MAO:238/​2026

Asian tausta

Kotkan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 13.1.2026 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Ruonalan urheiluhallin tekonurmen uusintaa koskevasta rakennusurakasta ajalle 1.6.–30.6.2026.

Kotkan kaupungin tekninen johtaja on 9.2.2026 tekemällään hankintapäätöksellä § 23/2026 valinnut Saltex Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 300.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus ja sen täydennys

Vaatimukset

Nordic Arena Service AB on vaatinut, että markkinaoikeus kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 16.940 eurolla sisältäen oikeudenkäyntimaksua vastaavan määrän viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valittajalla on asianosaisasemaan perustuva valitusoikeus. Valittaja on tekonurmikenttien valmistamista ja asennuspalveluita tarjoava yritys. Valittaja ei ole kuitenkaan kyennyt jättämään tarjousta, sillä hankinnan tekniset laatuvaatimukset tekonurmen nurmirakenteesta ja tekonurmen täyteaineesta on perusteettomasti määritelty siten, että ne ovat ohjanneet hankinnan tietylle toimijalle. Mikäli vaatimukset olisi muotoiltu hankintasäännösten mukaisesti, valittaja olisi jättänyt tarjouksen. Valittaja on toimittanut valituksensa markkinaoikeudelle ennen kuin määräaika tarjousten jättämiselle hankintamenettelyssä on päättynyt.

Hankintayksikkö on edellyttänyt hankinta-asiakirjoissa, että hankittava tekonurmi täyttää FIFA Quality Pro -standardin vaatimukset. Hankintayksikkö ei ole liittänyt vaatimukseen ilmaisua ”tai vastaava”, mistä syystä vaatimus on ollut hankintasäännösten vastainen.

FIFA Quality Pro -standardiin vetoamista ei ole sinällään pidettävä kilpailua rajoittavana, sillä kyseinen standardi perustuu ainoastaan tekonurmelta edellytettyihin toiminnallisiin vaatimuksiin, eikä esimerkiksi tekonurmessa käytettyihin materiaaleihin. FIFA:n tekonurmia koskeva lisensointi on siirtymävaiheessa, minkä vuoksi FIFA noudattaa sekä uusia että vanhoja lisensointiehtoja ja testausmenetelmiä. Molemmille on ominaista se, että tietty lisenssi, kuten FIFA Quality Pro, ei sisällä vaatimuksia tekonurmessa käytettävästä materiaalista, vaan se perustuu ainoastaan kentän toiminnallisiin ominaisuuksiin.

Hankintayksikkö on FIFA-standardiin viittaamisen lisäksi kuitenkin edellyttänyt, että hankittavan tekonurmen on oltava sen itsensä määrittelemien teknisten ratkaisujen mukainen käytetyn nukan pituuden, kuitujen vahvuuden ja leveyden, kuitujen lineaarisen tiheyden (Dtex) ja nurmen pohjaliiman osalta. Hankinnan kohteena oleva tekonurmi on luonteeltaan sellainen, että sille ei ole juurikaan muita käyttötarkoituksia kuin jalkapallon tai muun urheilun harrastaminen. Näin ollen hankintayksiköllä ei ole ollut perusteita edellyttää tekonurmelta muita ominaisuuksia kuin niitä toiminnallisia ominaisuuksia, jotka ovat oleellisia mainitun urheilun harrastamisen kannalta.

Hankintayksikkö on lisäksi edellyttänyt, että kentän täyteaineen tulee olla pintakäsitelty mineraali, muuta kuin hiekkaa, yhdestä materiaalista koostuva ja painavuudeltaan 20 kg/m2. Ottaen huomioon sen, että kyseiset vaatimukset eivät ole koskeneet tekonurmelta edellytettyjä toiminnallisia ominaisuuksia, vaatimuksia ei ole pidettävä hankintasäännösten mukaisina.

Tarjouspyynnössä ei ole varattu mahdollisuutta tehdä tarjousta hankinta-asiakirjoista poikkeavalla teknisellä toteutuksella, joka olisi täyttänyt toiminnalliset ja FIFA:n asettamat vaatimukset. Hankinnan kohdetta koskevat vaatimukset on määritelty siten, että ainoastaan voittanut tarjoaja on pystynyt ne täyttämään.

