 4 kohdan mukaisen perusteen muuttaa lainvoimaisilla päätöksillä vahvistettuja valvontamenetelmiä kesken valvontakauden.

3.4.2.1 Sähkömarkkinalakiin lailla 730/2020 tehdyt muutokset

178. Sähkömarkkinalain 119 §:ää on muutettu 1.8.2021 voimaan tulleella lailla 730/2020 siten, että sähkönjakelun toimitusvarmuusvaatimuksen aikataulua on jatkettu kahdeksalla vuodella vuoden 2036 loppuun saakka. Sähkömarkkinalain 119 §:n 2 momentin (730/2020) mukaan, jos jakeluverkonhaltijan vastuualueen keskijänniteverkon maakaapelointiaste on ollut 31 päivänä joulukuuta 2018 enintään 60 prosenttia, on jakeluverkonhaltijan täytettävä lain 51 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdassa säädetyt vaatimukset vastuualueellaan viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2036. Vaatimusten on tällöin täytyttävä viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2028 vähintään 75 prosentilla jakeluverkon kaikista käyttäjistä vapaa-ajan asunnot pois lukien.

179. Lainmuutoksessa verkkojen uusimisen ja kehittämisen kustannustehokkuutta on myös lisätty täydentämällä sähkömarkkinalain 19 §:ää säännöksellä, jonka mukaan verkonhaltijan on suunniteltava, rakennettava ja ylläpidettävä sähköverkkoaan siten, että verkonhaltija tuottaisi siirto- ja jakelupalvelun verkkonsa käyttäjille kustannustehokkaalla tavalla. Edelleen jakeluverkon kehittämissuunnitelmaa koskevaa sähkömarkkinalain 52 §:n säännöstä on täydennetty siten, että suunnitelman avulla voidaan jatkossa valvoa, että verkonhaltija suunnittelee, rakentaa ja ylläpitää sähköverkkoaan siten, että sähköverkkopalvelujen tarjonta verkon käyttäjille on kustannustehokasta. Energiavirastolle on samalla säädetty toimivalta määrätä jakeluverkonhaltijaa muuttamaan jakeluverkon kehittämissuunnitelmaansa, mikäli kehittämissuunnitelmaan sisältyvät toimenpiteet eivät ole kokonaisuutena arvioiden kustannustehokkaita vaatimukset täyttäviin vaihtoehtoisiin toimenpiteisiin verrattuna.

180. Vielä sähkömarkkinalain 26 a §:n mukaista sähkönsiirto- ja jakelumaksujen korotuskattoa on laskettu kahdeksaan prosenttiin ja lain 13 §:ää on täydennetty mahdollistamalla erillisten linjojen rakentaminen tietyin edellytyksin.

3.4.2.2 Perusteet vahvistuspäätösten muuttamiselle

Osapuolten näkemykset

181. Valittajat ovat esittäneet, että sähkömarkkinalakiin lailla 730/2020 tehdyillä muutoksilla ei ole sellaista yhteyttä valvontamenetelmissä käytettyjen yksikköhintojen päivittämiseen tai riskittömän korkokannan laskentatavan muutoksiin, joka olisi oikeuttanut Energiavirastoa muuttamaan valvontamenetelmiä kyseisiltä osin. Virasto on perustanut vahvistuspäätöstensä muutoksen ainoastaan valvontalain 13 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaiseen lainsäädäntömuutokseen ja asiaa on arvioitava yksinomaan tällä oikeudellisella perusteella. Valvontalain 13 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaista toimivaltaperustetta on lisäksi tulkittava suppeasti. Mikä tahansa sovellettavassa lainsäädännössä tapahtunut muutos ei oikeuta muuttamaan lainvoimisia vahvistuspäätöksiä verkonhaltijoiden vahingoksi kesken valvontakauden. Lainvoimaisen vahvistuspäätöksen poikkeukselliseen muuttamiseen oikeuttavan perusteen käsillä oloa arvioitaessa tulee antaa korostunut merkitys perustuslain 2 §:n 3 momentin oikeusvaltioperiaatteelle, joka edellyttää muun ohella, että viranomaisella tulee julkista valtaa käyttäessään olla lakiin perustuva, riittävän täsmällinen ja tarkka toimivaltaperuste. Lainsäädäntömuutoksilla tulee olla konkreettinen syyyhteys valvontamenetelmiin tehtäviin muutoksiin, jotta lainvoimaisen vahvistuspäätöksen muuttamista voidaan pitää välttämättömänä. Sähkömarkkinalakiin tehdyt muutokset eivät ole olleet olennaisia tai muuttaneet verkonhaltijoiden toimintaympäristö olennaisesti. Valvontamenetelmiä ei ole voitu lakimuutosten johdosta muuttaa muutoin kuin siltä osin kuin lainmuutoksesta nimenomaisesti, selvästi ja yksiselitteisesti johtuu.

1812. Valittajien mukaan sähkömarkkinalain toimitusvarmuusvaatimuksen täyttämiselle varatun määräajan pidennyksellä ei ole yhteyttä tarpeeseen päivittää valvontamenetelmien yksikköhintoja kesken viidennen valvontajakson. Määräajan pidentäminen ei koske noin kolmeakymmentä jakeluverkonhaltijaa. Lisäksi määräajan pidennys kohdistuu vain noin puoleen kaikista jakeluverkkoasiakkaista edustaviin jakeluverkkoyhtiöihin. Valvontamenetelmien muutokset heikentävät kaikkien jakeluverkonhaltijoiden edellytyksiä pitää yllä jakeluverkkojen toimintavarmuutta ja kehittää verkkoja.

183. Edelleen valittajien mukaan jakeluverkkoyhtiöiden investointikustannusten tosiasiallinen kehitys vuosina 2016–2020 ei voi muodostaa perustetta valvontamenetelmien muuttamiselle, sillä jakeluverkonhaltijoiden investointimäärien ja -kustannusten tosiasiallisella kehityksellä ei ole yhteyttä sähkömarkkinalakiin lailla 730/2021 tehtyihin muutoksiin. Lisäksi kustannustason vaihteluita on tapahtunut aikaisempinakin vuosina ilman että lainvoimaisia vahvistuspäätöksiä on muutettu kesken valvontajakson.

184. Valittajat ovat myös esittäneet, että yksikköhinnat vuosille 2022 ja 2023 on päivitetty vuoden 2020 tietojen perusteella. Kuitenkin todellisuudessa kustannustaso on noussut merkittävästi samaan aikaan. Yksikköhinnat ovat erkaantuneet jo nyt huomattavasti enemmän alaspäin todellisista kustannuksista.

185. Valittajat ovat vielä esittäneet, että sähkömarkkinalain verkon kehittämissuunnitelmia ja jakeluverkonhaltijoiden kustannustehokkuuden valvontaa koskevilla muutoksilla ei voida perustella yksikköhintojen päivittämistä, sillä kehittämissuunnitelmissa esitettyjen toimenpiteiden kustannustehokkuuden arvioinnin tulee lähtökohtaisesti perustua verkonhaltijan omiin toteutuneisiin tai tiedossa oleviin todellisiin kustannuksiin, eikä toimialan keskimääräisiä investointikustannuksia kuvaaviin valvontamenetelmien yksikköhintoihin. Tämä lähtökohta on perusteltu eri verkonhaltijoiden erilaisista toimialueista ja tästä johtuvista investointimäärien ja -kustannusten eroista johtuen ja ilmenee myös Energiaviraston 8.12.2021 antamasta jakeluverkon kehittämissuunnitelmia koskevasta määräyksestä ja sen tulkintaohjeesta. Yksikköhinnat eivät myöskään sisällä tietoa uusista vaihtoehdoista verkkojen kehittämiseksi. Virasto voi tarvittaessa hyödyntää yksikköhintakyselyn tuloksia päivittämättä valvontamenetelmien yksikköhintoja.

186. Valittajat ovat esittäneet myös, että toimitusvarmuusvaatimuksen määräajan pidentämisellä ei ole yhteyttä riskittömän korkokannan laskentatapaan, sillä määräajan pidentäminen ei itsessään välittömästi vaikuta verkkoyhtiön kohtuullisena pidettävään oman pääoman kustannukseen. Lisäksi määräajan pidentämisestä seuraava teoreettinen säästö on huomattavasti pienempi kuin valvontamenetelmien muutoksesta johtuva sallitun liikevaihdon lasku.

187. Energiavirasto on esittänyt, että valvontamenetelmien muutoksen taustalla on sähkömarkkinalain ja valvontalain 1.8.2021 voimaan tullut muutos. Virasto ei olisi voinut täyttää lain 730/2021 tavoitteita kustannustehokkaiden verkkopalvelujen tuottamisesta tai jakelu- ja siirtohintojen nousun hillitsemisemisestä ilman yksikköhintojen päivittämistä. Toimitusvarmuusvaatimuksien aikataulun pidentämisen myötä ei ole ollut perusteltua ylläpitää valvontamenetelmissä toimitusvarmuusvaatimuksien kireän aikataulun takia menetelmiin valvontapäätöksissä 2015 otettuja poikkeuselementtejä, vaan menetelmät on tullut palauttaa ennen vuotta 2016 voimassa olleiden valvontamenetelmien mukaisiin periaatteisiin. Jos toimitusvarmuusvaatimuksien täyttämisen aikataulun pidentämistä ei olisi otettu huomioon välittömästi yksikköhintojen päivittämisessä, olisivat menetelmät luoneet virheellisiä ohjausvaikutuksia verkonhaltijoille, jotka olisivat hyötyneet todellista kustannustasoa korkeammista yksikköhinnoista.

188. Virasto on edelleen esittänyt, että sähkömarkkinalain muutoksilla on tavoiteltu painopisteen siirtämistä valvonnassa enemmän investointien kustannustehokkuuden valvontaan. Yksikköhintojen päivittäminen on ollut tärkeää valvonnan pääperiaatteen eli kohtuullisen hinnoittelun kannalta. Yksikköhintojen tavoitteena on kuvata keskimääräistä kustannustasoa ja ohjata verkonhaltijoita tehostamaan investointikustannuksiaan. Vain riittävän ajantasaisilla yksikköhinnoilla voidaan varmistaa, että hinnoittelu on kohtuullista ja kustannusvastaavaa sähkömarkkinalain edellyttämällä tavalla. Vanhoilla yksikköhinnoilla virasto ei olisi pystynyt arvioimaan verkonhaltijoiden kustannustehokkuutta eivätkä valvontamenetelmät olisi ohjanneet verkonhaltijoita kustannustehokkaisiin investointeihin sähkömarkkinalain tarkentuneiden tavoitteiden mukaisesti. Ennen valituksenalaista valvontamenetelmäpäivitystä voimassa olleet yksikköhinnat olivat erkaantuneet jo reilusti keskimääräisistä todellisista yksikkökustannuksista. Kun yksikköhinnat on päivitetty vuosille 2022 ja 2023 vastaamaan paremmin todellista kustannustasoa, tarkentuu verkkoomaisuuden oikaisu kustannusvastaavammaksi ja vastaa keskimäärin paremmin ja verkonhaltijalle aiheutuneita todellisia kustannuksia neljännen ja viidennen valvontajakson aikana.

189. Virasto on myös esittänyt, että ennen yksikköhintojen päivitystä valituksenalaisilla päätöksillä tilanne on ollut poikkeuksellinen, kun merkittävä osa verkonhaltijoista on pystynyt investoimaan alle yksikköhintojen. Yksikköhintojen päivityksen jälkeen tilanne normalisoituu lähemmäksi aiempien valvontajaksojen tilannetta, jossa yksikköhintoja halvemmalla investointeja tekevien verkonhaltijoiden määrä on lähempänä yksikköhintoja kalliimmalla investoivien verkonhaltijoiden määrää. Verkkoa merkittävästi yliarvottavien yksikköhintojen takia jakeluhinnat olisivat nousseet suuresti ilman yksikköhintojen päivittämistä.

190. Virasto on vielä esittänyt, että sähkömarkkinalain toimitusvarmuusvaatimuksen täytäntöönpanoajan pidentyminen mahdollistaa jakeluverkkoyhtiöille kahdeksan vuoden lisäajan toimitusvarmuusvaatimusten mukaisten verkkoinvestointien toteuttamiseen. Tällöin investointeihin vaadittavan rahoituksen tarve tasaantuu, eikä valvontamenetelmissä ole enää perusteltua ylläpitää vuoden 2016 olosuhteissa käyttöönotettua riskittömän korkokannan vaihtoehtoista laskentatapaa ja sen mahdollistamaa kohtuullisen tuoton lisäystä. Tuottoasteen laskennassa sovellettavan riskittömän korkokannan sekä tuottoasteen tulee tällöin paremmin kuvata vallitsevien markkinaolosuhteiden tuottovaatimusta. Toimitusvarmuusvaatimusinvestointien täytäntöönpanoajan pidentymisen myötä ei ole myöskään korostettua tarvetta painottaa oman pääoman ehtoista rahoitusta tulorahoituksen kautta, vaan investointien rahoittaminen on mahdollista valvontamenetelmissä sekä oman että vieraan pääoman ehtoisen rahoituksen kautta. Riskittömän korkokannan määrittelyn muutoksen tarkoitus on ollut saada riskitön korkokanta vastaamaan paremmin lainsäädännön tavoitteita ja verkkoyhtiöiden todellista korkokustannusta.

Markkinaoikeuden arviointi Energiaviraston perusteesta muuttaa lainvoimaisia valvontamenetelmiä kesken valvontajakson toimitusvarmuusvaatimuksen määräajan pidentämisen johdosta

191. Edellä oikeusohjeissa kuvatulla tavalla Energiaviraston tehtävänä on valvontalain 6 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan erityisesti vahvistaa sähköverkkojen haltijoille siirron ja jakelun hinnoittelua koskevat menetelmät. Valvontalain 10 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan viraston tulee vahvistuspäätöksellään vahvistaa verkonhaltijan noudatettaviksi ennen niiden käyttöönottamista menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana. Viimeksi mainitun pykälän 4 momentin mukaan kyseinen vahvistuspäätös on voimassa kahden toisiaan seuraavan neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan.

192. Edellä oikeusohjeissa kuvatusti valvontalain 13 § sisältää säännökset siitä, milloin Energiaviraston etukäteen antamia vahvistuspäätöksiä voidaan muuttaa. Muuttaminen on mahdollista myös Energiaviraston aloitteesta.

193. Pykälän esitöissä (HE 20/2013 vp s. 163 ja 164) todetulla tavalla vahvistuspäätökseen kohdistuu hallintopäätöksenä oikeusvoimavaikutus, jonka perusteella päätöksen antanut viranomainen ei voi enää ottaa käsiteltäväkseen lainvoimaisesti ratkaistua asiaa, ellei se voi tukeutua nimenomaiseen, tällaiseen puuttumiseen oikeuttavaan toimivaltasäännökseen. Energiamarkkinavirasto on joka tapauksessa velvollinen huolehtimaan siitä, että uusikin vahvistuspäätös täyttää säännösten asettamat vaatimukset. Energiamarkkinavirasto harkitsee tapauskohtaisesti, onko vahvistuspäätöksen muuttamiselle tarpeeksi painavia perusteita. Harkinnassa tulee huomioida verkonhaltijan ja sen asiakkaiden oikeusturva sekä sähkö- ja maakaasumarkkinoiden ja niiden erityisvalvonnan toimivuus.

194. Valvontalain 13 §:n edellä selostettujen esitöiden (HE 20/2013 vp s. 163 ja 164) mukaan pääsääntönä tulee säilyä se, että vahvistuspäätökset ovat voimassa valvontajakson ajan, eikä määräajaksi annettuja vahvistuspäätöksiä muuteta liian kevyin perustein. Esitöiden mukaan sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY 37 artiklan 10 kohta kuitenkin edellyttää, että viranomaisella on oikeus vaatia muutoksia verkkopalvelun ehtoihin.

195. Viimeksi mainittua säännöstä pääosin vastaavan voimassa olevan sähkömarkkinadirektiivin 60 artiklan 1 kohdan mukaan sääntelyviranomaisilla on oikeus vaatia, että siirtoverkonhaltijat ja jakeluverkonhaltijat tarvittaessa muuttavat ehtoja, direktiivin 59 artiklassa tarkoitetut tariffit tai menetelmät mukaan lukien, sen varmistamiseksi, että ne ovat oikeasuhteisia ja että niitä sovelletaan syrjimättömällä tavalla, asetuksen (EU) 2019/943 18 artiklan mukaisesti.

196. Energiavirasto on edellä todetulla tavalla perustellut valvontapäätösten muuttamista sähkömarkkinalain 730/2021 muutoksella. Valvontapäätösten muuttamista on perusteltu yksikköhintojen päivittämisen osalta myös sillä, että sähkömarkkinalain pidennys toimitusvarmuusvaatimuksien täyttämiselle on olennainen olosuhdemuutos, jolla on vaikutusta myös tarkoituksenmukaiseen ohjausvaikutuksen toteutumiseen valvontamenetelmissä. Valvontalain 13 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan määräajaksi annettua vahvistuspäätöstä voidaan muuttaa päätöksen kohteen tai Energiamarkkinaviraston aloitteesta, jos muutos perustuu lainsäädännön muutokseen. Saman momentin 4 kohdan mukaan mainittu muutos on mahdollinen myös, jos muutokseen on painava syy päätöksen antamisen jälkeen tapahtuneiden olosuhteiden olennaisen muutoksen johdosta.

197. Valvontalain 13 §:n esitöissä (HE 20/2013 vp) ei ole kuvattu tarkemmin lainsäädännön muuttumiseen perustuvaa syytä vahvistuspäätöksen muuttamiselle. Esitöissä on sen sijaan todettu, että olosuhteiden muutoksen olennaisuutta arvioitaessa tulee huomioida sähkömarkkinadirektiivin tavoite niin sanotun etukäteisvalvonnan periaatteen ylläpitoon.  Painavan syyn edellytys päätöksen antamisen jälkeen tapahtuneen olosuhteiden olennaisen muutoksen johdosta edellyttää, että olosuhteiden olennainen muutos on myös vaikuttanut toiminnanharjoittajan tosiasiallisiin taloudellisiin toimintamahdollisuuksiin. Tätä arvioitaessa tulee lisäksi ottaa huomioon, mikä on yrityksen kustannustaso verrattuna kustannuksiin, joihin yrityksellä olisi tosiasiallinen mahdollisuus. Kahdelle toisiaan seuraavalle neljän vuoden valvontajaksolle sisältyy väistämättä joitain vaihteluita, eikä tavoitteena tulisi olla, että määräajaksi annettuja vahvistuspäätöksiä muutettaisiin liian kevyin perustein.

