MAO:449/​2025

Asian tausta

Pälkäneen kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 23.4.2024 julkaistulla ja 21.5.2025 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta kuivatun yhdyskuntapuhdistamolietteen vastaanottamisen palveluhankinnasta ajalle 23.6.2024–22.6.2026 ja kahdelle yhden vuoden pituiselle optiokaudelle.

Pälkäneen kunnan tekninen lautakunta on 30.5.2024 tekemällään hankintapäätöksellä § 53 valinnut Gasum Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 520.000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 1.7.2024.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Humuspehtoori Oy on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna ensisijaisesti 32.000 euroa ja toissijaisesti 16.640 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.700 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintapäätöksestä on puuttunut kokonaan valitusosoitus, mistä syystä hankintalain muutoksenhakuaikaa koskevan säännöksen enimmäismääräajat eivät sovellu tilanteessa.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti valitessaan voittaneen tarjoajan tarjouksen ja solmiessaan yhtiön kanssa hankintasopimuksen, joka ei vastaa tarjouspyynnön ehtoja. Voittanut tarjoaja ei ole myöskään järjestänyt palvelua tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on määritelty yksiselitteisesti kuivaamolietteen määrää, kuljetustapaa ja käytettävää kalustoa koskevat vaatimukset. Asiakirjojen mukaan kuivaamolietettä syntyy viikossa noin 30 m³ ja vuosittain noin 1.300 m³ verran. Kuljetussäiliön on tullut olla 15 m³ ja liete on tullut kuljettaa yhdellä, hankintayksikön omistamalla lavalla. Hankintapäätöksessä on toistettu vaatimus lavan tilavuudesta. Palvelusopimuksessa ei sen sijaan ole mainintaa siitä.

Valittajalle selvisi syksyllä 2024, että voittanut tarjoaja kerää lietettä tarjouspyyntöasiakirjojen ja hankintapäätöksen vastaisesti kahdella 28 m³ suuruisella lavalla, mikä ilmenee puhdistamolta joulukuussa 2024 otetuista valokuvista. Lavat eivät ole hankintayksikön omistamia, vaan voittaneen tarjoajan omia. Tämä on mahdollistanut lietteen harvemman noutovälin, mikä vähentää kuljetuskustannuksia ja mahdollistaa edullisemman tarjoushinnoittelun. Valittaja olisi voinut tarjota merkittävästi alhaisemman tarjoushinnan, mikäli se olisi voinut käyttää suurempaa lavaa.

Tarjouspyynnössä ei ole ollut tarjouspyynnössä ilmoitetusta poiketen liitteenä tutkimustuloksia Tommolan puhdistamolta. Tutkimustulokset ovat puuttuneet, eikä niitä ole ollut myöhemminkään saatavilla. Valittajan käsityksen mukaan tutkimustuloksia ei ole liitetty tarjouspyyntöön, koska todellisuudessa lietteen kuiva-ainepitoisuus ei ole ollut tarjouspyynnössä ilmoitettu 17–20 prosenttia vaan olennaisesti alempi, mikä vaikuttaa lietteen jatkokäsittelykustannuksiin. Palvelusopimuksessa ei ole mainintaa lietteen kuiva-ainepitoisuudesta.

Koska hankintasopimus on jo allekirjoitettu, reaaliseuraamuksia ei voida enää määrätä. Hankintamenettelyssä on kuitenkin tapahtunut merkittävä virhe, jolla on ollut vaikutusta valittajan tarjoushintaan ja tarjouskilpailun lopputulokseen. Virheettömässä menettelyssä valittaja olisi voinut tarjota olennaisesti alhaisemman hinnan ja sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus tarjouskilpailun voittamiseen.

Hyvitysmaksun määrä tulisi olla kymmenen prosenttia hankintasopimuksen arvosta, eli 16.640 euroa.

Vastine

Vaatimukset

Pälkäneen kunta on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää tutkimatta vaatimuksen hyvitysmaksun määräämisestä ja toissijaisesti hylkää sen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 8.520 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valittajalle 10.6.2024 toimitetusta hankintapäätöksestä on puuttunut valitusosoitus.