Ottaen huomioon sen, että hankinnan kohteena oleva tekonurmi on toiminnallisten vaatimustensa osalta ollut mahdollista toteuttaa myös erilaisin teknisin ratkaisuin, hankinnassa käytetyt tuote- ja laatuvaatimukset eivät ole olleet hankinnan kannalta perusteltuja ja ne ovat perusteettomasti rajoittaneet kilpailua. Vaatimukset ovat lisäksi olleet suhteettomia ja syrjiviä. Hankintayksikön olisi vähintäänkin pitänyt käyttää ilmaisua ”tai vastaava” sellaisten yksityiskohtaisten edellytysten yhteydessä, joissa se on vedonnut suoraan edellyttämäänsä materiaaliin.

Vastine

Vaatimukset

Kotkan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut ja asianosaiskulut 3.800 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan virheellisesti. Kysymyksessä on kansallinen hankinta, joten EU-hankintoja koskevat hankintasäännökset hankinnan kohteen kuvauksesta eivät tule suoraan sovellettaviksi. Hankintayksikkö on määritellyt hankinnan kohteen yleisellä tasolla, eikä se ole edellyttänyt tietyn merkkistä tuotetta, valmistajaa, alkuperää, tavaramerkkiä tai patenttia. Näin ollen ”tai vastaava” -ilmaisua ei ole tarvinnut liittää vaatimuksiin.

Hankintayksikkö on hankintaa koskevassa työselosteessa esittänyt hankintasäännösten sallimalla tavalla yksityiskohtaiset tekniset vaatimukset hankinnan kohteelle. Asetetut yksityiskohtaiset vaatimukset ovat olleet luonteeltaan osin myös toiminnallisia. Hankintayksiköllä on laaja harkintavalta asettaa hankinnan kohteelle vaatimuksia. Toisenlaiseen tekniseen ratkaisuun perustuva vaihtoehto ei ole ollut mahdollinen. Edellytetyn materiaalin käyttäminen on johtunut hankinnan kohteesta.

Tarjoajan on tullut tarjota nurmea, jonka nukkapituus on ollut vähintään 35 millimetriä. Tarjoaja on voinut kuitenkin tarjota myös nukaltaan tätä pidempää nurmea. Tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset kuitujen vahvuudesta ja leveydestä sekä kuitujen Dtex-vähimmäismääräyksestä ovat olleet tarpeellisia kentän käytettävyyden ja käyttöiän takia. Vaatimukset eivät ole olleet rajoittavia.

Pintakäsiteltyä mineraalia koskeva täyteainevaatimus on ollut eri vaihtoehdoista kokonaisuutena edullisin. Pintakäsitellyn täyteaineen leviäminen pois kentältä on vähäisempää kuin muilla täyteaineilla, minkä lisäksi sen lisäämistarve on muita pienempi. Myös sen jousto- ja käyttöominaisuudet ovat parempia kuin muilla täyteaineilla. Hankintayksikkö on edellyttänyt täyteaineena käytettävän vain yhtä materiaalia, koska se on saanut muilta hankintayksiköiltä palautetta siitä, että täyteaineettomista nurmista valmistetut kentät eivät kestä yhtä hyvin käyttöä. Mikäli kentän täytemateriaalina olisi käytetty kahta ainetta, olisi kentän siirto toiseen paikkaan ollut kalliimpaa.

Hankinnassa on ollut tavoitteena vähentää ympäristökuormitusta, mistä syystä täyteaineen on tullut olla mikromuovitonta. Täyteaineen painorajalla on pyritty varmistamaan, että täyteaineen kulkeutuminen kentältä olisi mahdollisimman vähäistä. Täyteaineen paloturvallisuutta koskevat vaatimukset ovat olleet perusteltuja palosuojauksen lisäksi vakuutusmaksujen kannalta.

Pelkästään se, että hankintayksikkö on saanut vain yhden tarjouksen, ei osoita vaatimusten rajoittaneen perusteettomasti kilpailua. Teknistä vaatimusta ei voida pitää syrjivänä, vaikka alalla olisi vain yksi tai muutama vaaditun mukaisen tuotteen toimittaja. Asetetut vaatimukset ovat olleet tavanomaisia ja markkinakäytännön mukaisia. Markkinoilla on ollut valittajan lisäksi muitakin yrityksiä, jotka olisivat voineet osallistua tarjouskilpailuun. Tarjouskilpailun voittaja hankkii täyteaineensa eräältä toimittajalta, jonka jakelijoiden kautta myös muut yritykset olisivat voineet hankkia vaatimukset täyttävää tuotetta.