198. Asioissa on seuraavaksi arvioitava, ovatko sähkömarkkinalain vuoden 2021 muutokset olleet omiaan vaikuttamaan jakeluverkonhaltijoiden neljännen ja viidennen valvontakauden menetelmillä kannustettuihin toimintavarmuusvaatimuksiin liittyviin investointeihin ja verkon kehittämisen rahoittamiseen siten, että lainmuutosta tai siitä johtunutta olosuhteiden muutosta voidaan pitää valvontalain 13 §:n 1 momentin 2 tai 4 kohdassa tarkoitettuna perusteena aiempien vahvistuspäätösten muuttamiselle. Arvioinnissa on tältä osin tarkasteltava sekä lainmuutoksen vaikutuksia verkonhaltijoiden investointeihin yleensä että vaikutuksia erilaisten verkonhaltijoiden investointeihin. Arvioinnissa on lisäksi tarkasteltava, miten lainmuutos on mahdollisesti vaikuttanut yhtäältä yksikköhintojen sekä toisaalta riskittömän korkokannan laskemistapojen muutostarpeeseen.

199. Korkein hallinto-oikeus on todennut 23.12.2013 antamassaan päätöksessä taltionumero 4070, että valvontajaksoa koskevien lainvoimaisten vahvistuspäätösten muuttamiselle verkonhaltijan hakemuksesta voidaan asettaa edellytykseksi, että yleisissä olosuhteissa osake- ja rahoitusmarkkinoilla on tapahtunut olennaisia muutoksia. Tämä johtuu yhtäältä siitä, että lainvoimaisia vahvistuspäätöksiä voidaan lähtökohtaisesti pitää pysyvinä kysymyksessä olevan valvontajakson ajan. Toisaalta Energiamarkkinaviraston valvonnan etukäteisen luonteen mukaista ei ole, että vahvistuspäätöksiä mukautetaan valvontajakson kuluessa markkinoilla vääjäämättä tapahtuviin vähäisempiin muutoksiin. Korkein hallinto-oikeus myös totesi, että muutosten valittajiin kohdistuvat vaikutukset on otettava huomioon arvioitaessa valvontamenetelmän parametrien muuttamista koskevien edellytysten täyttymistä sähkömarkkinalain 38 b §:n nojalla.

200. Korkein hallinto-oikeus totesi edelleen, että Energiamarkkinavirastolla on sähkömarkkinalain 38 b §:n sanamuodon mukaisesti oikeus, muttei ehdotonta velvollisuutta muuttaa vahvistuspäätöstä verkonhaltijan aloitteesta tai kun lainkohdassa säädetyt edellytykset vahvistuspäätöksen muuttamiseen viraston omasta aloitteesta täyttyvät. Energiamarkkinaviraston on käytettävä asiassa harkintavaltaansa noudattaen sähkömarkkinalain aineellisia ja muita erityisiä säännöksiä ja menettelyssä muutoin yleisesti hallintolakia. Harkintavaltaansa käyttäessään viraston tulee punnita yhtäältä sitä, että vahvistuspäätöksessä sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla määriteltyjen menetelmien oikeellisuudella on olennainen merkitys verkonhaltijoiden verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiselle. Toisaalta punninnassa tulee erityisesti ottaa huomioon lainvoimaisen vahvistuspäätöksen lähtökohtainen pysyvyys koko valvontajakson ajan sekä verkkotoiminnan valvonnan ennakollinen luonne. Uudelle valvontajaksolle annettavassa vahvistuspäätöksessä Energiamarkkinaviraston on otettava huomioon uusin tieto muiden ohella rahoitusmarkkinoista. Lainvoimaisen vahvistuspäätöksen muuttamista koskevassa päätösharkinnassa huomioon otettavia olosuhteiden muutoksia ei voida kuitenkaan lainvoimaisen vahvistuspäätöksen pysyvyyttä sekä ennakollisen valvonnan luonnetta horjuttamatta arvioida samalla tavoin kuin uutta valvontajaksoa koskevaa vahvistuspäätöstä annettaessa.

201. Lailla 730/2021 toteutettujen sähkömarkkinalain muutosten keskeinen osa on koskenut toimitusvarmuusvaatimuksia, joiden täyttymisen määräaikaa on jatkettu kahdeksalla vuodella vuoden 2028 lopusta vuoden 2036 loppuun. Myös jakeluverkon käyttäjien 75 prosentin osuutta koskevan välitavoitteen määräaikaa on jatkettu vuoden 2023 lopusta vuoden 2028 loppuun. Lain 730/2021 esitöiden (HE 265/202 vp s. 44) mukaan toimitusvarmuusvaatimuksen jatkoaikaa sovelletaan 58 jakeluverkkoyhtiöön, joista kahdeksalle oli jo aiemmin myönnetty jatkoaikaa toimitusvarmuusvaatimusten täyttämiselle vuoden 2036 loppuun saakka. Muutoksen vaikutuspiirissä on ollut siten 50 jakeluverkonhaltijaa, joilla on yhteensä noin 1,8 miljoonaa asiakasta.

202. Lain 730/2021 esitöiden (HE 265/202 vp s. 44) vaikutusarviointiosiossa on todettu, että kokonaisuudessaan ehdotus tulee mahdollistamaan verkkoinvestointien määrän alentamisen ja tätä kautta verkostoon sitoutuneen pääoman pienenemisen vuoden 2036 loppuun saakka kestävän sähkönjakelun toimitusvarmuusvaatimusten täytäntöönpanoajan aikana. Esitöiden mukaan professori Jarmo Partasen vuonna 2019 työ- ja elinkeinoministeriölle tekemän selvityksen perusteella toimitusvarmuusvaatimusten toimeenpanoaikataulun jatkamisen seurauksena verkkoinvestointien vuotuinen tarve, joka esitöiden valmistumisajankohtana on ollut noin 800 miljoonaa euroa vuodessa, laskee 2020-luvulla ja vastaavasti nousee 2030-luvulla. Partasen vuoden 2018 selvityksessä työ- ja elinkeinoministeriölle (Alajärven Sähkö Oy ym.:n todiste 5) on arvioitu toimitusvarmuusvaatimusten aiheuttamaksi lisäinvestointitarpeeksi sähkön jakeluverkkoyhtiöille yhteensä noin 2,9 miljardia euroa vuoteen 2028 mennessä. Valittajien mukaan Partasen selvitysten lukujen perusteella toimitusvarmuusvaatimusten toteuttamisaikataulun pidentämisen vaikutus jakeluverkkoyhtiöihin voi olla teoreettisesti noin 76 miljoonaa euroa vuodessa.

203. Viraston asiassa esittämän selvityksen mukaan toimitusvarmuusvaatimuksen aikataulun pidentymisen myötä vuotuiset investoinnit vuosien 2020–2028 välillä alenivat vuositasolla 43 miljoonalla eurolla. Samalla aikajaksolla alenema on 109 miljoonaa euroa jos otetaan huomioon yleinen kustannuskehitys ja investointitrendi yhtiöistä, joilla aikataulut eivät tarkasteluhetkellä muuttuneet.

204. Asioissa esitetyn selvityksen mukaan sähkömarkkinalain toimitusvarmuusvaatimukset ovat koskeneet erityisesti asemakaava-alueen ulkopuolella olevia käyttöpaikkoja eli niitä jakeluverkonhaltijoita, joilla on runsaasti jakeluverkkoa haja-asutusalueella. Esimerkiksi professori Jarmo Partasen työ- ja elinkeinoministeriölle vuonna 2018 toimittamassa selvityksessä ”Sähkönsiirtohinnat ja toimitusvarmuus” on todettu, että verkkoyhtiöiden investoinnit kohdistetaan alkuvaiheessa ensisijaisesti taajamiin, joista painopiste siirtyy hajaasutusalueille (Alajärven Sähkö Oy ym:n todiste 5). Valituksenalaisten päätösten liitteenä olleen kohtuullista tuottoastetta koskeneen perustelumuistion mukaan toimitusvarmuusvaatimusten toteuttamisen aikataulun pidentymisen myötä erityisesti haja-asutusalueilla toimivien jakeluverkkoyhtiöiden investointipaine helpottaa, jolloin investoinnit voidaan jakaa pidemmälle ajanjaksolle.

205. Edelleen asiassa esitetyn selvityksen mukaan toimitusvarmuusvaatimuksen määräajan pidentäminen on koskenut 50 jakeluverkkoyhtiötä eli 65 prosenttia kaikista jakeluverkkoyhtiöistä. Lisäksi 10 prosenttia jakeluverkkoyhtiöistä oli jo saanut poikkeuksella pidennyksen määräaikaan. Määräajan pidentymisen myötä enemmistöllä jakeluverkkoyhtiöistä on pidempi aikataulu toimitusvarmuusvaatimusten täyttämiselle verrattuna tilanteeseen vuonna 2016, jolloin neljättä ja viidettä valvontajaksoa koskevat valvontamenetelmät ovat tulleet voimaan.

206. Markkinaoikeus on edellä jaksossa 3.4.1 todennut, että viraston neljännelle ja viidennelle valvontajaksolle vahvistamiin valvontamenetelmiin ovat keskeisesti vaikuttaneet vuonna 2013 sähkömarkkinalakiin säädetyt toimitusvarmuusvaatimukset ja että valvontamenetelmiin sisältynyt päätös jättää yksikköhinnat päivittämättä valvontajaksojen välissä neljä ja viisi sekä riskittömän korkotason vaihtoehtoinen laskentatapa ovat liittyneet nimenomaan toimitusvarmuusvaatimuksiin siten, että valvontamenetelmät mahdollistaisivat kaikkien jakeluverkonhaltijoiden saavuttavan toimitusvarmuusvaatimusten edellyttämät tavoitteet säädetyssä aikataulussa.

207. Lakimuutoksella 730/2021 toimitusvarmuusvaatimusten täyttämisen määräaikaa on jatkettu kahdeksalla vuodella. Markkinaoikeus toteaa, että kyseinen määräajan pidentäminen on vaikuttanut edellä esitetyn perusteella vuonna 2015 vahvistettuihin valvontamenetelmien perusteisiin, kun valvontamenetelmillä, eli tässä tapauksessa päätöksellä jättää yksikköhinnat päivittämättä valvontajaksojen neljä ja viisi välissä sekä riskittömän korkokannan vaihtoehtoisella laskentatavalla, on pyritty mahdollistamaan kaikkien sähkön verkkoyhtiöiden mahdollisuudet täyttää toimitusvarmuusvaatimukset lain edellyttämässä aikataulussa. Toimitusvarmuusvaatimusten toteuttamisen siirtymäajan 2014–2028 pidentymistä kahdeksalla vuodella alkuperäisestä sekä siitä, minkä siirtymäajan puitteissa virasto on vahvistuspäätökset vuonna 2015 tehnyt, voidaan pitää jo ajallisesti olennaisena muutoksena vuoden 2013 sähkömarkkinalaissa asetettuihin toimitusvarmuusvaatimuksiin.

208. Kun otetaan huomioon lainmuutoksen 730/2021 esitöissä sekä professori Partasen selvityksissä esitetty, toimitusvarmuusvaatimusten täyttämisen määräajan pidentämisen voidaan lisäksi katsoa olleen omiaan vaikuttamaan jakeluverkkoyhtiöiden investointeihin ja niitä koskevaan harkintaan viidennellä valvontakaudella. Vaikka oikeudenkäynnin osapuolet ovat olleet erimielisiä vaikutuksen kokonaismäärästä, ei vaikutusta voida pitää kokonaisuudessaan vähämerkityksisenä.

209. Markkinaoikeus toteaa, ettei lailla 730/2021 sähkömarkkinalakiin tehdyillä muutoksilla ole ollut valittajien esittämin tavoin sinänsä suoraa vaikutusta jakeluverkkoyhtiöiden käyttämien komponenttien hintoihin, yleiseen korkotasoon, saati valvontamenetelmien mukaisiin yksikköhintoihin tai riskittömän korkokannan määrittelyyn. Valvontalain 13 §:n 1 momentin 2 kohdassa tai sähkömarkkinadirektiivin 60 artiklan 1 kohdassa ei ole kuitenkaan edellytetty tällaista välitöntä vaikutusta sääntelyviranomaisen eli tässä tapauksessa Energiaviraston valvontamenetelmien eri komponentteihin. Verkonhaltijan kohtuullisen hinnoittelun laskentaperusteista ei ole myöskään mahdollista säätää lailla kovinkaan täsmällisesti ja tarkkarajaisesti johtuen kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuuden vaatimuksesta (ks. TaVM 19/2021 vp s. 10–14 sekä unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C48/23). Toimitusvarmuusvaatimuksen määräajan pidentäminen kahdeksalla vuodella on vaikuttanut kyseisen vaatimuksen täyttämiseksi tehtävien investointien jakaantumiseen pidemmälle ajanjaksolle. Toimitusvarmuusvaatimuksen määräajan pidentäminen liittyy edellä todetulla tavalla suoraan siihen, minkä vuoksi virasto on vuonna 2015 vahvistetuissa valvontamenetelmissä päättänyt jättää yksikköhinnat päivittämättä valvontajaksojen neljä ja viisi välillä ja määritellä riskittömän korkokannan kahdella vaihtoehtoisella tavalla, joista sovelletaan korkeampaa korkotasoa. Toimitusvarmuusvaatimuksen määräajan pidentäminen ja valvontamenetelmien yksikköhintojen päivittämättä jättäminen sekä riskitön korkokanta ovat siten suorassa yhteydessä toisiinsa.

210. Asioissa esitetyn selvityksen mukaan kahden vaihtoehtoisen riskittömän korkokannan käyttöönotto on lisätty valvontamenetelmiin neljännellä ja viidennellä valvontakaudella nimenomaan varmistamaan investointien toteutusedellytykset kaikille sähkön jakeluverkonhaltijoille. Kun toimitusvarmuusvaatimusten täyttämisen määräaikaa on edellä todetulla tavalla pidennetty kahdeksalla vuodella lailla 730/2021, markkinaoikeus katsoo, että virasto on voinut arvioida sillä olleen lain muutoksen johdosta painava syy muuttaa valvontamenetelmiään poistamalla riskittömän korkokannan määrittelystä aiemman lainsäädännön kontekstissa luotu ja senaikuisiin tavoitteisiin tähdännyt laskentatapa, jossa riskittömän korkokannan arvo lasketaan Suomen valtion kymmenen vuoden joukkovelkakirjalainankoron kymmenen edellisen vuoden toteutuneiden päiväarvojen keskiarvon perusteella.

211. Markkinaoikeus toteaa edelleen, ettei sähkömarkkinalain toimitusvarmuusvaatimus ole säätämishetkenään tai sen määräaikaa jatkettaessa lakimuutoksella 730/2021 vaikuttanut samalla tavalla kaikkiin jakeluverkonhaltijoihin. Määräajan pidentäminen on koskenut 65 prosenttia jakeluverkonhaltijoista, jotka ovat viraston mukaan edustaneet valtaosaa vuonna 2020 suunnitelluista tulevista toimitusvarmuusinvestoinneista. Toimitusvarmuusvaatimuksen määräajan pidentymisen voidaan siten katsoa tarkoittaneen olennaista muutosta mainittujen jakeluverkonhaltijoiden toimintaolosuhteisiin. Määräajan pidentämisellä on ollut vaikutusta kyseisten verkonhaltijoiden taloudellisiin toimintamahdollisuuksiin, kun näitä investointeja on voitu muutoksen myötä hajauttaa pidemmälle ajalle. Alkuperäisillä vuonna 2015 vahvistetuilla valvontamenetelmillä on pyritty ensisijaisesti mahdollistamaan jakeluverkonhaltijoiden toimitusvarmuusvaatimusten täyttämiseksi tehtävät määrältään merkittävät investoinnit. Valituksenalaisilla päätöksillä on puolestaan muutettu juuri niitä valvontamenetelmien parametrejä, joilla on pyritty vaikuttamaan mainittuihin 65 prosenttiin jakeluverkonhaltijoista, joiden toimitusvarmuusinvestointien tekemistä on vuonna 2015 vahvistetuilla valvontamenetelmillä ensisijaisesti pyritty edistämään ja joilla on edellä todetuin tavoin edelleen toimitusvarmuusinvestointitarpeita.

212. Sekä nyt muutettuja aiempia yksikköhintoja että riskittömän korkokannan vaihtoehtoista laskentatapaa Rr2 on sovellettu kaikkiin jakeluverkonhaltijoihin 31.12.2021 asti. Niitä on siten sovellettu sellaisiinkin jakeluverkonhaltijoihin, joita toimitusvarmuusvaatimukset eivät ole enää koskeneet tai jotka olivat jo aiemmin saaneet määräajanpidennyksen vaatimusten täyttämiselle. Esitetyn selvityksen perusteella toimitusvarmuusvaatimuksen määräajan pidentäminen ei ole koskenut 35 prosenttia jakeluverkonhaltijoista johtuen toimitusvarmuusvaatimuksen täyttymisen asteesta asemakaava-alueella vuonna 2020 ja kahdeksalle jakeluverkkoyhtiölle jo aiemmin myönnetystä toimitusvarmuusvaatimuksen enimmäismääräajan pidennyksestä. Näiden yhtiöiden toimitusvarmuus oli jo vuonna 2016 hyvällä tasolla tai ne olivat jo ennen toimitusvarmuusvaatimusten määräajan pidentämistä lainmuutoksella 2021 saaneet täytäntöönpanoajan pidennyksen toimitusvarmuusvaatimuksen täyttämiseksi. Muutetut valvontamenetelmät ovat kuitenkin kaikille jakeluverkonhaltijoille samanlaiset ja niitä sovelletaan näihinkin jakeluverkonhaltijoihin, joiden toimintamahdollisuuksia toimitusvarmuutta koskevan määräajan pidentäminen ei edellä esille tuoduin tavoin ole parantanut. Viimeksi mainittujen jakeluverkonhaltijoiden näkökulmasta valituksenalaisissa päätöksissä on katsottava olleen kyse niihin jo alun perin liittymättömien kannustinten poistamisesta.

213. Markkinaoikeus toteaa, että valituksenalaisen päätöksen menetelmien soveltamatta jättäminen niihin verkonhaltijoihin, joiden asemaan toimitusvarmuutta koskeva muutos ei olisi vaikuttanut, olisi johtanut siihen, että nämä verkonhaltijat olisivat voineet vastoin sähkömarkkinalain 24 §:n 2 momenttia ja erityisesti kyseisen lainkohdan esitöissä todettua verkkotoiminnan hintojen kustannusvastaavuutta periä aiempiin, valituksenalaisella päätöksellä muutettuihin menetelmiin perustuvaa sähkön siirtohintaa. Tätä ei voida pitää sähkömarkkinalain tavoitteiden mukaisena.