Valittajalla ei ole asiassa oikeussuojan tarvetta, koska valittaja on kalleimmalla tarjouksellaan sijoittunut tarjouskilpailussa vasta kolmannelle sijalle. Asianosaisasemaa koskevan hankintasäännöksen ja vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan asianosaisena ja siten muutoksenhakuun oikeutettuna pidetään tahoa, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Valittajan sijoitus tarjouskilpailussa huomioiden väitetysti virheellinen hankintamenettely ei ole voinut vaikuttaa lopputulokseen siten, että asialla olisi merkitystä valittajan aseman kannalta.

Valittaja on esittänyt yleisluontoisesti, että se olisi voinut antaa edullisemman tarjouksen, mikäli se ei olisi laatinut tarjoustaan tarjouspyynnön edellyttämän 15 m³ kokoisen lavan mukaisesti. Tarjouspyynnössä tarkoitettu 15 m³ kokoinen lava on ollut hankintayksikön omistama. Hankintayksikkö ei vastaa niistä kustannuksista, joita lavan vaihtamisesta aiheutuu. Oletettavaa on, ettei lavan vaihtamisesta suurempaan aiheudu merkittävää kustannussäästöä ottaen huomioon lavan hankintakustannukset, joista toimittajan tulee vastata. Mikäli vastoin hankintayksikön käsitystä lavan vaihtamisesta aiheutuisi kustannussäästöjä, koskevat nämä säästöt luonnollisesti myös kahta muuta tarjoajaa ja heidän tarjoushinnoitteluaan.

Hyvitysmaksuvaatimus on perusteeton, koska hyvitysmaksun määräämistä koskevat edellytykset eivät asiassa täyty. Hankintamenettelyssä ei ole tapahtunut virhettä tai laiminlyöntiä. Valittajalla ei ole ollut todellista mahdollisuutta voittoon virheettömässäkään tarjouskilpailussa. Jotta valittajalla voitaisiin katsoa olleen todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu, sen olisi tullut osoittaa, että hankintayksikön olisi tullut sulkea sekä tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan että toiseksi sijoittuneen tarjoajan tarjoukset tarjouskilpailusta. Valittaja ei ole esittänyt asiassa tällaisia perusteluja.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että se on hankintasäännösten ja vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan asianosainen. Asianosaisasema on riippumatta siitä, mihin järjestykseen tarjouskilpailuun osallistuneet tarjoajat ovat virheellisessä hankintamenettelyssä sijoittuneet, ja oikeussuojan tarve on syntynyt jo siitä, että hankintamenettelyssä tapahtunut virhe on vaikuttanut valittajan asemaan tarjoajana. Valitusta ei voi näin ollen jättää tutkimatta.

Hankintayksikkö on toiminut julkisissa hankinnoissa noudatettavien avoimuus- ja syrjimättömyys- sekä tarjoajien tasapuolisen kohtelun koskevien vaatimusten vastaisesti.

Hankintayksikkö on toiminut hankintasäännösten vastaisesti muuttaessaan hankintasopimusta olennaisesti sopimuskaudella ilman hankintalain mukaista uutta hankintamenettelyä. Palvelusopimuksessa todetaan, että sopimusehdot perustuvat tarjouspyyntöön ja palveluntarjoajan antamaan tarjoukseen sekä niihin liittyviin asiakirjoihin. Vaikka palvelusopimus ei sisällä ehtoja kuljetuslavojen määrästä tai koosta, on osapuolten toiminnan perusteella selvää, että sopimusta ei noudateta tarjouspyynnön ja tarjouksen mukaisena.