Hankintayksikkö on paljoksunut valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimusta siltä osin kuin se ylittää 5.100 euroa ilman oikeudenkäyntimaksua vastaavaa määrää.

Kuultavan lausunto

Kuultava on esittänyt, että valittaja ei ole asiassa asianosainen, koska se ei ole jättänyt hankintamenettelyssä tarjousta. Valitus tulee siten ensisijaisesti jättää tutkimatta. Asianosaisaseman kannalta ei ole riittävää, että valittaja on tehnyt valituksen tarjousten jättöajan puitteissa. Valittaja olisi pystynyt jättämään tarjouksen.

Julkisista lähteistä käy ilmi, että valittaja toimittaa edellytetyn FIFA:n laatutason mukaista tekonurmea, minkä lisäksi valittaja olisi voinut täyttää myös muut hankinta-asiakirjoissa asetetut vaatimukset. Tekonurmelle asetetut viittaukset FIFA:n laatuvaatimuksiin eivät ole olleet syrjiviä tai kilpailua rajoittavia, koska myös muut toimittajat ja tekonurmijärjestelmät olisivat voineet täyttää FIFA:n tekonurmivaatimukset. Mitkään asetetut vaatimukset eivät ole kohdistuneet yksilöityyn tuotemerkkiin tai muutoin rajattuun kohteeseen, vaan vaatimukset on voinut täyttää useampi toimija ja erilainen tuoteratkaisu.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa asettaa hankinnan kohteelle toiminnallisia vaatimuksia. Tekonurmelle asetetut vaatimukset eivät ole olleet suhteettomia. Tekonurmen alle 40 millimetrin nukkapitoisuudet ovat yleistyneet vasta viime vuosien aikana. Tarjouspyynnössä asetettu 35 millimetriä on kuitenkin ollut vähimmäispituus, joka ei ole estänyt tarjoamasta tätä korkeampaa nukkapitoisuutta. Tarjouspyynnössä edellytetty nukan kuitujen vahvuus ei ole ollut rajaava tai syrjivä. Pääsääntöisesti kaikki nykyaikaiset kuidut täyttävät vaatimukset. Dtex-vaatimus eli kuidun massaa koskeva vaatimus ei myöskään ole ollut ylimitoitettu tai epätyypillinen. Ominaisuus on tärkeä, sillä se vaikuttaa kulutuskestävyyteen. Niin ikään pohjaliimaus polyuretaanilla on yleisesti käytetty tapa. Kaikki nämä vaatimukset määrittävät tekonurmen kestävyyttä ja käytettävyyttä. Kyseessä on sisähalli, joka on ympärivuotisessa käytössä ja jonka on kestettävä urheilutoiminnan ja säännöllisen huollon aiheuttamaa rasitusta.

Kaikki täyteaineelle asetetut vaatimukset ovat olleet toiminnallisuuden näkökulmasta asetettuja, eivätkä ne ole olleet suhteettomia ottaen huomioon sisähallin korostuneet ympäristö-, terveys- ja turvallisuusvaatimukset sekä ympärivuotinen korkea käyttöaste.

Pintakäsitellyn mineraalin käyttäminen on ollut perusteltua, sillä kyseinen tuote on raskasta ja kestää kulutusta paremmin kuin luonnonrouheista tehdyt tuotteet. Lisäksi tuote on paloturvallinen. Euroopassa on useita toimittajia, joiden valikoimasta löytyy pintakäsitellyillä mineraaleilla tehtyjä tekonurmisysteemejä. Materiaalia on ollut saatavilla markkinoilla pitkään.

Täyteaineen on tullut olla yhtä lajia, mikromuovivapaata ja sen on tullut täyttää niin kutsutut REACH-arvot. Näillä on viitattu tuotteen ympäristöystävällisyyteen. Tavallista hiekkaa ei ole hankinta-asiakirjoissa hyväksytty täyteaineena, kuten sitä ei hyväksytä FIFA:n vaatimuksissakaan. Täyteaineen painovaatimus on liittynyt kentän käytettävyyteen ja kestävyyteen sekä käyttäjäturvallisuuteen. Täyteaineen paloturvallisuutta koskeva vaatimus on puolestaan ollut erittäin tärkeä, koska kyseessä on sisähalli.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että asianosaisasema ei edellytä, että toimijan tulisi tehdä kaikkensa tarjouksen tekemiseksi.