214. Virastolla on edellä todetun perusteella katsottava olleen syy valvontamenetelmien muuttamiseen kesken valvontajakson myös näiden verkonhaltijoiden osalta ottaen erityisesti huomioon sähkömarkkinadirektiivin 60 artiklan 1 kohdassa todettu sääntelyviranomaisen oikeudesta vaatia muutosta 59 artiklassa tarkoitettuihin menetelmiin sen varmistamiseksi, että menetelmät ovat oikeasuhtaisia ja niitä sovelletaan syrjimättömällä tavalla. Edellä lausutun perusteella ei viraston päätöstä muuttaa valvontamenetelmiä kaikille jakeluverkonhaltijoille voida pitää perusteettomana, epätasapuolisena tai sähkömarkkinasääntelyn vastaisena.

215. Markkinaoikeus katsoo edellä todettuun nähden, että lailla 730/2021 toteutettua toimitusvarmuusvaatimuksen aikataulun pidentämistä voidaan pitää valvontalain 13 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuna lainsäädäntömuutoksena, jonka perusteella vuoden 2015 vahvistuspäätöksiä on voitu muuttaa. Aikataulun pidentäminen on lisäksi muodostanut olennaisen olosuhdemuutoksen pidentämällä toimitusvarmuusvaatimusten täyttämiseksi tehtävien investointien tekoaikaa. Koska yksikköhintojen päivittämättä jättäminen on edellä kuvatulla tavalla perustunut toimitusvarmuusvaatimusten alkuperäiseen aikatauluun, on aikataulun pidentyessä eli olosuhteiden muututtua ollut painava syy muuttaa aiempia vahvistuspäätöksiä juuri yksikköhintojen päivittämisen osalta. Toimitusvarmuuden alkuperäisellä aikataululla voidaan lisäksi katsoa olleen niin merkittävä asema riskittömän korkokannan kahden vaihtoehtoisen laskentatavan ja erityisesti laskentavaihtoehto Rr2:n luomiselle vuoden 2015 vahvistuspäätöksissä, että toimitusvarmuusvaatimusten aikataulun pidentämisen voidaan katsoa antaneen aihetta muuttaa vuoden 2015 vahvistuspäätöksiä valvontalain 13 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla myös riskittömän korkokannan laskentatapojen osalta.

216. Markkinaoikeus toteaa, että Energiaviraston valvontamenetelmien muuttamista koskevien päätösten voidaan katsoa olevan perusteltuja myös sähkömarkkinoiden ja erityisvalvonnan toimivuuden kannalta. Päätösten ei voida katsoa olleen ristiriidassa luonnollisen monopolin erityisvalvonnan keskeisten tasapuolisuutta, jatkuvuutta ja tehokkuutta koskevien tavoitteiden kanssa. Kun valvontalain 13 §:n 1 momentti sisältää mahdollisuuden poiketa määräajaksi annetun vahvistuspäätöksen pysyvyydestä ja etukäteisvalvonnan periaatteen ylläpidosta, ei vahvistuspäätösten voida myöskään, kun otetaan huomioon edellä todettu, katsoa rikkoneen sähkömarkkinasäännöksiä ennakollisesta valvonnasta. Asioissa on kuitenkin vielä arvioitava, mikä merkitys kustannustehokkuuden valvontaa koskevilla lain 730/2021 muutoksilla on ollut valituksenalaisten päätösten tekemiselle ja erityisesti yksikköhintojen muuttamiselle.

Markkinaoikeuden arviointi Energiaviraston perusteesta päivittää yksikköhinnat kustannustehokkuuden valvonnan vaatimuksesta johtuen

217. Valitustenalaisten päätösten yksikköhintoja koskevassa perustelumuistiossa on edellä todetulla tavalla esitetty lain 730/2021 tarkentuneiden vaatimusten kehittämissuunnitelmille ja kustannustehokkuuden arvioinnille olleen myös merkittävä olosuhdemuutos, joka on edellyttänyt yksikköhintojen päivittämistä, jotta virasto pystyy arvioimaan sähkön jakeluverkonhaltijoiden kustannustehokkuutta tarkoituksenmukaisesti.

218. Valitustenalaisten päätösten valvontamenetelmiä koskevassa perustelumuistiossa on todettu yksikköhintojen muodostamasta kannustinvaikutuksesta, että se ohjaa verkonhaltijaa investoimaan keskimääräistä tasoa tehokkaammin ja löytämään aiempaa kustannustehokkaampia toteutustapoja. Kannustinvaikutus syntyy yksikköhinnoilla laskettujen investointien ja toteutuneiden investointien kustannusten erosta. Investoimalla keskimäärin kustannustehokkaasti verkonhaltija saa toteutuneita investointikustannuksia suuremman arvon investoinneilleen.

219. Lailla 730/2021 on täydennetty sähkömarkkinalain 19 §:n mukaista verkon kehittämisvelvollisuutta koskevaa säännöstä lisäämällä mainitun pykälän 2 momenttiin 6 kohta, jonka mukaan sähköverkko on suunniteltava, rakennettava ja sitä on ylläpidettävä siten, että verkonhaltija tuottaa siirto- ja jakelupalvelunsa verkkonsa käyttäjille kustannustehokkaalla tavalla. Edellä selostetuissa esitöissä (HE 265/2020 vp s. 57) on tältä osin todettu, että verkkopalvelujen tarjonnan kustannustehokkuudella tarkoitetaan tässä yhteydessä muun ohella yrityksen kustannustasoa verrattuna kustannuksiin, joihin yrityksellä on tosiasiallinen mahdollisuus.

220. Lailla 730/2021 on myös asetettu Energiavirastolle 52 §:n velvoite valvoa sähköverkkojen kehittämistoiminnan kustannustehokkuuden toteutumista kehittämissuunnitelmien kautta. Lain 730/2021 esitöiden (HE 265/2020 vp s. 57) mukaan sähkömarkkinalain 19 ja 52 §:n säännösten edellyttämien valvontatoimien ohjausvaikutusten tulee toimia yhdensuuntaisesti muun verkkovalvonnan kanssa.

221. Markkinaoikeus toteaa, että valvontamenetelmien muodostama kohtuullisen hinnoittelun valvonta perustuu kohtuullisen tuoton sallimiseen verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle. Edellä oikeusohjeista ilmenevällä tavalla hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnalle lainvalmisteluaineistossa asetetut edellytykset perustuvat muun ohella taloustieteen tutkimuksessa kehitettyyn rahoitusteoriaan ja teoriaan luonnollisten monopolien sääntelystä. Verkkopalvelujen hinnoittelu poikkeaa palvelujen monopoliluonteesta johtuen energiamarkkinasäännösten ulkopuolisilla markkinoilla tapahtuvasta markkinaehtoisesta hinnoittelusta. Verkkotoiminnan hinnoitteluun ei kohdistu markkinoilta tulevaa kilpailupainetta, jolloin verkonhaltijalla ei ilman sääntelyä lähtökohtaisesti ole kannustinta kustannustehokkuuteen ja kohtuulliseen hinnoitteluun. Luonnollisen monopolin sääntelyn ja valvonnan keskeisiä tavoitteita on muun ohella varmistaa, että verkkoyhtiöiden tuottotaso ei ole liian korkea suhteessa sellaisiin investointeihin, joita omistajat voisivat tehdä vastaavan riskitason liiketoimintoihin. Kustannustehokkuudella on siten ollut merkityksellinen asema jo sähkömarkkinoiden verkonhaltijoiden hinnoittelun kohtuullisuuden ja sen valvonnan perusteissa ja lähtökohdissa. Kustannustehokkuuden merkitystä siirto- ja jakelupalvelujen tuottamisessa, kehittämisvelvollisuudessa ja kehittämisen valvonnassa on kuitenkin korostettu nostamalla sitä koskevat maininnat nimenomaisesti sähkömarkkinalain 19 ja 52 §:iin.

222.Valitustenalaisten päätösten liitteenä olleen yksikköhintoja koskevan perustelumuistion mukaan yksikköhintojen päivityksen myötä yksikköhinnat ovat laskeneet vuonna 2015 vahvistetuista yksikköhinnoista vuoden 2020 investointitietojen perusteella laskettuihin yksikköhintoihin siten, että keskijännitemaakaapeleiden peruspoikkihintojen yksikköhinnat ovat laskeneet noin 34 prosenttia, pienjänniteverkon maakaapeleissa laskua on ollut noin 17 prosenttia ja jakeluverkon ilmajohtoverkon osalta laskua on ollut keskimäärin 7–8 prosenttia.

223. Viraston asiassa esittämän mukaan yksikköhinnat eivät vastanneet todellista kustannustasoa, vaan vuosina 2016–2021 investointeja yliarvostettiin keskimäärin yli 37 prosenttia ja neljännellä valvontakaudella yliarvostus oli joillekin yhtiöille jopa yli 70 prosenttia. Yhtiökohtainen hyöty oli keskimäärin noin 33 prosenttia siten, että 66 verkkoyhtiötä sai hyötyä ja 11 verkkoyhtiötä ei. Jos yksikköhintoja ei olisi päivitetty, olisivat verkonhaltijat voineet viraston mukaan kasvattaa investointikustannuksiaan keskimäärin 30 prosenttia, ennen kuin yksikköhinnat olisivat alkaneet tehostaa toimintaa.

224. Valittajien mukaan yksikköhinnat laskevat päivityksen myötä niin alas, että 28 jakeluverkonhaltijaa on tehnyt investointinsa kalliimmalla hinnalla kuin päivitetyt yksikköhinnat, eivätkä nämä verkonhaltijat enää pysty tekemään investointejaan valvontamallin mukaisesti kannattavalla tasolla. Yksikköhinnat on päivitetty vuoden 2020 tietojen perusteella ja kustannustaso on noussut vuosille 2022 ja 2023 niin merkittävästi, että todellinen kustannustaso ylittää selvästi aikaisemmat sekä erityisesti vuoden 2020 tietojen perusteella päivitetyt yksikköhinnat.

225. Markkinaoikeus toteaa, että lain 730/2021 täsmennettyjen säännösten siirto- ja jakelupalvelujen tuottamisesta kustannusvastaavalla tavalla, sähköverkkojen kehittämistoiminnan kustannustehokkuudesta, sen valvonnasta ja valvontatoimien ohjausvaikutuksesta voidaan katsoa muodostaneen lainmuutokseen perustuvan syyn sekä olosuhdemuutoksista johtuvan painavan syyn yksikköhintojen päivittämiseen tilanteessa, jossa toimitusvarmuusvaatimusten aikataulusäännöksiin on tehty merkittäviä muutoksia ja jossa jakeluverkkoyhtiöiden valvontaympäristö on muuttunut. Arvioinnissa on lisäksi otettava huomioon, että yksikköhinnat olivat erkaantuneet keskimääräisistä todellisista investointikustannuksista viraston aiemmin päätettyä jättää yksikköhinnat päivittämättä neljännen ja viidennen valvontakauden välissä. Päivittämällä yksikköhinnat Energiavirasto on voinut vaikuttaa sähkön siirron hinnoittelun kustannusvastaavuuteen sähkömarkkinalain tarkoittamalla tavalla sekä saanut ajankohtaisemman tiedon siitä, kuinka kustannustehokkaasti yhtiöt ovat toimineet suhteessa muihin verkonhaltijoihin, minkä myös verkonhaltijat ovat voineet ottaa huomioon investointeja suunnitellessaan ja pyrkiessään investointien tehokkuuteen.

226. Markkinaoikeus katsoo myös, että virasto on voinut perustellusti arvioida, ettei toimitusvarmuusvaatimuksen määräajan pidentämisen myötä ole ollut perusteltua ylläpitää todellisten investointikustannusten alenemisesta aiheutuvaa yksikköhintojen kannustinvaikutusta, ja yksikköhintojen päivittäminen ja riskittömän korkokannan vaihtoehtoisen laskentatavan poistaminen ovat olleet muun ohella kustannusvastaavuuden ja kuluttajien edun turvaamisen kannalta perusteltuja. Lailla 730/2021 sähkömarkkinalakiin tehtyjen muutosten sekä todellisten yksikkökustannusten aleneminen verrattuna käytössä olleisiin valvontamenetelmien yksikköhintoihin voidaan katsoa myös muuttaneen verkonhaltijoiden olosuhteita olennaisesti siten, että muutokset ovat myös vaikuttaneet verkonhaltijoiden tosiasiallisiin taloudellisiin toimintamahdollisuuksiin. Markkinaoikeus katsoo, että mainitut seikat ovat luoneet lainmuutoksesta johtuvan perusteen sekä painavan syyn yksikköhintojen päivittämiseen. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin kustannustason kehittyminen valitustenalaisten päätösten antamisen jälkeen.

227. Vahvistuspäätösten ei myöskään voida, kun otetaan huomioon edellä todettu ja se, että verkkoyhtiöitä on kuultu menetelmien muutoksesta, katsoa rikkoneen sähkömarkkinasäännöksiä ennakollisesta valvonnasta.

3.4.3 Valvontamenetelmien taloudelliset vaikutukset jakeluverkkoyhtiöille

228. Valittajat ovat esittäneet, että valituksenalaisten vahvistuspäätösten muutokset ovat taloudellisilta vaikutuksiltaan ylimitoitettuja suhteessa sähkömarkkinalakiin tehtyihin muutoksiin. Muutosten seurauksena jakeluverkkoyhtiöiden yhteenlaskettu sallittu liikevaihto laskee kohtuuttomasti 295 miljoonalla eurolla vuonna 2022. Toimitusvarmuusvaatimusten aiheuttamaksi lisäinvestointitarpeeksi vuosina 2014–2028 on arvioitu 2,9 miljardia euroa. Sähkömarkkinalain toimitusvarmuusvaatimuksen määräajan pidentämisen seurauksena määrä jakaantuu seitsemän vuoden sijaan 15 vuodelle, eli vuotuiset toimitusvarmuusinvestoinnit laskevat noin 143 miljoonasta eurosta noin 67 miljoonaan euroon. Toimitusvarmuusvaatimusten toteuttamisaikataulun pidentämisen teoreettinen vaikutus 76 miljoonaa euroa vuodessa on huomattavasti pienempi kuin sallitun liikevaihdon lasku. Liikevaihdon kohtuuttoman laskun seurauksena kaikkien verkkoyhtiöiden mahdollisuudet tehdä myös muita kuin toimitusvarmuustavoitteisiin liittyviä verkon ylläpidon ja kehittämisen kannalta välttämättömiä investointeja heikkenevät.

229. Valittajat ovat edelleen esittäneet, että kun yksikköhintojen päivittäminen laskee Suomen sähkönjakeluverkkojen yhteenlaskettua sähköverkon nykykäyttöarvoa keskimäärin 17 prosenttia verrattuna aikaisempiin yksikköhintoihin, tarkoittaa tämä yli 2 miljardia euron poistamista jakeluverkonhaltijoiden nykykäyttöarvosta kesken valvontajakson. Yksikköhintojen lasku vaikuttaa valvontamenetelmissä negatiivisesti tasapoistoihin, ja vaikutukset laskevat jakeluverkonhaltijoiden sallittua liikevaihtoa. Ennen yksikköhintojen päivittämistä 15 jakeluverkonhaltijaa ei ollut pystynyt tekemään verkkoinvestointejaan yksikköhintoja edullisemmilla hinnoilla. Yksikköhintojen laskun seurauksena 28 jakeluverkonhaltijan investoinnit muuttuvat kannattamattomiksi ja investointikannustin menettää merkityksensä. Lisäksi investointikustannukset ovat jo kustannusmuutosten seurauksena nousseet merkittävästi vuosina 2022 ja 2023. Lisäksi yksikköhintojen päivittäminen vaikuttaa takautuvasti myös jo ennen muutosta tehtyjen investointien kannattavuuteen.

230. Valittajat ovat edelleen esittäneet, että riskittömän korkokannan laskentatavan muutoksen myötä verkonhaltijoiden nimellinen kohtuullinen tuottoaste laskee vuonna 2022 käytännössä yhdellä prosenttiyksiköllä 4,96 prosentista 3,97 prosenttiin. Tämä 20 prosentin suuruinen muutos tarkoittaa vuositasolla yli 100 miljoonan euron laskua sallitussa liikevaihdossa.

231. Valittajat ovat lisäksi esittäneet, etteivät viraston esittämät väitteet, laskelmat ja kaaviot muun muassa yksikköhintojen kustannusvastaavuudesta, investointitehokkuudesta, yhtiöiden tuottotasoista tai investointimäärien kehityksestä ole asian arvioinnissa merkityksellisiä, koska virasto ei ole vedonnut valituksenalaisten päätöstensä perusteena valvontalain 13 §:n 1 momentin 4 kohtaan. Elenia Verkko Oyj:n mukaan laskelmat ja kuvaajat perustuvat lisäksi virheellisiin oletuksiin ja ovat siten harhaanjohtavia. Valittajat ovat esittäneet, että joka tapauksessa investointimäärien aleneminen on johtunut investointiolosuhteita heikentäneistä valvontamenetelmien muuttamisesta, ei toimitusvarmuutta koskevan täytäntöönpanoajan pidentämisestä. Lain 730/2021 muutokset eivät ole myöskään koskeneet sähkön jakeluverkkoyhtiöiden kannattavuutta tai investointitehokkuuden tasoa. Viraston esittämä vuoden 2022 investointitehokkuusluku 0,99 ei myöskään vastaa viraston itse julkaisemien tietojen perusteella laskettua lukua 0,92. Jakeluverkkoyhtiöiden tilannetta on muutoinkin arvioitava vain vuosien 2022 ja 2023 mukaan.

232. Valittajat ovat lisäksi esittäneet, ettei virasto ole arvoinut valvontamenetelmien valituksenalaisia muutoksia osana valvontamenetelmien muodostamaa kokonaisuutta, kuten muun muassa varovaisuusperiaate edellyttää. Virasto ei siten ole voinut varmistua siitä, että muutokset eivät johda sähkömarkkinasääntelyn vastaiseen lopputulokseen.

233. Energiavirasto on esittänyt, että ilman yksikköhintojen päivittämistä se ei olisi voinut täyttää tavoitteita kustannustehokkaiden verkkopalvelujen tuottamisesta tai jakelu- ja siirtohintojen nousun hillitsemisemisestä. Yksikköhinnat olivat erkaantuneet keskimääräisestä todellisista yksikkökustannuksista. Verkkoa merkittävästi yliarvottavien yksikköhintojen takia jakeluhinnat olisivat tulleet nousemaan suuresti ilman yksikköhintojen päivittämistä lakimuutosten tavoitteiden vastaisesti. Ei olisi ollut perusteltua käyttää kustannustehokkuuteen ohjaamiseen ja sen valvontaan sekä jakeluhintojen nousun hillitsemiseen yli 40 prosenttia ja yhtiökohtaisesti jopa 60–70 prosenttia yliarvottavia yksikköhintoja. Yksikköhintojen muodostama kannustin ei ole toiminut tarkoituksenmukaisesti, koska yksikköhinnat eivät ole kuvanneet toteutuneita kustannuksia ja keskimääräistä kustannustasoa. Yksikköhintojen päivittämisen jälkeen vuonna 2022 on oltu kustannusvastaavassa ja kannustimen kannalta normaalissa tilanteessa, kun yksikköhinnat ovat vastanneet keskimäärin tehtyjä investointeja.