Hankintayksikkö on toteuttanut muutostöitä hankintapäätöksen seurauksena. Yhden pienemmän lavan vaihtaminen kahteen suurempaan lavaan on aiheuttanut hankintayksikölle lisäkustannuksia. Hankintayksikkö on joutunut tekemään jätevedenpuhdistamolla muutostöitä, jotta suurempia lavoja on voitu käyttää. Aiemmin jätevedenpuhdistamon lattialla on ollut paksusta rautapalkista pultatut kiskot, joiden päällä 15 m³ suuruinen kontti on ollut noin metrin korkeudella maasta. Kiskot on poistettu ja lavoja liikutetaan lattiaa pitkin lavoissa olevien rullien avulla. Muutostyöt on tehty, jotta suuremmat lavat olisivat mahtuneet jätevedenpuhdistamolla olevan kiskon päälle.

Hankintayksikkö ei ole esittänyt perusteluja sille, ettei se olisi vastannut näistä muutostyökustannuksista. Tällaisesta muutostyömahdollisuudesta olisi tullut ilmoittaa tarjouspyynnössä, jotta tarjouskilpailuun osallistuneita olisi kohdeltu tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Hankintayksikkö on toiminut myös avoimuusperiaatteen vastaisesti, kun se ei ole ilmoittanut tarjouspyynnössä, että jätevedenpuhdistamolla on mahdollista tehdä muutostöitä tarjoajan tarpeiden mukaisesti.

Hankintayksikkö ei ole toimittanut jätevedenpuhdistamolta tutkimustuloksia, joista olisi selvinnyt kerättävän lietteen kuiva-ainepitoisuus. Tutkimustulokset on lopulta toimitettu vasta maaliskuussa 2025 valittajan asiamiehelle. Niistä on selvinnyt, että lietteen kuiva-ainepitoisuus on ollut huomattavasti alempi kuin hankintailmoituksessa ilmoitettu pitoisuus. Pitoisuus vaikuttaa jatkokäsittelyn kustannuksiin ja sitä myöten tarjouskilpailussa annettuihin hintoihin.

Hankintayksikkö ei ole laatinut hankintamenettelyä koskevaa kertomusta, eikä se ole esittänyt perusteluja halvimman hinnan käyttämiseen ainoana perusteena tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioimiseksi.

Asiassa olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on toiminut tarjouspyynnön ja hankintapäätöksen mukaisesti. Tarjouspyynnössä ei ole asetettu kalustovaatimuksia, mistä syystä tarjouksia arvioitaessa ja hankintapäätöstä tehtäessä hankintayksikkö ei ole edes arvioinut tarjoajien kalustoa tai selvittänyt palvelussa käytettävän kaluston ominaisuuksia. Tarjouspyynnössä tai hankintapäätöksessä ei ole kielletty sitä, että tarjoaja voi toteuttaa kuljetuksen omalla kalustollaan, mikäli tarjoaja vastaa tästä aiheutuvista kustannuksista. Muista tarjouksista ilmenee, etteivät tarjoajat ole sitoneet tarjoushintaansa 15 m³ kuljetuskalustoon, eikä tarjouksiin ole sisältynyt selvityksiä kalustosta. Ammattimaisen tarjoajan on tullut ymmärtää, ettei kalustolle ole asetettu vaatimuksia, jotka rajaisivat esimerkiksi suuremman kuormauslavan käyttöä.

Edellä mainitusta syystä johtuen hankintasopimuksessakaan ei ole ollut kalustovaatimusta tai kieltoa tietyn kokoisen kaluston käyttämisestä. Hankintayksikkö ei siten voida katsoa muuttaneen hankintasopimusta sopimuskauden aikana hankintasäännösten vastaisesti, eikä oman kaluston käyttämisessä ole kysymys sopimusmuutoksesta. Ottaen huomioon myös sopimuskauden lyhyys ja oman suuremman kaluston käytöstä aiheutuvat kustannukset voittaneelle tarjoajalle, ei sopimuksen taloudellista tasapainoa ole muutettu sopimuspuoleksi valitun tarjoajan eduksi tavalla, josta ei määrätty alkuperäisen sopimuksen ehdoissa.

Hankintayksikkö on toteuttanut ennen sopimuskauden alkua peruskorjaustöitä kuormauspaikalla, jossa kustannuksista noin puolet on kohdistunut huonokuntoisen korotusosan poistamiseen. Hankintayksikön arvion mukaan tällaisten kustannusten määrä on enintään 6.000 euroa.