Vaikka esillä olevaan kansalliseen hankintaan eivät suoraan sovellu EU-hankintoja koskevat hankintasäännökset hankinnan kohteen kuvauksesta, on hankintayksiköllä kuitenkin velvollisuus osoittaa, että hankinnan kohteen kuvaus on tasapuolinen ja syrjimätön. Hankintayksikkö ei myöskään kansallisissa hankinnoissa saa viitata tuotetyyppiin tai erityiseen menetelmään, joka on ominainen tietyn tarjoajan tavaroille.

FIFA:n tekonurmistandardien nimitykset modernisoitiin vuonna 2015, jolloin FIFA julkaisi testimanuaalin TM2015. FIFA ei ole juuri myöntänyt FIFA Quality Pro -sertifikaatteja yhdestä materiaalista koostuville, mineraalipohjaisesta täyteaineesta tehdyille tekonurmijärjestelmille. Voittanut tarjoaja on ainoa toimija, jolla on tällaista toteutusta vastaava FIFA Quality Pro -sertifikaatti TM2015, koska voittanut tarjoaja on FIFA:n yhteistyökumppani (Preferred producer). FIFA on sittemmin uudistanut testimanuaalinsa vuonna 2024, eikä se myönnä sertifikaatteja kentille, joiden täyteaineena on mineraali. Mineraalipohjaisia kenttiä on kuitenkin mahdollista edelleenkin toimittaa, sillä parhaillaan on käynnissä siirtymäaika, jonka mukaan FIFA hyväksyy rinnakkain sekä TM2015 perusteella myönnetyt sertifikaatit, että TM2024 perusteella myönnetyt sertifikaatit.

Esillä olevassa hankinnassa täyteainevaatimus on rajattu yksinomaan pinnoitettuun hiekkaan, mikä on sulkenut pois muiden täyteaineiden käyttämisen. Jalkapallotekonurmikäyttöön hankittavan pinnoitetun hiekan saatavuus on erittäin heikkoa, sillä sitä on saatavissa ainoastaan voittaneelta tarjoajalta ja eräältä toiselta yhtiöltä. Molemmat yhtiöt ovat kieltäytyneet myymästä tätä valittajalle.

Hankintayksikkö ei ole sille tarjouskilpailun aikana esitettyihin kysymyksiin antamissaan vastauksissa vastannut lainkaan potentiaalisten tarjoajien huomautuksiin ja kysymyksiin siitä, mihin toiminnallisiin vaatimuksiin hankinnan kohteelta edellytetyt vaatimukset ovat perustuneet. Hankintayksikkö on vastannut jokaiseen tiedusteluun tai muutosehdotukseen toteamalla, että se ei muuta tarjouspyynnön vaatimuksia.

Jalkapallotekonurmi muodostuu useasta yksittäisen tekijän kokonaisuudesta. Yksikään tarjouspyyntöasiakirjoissa asetetuista teknisistä ratkaisuista ei voi yksinään taata koko tekonurmelle tiettyä toiminnallista kyvykkyyttä. Näin ollen kyseisiä vaatimuksia ei ole pidettävä sellaisina hankinnan kohdetta koskevina perusteltuina vaatimuksina, joita hankintayksikkö olisi ylipäätään voinut hankinnassa edellyttää. Hankintayksikkö on asettanut vaatimukset siitä syystä, että se on halunnut nimenomaan tietyn tekonurmen.