234. Virasto on vielä esittänyt, että vaihtoehtoisen riskittömän korkokannan laskentatapa on johtanut vuodesta riippuen 30–60 prosentin korkeampaan tuottoasteeseen ja siten korkeampaan kohtuulliseen tuottoon. Vaihtoehtoinen riskittömän korkokannan laskentatapa on tuottanut vuosina 2016–2021 keskimäärin noin 200 miljoonan euron vuosittaisen lisäyksen jakeluverkkoyhtiöiden kohtuullisen tuoton määrään. Yhteensä kohtuullisen tuoton lisäys on ollut tuona ajanjaksona 1,2 miljardia euroa.

Asiassa esitettyä selvitystä valvontamenetelmien taloudellisista vaikutuksista

235. Caruna Oy ja Caruna Espoo Oy ovat esittäneet markkinaoikeudelle, miten valvontamenetelmiin tehdyt muutokset ovat vuosina 2022 ja 2023 laskeneet yhtiöiden sallittua liikevaihtoa. Määrät on ilmoitettu liikesalaisuuksiksi.

236. PKS Sähkönsiirto Oy on esittänyt markkinaoikeudelle, miten vuosina 2022 ja 2023 yhtiön kohtuullinen tuotto ja tasapoisto ovat laskeneet ja mikä on ollut muutos yhteensä toimitusvarmuuskannustimen poistamisen kanssa. Määrät on ilmoitettu liikesalaisuuksiksi.

237. Tampereen Energia Sähköverkko Oy on esittänyt markkinaoikeudelle, miten vuosina 2022 ja 2023 yhtiön kohtuullinen tuotto, verkon jälleenhankintaarvo ja kykykäyttöarvo ovat laskeneet. Määrät on ilmoitettu liikesalaisuuksiksi. Tampereen Energia Sähköverkko Oy:n toimitusjohtaja PS on kertonut lisäksi suullisessa käsittelyssä uusien yksikköhintojen vaikutuksista yhtiön investointeihin. Tiedot on ilmoitettu yhtiön liikesalaisuuksiksi.

238. Elenia Verkko Oyj on esittänyt markkinaoikeudelle, miten valvontamenetelmiin tehdyt muutokset ovat vähentäneet sen verkkoliiketoiminnan sallitun liikevaihdon määrää vuosina 2022 ja 2023 ja miten investointikustannukset ovat kustannusmuutosten seurauksena nousseet kyseisinä vuosina verrattuna vuoteen 2020. Tiedot on ilmoitettu yhtiön liikesalaisuuksiksi. Elenia Verkko Oyj on edelleen esittänyt joutuneensa vähentämään vuodelle 2022 suunniteltuja verkkoinvestointejaan yli 40 miljoonalla eurolla. Elenia Verkko Oyj on lisäksi esittänyt liikesalaisuuksina pidettäviä tietoja investointien leikkausten vaikutuksista.

239. Elenia Verkko Oyj on esittänyt vielä markkinaoikeudelle liikesalaisuutena pidettävän tiedon siitä, miten yksikköhintojen päivittäminen on laskenut yhtiön verkko-omaisuuden arvoa, vaikka viraston mukaan keskimääräinen lasku on ollut noin 15 prosenttia. Yhtiön oman pääoman tuottoaste 4. ja 5. valvontajaksoilla on ollut korkeimmillaankin hieman yli 4 prosenttia ja esimerkiksi 5. valvontajaksolla jäänyt kaikkina vuosina alle 2 prosentin

240. Kansainvälinen luottoluokittaja Standard & Poor’s Global Rating (S&P) on tiedotteessaan 29.10.2021 arvioinut valvontamenetelmien muutosten johdosta Elenia Verkko Oyj:n näkymien heikentyneen, minkä seurauksena yhtiön joukkovelkakirjalainojen luottoluokituksen on arvioitu saattavan laskea. S&P on laskenut tammikuussa 2022 yhtiön joukkovelkakirjalainojen luottoluokituksen luokasta BBB+ luokkaan BBB kesken valvontajakson valvontamenetelmiin tehtyjen ennakoimattomien muutosten vuoksi. S&P on pitänyt tiedotteessaan valvontamenetelmien muuttamiseen liittyvää menettelyä eurooppalaisessa vertailussa poikkeuksellisena.

241. Valitustenalaisten päätösten liitteenä olleessa perustelumuistiossa ”Sähkömarkkinalain muutosten vaikutus yksikköhintoihin” on selostettu, miten sähkön jakeluverkkoyhtiöiden investointien määrät ovat merkittävästi kasvaneet samalla kun investointitehokkuus on kasvanut olennaisesti erityisesti vuodesta 2016 lähtien. Perustelumuistion mukaan verkkoyhtiöiden tasearvojen suhde yksikköhinnoilla laskettuihin investointeihin oli keskimäärin vuosina 2008–2011 noin 98 prosenttia, vuosina 2012–2015 noin 90 prosenttia ja vuosina 2016–2019 noin 71 prosenttia. Toisella ja kolmannella valvontajaksolla taseen aktivoidut investoinnit ovat melko tarkalleen vastanneet yksikköhinnoilla laskettuja investointeja. Neljännellä valvontajaksolla 2016–2019 investointimäärien merkittävästi kasvettua on investointien kustannustehokkuus kasvanut olennaisesti.

242. Edellä mainitun perustelumuistion mukaan yksikköhintojen päivittäminen on laskenut yksikköhintoja muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta. Merkittävimmin yksikköhinnat laskivat noin 34 prosentilla keskijänniteverkon maakaapelien pienimmissä poikkipinnoissa. Pienjänniteverkon maakaapeleissa laskua oli keskimäärin noin 17 prosenttia ja jakeluverkon ilmajohtoverkon osalta yksikköhinnat laskivat keskimäärin noin 7–8 prosenttia. Energiaviraston laskelmien mukaan yksikköhintojen päivittäminen laskee kaikkien Suomen jakeluverkkojen yhteenlaskettua sähköverkon nykykäyttöarvoa keskimäärin noin 17 prosenttia verrattuna yksikköhintoihin vuosina 2016–2021. Yksittäisen verkonhaltijan sähkönjakeluverkon nykykäyttöarvo laskee keskimäärin noin 15 prosenttia. Suurimmillaan verkonhaltijakohtainen nykykäyttöarvon lasku on noin 22 prosenttia ja pienimmillään noin 7 prosenttia. Samalla tasapoisto on pienentynyt.

243. Valitustenalaisten päätösten liitteenä olleen sähkön jakeluverkkotoiminnan valvontamenetelmiä neljännelle ja viidennelle valvontajaksolle koskevan asiakirjan mukaan tehokkuusluku kertoo kohtuullisen kustannustason ja toteutuneen kustannustason suhteen. Viraston asiassa esittämän mukaan tehokkuusluku 1,0 tarkoittaa, että toteutuneet kustannukset vastaavat menetelmissä sallittuja kustannuksia. Suurempi tehokkuusluku kuin 1,0 tarkoittaa, että yksikköhinnat ovat arvostaneet investointia toteutuneita kustannuksia korkeammalle tasolle. Viraston mukaan tehokkuus kasvattaa tuottoa enemmän kuin tehokkuuskerroin siten, että esimerkiksi 1,2 tehokkuus menetelmäkaudella tarkoittaa vuoden 2016 investoinneille arviolta noin 1,4 kertaista tuottoa verrattuna valvontamenetelmien mukaiseen kohtuulliseen tuottoasteeseen (WACCprosentti). Jos yksikköhintoja ei olisi päivitetty, olisi tuotto 1,2 tehokkuudella ollut vastaavan vuoden investoinneille oletettavasti 1,46kertainen. Viraston mukaan alhaisella alle 1,0 tehokkuudella investoinnille on voinut vielä saada kohtuullisen tuottoasteen (WACCprosentin) mukaisen tai tätä suuremman tuoton valvontamenetelmän mekaniikasta johtuen.

244. Viraston asiassa esittämän mukaan menetelmäjaksolla 2016–2023 sähkönjakeluverkkoyhtiöiden keskimääräinen investointien tehokkuutta kuvaava luku oli 1,27, eli yhtiöt ovat saaneet toteutuneille jaksojen investoinneille noin 40 prosenttia kohtuullista tuottoastetta (WACCprosenttia) suuremman tuoton.

245. Edelleen viraston asiassa esittämän mukaan yksikköhintojen päivittämisestä huolimatta menetelmäjaksolla 2016–2023 investointien tuottoprosentti on ollut 11,6 prosenttia (painotettu keskiarvo todellisten investointien mukaan). Tuottoprosentti kyseisellä aikajaksolla on siten 57 prosenttia korkeampi kuin mitä kohtuullisella tuottoasteella (WACCprosentilla) laskien olisi voinut keskimäärin odottaa. Investoinnit ovat olleet keskimäärin kannattavia myös yksikköhintojen päivittämisen jälkeen, sillä investointien tuottoprosentti vuonna 2022 on ollut 9,5 prosenttia ja vuonna 2023 8,0 prosenttia. Ilman yksikköhintojen päivittämistä tuotto kauden investoinneille olisi ollut arviolta 12,1 prosenttia.

246. Viraston asiassa esittämän mukaan riskittömän korkokannan vaihtoehtoinen laskentatapa Rr2 paransi myös ennen vuotta 2022 tehtyjen investointien kannattavuutta. Vuonna 2016 keskimääräisellä tehokkuudella 1,28 tehdyn investoinnin sisäinen korko oli 8,7 prosentin sijasta 10,2 prosenttia valituksenalaisilla valvontamenetelmillä.

247. Viraston asiassa esittämän mukaan valituksenalaisilla päätöksillä poistettu riskittömän korkokannan laskentavaihtoehto Rr2 on johtanut jakeluverkkoyhtiöille vuosina 2016–2021 vuodesta riippuen 30–60 prosenttia korkeampaan tuottoasteeseen ja korkeampaan kohtuulliseen tuottoon. Tämä on tarkoittanut kyseisinä vuosina keskimäärin noin 200 miljoonan euron vuosittaista lisätuottoa sallitun tuoton määrään. Kumulatiivisesti kohtuullisen tuoton lisäys on ollut vuosina 2016–2021 1,2 miljardia euroa. Riskittömän korkokannan vaihtoehtoinen laskentatapa vähensi sallittua tuottoa noin 92,6 miljoonaa euroa vuonna 2022, vuodelle 2023 korkojen nousun myötä muutoksella ei ollut merkitystä.

248. Valittajat ovat esittäneet viraston markkinaoikeudelle toimittaman edellä kuvatun selvityksen antavan harhaanjohtavan kuvan verkonhaltijoiden investointien kannattavuudesta.

Markkinaoikeuden arviointi valvontamenetelmien muutosten vaikutuksista

249. Markkinaoikeus toteaa, että valituksenalaisilla päätöksillä laskentamenetelmiin tehtyjen muutosten vaikutus on ollut lähtökohtaisesti verkonhaltijoille taloudellisesti merkittävästi negatiivinen vuosina 2022 ja 2023 suhteessa valvontamenetelmiin vuosina 2016–2021. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan yksikköhintojen päivittäminen pääosin laski yksikköhintoja ja siten sähkönjakeluverkkojen nykykäyttöarvoa. Tämä on vaikuttanut jakeluverkonhaltijoiden tuottopohjaan ja kohtuulliseksi katsottavan tuoton määräytymiseen laskien kohtuulliseksi katsottavaa tuottoa vuosina 2021 ja 2022. Riskittömän korkokannan vaihtoehtoisen laskentatavan Rr2 poistaminen on vaikuttanut puolestaan välittömästi kohtuulliseen tuottoasteeseen ja kohtuulliseksi katsottavan tuoton määräytymiseen laskemalla kohtuullista tuottoa vuonna 2022.

250. Markkinaoikeus on edellä katsonut, että valituksenalaisiin valvontamenetelmiin tehdyt muutokset ovat olleet perusteltuja muun ohella sähkömarkkinoiden ja erityisvalvonnan toimivuuden sekä kustannusvastaavuuden ja kuluttajien edun turvaamisen kannalta. Markkinaoikeuden on kuitenkin vielä arvioitava, ovatko valvontamenetelmiin tehdyt muutokset johtaneet taloudellisilta vaikutuksiltaan sähkömarkkinasääntelyn vastaiseen lopputulokseen, ja ovatko valvontamenetelmät estäneet verkon ylläpidon ja kehittämisen kannalta välttämättömien investointien tekemisen.

251. Energiaviraston tehtävänä on muun ohella vahvistaa sähköverkkojen haltijoille siirron ja jakelun hinnoittelua koskevat menetelmät. Kuten asioiden arvioinnin lähtökohdissa on todettu, Energiavirastolla on laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteiden määrittämisessä ja kehittämisessä. Lähtökohtana tulee olla verkkotoiminnan hintojen kustannusvastaavuus sekä hinnoittelun ja liiketoiminnasta saatavan tuoton kohtuullisuus. Verkonhaltijalle tulee turvata kohtuullinen korvaus verkkopalveluista sekä niille kuuluvien tehtävien edellyttämä kohtuullinen tulorahoitus ja vakavaraisuus. Hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös verkon kehittämisvelvollisuudesta aiheutuvat investoinnit ja niiden rahoittaminen. Tuoton kohtuullisuuden arvioimisessa tulee ottaa huomioon sijoituksen vähäinen riskipitoisuus, alhaiset rahoituskulut sekä verkkokomponenttien pitkä käyttöikä.

252. Markkinaoikeus toteaa, että arvioitaessa hinnoittelussa noudatettavia menetelmiä kokonaisuutena on pidettävä lähtökohtana sitä, että kohtuullinen tuotto arvioidaan mahdollisimman luotettavalla menetelmällä. Energiaviraston on valvontamenetelmiä vahvistaessaan tarkasteltava menetelmiä ja niiden vaikutuksia kokonaisuutena ottaen huomioon niiden tasapuolisuuden sekä eri verkonhaltijoiden että verkonhaltijoiden ja loppukäyttäjien välillä. Näin ollen yksittäisen verkonhaltijan taloudellisilla eduilla ei voi olla ratkaisevaa merkitystä hinnoittelun kohtuullisuuden kokonaisarvioinnissa.

253. Verkkotoimintaan sitoutuneelle oikaistulle pääomalle hyväksyttävän kohtuullisen tuottoasteen määrittäminen perustuu taloustieteen rahoitusteorioissa yleisesti käytettyyn painotetun keskimääräisen pääomakustannuksen malliin (Weighted Average Cost of Capital, WACCmalli). WACC-mallissa verkkotoiminnan pääomakustannus lasketaan oman pääoman kustannuksen sekä vieraan pääoman kustannuksen painotettuna keskiarvona (ks. esimerkiksi Modigliani — Miller, The Cost of Capital, Corporation Finance and the Theory of Investment, The American Economic Review, 1958, Myers, Capital Structure, The Journal of Economic Perspectives, 2001, Leppiniemi — Puttonen, Yrityksen rahoitus, 2002 ja Puttonen — Knüpfer, Moderni rahoitus, 2024).

254. Energiavirasto määrittää valvontamenetelmissä WACC-mallin avulla verkkotoimintaan sitoutuneelle oikaistulle pääomalle kohtuullisen tuottoasteen. Malli ilmaisee yrityksen käyttämän pääoman keskimääräisen kustannuksen ottaen huomioon oman ja vieraan pääoman suhteelliset arvot. Kohtuullinen tuotto saadaan kertomalla vuosittain sähköverkkotoimintaan sitoutunut oikaistu oma pääoma ja vieras pääoma nimellisellä kohtuullisella tuottoasteella (WACC-prosentti). Lisäksi kohtuullisen tuottoprosentin määrittelyyn sisältyy sovellettavan korkokannan sekä toiminnan riskitason määrittely, jota koskevat parametrit on kuvattu ja määritetty tarkemmin valvontamenetelmissä.

255. Markkinaoikeus toteaa, että sääntelykehys on keskeinen tekijä, joka vaikuttaa verkon kehittämiseen tehtävien investointien tasoon. Koska verkot ovat säänneltyjä omaisuuseriä ja investoinnit maksetaan kuluttajilta perittävillä maksuilla, verkon kehittämisinvestointien kasvu johtaa yleensä kuluttajahintojen nousuun. Koska valvonnan lähtökohtana on, että kuluttajahintojen on pysyttävä kohtuullisina, edellytetään menetelmiltä oikeasuhtaista tasapainoa investointien tason ja hintojen kohtuullisuuden välillä. Tämä voi edellyttää, että verkonhaltijan on sopeutettava suunniteltujen investointien määrää suhteessa valvontamenetelmiin, kuitenkin siten, että se pystyy varmistamaan sille laissa säädettyjen velvoitteiden täyttämisen.

256. Markkinaoikeus on edellä katsonut, että valvontamenetelmät neljännelle ja viidennelle valvontajaksolle on määritelty tilanteessa, jossa Energiavirasto on pyrkinyt varmistamaan sähkömarkkinalain toimitusvarmuusvaatimuksesta johtuen valvontamenetelmillä, että kaikilla sähkön jakeluverkkoyhtiöillä olisi mahdollisuudet toteuttaa lain vaatimukset asetetussa määräajassa. Markkinaoikeus on edelleen katsonut, että lailla 730/2021 sähkömarkkinalakiin tehdyt muutokset ovat muodostaneet virastolle valvontalain 13 §:n mukaisen perusteen muuttaa valvontamenetelmiä kesken vireillä olleen viidennen valvontajakson. Oikeasuuntaisena arvioina voidaan pitää yksikköhintojen päivittämättä jättämisen neljännen ja viidennen valvontajakson välissä johtaneen siihen, että yksikköhinnat olivat erkaantuneet todellisista yksikkökustannuksista merkittävästi siten, että neljännellä valvontajaksolla investointeja oli tehty yksikköhintojen päivittämistilanteeseen nähden keskimäärin selvästi halvemmalla ja että merkittävin osa verkonhaltijoista oli pystynyt tekemään investoinnit tehokkuudestaan riippumatta alle vahvistettujen yksikköhintojen.