Mikäli katsottaisiin, että kyseessä on olennainen sopimusmuutos, on muutoksen kuitenkin pidettävä erityisalojen hankintasäännöksissä tarkoitettuna vähäarvoisena sopimusmuutoksena, joka alittaa säädetyt kynnysarvot eikä muuta sopimuksen yleistä luonnetta. Muutoksen seurauksena hankintayksiköltä poistui tarve noin 11.600 euron suuruiselle uudelle 15 m³ lavainvestoinnille sekä arviolta 5.000 euron suuruiselle lavan korotusosan peruskorjaukselle, eli yhteensä noin 16.600 euron investoinneille. Valittajan väite siitä, että yhden pienemmän lavan vaihtaminen kahteen suurempaan lavaan olisi aiheuttanut hankintayksikölle lisäkustannuksia, on tästä syystä virheellinen.

Tutkimustulosten toimittamisella ei ole merkitystä asiassa. Valittaja tai kukaan muukaan tarjoajista ei ole tällaisia tietoja myöskään edellyttänyt. Hankintayksikkö on toiminut asiassa samalla tavalla suhteessa kaikkiin tarjoajiin. Valittaja on aiempana palveluntuottajana vuosina 2023–2024 tosiasiallisesti tiennyt lietteen koostumuksen ja kuiva-ainepitoisuuden, mistä syystä tietojen puuttuminen tarjouspyynnöstä on pikemminkin parantanut valittajan asemaa tarjouskilpailussa. Mitattu kuiva-ainepitoisuus on luonteeltaan aina mittaushetkeen sidottu arvio ja tulokseen liittyy virhemarginaalia. Sopimusaikana voittanut tarjoaja ei ole myöskään esittänyt kustannusvaatimuksia kuiva-ainepitoisuuteen liittyen, mikä osoittaa, että valittajan väite on merkityksetön arvioitaessa hankintayksikön menettelyn hankintalain mukaisuutta.

Laatutekijöitä ei käsiteltävässä hankinnassa käytetä, koska jäte- ja ympäristönsuojelua koskeva lainsäädäntö asettaa alan toimijoille laadulliset minimivaatimukset. Kertomuksen laatimisella ei ole asiassa merkitystä, koska sen laatiminen ei ole pakollista niiltä osin kuin vastaavat tiedot ilmenevät hankintaa koskevasta päätöksestä, jälki-ilmoituksesta tai muista hankinta-asiakirjoista. Lietteenkuljetusta koskevissa palveluhankinnoissa käytetään toimialalla vakiintuneesti kuljetuskustannusta kuljetusmäärää kohden. Joka tapauksessa puutteet ovat vähäiset ja merkityksettömät.

Hyvitysmaksua koskeva vaatimus on perusteeton jo yksistään sillä perusteella, että valittaja on vastaselityksessään katsottava esittäneen väitteen kielletystä sopimusmuutoksesta. Kysymys on hankintayksikön käsityksen mukaan näin ollen laittomasta suorahankinnasta. Hyvitysmaksun määrääminen suorahankinnassa ei ole käytännössä mahdollista.

Valittajan esittämät väitteet ovat ristiriidassa sen kanssa, että valittajalla olisi ollut mahdollisuus voittaa tarjouskilpailku virheettömässä menettelyssä. Valittaja on vastaselityksessään ensinnäkin esittänyt, että tarjouskilpailuun osallistuneet tarjoajat olisivat voineet laskea omissa tarjouksissaan hinnan siten, että niiden ei olisi tarvinnut huomioida lavalle asetettuja koko- tai määrärajoituksia. Tämä merkitsee, että myös muut kuin valittaja olisivat voineet valittajan väittämällä tavalla voineet laskea tarjoushintaa. Valittajan tarjous on kallein kolmesta tarjouksesta, joten tarjousten uudelleentarkasteluun liittyy merkittävää epävarmuutta sen suhteen, että olisiko valittaja varmuudella voittanut tarjouskilpailun. Lisäksi valittaja on esittänyt, että lietteen kuiva-ainepitoisuus on ilmoitettu virheellisenä. Mikäli kuiva-ainepitoisuuden antamisessa on toimittu vastoin julkisista hankinnoista annettuja oikeusohjeita, merkitsee tämä, että tarjoushinnoitteluun liittyy merkittävää epävarmuutta, eikä hyvitysmaksua silloin määrätä.