Hankintayksikkö on edellyttänyt jalkapallotekonurmelta täyteainetta, joka on laadultaan pintakäsitelty materiaali ja siten erittäin rajoitetusti saatavilla. Valittajalla ei ole ollut mahdollisuutta saada pintakäsiteltyä materiaalia siinä määrin, että se olisi kyennyt kehittämään kyseiseen täyteaineeseen perustuvaa tekonurmijärjestelmää tai saamaan kyseiselle järjestelmälle laboratorion hyväksynnän. FIFA Quality Pro -sertifikaatin hankkiminen on pitkällinen prosessi, sillä se edellyttää, että tekonurmijärjestelmä läpäisee FIFA:n vaativat laboratoriotestit. Näin ollen, mikäli tekonurmitoimittajalla ei ole ollut ennestään hyväksyttyä laboratoriotestiraporttia hankintayksikön määrittelemien teknisten ratkaisujen mukaiselle kentälle, toimittajalla ei ole ollut mahdollisuutta hankkia tällaista testiraporttia tarjousten jättämiselle varatussa ajassa.

Voittaneen tarjoajan testiraportista käy ilmi, että sillä on hyväksytty FIFA:n laboratoriotestiraportti juuri sellaiselle jalkapallotekonurmijärjestelmälle, jota hankintayksikkö on ollut hankkimassa. Hankintayksikön olisi tullut osoittaa, että on olemassa edes yksi sellainen tekonurmitoimittaja, joka olisi voinut toimittaa sellaisen tekonurmen, joka olisi ollut kaikkien hankintayksikön edellyttämien teknisten ratkaisujen mukainen.

Hankintayksikkö on vaatinut täyteaineelta paloturvallisuusluokkaa Bfl-s1, joka on rakennustuotteille tarkoitettu paloluokitus. Vaikka tämä vaatimus näyttää ulospäin objektiiviselta vaatimukselta, vaatimus on otettu hankinta-asiakirjoihin siitä syystä, että kyseinen ominaisuus on tyypillinen voittaneen tarjoajan toimittamille tekonurmijärjestelmille. Hankintayksikkö on poikennut FIFA:n standardeista, joissa tekonurmijärjestelmän paloturvallisuutta arvioidaan kokonaisuutena. Näin ollen täyteaineelta edellytettyä paloturvallisuusluokkaa on pidettävä suhteellisuusvaatimuksen vastaisena.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antamassaan lausumassa esittänyt halunneensa käyttää täyteaineena yhtä materiaalia, koska se on toimivuuden kannalta havaittu hyväksi ja sen uusiokäyttö on vaivatonta.

Hankintayksikkö on kiistänyt valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen vastaselityksen laatimisesta aiheutuneiden kulujen osalta perusteeltaan ja määrältään 3.000 euron ylittävin osin.

Valittaja on antanut lausuman.

Hankintayksikkö on antanut lausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Valituksen tutkiminen

Asiassa on aluksi arvioitava, onko valittaja julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetussa laissa (jäljempänä hankintalaki) tarkoitettu asianosainen.

Hankintalain 145 §:n 1 momentin mukaan se, jota asia koskee, voi saattaa hankintaa koskevan asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen.

Hankintalain 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa mainitussa laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Hankintalain 154 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain vastaisesti, markkinaoikeus voi muun ohella kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan (1 kohta) tai velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä (3 kohta).

Hankintalain 154 §:n 4 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu seuraamus voidaan määrätä vain, jos lainvastainen menettely on vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen tai asianosaisen asemaan hankintamenettelyssä.

Vakiintuneessa oikeuskäytännössä asianosaisena on pidetty lähinnä alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Tilanteissa, joissa hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan hankintasäännösten edellyttämällä tavalla, alalla toimiva yrittäjä on oikeuskäytännössä katsottu asianosaiseksi lähtökohtaisesti vain, jos yrittäjä on antanut tarjouskilpailussa tarjouksen tai jos yrittäjä on ainakin voinut osoittaa pyrkineensä osallistumaan tarjouskilpailuun.

Valittaja ei ole jättänyt tarjousta hankintamenettelyssä. Valittaja on esittänyt olevansa asianosainen, koska se on alalla toimiva yritys. Valittaja on markkinaoikeudelle toimittamassaan valituksessa kohdistanut valituksensa tarjouspyyntöön ja vaatinut muun ohella, että markkinaoikeus kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Vaatimustensa perusteeksi valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen.

Asiassa ei ole tullut ilmi seikkoja, joiden perusteella voitaisiin katsoa, että valittaja ei olisi alalla toimiva yritys, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä.