257. Markkinaoikeus toteaa, että toimitusvarmuusvaatimusten täyttämisen määräajan pidentäminen on lähtökohtaisesti jo tarkoittanut sitä, että sen täyttämiseksi tehtäviä investointeja jaetaan pidemmälle aikajaksolle, jolloin investointien määrät vuosina 2022 ja 2023 vähenevät. Se, että verkkoyhtiöt ovat joutuneet menetelmiin tehtyjen muutosten takia lykkäämään kyseisille vuosille suunniteltuja investointeja ei itsessään osoita, että valvontamenetelmiin tehdyt muutokset olisivat kohtuuttomia tai sähkömarkkinasääntelyn vastaisia. Investoinnit on muutoinkin suhteutettava hinnoitteluun ja tehtävä tarpeen mukaan.

258. Osapuolet ovat olleet erimielisiä siitä, mikä eri jakeluverkonhaltijoiden investointien tehokkuus ja kannattavuus on ollut valvontamenetelmiin tehtyjen muutosten jälkeen. Jakeluverkkoyhtiöiden investointien kannattavuuden arviointia vaikeuttaa se, että kannattavuusselvityksiin vaikuttavat valvontamenetelmien parametrien ohella myös yhtiöiden omat ratkaisut esimerkiksi rahoituksesta. Asioissa ei ole kuitenkaan osoitettu, että valvontamenetelmien muutosten vaikutus olisi vaarantanut investointien kannattavuuden koko valvontajaksolla tai valvontakaudella viisi. Vaikka investointien kannattavuus on laskenut menetelmämuutosten myötä, ei ole osoitettu, eikä suullisessa käsittelyssäkään esitetyn perusteella voida todeta, että investoinnit olisivat kannattamattomia edes niiden kahden viimeisen vuoden osalta, joita valvontamenetelmien muutokset koskevat. Merkitystä ei ole silläkään, että joidenkin yksittäisten verkonhaltijoiden investointien kannattavuus on voinut muodostua negatiiviseksi valvontamenetelmien muutoksen myötä valvontakauden viisi kahden viimeisen vuoden osalta. Investointien kannattavuuden laskua ei kuitenkaan voitaisi pitää kohtuuttomana ottaen huomioon valvontajaksojen neljä ja viisi kannattavuus.

259. Markkinaoikeus toteaa edelleen, että virasto on valituksenalaisilla päätöksillään muuttanut valvontamenetelmiä tiettyjen parametrien osalta siten, että sähköverkko-omaisuuden oikaistun jälleenhankinta-arvon laskennassa käytetyt yksikköhinnat on päivitetty vastaamaan paremmin sen hetkistä todellista kustannustasoa, eikä yksikköhintoihin ole tehty inflaatiokorjausta eri vuosille. Lisäksi on poistettu kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä käytetty riskittömän korkokannan vaihtoehtoinen laskentatapa Rr2 siten, että määrittämisessä on käytetty vain sen hetkistä korkotasoa paremmin kuvaavaa vaihtoehtoa Rr1, ja poistettu toimitusvarmuuskannustin. Valitustenalaisten päätösten perustelumuistioissa on arvioitu yksikköhintojen päivittämisen vaikutuksia sähkönjakeluverkkojen nykykäyttöarvoon yhdessä kaikkien jakeluverkkoyhtiöiden kannalta sekä jaoteltuna kaupunki-, taajama-, ja haja-asutusalueella toimiviin jakeluverkkoyhtiöihin. Lisäksi on arvioitu riskittömän korkokannan laskentavaihtoehtojen vaikutusta jakeluverkkotoiminnan kohtuullisen tuottoasteen laskentaan. Markkinaoikeus katsoo ottaen huomioon valvontamenetelmiin tehtyjen muutosten laatu, ettei viraston ole ollut tarpeen enemmälti arvioida valvontamenetelmien valituksenalaisia muutoksia osana valvontamenetelmien muodostamaa kokonaisuutta. Kyseisten valvontamenetelmien parametrien päivittäminen vastaamaan paremmin sen hetkistä markkinoilla vallitsevaa tilannetta ei ole esitetyn selvityksen mukaan vaarantanut sähköverkkoyhtiöiden liiketoimintaedellytyksiä. Asioissa ei ole osoitettu, etteikö verkkoyhtiö saisi kohtuullista korvausta verkkopalveluistaan ja tehtäviensä edellyttämää kohtuullista tulorahoitusta. Valituksenalaiset päätökset eivät siten ole johtaneet sähkömarkkinasääntelyn vastaiseen lopputulokseen.

260. Korkein hallinto-oikeus on todennut 23.12.2013 antamassaan päätöksessä taltionumero 4070, että kun vain osaan vahvistuspäätöksen elementeistä ja menetelmiin sisältyvistä parametreista on haettu muutosta, niiden arvioinnissa on noudatettava varovaisuutta sen tilanteen välttämiseksi, että mahdollisesta muutoksesta aiheutuisi päätöksiin sisäistä ristiriitaa tai epäloogisuutta taikka samojen tekijöiden huomioon ottamista useaan kertaan. Tätä varovaisuusperiaatetta ei voida soveltaa valvontamenetelmissä yksipuolisesti verkonhaltijoiden eduksi, vaan Energiaviraston tulee harkintaa tehdessään ottaa huomioon sekä verkonhaltijan näkökanta että yhtiöiden asiakkaiden etu sekä arvioida asiaa koko verkkotoiminnan ja sen erityisvalvonnan toimivuuden kannalta. Markkinaoikeus katsoo, ettei asioissa esitetyn selvityksen mukaan valvontamenetelmiin tehtyjä muutoksia ja niiden vaikutuksia ei voida pitää verkkotoiminnan ja sen erityisvalvonnan toimivuuden kannalta varovaisuusperiaatteen vastaisina sähkömarkkinalakiin tehdyt muutokset huomioon ottaen.

261. Asioissa esitetyn selvityksen mukaan ei voida myöskään katsoa, että verkonhaltijoiden luottoluokitus olisi yleisellä tasolla merkittävästi heikentynyt. Vaikka Elenia Verkko Oyj:n luottoluokitus on laskenut ja laskua on perusteltu kesken valvontajakson tehdyillä valvontamenetelmien muutoksella, jotka ovat leikanneet Elenian tulotasoa, on Elenian luottoluokitus kuitenkin edelleen hyvällä tasolla. Jakeluverkkoyhtiön luottoluokitusta tai siihen tehtyjä muutoksia ei myöskään voida pitää kokonaisvaltaisena selvityksenä yhtiön investointien kannattavuudesta sähkömarkkinasääntelyn valossa. Markkinaoikeus katsoo, etteivät valitustenalaisten päätöksen vaikutukset ole siten muodostuneet edes Elenian osalta kohtuuttomiksi tai sähkömarkkinalain vastaisiksi.

262. Edellä esitetyillä perusteluilla markkinaoikeus katsoo, että valittajat eivät ole esittäneet riittävää selvitystä siitä, etteivät ne pystyisi rahoittamaan tarvittavien investointien tekemistä Energiaviraston viidennen valvontajakson tai sen vuosille 2022 ja 2023 vahvistamien valvontamenetelmien nojalla ja niiden salliman kohtuullisen tuoton mukaisesti. Valittajat eivät ole esittäneet riittävää selvitystä myöskään siitä, että menetelmämuutokset vaarantaisivat niiden toimintaedellytykset ja estäisivät niitä täyttämästä niiden lakisääteiset velvoitteet.

263. Kun otetaan lisäksi huomioon luonnollisen monopolin valvonnan keskeisenä tavoitteena oleva tasapuolisuus sekä edellä sääntelystä ilmenevät lähtökohdat kohtuullisen hinnoittelun valvonnalle, markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto on voinut harkintavaltansa puitteissa muuttaa valvontamenetelmiä tekemällään tavalla, eikä asiassa esitetyn selvityksen perusteella voida katsoa, että Energiavirasto olisi tältä osin menetellyt lainvastaisesti ja että verkonhaltijoiden oikeus kohtuulliseen tuottoon investointien mahdollistamiseksi olisi muutoksen johdosta vaarantunut.

3.4.4 Yksikköhintojen inflaatiokorjauksen poistaminen

264. Elenia on vaatinut muutosta valituksenalaiseen päätökseen asiassa dnro 83/2022 myös siltä osin kuin tasapoiston laskennassa inflaation muutos on huomioitu vain vuosien 2022 ja 2023 sisällä. Elenian mukaan päivitetyt yksikköhinnat perustuvat pääosin vuoden 2020 investointeihin mutta inflaation vaikutusta ei oteta huomioon yksikköhintoihin vuosien 2020–2022 välisenä aikana. Verkostomateriaalien hankintasopimuksissa käytetään yleisesti tärkeimpien raaka-aineiden hintasidonnaisuuksia, ja raaka-aineindeksit ja investointikustannukset ovat nousseet vuoden 2020 tilanteeseen nähden, mitä viraston kuluttajahintaindeksi ei ota huomioon.

265. Virasto on esittänyt, että tasapoiston indeksikorjaus on muutettu vastaamaan yksikköhintojen päivitysajankohtaa, jotta inflaatiota ei oteta huomioon tasapoiston laskennassa kahteen kertaan, ja että tasapoiston laskennan muutokset ovat sidoksissa yksikköhintojen päivitysajankohtaan.

266. Valituksenalaisten päätösten liitteenä olleessa valvontamenetelmiä koskevassa muistiossa on todettu, että kohtuullinen tuottoaste (WACC-%) määritetään nimellisenä, eli siitä ei poisteta inflaation vaikutusta. Jotta inflaatiota ei oteta kohtuullisen tuoton laskennassa huomioon kahteen kertaan, ei sähköverkkoomaisuuden oikaisussa käytettävien yksikköhintojen arvoa korjata valvontajakson aikana. Kohtuullinen tuotto saadaan kertomalla vuosittain sähköverkkotoimintaan sitoutunut oikaistu oma pääoma ja korollinen vieras pääoma nimellisellä kohtuullisella tuottoasteella (WACC-%). Kyseisen vuoden laskennassa käytettävä nimellinen tuottoaste sisältää inflaatioodotuksen, joten kohtuullisen tuoton laskennassa inflaation vaikutus tulee otettua huomioon kertaalleen.

267. Muistiossa on edelleen todettu, ettei yksikköhintoihin tehdä inflaatiokorjausta eri vuosille, koska inflaatio on huomioitu kohtuullisessa tuottoasteessa neljännen ja viidennen valvontajakson sisällä ja yksikköhinnat on päivitetty kesken valvontajakson. Sähköverkko-omaisuuden oikaistut tasapoistot lasketaan verkkokomponenteittain sähköverkko-omaisuuden oikaistusta jälleenhankintaarvosta valvontajakson kaikille vuosille kunkin vuoden joulukuun viimeisen päivän tilanteen mukaisesti. Koska inflaatiota ei huomioitu yksikköhinnoissa valvontajakson sisällä, tasapoiston laskennassa huomioidaan inflaation muutos kuluttajahintaindeksillä. Yksikköhinnat on kuitenkin päivitetty kesken valvontajakson vuosille 2022 ja 2023 ja näin ollen inflaation muutos huomioidaan vain näiden kahden vuoden sisällä.

268. Valituksenalaisen päätöksen liitteenä olleessa yksikköhintoja koskevassa perustelumuistiossa on todettu, että yksikköhintoihin ei tehdä inflaatiokorjausta eri vuosille, koska inflaatio on huomioitu kohtuullisessa tuottoasteessa. Yksikköhinnat on päivitetty kesken valvontajakson ja ne pohjautuvat pääosin vuoden 2020 investointihankkeisiin. Kyseiset yksikkökustannukset ovat uusin ja paras saatavilla oleva tieto nykyhetken markkinatilanteesta ja keskimääräisistä investointikustannuksista. Tavoitteena on ollut päivittää yksikköhinnat ajan tasalle parhaan saatavilla olevan tiedon mukaan ja Energiavirasto on pitänyt perusteltuna, että määritettyjä yksikköhintoja käytetään ilman erillisiä inflaatiokorjauksia.

269. Markkinaoikeus toteaa, että valvontajaksoille neljä ja viisi vahvistetuissa valvontamenetelmissä kohtuullinen tuottoaste (WACC-%) on määritetty nimellisenä, eli siitä ei poistettu inflaation vaikutusta. Jotta inflaatiota ei otettu kohtuullisen tuoton laskennassa huomioon kahteen kertaan, ei sähköverkkoomaisuuden oikaisussa käytettävien yksikköhintojen arvoja korjattu valvontajakson aikana. Energiaviraston päivitettyä yksikköhinnat vuoden 2020 kustannuksiin perustuen, olisi indeksikorjauksen käyttäminen päivitettyihin yksikköhintoihin vuosille 2022 ja 2023 voinut tarkoittaa inflaation huomioon ottamista kahteen kertaan.

270. Markkinaoikeus toteaa, että oikaistaessa verkko-omaisuuden arvo yksikköhinnoilla, joissa on otettu huomioon inflaation vaikutus ja käytettäessä samanaikaisesti nimellistä tuottoastetta, josta ei ole poistettu inflaation vaikutusta, olisi tämä voinut johtaa inflaation huomioon ottamiseen kahteen kertaan. Markkinaoikeus toteaa edelleen, että inflaation kahdenkertainen huomioon ottaminen verkonhaltijan kohtuullisen tuoton laskentamenetelmissä ei ole omiaan johtamaan sähkömarkkinasääntelyn tavoitteina olevaan hinnoittelun kustannusvastaavuuteen ja kuluttajien edun turvaamiseen. Inflaation kahteen kertaan huomioon ottamisen ehkäisemistä voidaan siten pitää perusteltuna tavoitteena kansallisten sääntelyviranomaisten määrätessä verkonhaltijoiden kohtuullisen tuoton laskentamenetelmistä. Markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto on voinut harkintavaltansa puitteissa määrätä, että yksikköhintojen päivittämisen myötä tasapoiston laskennassa inflaation muutos huomioidaan vain vuosien 2022 ja 2023 sisällä.

3.5 Energiaviraston menettely ja valituksenalaiset päätökset oikeusperiaatteiden ja perusoikeuksien kannalta

271. Valittajat ovat esittäneet, että vahvistuspäätösten muuttaminen kesken valvontakauden on ristiriidassa etukäteisen valvonnan vaatimusten sekä ennustettavuuden ja jatkuvuuden periaatteiden kanssa. Valituksenalaisilla päätöksillä on lisäksi puututtu perustuslailla turvattuun jakeluverkonhaltijoiden omaisuudensuojaan ja tehdyt valvontamenetelmien muutokset rikkovat myös suhteellisuus- sekä luottamuksensuojaperiaatetta. Valvontamenetelmien muutokset ovat vielä epätasapuolisia ja kohtuuttomia.

272. Energiavirasto on esittänyt, että se on huomioinut asiassa omaisuudensuojan perustuslaillisen ulottuvuuden ja verkkoyhtiöiden oikeuden kohtuulliseen tuottoon sekä käyttänyt laillista toimi- ja harkintavaltaansa valituksenalaisia päätöksiä antaessaan puolueettomasti ja oikeassa suhteessa lainsäädännön taustalla olevaan päämäärään nähden. Valituksenalaiset päätökset eivät ole ristiriidassa hallintolain 6 §:n mukaisten hallinnon oikeusperiaatteiden kanssa.

3.5.1 Omaisuudensuoja

Osapuolten kannat

273. Valittajat ovat esittäneet, että lainvoimaisiin valvontamenetelmiin kesken valvontakauden tehdyillä muutoksilla puututaan jakeluverkonhaltijan asemaan tavalla, joka on ilmeisessä ristiriidassa perustuslain omaisuudensuojan kanssa. Energiavirasto ei ole arvioinut päätöstensä vaikutuksia perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta, eikä ole ottanut huomioon päätösten kielteisiä vaikutuksia omaisuudensuojaan kohdistuvien rajoitusten oikeasuhtaisuuden arvioimiseksi. Energiavirasto ei ole voinut muuttaa valvontamenetelmiä vedoten yhteiskunnallisiin intresseihin ilman oikeudellista perustetta tavalla, joka on ristiriidassa valittajien perustuslaissa turvatun omaisuudensuojan kanssa. Valvontamenetelmien muuttaminen kesken valvontajakson loukkaa jakeluverkonhaltijoiden perusteltujen odotusten suojaa ja heikentää niiden edellytyksiä suunnitella liiketoimintaansa pitkäjänteisesti sekä investoida sähköverkkojensa kehitykseen. Päätösluonnoksesta aiheutuva jakeluverkonhaltijoiden perusoikeuksien rajoittaminen ei täytä perusoikeuksien yleisiä rajoitusedellytyksiä.

274. Energiavirasto on esittänyt, että luonnollisen monopolin valvonta kokonaisuudessaan perustuu omaisuuden suojaan kohdistuviin rajoituksiin, jotka on harkittu tarkoin sekä unionin oikeudessa että kansallisessa lainsäädännössä. Valituksenalaiset päätökset ovat perustuneet lainsäädäntöön, joka on nimenomaisesti mahdollistanut päätösten muuttamisen kesken valvontajakson ja viraston harkintaan asiassa. Perustuslakivaliokunta on pitänyt elinkeinotoiminnan omaisuuden käyttörajoituksiin kohdistuvaa sääntelyä luonnolliseen monopoliin perustuvassa markkinatilanteessa lähtökohtaisesti tarpeellisena ja hyväksyttävänä. Valituksenalaisten päätösten mukaiset rajoitukset ovat tarkkarajaisia ja täsmällisesti määriteltyjä, niillä ei ole taannehtivaa vaikutusta eivätkä ne muuta verkonhaltijoiden toimintaympäristöä yhtäkkisesti. Sähköverkkotoimijat eivät voi perustellusti odottaa, että sähköverkkosääntely pysyisi muuttumattomana.

275. Virasto on edelleen esittänyt, että päätöksillä on turvattu erityistä yhteiskunnallista tarvetta. Sähkön toimitusvarmuus ja kohtuuhintaisuus ovat keskeisiä tekijöitä yhteiskunnan osatekijöiden kannalta ja mainittujen tekijöiden turvaaminen on perustuslaillisen suojan rajoittavallakin toiminnalla välttämätöntä. Kansallisen sääntelyviranomaisen tehtävänä on valvoa unionin oikeuden toteutumista ja toimivaltaansa kuuluvissa asioissa yleisen edun toteutumista. Asiassa on huolehdittava verkonhaltijan ja sen asiakkaiden oikeusturvasta sekä sähkö- ja maakaasumarkkinoiden ja niiden erityisvalvonnan toimivuudesta.

