MAO:510/​2025

Asian tausta

Varsinais-Suomen hyvinvointialue (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 9.10.2024 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta painehaava- ja hygieniapatjojen hankinnasta kahden vuoden sopimuskaudelle, jonka jälkeen sopimus jatkuu toistaiseksi voimassa olevana. Hankinta on jaettu kahdeksaan osa-alueeseen.

Varsinais-Suomen hyvinvointialueen hankintapäällikkö on 4.12.2024 tekemällään hankintapäätöksellä 305/2024 valinnut voittaneet tarjoajat hankinnan osa-alueisiin.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 300.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Berner Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen hankinnan osa-alueiden 2 ja 3 osalta, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.320 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen.

Perustelut

Tarjouspyynnössä asetetut hankinnan osa-alueita 2 ja 3 koskevat vaatimukset painehaavapatjan 42 kennon vähimmäismäärästä ja kielto vaihtuvapaineisesta toiminnosta ovat olleet perusteettomia ja vastoin tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatetta sekä suhteellisuusperiaatetta. Hankintayksikkö on vaatimukset asettaessaan myös jättänyt hyödyntämättä tosiasialliset kilpailuolosuhteet.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole esitetty mitään perusteita sille, miksi painehaavapatjassa on tullut olla kennoja vähintään 42 kappaletta tai miksi patjassa ei saisi olla vaihtuvapaineista toimintoa. Vaatimukset ovat johtaneet siihen, että vain yksi markkinoilla oleva toimija on voinut täyttää vaatimukset ja osallistua tarjouskilpailuun hankinnan osa-alueissa 2 ja 3.

Valittaja on hankintamenettelyn aikana esittämällään kysymyksellä tuonut esiin kennojen vähimmäismäärää koskevan vaatimuksen kilpailua rajoittavan vaikutuksen ja pyytänyt hankintayksikköä muuttamaan vaatimusta siten, että vaatimuksena olisi 20 kennoa, kuten osa-alueessa 1 on ollut.

Vastine

Vaatimukset

Varsinais-Suomen hyvinvointialue on vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Varsinais-Suomen hyvinvointialue on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.130 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valitus tulee jättää tutkimatta, koska valittajalta puuttuu oikeussuojan tarve ja asianosaisasema. Valittaja ei ole ollut potentiaalinen tarjoaja hankinnan osa-alueissa 2 ja 3 rajallisen tuotevalikoimansa vuoksi. Valittaja ei tarjoa markkinoilla hankinnan osa-alueiden 2 ja 3 kohteena olevia tavaroita eli ei-vaihtuvapaineisia painehaavapatjoja, joten se ei ole voinut myöskään jättää tarjousta osa-alueissa 2 ja 3.

Valittaja ei ole jättänyt tarjousta hankinnan osa-alueisiin 2 ja 3 määräaikaan mennessä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hankintayksikön päätös tarjouspyyntöasiakirjojen julkaisemisesta on hankintasäännöksissä tarkoitettu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, jolla on vaikutusta tarjoajan asemaan, ja joka voi olla muutoksenhaun kohteena. Valitus tulee tällaisessa tilanteessa tehdä julkisten hankintojen oikeussuojajärjestelmän vaatimalla tavalla riittävän ajoissa, jotta muutoksenhakumenettelyä käytetään siinä vaiheessa, jolloin väitetysti virheellisiä hankintamenettelyjä voidaan tarvittaessa tehokkaasti vielä oikaista. Sen, että talouden toimija hakee muutosta vasta lopullisen asiaratkaisun sisältävään hankintapäätökseen, ei ole katsottu olevan yhteensopivaa nopeutta ja tehokkuutta koskevien tavoitteiden kanssa.

Hankintayksikkö tarvitsee useita erilaisia patjoja erilaisiin käyttötarkoituksiin. Hankintayksikkö on kilpailuttanut osa-alueessa 1 vaihtuvapaineiset patjat ja osa-alueissa 2 ja 3 ei-vaihtuvapaineiset patjat, joiden toimintaperiaatteet ovat erilaiset. Tästä johtuen osa-alueiden vaatimuksetkin ovat olleet erilaiset. Tässä hankinnassa ei-vaihtuvapaineisten patjojen osa-alueissa on ollut vaatimuksena, että patjassa ei saa olla vaihtuvapaineista toimintoa, koska teho-osastolla, tehovalvomossa ja traumaosastolla potilasturvallisuudesta johtuen ei saa olla sellaista patjaa käytössä, jossa olisi sisällytettynä useita eri toimintaperiaatteita.