Valittajan valitus on kohdistunut julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaiseksi väitettyyn tarjouspyyntöön. Valittaja on saattanut valituksensa markkinaoikeuden tutkittavaksi tarjousten jättämiselle asetetun määräajan päättymispäivänä. Valittajan on tältä osin katsottava käyttäneen muutoksenhakukeinoja tehokkaasti ja riittävän nopeasti (ks. KHO 2017:12). Näin ollen valittajan on edellä mainitut oikeusohjeet huomioon ottaen katsottava olevan asianosainen ja valitus on tutkittava.

Pääasiaratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Kysymyksessä olevan hankinnan kohteena on ollut jalkapallokentän tekonurmen uusimisen rakennusurakka. Asiassa on arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti tarjouspyyntöä laatiessaan.

Hankintalain 99 §:n mukaan sen lisäksi, mitä I (1–31 §) ja IV (123–174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, tavara- ja palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin sekä rakennusurakoihin, jotka ovat arvoltaan 26 §:ssä säädetyt EU-kynnysarvot alittavia, mutta vähintään 25 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa säädettyjen kansallisten kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan lain 11 luvun (99–106 §) säännöksiä.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen. Pykälän 3 momentin mukaan hankinnat on toteutettava tarkoituksenmukaisina kokonaisuuksina. Hankinnat on pyrittävä järjestämään siten, että pienet ja keskisuuret yritykset ja muut yhteisöt pääsevät tasapuolisesti muiden tarjoajien kanssa osallistumaan tarjouskilpailuihin.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 104 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Keskeiset tosiseikat

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia Ruonalan urheiluhallin tekonurmen uusinnasta.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen työselostuksen kohdassa ”Vaatimukset” on edellytetty seuraavaa:

”Jalkapallotekonurmi:

• Tekonurmikentän tulee olla FIFA Quality TM2015 mukainen kenttä. Nurmipinnoitteen tulee toteutua Quality Pro -tasoon ilman alapuolista joustoa (tuote pitää olla luokiteltavissa ilman joustoa Quality Pro -tasoon. Standardi: FiFa quality programme for football turf- Quality Pro’ standard)
• Nurmen nukkapituus vähintään 35 mm
• Kuitujen vahvuus vähintään 300 micron, kuidun leveys vähintään 500 micron
• Kuitujen Dtex vähintään 18 000
• Maton pohjaliima polyuretaania (PU)
• Kentän väri vihreä

Täyttöaine:

• Täyttöaine pintakäsitelty mineraali
• Hiekkaa tai värjättyä hiekkaa ei hyväksytä
• Täyttöaineena vain yhtä materiaalia. Kahden materiaalin sekoitus tai kahdella kerroksella toteutetut ratkaisut eivät ole hyväksyttyjä
• Täyttöaine mikromuovi vapaa
• Täyttöaineen paino min. 20 kg/m2
• Täyttöaineen paloturvallisuus Bfl S1
• Tuote täyttää Euroopan unionin REACH raja-arvot”

Hankintayksikkö on 9.2.2026 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut voittaneen tarjoajan tarjouksen.

Asian arviointi

Asiassa on ensin arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt valittajan esittämällä tavalla virheellisesti, kun se ei ole liittänyt hankinnan kohteena olevalta tekonurmikentältä edellytettyjen FIFA:an (Fédération internationale de football association) liittyvien vähimmäisvaatimusten yhteyteen ilmausta ”tai vastaava”.

Kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on alittanut EU-kynnysarvon, joten asiassa ei tule hankintalain 99 §:n perusteella sovellettavaksi EU-kynnysarvon ylittäviä hankintoja koskeva hankintalain 71 §, jonka mukaan hankinnan kohdetta kuvaavat määritelmät on lähtökohtaisesti laadittava viittaamalla hankinnan kohdetta kuvaaviin määritelmiin ja standardeihin siten, että jokaiseen viittaukseen on liitettävä tarvittaessa ilmaisu ”tai vastaava”. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan hankinnan kohdetta kuvaavassa määritelmässä ei saa mainita muun ohella tiettyä valmistajaa tai tiettyä alkuperää olevia tavaroita, eikä siinä myöskään saa viitata tavaramerkkiin, patenttiin, tuotetyyppiin, alkuperään, erityiseen menetelmään, joka on ominainen tietyn tarjoajan tavaroille, palveluille tai tuotantoon siten, että viittaus suosii tai syrjii tiettyjä tarjoajia tai tavaroita. Tällainen viittaus on poikkeuksellisesti sallittu vain, jos hankintasopimuksen kohdetta ei ole mahdollista riittävän täsmällisesti ja selvästi kuvata muutoin. Viittaukseen on tällöin liitettävä ilmaisu ”tai vastaava”.