276. Virasto on vielä esittänyt, että sähköverkkoliiketoimintojen harjoittajat ovat yleensä varallisuudeltaan huomattavia elinkeinonharjoittajia. Verkkoyhtiöiden liiketoimintakenttä on vakaa ja kannattavuus hyvää sekä liiketoiminta luonteeltaan vähäriskistä. Vaikutus omaisuudensuojaan puuttumiseen asiassa on siten vähäistä, eikä perusoikeuteen puututa niin laajasti, että se mitätöisi perusoikeuksien ydinsisältöä.

Markkinaoikeuden arviointi omaisuudensuojasta

277. Markkinaoikeus toteaa, että arvioinnissa on tältä osin kysymys siitä, miten Energiaviraston valituksenalaisia päätöksiä on arvioitava suhteessa perustuslain 15 §:ssä, Euroopan unionin perusoikeuskirjan 13 artiklassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1 lisäpöytäkirjan 1 artiklassa (viimeksi mainittujen suhteesta ks. unionin tuomioistuimen tuomio 5.5.2022, BPC Lux 2 ym., C83/20, EU:C:2022:346, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) turvattuun omaisuuden suojaan.

278. Valituksenalaiset päätökset merkitsevät verkonhaltijoiden ja niiden omistajien perusoikeutena turvatun omaisuudensuojan rajoittamista. Lisäksi rajoittaminen on tehty muuttamalla lainvoimaisia valvontamenetelmiä kesken valvontajakson.

279. Energiaviraston esittämän mukaan luonnollisten monopolien valvonta perustuu verkonhaltijoiden ja niiden omistajien omaisuuteen kohdistuviin rajoituksiin.

280. Perusoikeuksien yleisten rajoitusperiaatteiden (PeVM 25/1994 vp s. 5) mukaan perusoikeuksien rajoitusten tulee perustua eduskunnan säätämään lakiin. Perusoikeusrajoituksen tulee olla laissa tarkkarajainen ja riittävän täsmällisesti määritetty. Rajoituksen olennaisen sisällön tulee ilmetä laista. Perusteen, jolla perusoikeutta rajoitetaan, tulee olla hyväksyttävä ja painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima. Perusoikeusrajoituksen tulee olla välttämätön hyväksyttävän tavoitteen saavuttamiseksi ja muutenkin suhteellisuusvaatimuksen mukainen. Perusoikeuden rajoitus on sallittu vain, jos tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Rajoitus ei saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään.

281. Edellä todetusti sähkömarkkinoiden valvonnan kannalta on keskeistä, että sähköverkot ovat niin sanottuja luonnollisia monopoleja, koska rinnakkaisten kilpailevien verkkojen rakentaminen ei ole yleensä taloudellisesti mahdollista, ja samalla sähköverkkojen toimivuus on yhteiskunnallisesti ratkaisevan tärkeää. Sähkömarkkinalakiin sisältyy lukuisia verkonhaltijoiden verkko-omaisuuden käyttöön kohdistuvia velvollisuuksia ja rajoituksia. Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin arvioinut perustuslain 15 §:n omaisuuden suojan näkökulmasta useita sähkömarkkinasääntelyä koskevia lakiehdotuksia, joissa sähköyritysten omistajille on asetettu omaisuuden käyttöön kohdistuvia velvollisuuksia tai rajoituksia kilpailuedellytysten luomiseksi tai turvaamiseksi. Perustuslakivaliokunta on näissä yhteyksissä lähtenyt vakiintuneesti siitä, että velvoitteet ja rajoitukset ovat kulloinkin kysymyksessä olevan omaisuuden erityisluonne huomioon ottaen perustuslain mukaisia, jos ne perustuvat lain täsmällisiin säännöksiin ja ovat omistajan kannalta kohtuullisia (esimerkiksi PeVL 19/2021 vp s. 3 siinä viitattuine perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöineen). Hinnoittelun sääntelyn osalta valiokunta on katsonut kohtuullisuuden edellyttävän elinkeinonharjoittajan näkökulmasta, että säänneltävien hintojen tai korvausten tulee turvata riittävä tulorahoitus ja vakavaraisuus (PeVL 4/2000 vp s. 2). Lisäksi valiokunta on katsonut lausuntokäytännössään säänneltyjen hintojen kohtuullisuuden edellyttävän elinkeinonharjoittajan näkökulmasta, että säänneltäviin hintoihin sisältyy kohtuullinen voitto tai pääomalle laskettava kohtuullinen tuotto (esimerkiksi PeVL 31/2006 vp s. 4, PeVL 10/2007 s. 2 ja PeVL 46/2016 vp s. 4 ja 5).

282. Perustuslakivaliokunta on pitänyt elinkeinotoiminnan sääntelyä luonnolliseen monopoliin perustuvassa markkinatilanteessa lähtökohtaisesti tarpeellisena ja hyväksyttävänä (esimerkiksi PeVL 36/2004 vp s. 2 ja PeVL 19/2021 vp s. 3 niissä viitattuine perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöineen) ja tällaisessa tilanteessa on perustuslakivaliokunnan mielestä perusteltua pyrkiä edistämään kilpailua ja suojaamaan asiakkaiden varallisuusarvoisia oikeuksia tavanomaista tehokkaammilla sääntelykeinoilla. Edelleen perustuslakivaliokunta on katsonut, että sääntelyn riittävää täsmällisyyttä arvioitaessa voidaan ottaa huomioon päätettäviin seikkoihin liittyvät osin laskennalliset ja siten teknisluonteiset erityispiirteet samoin kuin sääntelyn kohdistuminen – yksilön asemesta – ensi sijassa sähköliiketoimintaa harjoittaviin yrityksiin (esimerkiksi PeVL 36/2004 vp s. 2 siinä viitattuine perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöineen). Perustuslakivaliokunta on pitänyt sähkömarkkinoiden sääntelyä kuluttajien suojaamiseksi mahdollisena tietyin edellytyksin myös sopimuksiin kohdistuvin taannehtivin vaikutuksin (PeVL 36/2004 vp s. 2 ja 3 ja PeVL 63/2002 vp s. 2 ja 3), ja valiokunnan mukaan lainsäätäjällä on luonnollisten monopolien sääntelyssä hinnoitteluperusteiden osalta, mukaan lukien sääntelyn taannehtivuus, laaja liikkumavara (esimerkiksi PeVL 19/2021 vp s. 3). Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan painavien yleisten etujen vuoksi vahvasti säännellyillä markkinoilla toimivat yritykset eivät voi perustellusti odottaa lainsäädännön pysyvän kaikissa oloissa muuttumattomana (esimerkiksi PeVL 17/2021 vp s. 32 siinä viitattuine perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöineen).

283. Alajärven Sähkö Oy:n ynnä muiden yhteisvalittajien sekä Elenia Verkko Oyj:n toimeksiannosta laadituissa professori Tuomas Ojasen asiantuntijalausunnoissa (Alajärven Sähkö Oy:n ym:n ja Elenia Verkko Oyj:n asiantuntijalausunnot 1–3) on arvioitu Energiaviraston toimivaltaa muuttaa voimassa olevia valvontamenetelmiä kesken kuluvaa valvontajaksoa ottaen huomioon muun ohella perustuslaissa turvattu omaisuudensuoja. Lausunnossa esitetyn mukaan on kyseenalaista, onko Energiavirastolla ollut toimivalta muuttaa lainvoimaisia valvontamenetelmiä kesken valvontakauden ottaen huomioon perustuslaissa turvattu omaisuudensuoja ja hyvä hallinto, hallinnon oikeusperiaatteet sekä Euroopan unionin sähkömarkkinasääntely. Lausunnon mukaan valvontamenetelmien muuttamisen kesken valvontakauden tulee perustua asianmukaiseen arvioon vahvistuspäätöksen muuttamisen hyväksyttävyydestä, oikeasuhtaisuudesta ja välttämättömyydestä.

284. Euroopan unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään katsonut (tuomio 30.4.2025, Genzyński, C-278/24, EU:C:2025:299, 98 ja 99 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), että omaisuudensuojaan liittyvä oikeus ei ole ehdoton ja sen käyttöä voidaan rajoittaa unionin yleisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Kuitenkin perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä niiden keskeistä sisältöä kunnioittaen, ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoitusten on oltava välttämättömiä ja vastattava tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.

285. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan, jotta puuttuminen omaisuudensuojaan olisi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1 lisäpöytäkirjan 1 artiklan mukaista, siinä on säilytettävä oikeudenmukainen tasapaino yleistä etua koskevien vaatimusten ja yksilön perusoikeuksien suojelua koskevien pakottavien vaatimusten välillä (Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 5.1.2000, Beyeler v. Italia, 107 kohta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 6.7.2014, Ališić ym. v. Bosnia ja Hertsegovina, Kroatia, Serbia, Slovenia ja entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, 108 kohta).

286. Markkinaoikeus toteaa, että verkonhaltijan kohtuullisen hinnoittelun laskentaperusteista ei ole mahdollista säätää lailla kovinkaan täsmällisesti ja tarkkarajaisesti johtuen kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuuden vaatimuksesta (ks. TaVM 19/2021 vp s. 10–14 sekä edellä mainittu unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-48/23). Suomen energiamarkkinasääntelyssä on annettu Energiavirastolle oikeus puuttua verkkoyhtiöiden omaisuudensuojaan muun ohella valvontamenetelmissään. Energiavirastolle on samoin säädetty mahdollisuus muuttaa vahvistuspäätöstä antamallaan uudella päätöksellä sen omasta aloitteesta. Näin ollen kysymystä omaisuudensuojasta on arvioitava ennen kaikkea sen perusteella, onko omaisuudensuojaan verkkoyhtiöiden hinnoittelun valvonnassa kohdistuvien ja Energiaviraston asettamien rajoitusten katsottava Energiaviraston asema ja asioiden sääntelykonteksti huomioon ottaen täyttäneen perusoikeuksien rajoitusedellytykset ja edellä kuvatut unionin oikeuden ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen vaatimukset omaisuudensuojan rajoittamiselle.

287. Markkinaoikeus on edellä arvioinut Energiaviraston oikeudellista perustetta muuttaa valituksenalaisilla päätöksillä vahvistettuja valvontamenetelmiä sekä valvontamenetelmiin tehtyjä muutoksia ja todennut, että valvontamenetelmiin tehdyille muutoksille on esitetty hyväksyttävät perusteet, eikä Energiaviraston ole katsottu menetelleen valvontamenetelmien muuttamisen osalta sähkömarkkinasääntelyn vastaisesti. Valvontamenetelmien on katsottu täyttävän lain kohtuullisen hinnoittelun valvonnalle asettamat vaatimukset ja olevan valituksenalaisilta osin verkonhaltijoiden ja niiden omistajien kannalta kohtuulliset. Tehdyt muutokset ovat perustuneet sähkömarkkinalain muutokseen ja valvontalain nimenomaiseen säädökseen Energiaviraston mahdollisuudesta oma-aloitteisestikin muuttaa valvontamenetelmiä kesken valvontajakson, joten tehtyjen päätösten taustalla on laintasoinen säädös. Asioissa ei ole osoitettu Energiaviraston ylittäneen harkintavaltaansa tai ylittäneen valvontamenetelmien muutoksilla sitä, mikä on ollut välttämätöntä tavoiteltujen muutosten tekemiseksi. Ottaen huomioon edellä todetun, valvontamenetelmiin tehdyille muutoksille esitetyt perusteet ja Energiaviraston laajan harkintavallan, markkinaoikeus katsoo, ettei valvontamenetelmiä voida pitää perustuslain oikeasuhtaisuusvaatimuksen tai Euroopan unionin suhteellisuusperiaatteen vastaisina.

288. Vaikka Energiavirasto on muuttanut lainvoimaisilla vahvistuspäätöksillä vahvistettuja valvontamenetelmiä kesken valvontajakso, ei asioissa ole osoitettu, että Energiavirasto olisi muuttanut taannehtivasti vahvistuspäätöksiä tai niiden voimassaolon aikana sovellettuja laskentaperiaatteita. Siltä osin, kun on kyse muutettujen valvontamenetelmien soveltamisesta ennen niiden voimaantuloa tehtyihin investointeihin, markkinaoikeus toteaa, että investoinnit toimialalla ovat pitkäaikaisia, mihin nähden valvontamenetelmiin tehdyillä muutoksilla voi olla vaikutuksia myös aiemmin tehtyihin investointeihin. Ottaen huomioon, että Energiavirastolla on toimivalta muuttaa menetelmiä myös kesken valvontakauden ja ettei virasto ole ylittänyt harkintavaltaansa valituksenalaiset muutokset tehdessään, valituksenalaisten päätösten ei voida katsoa rikkoneen omaisuudensuojaa.

289. Siltä osin kuin valittajat ovat esittäneet Energiaviraston arvioineen ja perustelleen päätöksissään puutteellisesti omaisuudensuojaan kohdistuvia rajoituksia, markkinaoikeus toteaa seuraavaa. Päätösten perusteleminen on perustuslakiin pohjautuva viranomaisen velvollisuus, ja asianosaisella on oikeus saada perustelut päätökseensä. Hallintolain päätöksen perusteluja koskeva säännös antaa kuitenkin viranomaiselle valtaa harkita perustelujen esittämistapaa ja laajuutta. Edellä todetusti luonnollisten monopolien hinnoittelun valvontaa koskeva sääntely sisältää lähtökohtaisesti verkonhaltijoiden verkkoomaisuuden käyttöön kohdistuvia perustuslakivaliokunnan perusoikeusvalvonnassa laajasti arvioituja velvollisuuksia ja rajoituksia, joiden yksittäistapauksellinen perustuslain ja sen omaisuudensuojaa koskevien vaatimusten mukaisuuden arviointi on vahvasti kytköksissä siihen, johtavatko valituksenalaisilla päätöksillä vahvistetut valvontamenetelmät energiamarkkinasääntelyn edellyttämällä tavalla kokonaisuutena arvioiden verkonhaltijoiden kannalta kohtuulliseen lopputulokseen.

290. Energiavirasto on perustellut valvontamenetelmiin tekemiään muutoksia edellä jaksoissa 3.1 ja 3.4 kuvatulla tavalla. Markkinaoikeus on lisäksi edellä katsonut, että virastolla on ollut oikeudellinen peruste muuttaa valvontamenetelmiä kesken valvontajakson ja että kyseiset muutokset ovat olleet perusteltuja päätöksissä esitetyin perustein. Markkinaoikeus on edelleen katsonut vahvistettujen valvontamenetelmien täyttävän valituksenalaisilta osin sääntelyn kohtuullisen hinnoittelun valvonnalle asettamat edellytykset. Markkinaoikeus katsoo, että näissä olosuhteissa verkkoyhtiöiden omaisuudensuojanäkökohtia ei voida perustuslaissa, perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä, hallintolaissa taikka sähkömarkkinalainsäädännössä esitetty huomioon ottaen pitää niin painavina, että Energiavirastolla olisi ollut velvollisuus esittää omaisuudensuojan rajoituksista erillinen perustelu valituksenalaisissa päätöksissä.

3.5.2 Energiaviraston menettely yksikköhintojen päivittämisessä

291. Valittajien mukaan yksikköhintojen määrittelyyn on sisältynyt merkittäviä epäselvyyksiä, eikä verkonhaltijoilla ole ollut mahdollisuutta toisintaa yksikköhintojen määrittelyä ja tarkistaa täsmällisesti yksikköhintojen oikeellisuutta. Valitustenalaisten päätösten liitteenä olevassa perustelumuistiossa on kuvattu päivitettyjen yksikköhintojen muodostamisessa sovellettua menettelytapaa vain yleisellä tasolla, ja virasto on korjannut yksikköhintoja useaan kertaan. Menettely ei ole ollut hyvän hallinnon periaatteiden mukaista.

292. Virasto on esittänyt, että yksikköhintojen taustalla on jakeluverkkoyhtiöiden liikesalaisuuksien piirissä olevat tiedot. Yksikköhintojen määritysperiaatteet on kuvattu verkonhaltijoille ennen vahvistuspäätösten antamista vahvistuspäätöksessä ja sen perustelumuistioissa. Alustavat yksikköhinnat on julkaistu mahdollisimman aikaisessa vaiheessa, jotta verkonhaltijat ovat saaneet tiedon tulevista yksikköhintojen tasosta. Ennen lopullisten yksikköhintojen vahvistamista kyse on ollut menetelmien avoimesta ja läpinäkyvästä kehittämisestä. Virasto on Energiateollisuus ry:n tilaaman yksikköhintaselvityksen johdosta korjannut yksittäisiä komponenttirivejä, ja selvityksellä on muutoin päästy samantasoisiin yksikköhintoihin viraston kanssa. Lisäksi ennen lopullisten yksikköhintojen julkaisemista yksikköhintoja on muutettu poistamalla suurjännitteisten jakeluverkonhaltijoiden vastaukset. Virasto on järjestänyt myös tapahtuman, jossa on kerrottu yksikköhintojen vaikutuksista ja laskentaperiaatteista ja ilmoitettu, että jos verkonhaltija haluaa tietää tarkemmalla tasolla yksittäisten komponenttien yksikköhintojen määrittämisestä, voi se olla yhteydessä virastoon.

293. Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Säännöksen esitöiden (HE 72/2002 vp s. 86) mukaan asian riittävällä selvittämisellä tarkoitetaan sitä, että viranomainen hankkii sellaiset tiedot ja selvitykset, joilla se arvioi olevan merkitystä asian ratkaisemiselle. Viranomainen voi hankkia selvityksiä itse viran puolesta toisilta viranomaisilta tai se voi pyytää selvitystä asianosaiselta. Viranomainen voi myös pyytää ulkopuolista tahoa esittämään selvitystä. Selvitysten laajuus ja tarve tulee harkita tapauskohtaisesti. Hallintolain 34 §:n mukaisen kuulemisperiaatteen on katsottu korostavan asianosaisasemaan olennaisesti liittyvää yksilön vaikuttamismahdollisuutta ja palvelevan asian selvittämistä.

294. Valvontalain 12 a §:n 2 momentin mukaisesti verkonhaltijoille on järjestettävä julkinen kuuleminen, jossa niille on varattava tilaisuus lausua näkemyksensä vahvistuspäätöksen ja sen sisältämien menetelmien ja ehtojen sisällöstä.

295. Oikeus saada perusteltu päätös kuuluu oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin, jotka perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan turvataan lailla. Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava ja perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun, sekä mainittava sovelletut säännökset.