Mikäli vaatimus vähintään 42 kennosta olisi muutettu vaatimukseksi vähintään 20 kennosta, tämä muutos yksistään olisi ollut valittajalle hyödytön, koska valittajalla ei ole tuotevalikoimassaan ei-vaihtuvapaineista patjaa. Mikäli vaatimuksista olisi lisäksi poistettu kielto vaihtuvapaineisesta toiminnosta, vaadittujen muutosten jälkeen tarjouspyyntö olisi vastannut vähimmäisvaatimuksiltaan tarjouspyynnön osa-aluetta 1, jonka vähimmäisvaatimusten mukaiset patjat soveltuvat vuodeosastokäyttöön, ei teho-osastokäyttöön, mikä puolestaan olisi estänyt hankintayksikköä saamasta valikoimiinsa ei-vaihtuvapaineisen patjan.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että sillä on asianosaisasema ja oikeussuojan tarve asiassa. Valittajalla on valikoimassaan hankinnan osa-alueiden 2 ja 3 käyttötarkoitukseen soveltuva patja, jossa ei ole vaihtuvapaineista toimintoa. Valittajan patja ei kuitenkaan täytä tarjouspyynnön vaatimusta vähintään 42 kennosta. Valittaja on tarjouskilpailun aikana esittänyt kyseisen vaatimuksen rajoittavan kilpailua ja pyytänyt hankintayksikköä muuttamaan vaatimusta. Valittajan esittämä kysymys on osoittanut, että valittaja on pyrkinyt osallistumaan myös ei-vaihtuvapaineisten patjojen osa-alueiden 2 ja 3 kilpailutukseen.

Valitus on lisäksi tehty oikea-aikaisesti. Valittaja on hankintamenettelyn aikana huomauttanut hankintayksikköä kilpailua rajoittavasta, vähintään 42 kennon vaatimuksesta osa-alueissa 2 ja 3 ja pyrkinyt puuttumaan tilanteeseen pyytämällä hankintayksikköä muuttamaan kyseistä vaatimusta. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan muuttanut vaatimusta, eikä esittänyt objektiivisesti arvioitavissa olevia perusteluja sille, miksi juuri vähintään 42 kennoa on välttämätön hankinnan kannalta. Vaikka hankintayksiköllä lähtökohtaisesti on laaja vapaus määritellä hankinnan kohde, vaatimusten on oltava perusteltuja, läpinäkyviä ja oikeassa suhteessa hankinnan tarpeisiin nähden. Tässä tapauksessa näin ei ole.

Valittajalla on ollut perusteet saattaa asia markkinaoikeuden arvioitavaksi vasta hankintapäätöksen jälkeen. Valittajalla ei ole voinut olla varmuutta vaatimuksen kilpailua rajoittavasta vaikutuksesta ennen kuin se on saanut tiedon siitä, etteivät muutkaan tarjoajat ole voineet jättää tarjousta hankinnan osa-alueisiin 2 ja 3. Syrjivien vaatimusten tosiasialliset vaikutukset voidaan arvioida vasta hankintapäätöksen perusteella, mikä puoltaa oikeutta jättää valitus vasta hankintapäätöksen tiedoksisaannin jälkeen.

Tarjoajan oikeussuoja toteutuu tehokkaasti vain, jos sillä on mahdollisuus valittaa päätöksestä, joka on tehty tarjouspyynnössä asetettujen ehtojen perusteella. Jos tarjoaja olisi velvollinen valittamaan jo tarjouspyynnöstä, se joutuisi arvioimaan vaatimusten vaikutuksia spekulatiivisesti. Valitusprosessi vie aikaa ja taloudellisia resursseja, minkä vuoksi on perusteltua, että muutoksenhakuun on ryhdytty vasta, kun hankintapäätöksestä on käynyt ilmi, että vaatimus on todella sulkenut muut tarjoajat tarjouskilpailun ulkopuolelle, ja vaatimuksen syrjivyys ja epätasapuolisuus on näin ollen tullut vahvistetuksi.