Vaikka hankintalain 71 §:n säännös ei sellaisenaan sovellu kansallisessa hankinnassa, hankintalain 71 §:n 3 momentin esitöissä (ks. HE 108/2016 vp s. 169) on viitattu unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön (määräys 3.12.2001, Vestergaard, C-59/00, EU:C:2001:654, 24 kohta), jonka mukaan Euroopan unionin perustamissopimuksen tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevat säännökset edellyttävät, että myös julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalan ulkopuolisissa hankinnoissa on kiellettyä edellyttää tietynmerkkisiä tuotteita liittämättä vaatimukseen ilmausta ”tai vastaava”.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta määritellä hankinnan kohde ja hankintaa koskevat vaatimukset tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla. Tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee kuitenkin olla puolueettomia sekä perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta, eivätkä ne saa perusteettomasti estää osallistumista tarjouskilpailuun tai rajoittaa kilpailua. Hankintalain 3 §:ssä tarkoitetusta suhteellisuusperiaatteesta puolestaan johtuu, että hankintamenettelyssä asetettujen vaatimusten ja kriteerien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltavan päämäärän kanssa ja lisäksi tarjouspyynnön sisältöön tai hankintamenettelyn ehtoihin liittyvien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan laatuun nähden (ks. HE 108/2016 vp s. 73 ja 74). Lisäksi myös kansallisissa hankinnoissa on edellä todetusti otettava huomioon hankintalain 71 §:n säännöksistä ilmenevä periaate, jonka mukaan viittaukset esimerkiksi tuotteen valmistajaan, tiettyyn alkuperään, standardeihin, yksin- tai erityisoikeutta suojaaviin aineettomiin oikeuksiin tai tietyn tarjoajan erityisiin menetelmiin tulee asettaa tavalla, jolla ei estetä vastaavien tuotteiden tarjoamista.

Edellä todetusti hankinnan kohteena on ollut Kotkan kaupungin Ruonalan sisäurheiluhallin tekonurmen uusiminen. Tarjouspyyntöasiakirjoista on pääteltävissä, että hallia on ollut tarkoitus käyttää jalkapallon pelaamiseen ja muuhun urheiluun. Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön vaatimuksia arvioitaessa on otettava huomioon mainitut hankinnan kohteeseen liittyvät seikat.

Edellä todetusti tarjouspyynnössä on edellytetty, että tekonurmikentän on tullut olla FIFA Quality TM2015 -mukainen kenttä. Vaatimuksella on viitattu FIFA:n vuoden 2015 testimanuaaliin eli ohjekirjaan, jota on sittemmin päivitetty vuonna 2024. Ohjekirjassa on kuvattu menetelmät, joilla arvioidaan ja testataan jalkapallokentän pintoja, ja asetettu vaatimuksia muun ohella testien toteuttamisympäristölle, testimenetelmille sekä testien tulosten arvioinnille. Ohjekirjassa ei ole kuitenkaan asetettu vaatimuksia itse tekonurmikentälle. Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön maininnasta, jonka mukaan tekonurmikentän on tullut olla ”FIFA Quality TM2015 -mukainen” kenttä ei ole käynyt ilmi, minkä nimenomaisten vaatimusten mukainen nurmikentän on tullut olla tai miten vaatimukset olisi voinut tavalla tai toisella täyttää.

Tarjouspyynnössä on lisäksi samassa kohdassa edellytetty, että nurmipinnoitteen tulee toteutua Quality Pro -tasoon ilman alapuolista joustoa. Kohdassa on nimenomaisesti viitattu seuraavaan hankintayksikön standardiksi ilmoittamaan määritelmään: FiFa quality programme for football turf- Quality Pro -standard. Kyseisessä kohdassa ei ole ollut ilmaisua ”tai vastaava”, eikä kohdassa ole muutoinkaan selvästi viitattu siihen, että muut kuin viitatun FIFA Quality TM2015 -testimanuaalin mukaiset tai FIFA Quality Pro -tason vaatimukset täyttävät ratkaisut olisivat mahdollisia.