296. Valitustenalaisten päätösten yksikköhintoja koskevassa perustelumuistiossa on selostettu yksikköhintojen päivittämisen menettelytapaa. Perustelumuistion mukaan yksikköhinnat on päivitetty viraston kevään ja kesän 2021 aikana verkonhaltijoille tekemän yksikköhintakyselyn vastausten perusteella. Vastausten kustannukset perustuvat pääosin vuoden 2020 aikana tehtyihin hankkeisiin ja 61 verkonhaltijan vastauksiin. Muistion mukaan yksikköhinnat on määritetty samoin periaattein kuin edellisellä kerralla, eli lähtökohtaisesti käyttäen keskihajonnan sisältä laskettua painotettua keskiarvoa ja puhdasta painotettua keskiarvoa. Muistiossa on edelleen selostettu missä tilanteissa ja minkä vuoksi on käytetty puhdasta painotettua keskiarvoa. Lähtökohtana on tällöin ollut lineaaristen ja suhteessa toisiinsa järkevien yksikköhintojen muodostaminen. Yksittäisissä tapauksissa on käytetty muitakin tarkemmin muistiossa kuvattuja laskentaperiaatteita, jotta komponenttiryhmän sisällä samanlaisten verkkokomponenttien yksikköhinnat olisivat lineaarisia suhteessa toisiinsa, sekä johtaisivat muutoinkin kustannusvastaaviin ja todellista tilannetta vastaaviin järkeviin kokonaisuuksiin. Muistioin mukaan suuren vastausmäärän ansioista suurin osa yksikköhinnoista on perustunut suoraan joko keskihajonnalla korjattuun painotettuun keskiarvoon tai suoraan painotettuun keskiarvoon. Muistiossa on kuvattu lisäksi yksikköhintojen määritysperiaatteet vaiheittain.

297. Asioissa esitetyn selvityksen mukaan virasto on julkaissut päivitetyt yksikköhinnat ensimmäisen kerran verkkosivuillaan 4.10.2021 ja yksikköhintoja on muutettu tämän jälkeen useamman kerran ennen valitustenalaisten päätösten antamista 15.12.2021. Selvityksen mukaan yksikköhintakyselyyn on pyydetty vastauksia kaikilta sähkön jakeluverkonhaltijoilta ja suurjännitteisen jakeluverkon haltijoilta toteutuneiden investointikustannusten perusteella. Yksikköhintojen määrityksestä on poistettu eriytettyä suurjännitteistä jakeluverkkotoimintaa harjoittavien verkonhaltijoiden vastaukset, mistä johtuen yksikköhintoja on muun ohella muutettu 3.11.2021. Jakeluverkonhaltijoille on varattu mahdollisuus antaa lausunto valitustenalaisten päätösten luonnoksesta ennen päätösten antamista marraskuussa 2011 ja esitetyn selvityksen mukaan virasto on saanut 21 lausuntoa päätösluonnoksesta.

298. Esitetyn selvityksen mukaan valitustenalaisten päätösten liitteen 2 ”Valvontamenetelmät” sisältämiä laskuvirheitä on lisäksi korjattu 21.12.2021 hallintolain 51 §:n mukaisena kirjoitusvirheen korjaamisena

299. Markkinaoikeus toteaa, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella virasto on menetellyt yksikköhintojen päivittämisen suhteen avoimesti julkaisemalla ennakolta yksikköhintakyselyjen perusteella päivitetyt yksikköhinnat. Menettely on mahdollistanut yksikköhintoihin sisältyvien mahdollisten epäselvyyksien ja virheiden korjaamisen ennalta ennen lopullisten yksikköhintojen vahvistamista viraston päätöksillä 15.12.2021. Jakeluverkonhaltijoille on asianmukaisesti ja sääntelyn edellyttämällä tavalla varattu mahdollisuus lausua näkemyksensä päätösluonnosten sekä niiden sisältämien menetelmien ja yksikköhintojen sisällöstä. Se, että yksikköhintoja on hallinnollisessa vaiheessa muutettu useampaankin kertaan ennen niiden lopullista vahvistamista, ei voida katsoa tarkoittaneen sitä, että virasto olisi tältä osin toiminut asiassa vastoin hallintolain 31 §:n mukaista selvittämisvelvollisuuttaan tai muutoin hallinnon oikeusperiaatteiden vastaisesti.

300. Hallintolain päätöksen perustelemista koskeva säännös antaa viranomaiselle valtaa harkita perustelujen esittämistapaa ja laajuutta. Energiavirasto on perustellut yksikköhintojen päivittämisen menetelmiä valituksenalaisten päätösten lisäksi niiden liitteinä olleissa valvontamenetelmissä ja perustelumuistiossa. Jakeluverkonhaltijoiden vastaukset yksikköhintakyselyihin sisältävät liikesalaisuuksia. Markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirastolla voida katsoa olleen velvollisuutta kuvata jokaisen yksikköhinnan osalta erikseen miten yksikköhinta on määritelty tai esittää perusteluja sillä tarkkuudella, että verkonhaltijan olisi ollut mahdollisuus toisintaa viraston vahvistamat yksikköhinnat omilla laskelmillaan. Markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto on edellä mainitut seikat huomioon ottaen perustellut päätöksensä riittävästi hallintolain edellyttämällä tavalla. Valituksenalaisilla päätöksillä on turvattu valittajien oikeudet saada perustellut päätökset ja hakea niihin tehokkaasti muutosta.

301. Edellä lausutun perusteella yksikköhintojen määrittelyyn liittyvän Energiaviraston menettelyn ei ole katsottava olleen siten virheellistä, että valituksenalaiset päätökset olisi tällä perusteella kumottava. Näin ollen markkinaoikeus katsoo kokonaisuutena arvioiden, ettei Energiaviraston menettely yksikköhintojen määrittämisessä ole ollut valvontalain 12 a §:n 2 momentin, hallintolain 34 §:n tai hallinnon oikeusperiaatteiden vastaista.

3.5.3 Luottamuksensuojaperiaate ja valvonnan ennakoitavuus sekä jatkuvuus

302. Valittajat ovat esittäneet, että valituksenalaiset päätökset ovat luottamuksensuojaperiaatteen vastaisia. Valvontalain 13 §:n 1 momentin edellytykset valvontamenetelmien muuttamiselle kesken valvontakauden eivät ole täyttyneet, eikä virastolla ole ollut oikeudellista perustetta valvontamenetelmien muuttamiselle. Vahvistuspäätökset ovat lähtökohtaisesti pysyviä ja muuttamalla valvontamenetelmiä kesken valvontajakson virasto on puuttunut jakeluverkonhaltijoiden oikeutettuihin odotuksiin vahvistuspäätöksen pysyvyydestä.

303. Valittajat ovat lisäksi esittäneet, että valvonnan jatkuvuuden ja ennakoitavuuden toteutumisen välttämätön edellytys on, että viranomainen ei myöhemmin muuta lainvoimaisesti vahvistamiensa valvontamenetelmien sisältöä ilman hyväksyttävää oikeudellista perustetta tavalla, joka johtaa päätöksen kohteena olevien verkonhaltijoiden kannalta ennakoimattomiin ja huomattaviin negatiivisiin taloudellisiin vaikutuksiin. Verkonhaltijoilla on oikeus luottaa valvontamenetelmien jatkuvuuteen ja pysyvyyteen koko valvontajakson ajan verkkoinvestointien mahdollistamiseksi.

304. Elenia Verkko Oyj on vielä esittänyt, ettei virasto ole päätöksenteossaan ottanut huomioon komission ja Energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto ACER:n helmikuussa 2021 julkaisemia parhaita käytänteitä koskevassa kertomuksessa esitettyjä suosituksia muun muassa ennustettavuudesta.

305. Energiavirasto on esittänyt, että valituksenalainen päätös ei loukkaa jakeluverkonhaltijoiden luottamuksensuojaa. Valvontalailla on säädetty virastolle nimenomainen peruste lakimuutoksen johdosta muuttaa voimassa olevaa vahvistuspäätöstä, eivätkä jakeluverkonhaltijat voi näin ollen vedota oikeutettuun odotukseen asiassa.

306. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan Euroopan unionin toimielinten on noudatettava oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita, ja tämä koskee myös jäsenvaltioita, kun ne käyttävät niille unionin direktiiveissä annettua toimivaltaa (tuomio 9.7.2015, Salomie ja Oltean, C183/14, EU:C:2015:454, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

307. Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut, että oikeus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen on kaikilla henkilöillä, joille hallintoviranomaisen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia, jotka perustuvat hallintoviranomaisen antamiin täsmällisiin vakuutteluihin. Tällöin on tarkistettava, onko huolelliselle ja asiantuntevalle taloudelliselle toimijalle syntynyt hallintoviranomaisten toimien vuoksi kohtuullinen luottamus, ja jos on, tämän jälkeen on osoitettava kyseisen luottamuksen perusteltavuus (tuomio 9.7.2015, Salomie ja Oltean, C183/14, EU:C:2015:454, 44 ja 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

308. Edellä selostetusta hallintolain 6 §:stä ja sen esitöistä ilmenevällä tavalla luottamuksensuojaperiaate sisältää vaatimuksen, jonka mukaan viranomaisen on toiminnassaan otettava huomioon yksityisen oikeusjärjestykseen perustuvat oikeutetut odotukset ja turvattava ne. Esitöissä (HE 72/2002 vp s. 55 ja 56) on todettu, että luottamuksensuojaperiaate merkitsee ennen muuta yksilön suojaa julkista valtaa vastaan. Viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Luottamuksensuojaperiaatteessa on kysymys siitä, millä edellytyksillä yksityinen voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan.

309. Esitöissä (HE 72/2002 vp s. 56) on edelleen todettu, että luottamuksen suojaaminen rajoitetaan koskemaan oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Tämä edellyttää, että suojaamisen kohteena olevat odotukset voidaan perustaa viime kädessä johonkin oikeusjärjestyksen kokonaisuuden keskeisistä ainesosista, joita ovat lainsäädäntö, yleiset oikeusperiaatteet ja kansainväliset sopimukset. Yksityisen tietoinen lainvastainen menettely tai se, että oikeustilan muutos on ollut ennakoitavissa, eivät oikeuta suojaamisen arvoiseen luottamukseen. Edellytyksenä siis on, ettei päätös perustu asianosaisen antamiin virheellisiin tai olennaisesti puutteellisiin tietoihin. Säännösehdotuksessa tarkoitettuna oikeutettuna odotuksena ei pidetä myöskään pelkkiä oletettuja taloudellisia odotuksia. Näin esimerkiksi viranomaisten esittämät käsitykset tai lupaukset hallinnon asiakkaille eivät saa aikaan sellaista oikeudellisesti perusteltua odotusta, johon voitaisiin vedota. Luottamuksen suojan arviointi perustuu viime kädessä tapauskohtaiseen harkintaan, jossa yksityisen luottamusta tulee punnita suhteessa julkiseen etuun.

310. Luottamuksensuojaan liittyy muun ohella se, että viranomainen noudattaa tekemiään päätöksiä ja antamiaan lupauksia sekä omaksumaansa tulkinta- ja soveltamiskäytäntöä, ellei sen muuttamiselle ole lainmukaisia perusteita (Mäenpää, Hallinto-oikeus, Alma Insights 2023, s. 172–175). Viranomainen ei voi, ilman nimenomaista lakiin perustuvaa toimivaltaa, jälkikäteen muuttaa aikaisemmin tekemäänsä päätöstä, jos se loukkaisi asianosaisen oikeutettuja odotuksia (Mikkilä – Räbinä, Luottamuksensuoja verotuksessa – tutkimus luottamuksensuojaperiaatteen soveltamisesta hallintotuomioistuimissa, Verotus 4/2017, s. 430). Korkein hallinto-oikeus on ennakkopäätöksessään KHO 2018:51 todennut, että asiaa hallintolain 6 §:ään sisältyvän luottamuksensuojaperiaatteen kannalta lähtökohtana oli pidettävä sitä, että yksityisen tulee voida luottaa viranomaisen toiminnan virheettömyyteen ja viranomaisten päätösten pysyvyyteen.

311. Markkinaoikeus toteaa, että luottamuksensuoja antaa vilpittömässä mielessä toimivalle yksityiselle oikeuden luottaa siihen, ettei yksityisen oikeuteen tai etuun rajoittavasti tai muutoin negatiivisesti vaikuttava viranomaisen päätöksenteko tai muu toiminta äkillisesti ja odottamattomasti muutu. Luottamuksensuoja edellyttää viranomaiselta pidättäytymistä etenkin taannehtivasta, takautuvasti vaikuttavasta päätöksenteosta.

312. Luottamuksensuojan tavoitteena ei kuitenkaan ole muodostaa saavutettuja oikeuksia tai pysyttää kerran tehtyä hallintopäätöstä täysin muuttumattomaksi, vaan viranomainen voi myös perustellusta syystä esimerkiksi muuttaa vakiintunutta ratkaisukäytäntöään (Mäenpää, Hallinto-oikeus, Alma Insights verkkokirja 2024). Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään (tuomio 11.7.2019, Agrenergy, C-180/18, C-286/18 ja 287/18, EU:C:2019:605, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) katsonut, että talouden toimijat eivät voi perustellusti luottaa sellaisen olemassa olevan tilanteen säilymiseen, jota voidaan muuttaa kansallisen viranomaisen harkintavallan rajoissa. Korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksessä KHO 2017:95 on puolestaan todettu, että koska kunnalla oli oikeus käyttää harkintavaltaa päättäessään vaikeavammaisille henkilöille tarkoitetun kuljetuspalvelun järjestämistavasta, se saattoi myös muuttaa järjestämistapaan liittyviä käytäntöjään. Päätös, jolla A:lle oli aiemmin myönnetty irrotus Matkapalvelukeskuksen käytöstä, ei siten ole saavuttanut sellaista pysyvyyttä, ettei hänelle myönnetyn kuljetuspalvelun järjestämistapaa ollut voitu muuttaa uudella päätöksellä, eikä asiassa ei siten myöskään ollut loukattu hallintolain 6 §:ssä säädettyä luottamuksensuojaa.

313. Jos viranomaisella on lain nojalla toimivalta puuttua tietyllä tavalla taloudellisiin suhteisiin ja se toimii harkintavaltaansa lain- ja asianmukaisesti käyttäen, markkinaoikeus toteaa, että päätöksenteon kohteena olevat eivät voi oikeudellisesti tehokkaalla tavalla vedota luottamuksensuojan periaatteeseen.

314. Nyt arvioitavana olevassa asiassa Energiavirasto on valituksenalaisella päätöksellään muuttanut 30.11.2015 antamiaan lainvoimaisia neljättä (vuodet 2016–2019) ja viidettä (vuodet 2020–2023) valvontajaksoa koskevia vahvistuspäätöksiä ajanjakson 1.1.2022–31.12.2023 osalta. Valituksenalaisen päätöksen mukaan se on tehty valvontalain 13 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla sähkömarkkinalain 730/2021 1.8.2021 voimaan tulleiden jakeluverkonhaltijoiden sääntelyyn tehtyjen muutosten johdosta. Markkinaoikeus toteaa, että lainvoimaisten vahvistuspäätösten muuttaminen on siten tehty valvontalain 13 §:ään perustuvan toimivallan perusteella. Kyseinen valvontalain säännös nimenomaisesti mahdollistaa lainvoimaiseen ratkaisuun puuttumisen.

315. Markkinaoikeus on edellä katsonut, että virastolla on ollut oikeudelliset perusteet valvontamenetelmien muuttamiseen, Energiavirasto on käyttänyt harkintavaltaansa lain- ja asianmukaisesti, eivätkä valvontamenetelmiin tehdyt muutokset ole olleet lainvastaisia. Muutettujen valvontamenetelmien on katsottu mahdollistavan verkkojen toimivuuden varmistamiseksi tarvittavien verkkoinvestointien tekemisen. Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että lainvoimaiset aiemmin vahvistetut valvontamenetelmät eivät ole voineet muodostaa valittajille sellaisia oikeudellisesti perusteltuja oikeutettuja odotuksia, että Energiaviraston voitaisiin katsoa loukanneen luottamuksensuojaperiaatetta muuttaessaan lainvoimaisia vahvistuspäätöksiä kesken valvontakauden.

316. Elenia on vedonnut sähkökauppa-asetuksen 18 artiklan 10 kohdassa viitattuun ACERin parhaita käytäntöjä koskevan raportin huomioon ottamiseen Energiaviraston toiminnassa. ACERin helmikuussa 2021 julkaiseman asiakirjan ”Report on distribution tariff methodologies in Europe” mukaan se täydentää ACERin vuoden 2019 raporttia siirtotariffimenetelmiä koskevista käytännöistä ja tarjoaa tilannekatsauksen jakelutariffirakenteista EU:n jäsenvaltiossa. Asiakirjan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on otettava ACERin parhaiden käytäntöjen raportit siirto- ja jakelutariffimenetelmistä asianmukaisesti huomioon vahvistaessaan tai hyväksyessään siirto- ja jakelutariffeja tai niiden menetelmiä. Asiakirjassa esitetyn ACERin näkemyksen mukaan jakelutariffimenetelmän asettaminen useille vuosille voi mahdollistaa toimien asianmukaisen analysoinnin ja sidosryhmien tehokkaamman osallistumisen sekä tukea tariffien ennustettavuutta ja säästää resursseja. Lisäksi monivuotista siirtymäprosessia tulisi suosia silloin, kun jakelutariffimenetelmän tai tariffisuunnittelun muutokset vaikuttavat merkittävästi yksittäisten verkonkäyttäjien tariffiarvoihin.

317. Markkinaoikeus toteaa, että ACERin parhaiden käytäntöjen raportissa on kysymys suosituksenluontoisista käytänteistä, jotka kansallisen sääntelyviranomaisen on otettava asianmukaisesti huomioon siirto- ja jakelutariffimenetelmiä vahvistaessaan. Markkinaoikeus toteaa, että valvontalain 13 §:n 1 momentti mahdollistaa valvontamenetelmien muuttamisen kesken valvontakauden eikä ACERin raportissa ole nimenomaisesti kielletty valvontaviranomaisia muuttamasta menetelmiä. Markkinaoikeus on edellä katsonut virastolla olleen perusteet valvontamenetelmien muuttamiseen mainitun momentin 2 ja 4 kohtien perusteella, joten valvontamenetelmien muuttamista kesken valvontakauden ei voida pitää luottamuksensuojaperiaatteen vastaisena myöskään ACERin parhaat käytännöt huomioon ottaen. Energiaviraston ei valvontamenetelmiä muuttaessaan voida myöskään katsoa menetelleen sähkökauppa-asetuksen 18 artiklan 10 kohdassa asetetun huomioimisvelvoitteen vastaisesti.

318. Ottaen huomioon, että Energiavirastolla on ollut toimivalta ja perusteet muuttaa menetelmiä kesken valvontakauden, eikä Energiavirasto ole ylittänyt harkintavaltaansa valituksenalaiset muutokset tehdessään, valituksenalaisten päätösten ei voida katsoa olleen tältäkään osin lainvastaisia tai vastoin luottamuksensuojan taikka ennakoitavuuden periaatetta.