Valittaja on antanut lausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Valituksen tutkiminen

Asiassa on ensin tutkittava, onko valitus saatettu markkinaoikeuden käsiteltäväksi jäljemmin säädetyssä määräajassa.

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) 117 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on liitettävä tekemäänsä päätökseen valitusosoitus, jossa selostetaan, miten asia on mahdollista saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi, hankintayksikön yhteystieto julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 148 §:ssä tarkoitettua ilmoitusta varten sekä ohjeet oikaisukeinon käyttämisestä (oikaisuohje), joissa selostetaan, miten ehdokas tai tarjoaja voi saattaa asian uudelleen käsiteltäväksi.

Pykälän 2 momentin mukaan valitusosoituksen ja oikaisuohjeen antamiseen ja korjaamiseen sovelletaan muutoin, mitä hallintolain (434/2003) 7 luvussa säädetään valitusosoituksesta ja oikaisuvaatimusohjeesta. Markkinaoikeus toteaa, että hallintolain säännös valitusosoituksesta on sittemmin korvattu oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (808/2019) 17 §:llä, jota sovelletaan valitusosoituksen antamiseen.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan, jos valitus on puuttuneen tai virheellisen valitusosoituksen vuoksi tehty väärää menettelyä noudattaen, valitusta ei tämän vuoksi jätetä tutkimatta.

Erityisalojen hankintalain 128 §:n mukaan muutoksenhakuun sanotussa laissa tarkoitetuista ratkaisuista sekä lainvastaisen menettelyn johdosta määrättäviin seuraamuksiin sovelletaan, mitä hankintalain
16 luvussa (145–169 §) säädetään.

Hankintalain 147 §:n 3 momentin mukaan valitus markkinaoikeudelle on tehtävä viimeistään kuuden kuukauden kuluessa hankintapäätöksen tekemisestä siinä tapauksessa, että ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintapäätöksestä valitusosoituksineen ja hankintapäätös tai valitusosoitus on ollut olennaisesti puutteellinen.

Käsiteltävä asia on tullut vireille, kun valittaja on 15.1.2025 valittanut markkinaoikeudelle hankintayksikön 30.5.2024 tekemästä hankintapäätöksestä, jolla Gasum Oy on valittu palveluntuottajaksi. Hankintapäätös on toimitettu valittajalle tiedoksi 10.6.2024 kokonaan ilman muutoksenhakuohjausta, mistä asianosaiset eivät ole olleet markkinaoikeudessa erimielisiä. Hankintayksikkö on antanut hankintapäätöksen uudelleen tiedoksi muutoksenhakuohjeineen 22.1.2025 valittajalle sen jälkeen, kun valitus on jo tullut vireille markkinaoikeudessa.

Markkinaoikeus toteaa, että valitus on tehty yli seitsemän kuukauden kuluttua hankintapäätöksen tekemisestä ja siten vasta hankintasäännöksissä säädetyn muutoksenhakuajan päätyttyä. Asiassa on riidatonta, että hankintapäätös on kuitenkin toimitettu valittajalle tiedoksi virheellisesti kokonaan ilman valitusosoitusta, minkä vuoksi valitusta ei voida edellä mainittujen yleisten oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettujen säännösten mukaan jättää myöhään tehtynä tutkimatta. Sama lähtökohta ilmenee myös hankintalain 147 §:n esitöistä (HE 108/2016 vp, s. 239), joissa on todettu säännöksen vastaavan aiemman hankintalain 87 §:ää. Jälkimmäisen säännöksen esitöissä (HE 190/2009 vp, s. 61) on nimenomaisesti todettu, ettei muutoksenhakua koskeva enimmäismääräaika ala kulua tilanteessa, jossa hankintapäätöksestä tai valitusosoituksesta ei ole lainkaan annettu tiedoksi. Koska edellä todettu huomioon ottaen valitusaika ei ole alkanut lainkaan kulua kokonaan puuttuneen valitusosoituksen vuoksi, markkinaoikeuteen 15.1.2025 saapunut valitus on näin ollen tällä perusteella tutkittava.