Hankintalain 71 § ei tule edellä todetusti sovellettavaksi tässä asiassa, joten hankintayksiköllä ei ole ollut suoraan mainitusta säännöksestä johtuvaa velvoitetta liittää tekonurmelle asettamiensa FIFA-järjestöön liittyvien vähimmäisvaatimusten yhteyteen ilmaisua ”tai vastaava”. Markkinaoikeus katsoo tällaisen velvollisuuden kuitenkin johtuvan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ja hankintalain 3 §:n 1 momentissa säädetyistä tasapuolisuuden, syrjimättömyyden, avoimuuden ja suhteellisuuden vaatimuksista. Vaikka ohjekirjaa ”FIFA Quality TM2015” koskevasta tarjouspyynnön viittauksesta ei ole käynyt ilmi, mitä nimenomaisia vaatimuksia tekonurmikentälle on tältä osin asetettu, voidaan kyseistä viittausta pitää luonteeltaan ja vaikutuksiltaan sellaisena tekonurmikentän tyyppi- tai alkuperämainintana (vrt. tältä osin unionin tuomioistuimen tuomio 16.1.2025, DYKA Plastics, C-242/23, EU:C:2025:15, 57 kohta) ja tarjouspyynnön vaatimusta FIFA Quality Pro -tasosta puolestaan sellaisena viittauksena standardiin, että niitä koskevien vaatimusten on tullut olla täytettävissä myös vaadittua vastaavilla tavoilla. Hankintailmoitukseen tai tarjouspyyntöön olisi tullut tekonurmelle asetetun vähimmäisvaatimuksen yhteyteen liittää ilmaisu ”tai vastaava”. Vaikka FIFA:n edellä mainitun ohjekirjan määrityksillä voi olla merkitystä esimerkiksi tekonurmen markkinoinnissa tai korkeatasoisten urheilutapahtumien järjestämisessä, hankinta-asiakirjoissa tai asiassa muutoin ei ole esitetty hankinnan kohteesta ja sen käyttötarkoituksesta sellaisia seikkoja, joiden perusteella asetetut tyyppi- ja alkuperävaatimukset johtuisivat väistämättä hankinnan kohteesta (ks. unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-242/23, 53 ja 60 kohta). Lisäksi hankintalain 71 §:n 2 momentista ilmenevän periaatteen osalta on otettava huomioon, että momentin 2 kohdan mukaan jokaiseen kohdassa tarkoitettuun määritelmä- ja standardiviittaukseen on liitettävä ilmaisu ”tai vastaava”. Edelleen tarjouspyynnön viittausta ohjekirjaan ”FIFA Quality TM2015” voidaan ohjekirjan edellä viitattu sisältö huomioon ottaen pitää luonteeltaan siten epäselvänä, että se on ollut omiaan vaikuttamaan tarjoajien mahdollisuuksiin antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia sekä myös arviointiin siitä, minkälaiset vaihtoehtoiset tarjoukset ja siihen liittyvien selvitysten toteuttamistavat ovat olleet mahdollisia.

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen valituksenalainen päätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 154 §:n 1 momentti huomioon ottaen hankintamenettelyn virheiden korjaamista koskevien seuraamusten määrääminen käsillä olevassa tapauksessa edellyttää, että virheelliseen hankintamenettelyyn perustuvan tarjouspyynnön oikeusvaikutukset poistetaan kumoamalla kaikki tarvittavat hankintayksikön tekemät päätökset.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että asiassa on hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumottava hankintayksikön 9.2.2026 tekemä hankintapäätös ja kiellettävä sen täytäntöönpano.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Kotkan kaupunki aikoo edelleen toteuttaa Ruonalan urheiluhallin tekonurmen uusinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä sisältäen markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksun määrän. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Kotkan kaupungin teknisen johtajan 9.2.2026 tekemän hankintapäätöksen § 23/2026. Markkinaoikeus kieltää Kotkan kaupunkia tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 30.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kotkan kaupungin korvaamaan Nordic Arena Service Ab:n oikeudenkäyntikulut 11.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Kotkan kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Markus Ukkola, Mika Kuuppo ja Suvi Karlén-Savolainen.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.