319. Luonnollisen monopolin valvonnassa jatkuvuudessa on kyse siitä, että valvonnan on varmistettava tarpeelliset investoinnit valvottavalle alalle (HE 127/2004 vp s. 7). Markkinaoikeus on edellä katsonut, etteivät valittajat ole tuoneet esiin seikkoja, jotka osoittaisivat, että valituksenalaiset päätökset eivät mahdollista tarpeellisten investointien tekemistä. Näin ollen muutettujen valvontamenetelmien on katsottava turvanneen myös valvonnan jatkuvuudelle asetetun tavoitteen.

320. Edellä esitetyn perusteella Energiaviraston valituksenalaisia päätöksiä ei ole pidettävänä lainvastaisina sen johdosta, että niissä olisi rikottu luottamuksensuojan tai valvonnan ennakoitavuuden ja jatkuvuuden periaatteita.

3.5.4 Yhdenvertaisuus- ja suhteellisuusperiaate sekä tarkoitussidonnaisuuden periaate

321. Valittajien mukaan valituksenalaisten päätösten johdosta on syntynyt syrjivä ja epätasapuolinen tilanne, jossa samanlaista suurjännitteistä jakeluverkkoa hallitsevaan verkonhaltijaan sovelletaan merkittävästi erilaisiin lopputuloksiin johtavia valvontamenetelmiä riippuen siitä, onko kyseinen verkonhaltija siirtänyt suurjännitteisen jakeluverkon erilliseen yhtiöön vai ei. Suurjännitteisen jakeluverkon haltijoiden vahvistuspäätöksiä ei ole muutettu. Jakeluverkonhaltijoilla on omistuksessaan tai hallinnassaan 7.641 km suurjännitteistä jakeluverkkoa, kun pelkästään suurjännitteistä jakeluverkkoa omistavat verkkoyhtiöt hallinnoivat vain 1.672 km suurjännitteistä jakeluverkkoa. Suurjännitteisen jakeluverkonhaltijan ja kantaverkkoyhtiön komponenteilla tuotetaan verkkopalvelua alemmille jännitetasoille kuten jakeluverkonhaltijan 110 kv verkon komponenteilla, vaikka kyse olisikin erillisestä yhtiöstä.

322. Valittajat ovat vielä esittäneet, että valituksenalaiset päätökset ovat suhteellisuusperiaatteen vastaisia. Alajärven Sähkö Oy valituskumppaneineen on lisäksi esittänyt valitustenalaisten päätösten olevan tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaisia. Sähkömarkkinalakiin lailla 730/2021 tehdyt muutokset eivät ole merkitykseltään niin olennaisia, että niillä voitaisiin perustella valvontamenetelmiin tehtyjä taloudellisilta vaikutuksiltaan erittäin merkittäviä muutoksia. Valvontamallin muuttaminen yksikköhintojen päivityksen ja riskittömän korkotason määritystavan osalta ovat ylimitoitettuja toimia. Energiavirasto rankaisee sähkön jakeluverkonhaltijoita siitä, että ne ovat toimineet viraston valvontamenetelmien ja investointikannustimen mukaisesti tehostaen toimintaansa. Muutokset rapauttavat jo tehtyjen investointien kannattavuuden ja heikentävät verkonhaltijoiden edellytyksiä pitää yllä jakeluverkkojen toimintavarmuutta ja kehittää verkkoja. Valvontamenetelmien muuttamiselle kesken valvontajakson ei ole yksityisen edun punninnassa ohittavia yhteiskunnallisesti painavia perusteita, suhteellisuusperiaate edellyttää valvontapäätöksen pysyttämistä koko valvontajakson ajaksi.

323. Energiavirasto on esittänyt, että koska sähkömarkkinalakia muuttaneella lailla 730/2021 on täsmennetty vain jakeluverkonhaltijoiden velvoitteita ja muutettu jakeluverkonhaltijoiden sääntely-ympäristöä, ei virasto ole katsonut perustelluksi muuttaa menetelmiä suurjännitteisen jakeluverkonhaltijoiden osalta. Lähtökohtana vuonna 2016 voimaan astuneita menetelmiä laadittaessa oli, että menetelmien perusmekaniikka on kaikille mahdollisimman sama, vaikka toimitusvarmuusvaatimukset koskivat vain sähkönjakelua. Menetelmät muodostettiin heikoimman lenkin perusteella ja tällöin muut toimialat saattoivat hyötyä. Jakeluverkonhaltijoilla, jotka harjoittavat myös suurjännitteistä jakeluverkkotoimintaa, ei ole velvoitetta eriyttää suurjännitteistä jakeluverkkotoimintaa jakeluverkkotoiminnasta. Eri menetelmän soveltaminen jakeluverkkotoiminnassa harjoitettavaan suurjännitteiseen jakeluverkkotoimintaan ei siten ole mahdollista.

324. Energiavirasto on esittänyt, että valituksenalaisilla päätöksillä tehdyt valvontamenetelmien muutokset ovat olleen tarpeellisia, välttämättömiä ja kaikilta osin oikeasuhtaisia tavoiteltuun päämäärään nähden.

Yhdenvertaisuusperiaate

325. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan suurjänniteverkon komponentit on tarkoitettu käytettäväksi 110 kV jännitteellä, ja ne ovat rakenteeltaan lähtökohtaisesti erilaisia kuin keski- tai pienjänniteverkon komponentit.

326. Viraston asiassa esittämän mukaan usealla jakeluverkonhaltijalla jakeluverkkotoimintaan sisältyy myös 110 kV verkkoa, eikä sitä ole eriytetty nimellisjännitteeltään alle 110 kV verkkotoiminnasta. Kyseinen 110 kV verkko on näillä verkonhaltijoilla osa jakeluverkkotoimintaa ja se palvelee keskijännite- ja pienjänniteverkkoa sekä näihin liittyneitä käyttäjiä. Jakeluverkonhaltijan 110 kV verkon komponenteilla tuotetaan siten verkkopalvelua jakeluverkonhaltijan asiakkaille myös keski- ja pienjänniteverkkotasolla. Toimitusvarmuusvaatimukset koskevat tällaisia jakeluverkonhaltijoita, jotka omistavat myös 110 kV-verkkoa.

327. Edelleen viraston mukaan Suomessa on jonkun verran suurjännitteisiä jakeluverkonhaltijoita, joilla ei ole lainkaan jakeluverkkoa (nimellisjännite pienempi kuin 110 kV). Näillä verkonhaltijoilla 110 kV-verkko palvelee ainoastaan suurjänniteverkkoon liittyneitä käyttäjiä, eivätkä toimitusvarmuusvaatimukset koske kyseisiä verkonhaltijoita.

328. Sähkökauppa-asetuksen 18 artikla edellyttää edellä todetulla tavalla, että tariffeja tai niiden laskentamenetelmiä sovelletaan syrjimättömästi. Lisäksi sähkömarkkinalain luonnollisen monopolin erityisvalvonnan yksi keskeisistä tavoitteista on tasapuolisuus, joka edellyttää muun ohella valvottavien yritysten kohtelun tasapuolisuutta.

329. Hallintolain 6 §:stä ilmenee, että viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin.

330. Hallintolain 6 §:n esitöiden (HE 72/2002 vp s. 54) mukaan tasapuolisen kohtelun vaatimus saa merkityssisältönsä lähinnä perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteesta. Perusoikeutena yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että viranomainen soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Ratkaisutoiminnan tulee olla myös johdonmukaista siten, että harkinnan kohteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa samoin perustein. Säännönmukaisesta käytännöstä poikkeamisen on perustuttava tapauksen erityislaatuun. Tasapuolisuus- tai yhdenvertaisuusperiaate edellyttää hallintolain 6 §:n esitöistä (HE 72/2002 vp s. 54 ja 55) ilmenevällä tavalla, että viranomainen soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee ja että viranomaisen ratkaisutoiminta on johdonmukaista.

331. Valvonnan tasapuolisuus edellyttää luonnollisten monopolien valvonnassa tasapuolisuutta sekä valvottavien yritysten asiakkaiden että omistajien välillä, mutta myös valvottavien yritysten kesken (HE 127/2004 vp s. 7). Valvontalain 10 §:n esitöiden (HE 20/2013 vp s. 162) mukaan muun ohella sen vuoksi, että eri verkonhaltijoiden välillä on erilaisesta yrityshistoriasta johtuen huomattavia eroja, tulee verkonhaltijoihin kohdistuvissa vahvistuspäätöksissä eri verkonhaltijoiden tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi soveltaa hinnoittelun perusteena yhtenäisiä laskentamenetelmiä. Ottaen huomioon edellä todetun yksittäisen verkonhaltijan taloudellisilla eduilla ei voi olla suoraa eikä ratkaisevaa merkitystä siihen, kuinka Energiaviraston on mahdollista kehittää hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteita.

332. Valitustenalaisten päätösten liitteenä olleesta valvontamenetelmiä koskevasta asiakirjasta käy ilmi, että suurjännitteisen jakeluverkon ilmajohto- ja maakaapeliverkkoa sekä sähköasemia koskevien komponenttien yksikköhinnat on päivitetty muiden jakeluverkkokomponenttien ohella. Esitetyn selvityksen mukaan päivitettyjen yksikköhintojen määrityksessä ei ole otettu huomioon eriytettyä suurjännitteistä jakeluverkkotoimintaa harjoittavien verkonhaltijoiden vastauksia. Valituksenalaisia päätöksiä sovelletaan niihin sähkön jakeluverkonhaltijoihin, joilla on pien- ja keskijänniteverkon ohella suurjännitteistä sähköverkkoa. Päätöksiä ei sen sijaan sovelleta niihin verkonhaltijoihin, jotka hallinnoivat pelkästään suurjännitteistä jakeluverkkoa.

333. Asiassa on ilmeistä, ettei Energiavirastolla ole ollut perustetta muuttaa valvontamenetelmiä suurjännitteisten jakeluverkonhaltijoiden, kantaverkonhaltijan tai maakaasun verkonhaltijoiden osalta, joita sähkömarkkinalain 51 §:n mukaiset toimitusvarmuusvaatimukset eivät ole koskeneet. Markkinaoikeus katsoo siten perustelluksi, ettei virasto ole muuttanut yksinomaan suurjännitteistä jakeluverkkoa hallitsevien verkonhaltijoiden valvontamenetelmiä kesken viidennen valvontajakson.

334. Esitetyn selvityksen perusteella Energiavirasto on muuttanut valvontamenetelmiä niiden jakeluverkonhaltijoiden osalta, joita sähkömarkkinalakia muuttaneen lain 730/2021 säännökset muun ohella toimitusvarmuusvaatimusten aikataulun pidentämisestä ovat koskeneet. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella osalla sähkön jakelunverkonhaltijoista on omistuksessaan tai hallinnassaan myös suurjännitteistä jakeluverkkoa. Energiaviraston valvontamenetelmiä on siten muutettu niille verkonhaltijoille, joilla on jakeluverkon ohella suurjännitteistä jakeluverkkoa muttei niille verkonhaltijoille, joilla on omistuksessaan tai hallinnassaan pelkästään suurjännitteistä jakeluverkkoa. Alajärven Sähkö Oy ym. ovat esittäneet, että jakeluverkonhaltijoilla on omistuksessaan tai hallinnassaan suurin osa suurjännitteisestä jakeluverkosta.

335. Energiavirasto on toimittanut markkinaoikeudelle sen pyynnöstä selvityksen suurjänniteverkon komponenttien luonteesta verrattuina keski- ja pienjänniteverkkojen komponentteihin. Selvityksen mukaan suurjänniteverkon komponenteilla tarkoitetaan verkkokomponentteja, jotka on tarkoitettu käytettäviksi keski- ja pienjänniteverkkoa suuremmalla 110 kV jännitteellä, joten ne ovat rakenteeltaan lähtökohtaisesti erilaiset kuin keski- tai pienjänniteverkon komponentit. Virasto on lisäksi esittänyt, että usean jakeluverkonhaltijan jakeluverkkotoimintaan sisältyy myös 110 kV verkkoa, eikä sitä ole eriytetty nimellisjännitteeltään alle 110 kV:n verkkotoiminnasta. Viraston mukaan kyseinen 110 kV-verkko on kyseisillä verkonhaltijoilla osa jakeluverkkoa ja palvelee keskijännite- ja pienjänniteverkkoa sekä näihin liittyneitä käyttäjiä. Virasto on edelleen esittänyt, että Suomessa on jonkin verran myös puhtaita suurjännitteisiä verkonhaltijoita, joilla ei ole lainkaan alle 110 kV:n nimellisjännitteellä toimivaa jakeluverkkoa. Näillä verkonhaltijoilla 110 kV:n verkko ja sen komponentit palvelevat ainoastaan suurjänniteverkkoon liittyneitä asiakkaita.

336. Vaikka valvontamenetelmän muutosten voidaan katsoa vaikuttaneen myös jakeluverkonhaltijoiden suurjänniteverkkoihin, markkinaoikeus toteaa, että näiden jakeluverkonhaltijoiden suurjänniteverkon on katsottava olevan kiinteästi osa jakeluverkkotoimintaa siten, että suurjänniteverkko palvelee keskijännite- ja pienjänniteverkkoa sekä näiden käyttäjiä. Jakeluverkonhaltijoiden suurjänniteverkolla voidaan katsoa olevan läheinen yhteys myös toimitusvarmuuteen ja sitä koskeviin vaatimuksiin, sillä edellä kuvatusti esimerkiksi suurjänniteverkon varasyöttöyhteyksiä rakentamalla voidaan parantaa sähkön toimitusvarmuutta.

337. Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että Energiavirastolla on voinut harkintavaltansa puitteissa päivittää suurjännitteisen verkon komponenttien yksikköhinnat ja soveltaa niitä sellaisiin jakeluverkonhaltijoihin, joilla on hallinnassaan pien- ja keskijänniteverkon ohella eriyttämätöntä suurjänniteverkkoa, jota voidaan osaltaan hyödyntää sähkönjakeluverkko toiminnassa muun ohella sähkömarkkinalain 51 §:n mukaisten toimitusvarmuusvaatimusten parantamiseksi.

338. Markkinaoikeus katsoo, ettei asioissa ole osoitettu valituksenalaisten päätösten asettavan eri verkonhaltijoita sellaiseen asemaan toisiinsa nähden, että Energiaviraston olisi katsottava rikkoneen tasapuolisen kohtelun vaatimusta.

Suhteellisuusperiaate ja tarkoitussidonnaisuuden periaate

339. Hallintolain 6 §:stä ilmenee edellä esitetyllä tavalla muun ohella, että viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Hallintolain 6 §:n esitöiden (HE 72/2002 vp s. 55) mukaan pykälästä ilmenevä tarkoitussidonnaisuuden periaate sisältää yleisen velvollisuuden käyttää toimivaltaa vain siihen tarkoitukseen, johon se on lain mukaan määritelty tai tarkoitettu käytettäväksi. Viranomainen ei saa ryhtyä edistämään muita tarkoitusperiä kuin niitä, jotka kuuluvat sen tehtäväpiiriin ja sisältyvät tapaukseen sovellettavan lain tavoitteisiin.

340. Suhteellisuusperiaatteen keskeisenä sisältönä on hallintolain esitöiden (HE 72/2002 vp s. 55) mukaan, että viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Viranomaisen toimen on oltava asianmukainen, tarpeellinen ja oikein mitoitettu sen tavoitteen kannalta, johon kysymyksessä olevalla toimella pyritään. Käytännössä suhteellisuusperiaate edellyttää, että viranomainen mitoittaa toimintansa alimmalle sellaiselle tasolle, jolla saadaan aikaan tarvittava vaikutus. Suhteellisuusperiaatteella on tärkeä merkitys erityisesti sellaisissa tapauksissa, joissa viranomainen joutuu harkitsemaan hallinnon asiakkaan kannalta epäedullisia oikeudellisia seuraamuksia. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti toimen on oltava tarpeellinen ja välttämätön asetetun tavoitteen saavuttamiseksi.

341. Markkinaoikeus on jo edellä todetusti katsonut, että Energiavirastolla on ollut oikeudelliset perusteet valvontamenetelmien muuttamiseen ja muutokset ovat olleet perusteltuja. Muutettujen valvontamenetelmien on katsottu täyttävän lain kohtuullisen hinnoittelun valvonnalle asettamat vaatimukset, turvaavan riittävän tulorahoituksen ja mahdollistavan verkkojen toimivuuden varmistamiseksi tarvittavien verkkoinvestointien tekemisen. Markkinaoikeus on niin ikään katsonut, että valvontamenetelmiin tehdyt muutokset ovat olleet kustannusvastaavuuden ja kuluttajien edun turvaamisen kannalta perusteltuja

342. Edellä lausutun perusteella Energiaviraston ei ole osoitettu ylittäneen harkintavaltaansa tai käyttäneen valvontatoimivaltaansa muuhun kuin sille energiamarkkinasääntelyssä määrättyyn tarkoitukseen. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella Energiaviraston valvontamenetelmiin tehdyt muutokset vaikutuksineen eivät ole ylittäneet sitä, mikä on ollut tarpeen ja välttämätöntä esimerkiksi paremman kustannusvastaavuuden kannalta.

343. Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että vaikka valvontamenetelmät vuosille 2022 ja 2023 vaikuttivat suhteessa valvontamenetelmiin vuosina 2016–2021 verkonhaltijoiden kassavirtoihin laskevasti, menetelmiin tehtyjen muutosten sallittavuuden arviointi suhteellisuusperiaatteen kannalta ei edellä lausuttuun nähden voi perustua pelkästään sen punnintaan, mikä on verkonhaltijoiden mahdollisesti saamatta jääneen tuoton suuruus verrattuna aiempiin menetelmiin ja mikä olisi ollut aiempien menetelmien mahdollistama investointien taso suhteessa uusiin menetelmiin. Edellä todetun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole menetellyt valituksenalaiset päätökset vahvistaessaan suhteellisuusperiaatteen tai tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaisesti.

Johtopäätös

344. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole menetellyt valittajien esittämällä tavalla sähkömarkkinoita koskevien oikeusohjeiden vastaisesti muuttaessaan lainvoimaisia vahvistuspäätöksiä kesken valvontajakson.

345. Valitukset on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

346. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

347. Asioissa annetut ratkaisut huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittajat joutuvat itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valitukset.

Muutoksenhaku

Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 36 §:n 4 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

 

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Pertti Virtanen ja markkinaoikeustuomarit Markus Ukkola sekä Saija Laitinen.

 

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta halllinto-oikeudesta.