Hankintayksikkö on asiassa lisäksi esittänyt, että valitus on jätettävä tutkimatta, koska valittajalla ei olisi asianosaisasemaan perustuvaa oikeussuojan tarvetta. Hankintayksikön mukaan valittajaa pidetään asianosaisena vain, jos sillä on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Koska valittaja on tarjousvertailussa sijoittunut kolmannelle sijalle kalliimmalla tarjoushinnallaan, ei sillä ole ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua edes virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain 145 §:n 1 momentin mukaan se, jota asia koskee, voi saattaa hankintaa koskevan asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti pidetty asianosaisena alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä.

Hankintalain 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa mainitussa laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Hankintalain 154 §:n 4 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu seuraamus voidaan määrätä vain, jos lainvastainen menettely on vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen tai asianosaisen asemaan hankintamenettelyssä.

Markkinaoikeus toteaa, että valittaja on osallistunut tarjouskilpailuun antamalla siinä tarjouksen ja se on esittänyt hankintayksikön menettelyä ja tarjouspyyntöasiakirjoja koskevia väitteitä. Hankintamenettelyn väitetyllä virheellisyydellä on siten katsottava olevan vaikutusta valittajan asemaan hankintalain 146 §:n 1 momentissa ja 154 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla valittajan sijoituksesta tarjouskilpailussa riippumatta. Markkinaoikeus katsoo, että valittajalla oan asiassa hankintalain 146 §:ssä ja 154 §:ssä tarkoitettu oikeussuojan tarve ja valitus on näin ollen tälläkin perusteella tutkittava.

Pääasiaratkaisun perustelut

Oikeusohjeet

Erityisalojen hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Erityisalojen hankintalain 71 §:n mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyyntö ja hankintamenettely keskeisiltä osin

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia kuivatun yhdyskuntapuhdistamolietteen vastaanottamisesta. Kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena on ollut halvin hinta.

Hankintailmoituksen kohdassa 2.1. ”Menettely” on todettu seuraavasti:

”Kuvaus: Pälkäneen kunnan vesihuoltolaitos pyytää tarjousta puhdistamon jätevedenpuhdistamolietteen vastaanotosta. Kuivaamo sijaitsee Onkkaalassa. Kuivaamolietettä syntyy n. 30 m3 viikossa. Liete kerätään 15m3 kokoiseen kuljetussäiliöön.”

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kuvaus” on todettu seuraavasti:

”Pälkäneen kunnan vesihuoltolaitos pyytää tarjousta puhdistamon jätevedenpuhdistamolietteen vastaanotosta. Kuivaamo sijaitsee Onkkaalassa. Kuivaamolietettä syntyy n. 30 m3 viikossa. Liete kerätään 15m3 kokoiseen kuljetussäiliöön.”

Tarjouslomakkeen kohdan ”IV osa: Valintaperusteet” alakohdassa ”C: TEKNINEN JA AMMATILLINEN PÄTEVYYS” on todettu seuraavasti:

”Tarjoajalla on käytettävissään seuraavat työvälineet, kalusto tai tekniset laitteet hankintasopimuksen toteuttamiseksi:

Vaatimukset työvälineille, kalustolle tai teknisille laitteille:

Palveluntarjoajalla tulee olla asianmukainen kalusto lietteen kuljetukseen. Vesihuoltolaitoksella on omaa lava, jollaa liete kuljetetaan. Kuormaan koko on n. 15 m3/10 tn.”

Hankintayksikkö on tarjousten antamiselle asetetussa määräajassa saanut kolme tarjousta. Valittaja on sijoittunut tarjousten vertailussa kolmannelle sijalle.

Hankintayksikkö on 30.5.2024 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Gasum Oy:n palveluntuottajaksi ja on 1.7.2024 tehnyt kyseisen yhtiön kanssa hankintasopimuksen.

Hankintapäätöksessä on todettu, että kuivattu liete kerätään 15 m³ kokoiseen umpikonttiin, josta se kuljetetaan jatkokäsittelyyn.

Asian arviointi

Jätteenkuljettamiselle tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset

Asiassa on ensin arvioitava, ovatko hankinta-asiakirjat olleet valituksessa viitatuilta osin epäselviä. Hankintalain vastainen epäselvä tarjouspyyntö ei voi muodostaa perustaa virheettömälle hankintamenettelylle.

Valittaja on esittänyt, että voittanut tarjoaja ei ole toteuttanut jätteenkuljetusta kuljetuskalustoa koskevan tarjouspyynnön ehdon ja hankintapäätöksen mukaisesti. Poikkeavan kaluston käyttäminen on mahdollistanut harvemman noutovälin, mikä on johtanut alempiin kuljetuskustannuksiin ja sitä myöten perusteettomaan kilpailuetuun suhteessa muihin tarjoajiin. Valittajan mukaan se olisi itse voinut tarjota merkittävästi alhaisemman tarjoushinnan, mikäli se olisi voinut käyttää kuljetuksessa suurempaa kalustoa. Hankintayksikön on lisäksi katsottava tehneen hankintasäännösten vastaisen sopimusmuutoksen, kun se on toteuttanut muutostöitä jätevesipuhdistamolla mahdollistaakseen voittaneen tarjoajan poikkeavan kuljetuskaluston käyttämisen.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyyntöön ei ole sisältynyt kalustovaatimuksia, eikä tarjouspyynnössä tai hankintapäätöksessä ole kielletty tarjoajaa toteuttamasta kuljetuksia omalla kalustollaan, mikäli tarjoaja vastaa tästä aiheutuvista kustannuksista. Hankintayksikön mukaan tarjouksista ilmenee, etteivät tarjoajat ole sitoneet tarjoushintaansa tietynkokoiseen kuljetuslavaan, eikä tarjouksiin ole sisältynyt selvityksiä kalustosta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan kohde. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa ja että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä on edellä kuvattu hankintaa siten, että kuivaamolietettä syntyy noin 30 m³ viikossa, ja että liete kerätään 15 m³ kokoiseen kuljetussäiliöön.

Tarjouslomakkeella on puolestaan edellä todetulla tavalla edellytetty, että tarjoajalla on käytettävissään asianmukainen kalusto lietteen kuljetukseen. Tarjouslomakkeessa on samassa yhteydessä mainittu vesihuoltolaitoksen oma lava ja siihen liittyvä kuormakoko, mutta kyseisen maininnan ei voida katsoa liittyvän suoraan tarjoajille asetettuihin sitoviin teknisiin vaatimuksiin hankinnassa käytettävästä kalustosta. Esitetyn selvityksen perusteella tarjouspyyntöasiakirjoissa olevat maininnat 15 m³ kuljetussäiliöstä eivät ole ollut eri asiayhteydessä merkityssisällöltään ainakaan täysin yhteneväisesti esitettyjä.

Tarjouspyynnössä on edellä kuvatusti edellytetty, että tarjoaja vakuuttaa täyttävänsä asianmukaista kalustoa koskevan vaatimuksen. Tarjoajia ei ole velvoitettu toimittamaan tarkempia tietoja tai selvityksiä käytettävissä olevasta kuljetuskalustosta tarjouksen antamisen yhteydessä. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintamenettelyssä annetut tarjoukset, mukaan lukien valittajan tarjous, eivät ole myöskään sisältäneet selvityksiä kuljetuskalustosta.

Hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä oleva maininta hankintayksikön käytössä olevasta kuljetussäiliöstä ja sen pienemmästä kuormakoosta on kuitenkin nimenomaisesti esitetty osana hankintamenettelyn toteuttamiseen liittyvää kuvausta. Tarjoaja on siten perustellusti voinut saada sen valittajan esittämän käsityksen, että jätteenkuljetus tulisi toteuttaa noin 15 m³ kuljetussäiliöllä.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella voittanut tarjoaja on tultuaan valituksi palveluntarjoajaksi käyttänyt jätteenkuljetuksessa kahta sellaista kuljetussäiliötä, joiden kuormakapasiteetti on poikennut tarjouspyynnössä ja hankintailmoituksessa ilmoitetuista määrityksistä.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle esittänyt, että se on osana puhdistamon peruskorjausta suorittanut jätevedenpuhdistamon tiloissa huonokuntoisen korotusosan poistamiseen kohdistuneita toimenpiteitä enintään 6.000 euron arvosta, joka on samalla mahdollistanut muiden kuin 15 m³ lavojen käyttämisen. Markkinaoikeus toteaa, että isompien säiliöiden käyttö on mahdollistanut harvemman noutovälin ja on ollut omiaan vähentämään sekä viikoittaisten kuljetusten määrää että väistämättä myös niistä palveluntarjoajalle aiheutuvia kustannuksia.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetty 15 m³ kuljetussäiliöön liittyvä maininta on ollut kokonaisuutena arvioiden tarjoajien kannalta merkitykseltään ja velvoittavuudeltaan epäselvä, ja että kyseisen hankintamenettelyyn liittyvän ehdon perusteella tarjoajien ei ole ollut mahdollista laatia keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Koska jo tarjouspyyntöasiakirjat on tältä osin laadittu epäselvästi, ei asiassa ole tarpeen ottaa kantaa siihen, onko hankintayksikön ennen sopimuskauden alkua suorittamat muutostyöt mahdollisesti osaltaan vaikuttaneet valitulle palveluntarjoajalle asetettuihin sopimusvelvoitteisiin, ja onko kyseisten muutostöiden katsottava mahdollistaneen sopimusvelvoitteista poikkeamisen.

Tarjouspyynnön jätteenkuljetusta koskevan epäselvyyden vuoksi ei ole tarpeen ottaa kantaa myöskään valittajan muihin väitteisiin, jotka koskevat kuiva-ainepitoisuutta koskevien tutkimustulosten puuttumista tarjouspyynnöstä ja hankintamenettelyä koskevan kertomuksen laatimatta jättämistä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan tarjouspyyntöasiakirjojen laatimisen osalta hankintasäännösten vastaisesti.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimus on allekirjoitettu 1.7.2024. Hankintalain 155 §:n 1 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 154 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Säännöstä koskevan esitöiden (HE 108/2016 vp s. 240) mukaan seuraamusta määrätessään markkinaoikeuden on otettava huomioon, missä määrin menettelyvirhe on vaikuttanut asianosaisten tehokkaan oikeussuojan toteutumiseen.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä tulee edellä todetun mukaisesti arvioida sen perusteella, millaiseksi tarjouskilpailu ja valittajan asema olisi muodostunut virheettömässä menettelyssä. Kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa virheetön menettely olisi merkinnyt sitä, että hankintayksikkö olisi laatinut kuljetuskalustoon vaikuttavien ehtojen osalta niin selvästi, että tarjoajien olisi ollut tarjouspyynnön perusteella mahdollista tietää, miten soveltuvuutta tullaan arvioimaan ja mihin seikkoihin tarjousten vertailu tulee perustumaan.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettely on toteutettu kysymyksessä olevassa hankinnassa tarjouspyyntöasiakirjojen laatimisen osalta siten virheellisesti, ettei asiassa ole jälkikäteen riittävän luotettavasti todettavissa, että valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät näin ollen täyty ja hyvitysmaksun määräämistä koskeva vaatimus on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Vastaavasti hankintayksikkö saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Pälkäneen kunnan korvaamaan Humuspehtoori Oy:n oikeudenkäyntikulut 6.700 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Jaakko Ritvala ja Mika Kuuppo.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.