Hankintayksikön vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta on perusteeton sekä määrältään että perusteiltaan. Hankintayksikön vastineen laatimiseen käyttämä 21 tuntia on huomattavan suuri määrä ottaen huomioon asian rajattu oikeudellinen kysymys.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antanut lisälausuman.

Valittaja on antanut lisälausuman.

Hankintayksikkö on antanut lisälausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Valituksen tutkiminen

Asiassa on ensin arvioitava, onko valittaja julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetussa laissa (hankintalaki) tarkoitettu asianosainen, vaikka valittaja ei ole jättänyt tarjousta hankinnan osa-alueissa 2 ja 3.

Hankintalain 145 §:n 1 momentin mukaan se, jota asia koskee, voi saattaa hankintaa koskevan asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen.

Hankintalain 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa mainitussa laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Vakiintuneessa oikeuskäytännössä asianosaisena on pidetty lähinnä alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Tilanteissa, joissa hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan hankintasäännösten edellyttämällä tavalla, alalla toimiva yrittäjä on oikeuskäytännössä katsottu asianosaiseksi lähtökohtaisesti vain, jos yrittäjä on antanut tarjouskilpailussa tarjouksen tai jos yrittäjä on ainakin voinut osoittaa pyrkineensä osallistumaan tarjouskilpailuun.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tarjouskilpailuun osallistumisesta kiinnostuneella toimittajalla, joka katsoo, että tarjouskilpailua koskevien asiakirjojen syrjiviksi väittämänsä eritelmät ovat estäneet sitä osallistumasta tarjouskilpailuun, on oltava mahdollisuus muutoksenhakuun myös tilanteessa, jossa toimittaja ei ole osallistunut tarjouskilpailuun eikä ole jättänyt tarjousta. Unionin tuomioistuimen tuomion perusteella tällaisen yrityksen on kuitenkin käytettävä muutoksenhakukeinoja nopeasti ja odottamatta hankintapäätöksen tiedoksiantoa tai hankintasopimuksen tekemistä. Unionin tuomioistuimen tuomiossa on viitattu hankintojen oikeussuojajärjestelmän tavoitteeseen varmistaa se, että hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja niin nopeasti kuin mahdollista. Tällä tavoin muutoksenhakumenettelyjä voidaan käyttää erityisesti siinä vaiheessa, jolloin virheellisiä hankintamenettelyjä voidaan oikaista (tuomio 12.2.2004, Grossmann Air Service, C-230/02, EU:C:2004:93, 23 ja 36–40 kohdat).

Korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksen KHO 2017:12 mukaan yhtiö, joka oli saattanut väitteensä tarjouspyynnön syrjivyydestä markkinaoikeuden tutkittavaksi vasta, kun tarjouskilpailu, jossa se ei ollut antanut omaa tarjousta, oli tullut ratkaistuksi ja hankintapäätös oli pantu täytäntöön hankintasopimuksella, ei ollut käyttänyt muutoksenhakukeinoja hankintojen oikeussuojajärjestelmän vaatimalla tavalla riittävän ajoissa. Kyseistä yhtiötä ei pidetty ratkaisussa asianosaisena.

Edelleen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan toimijalla, joka ei ole tehnyt tarjousta, on muutoksenhakuoikeus, kun se katsoo, että tarjouspyyntöön liittyvien asiakirjojen sisältämät eritelmät tekevät tarjouksen tekemisestä mahdotonta. Tällaista muutoksenhakua ei voida nopeutta ja tehokkuutta koskevia tavoitteita vaarantamatta tehdä enää sen jälkeen, kun hankintaviranomainen on tehnyt päätöksen hankintasopimuksen sopimuspuolen valinnasta (tuomio 28.11.2018, Amt Azienda Trasporti e Mobilità ym., C­- 328/17, EU:C:2018:958, 51 ja 52 kohdat).

Hankintayksikkö on pyytänyt 9.10.2024 julkaistulla EU-hankintailmoituksella tarjouksia painehaava- ja hygieniapatjoista. Hankinta on jaettu kahdeksaan osa-alueeseen. Hankintailmoituksessa tarjousten jättämiselle asetetun määräajan on ilmoitettu päättyvän 8.11.2024. Valittaja on jättänyt tarjoukset kaikkiin muihin osa-alueisiin paitsi osa-alueisiin 2 ja 3. Hankintayksikkö on 4.12.2024 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut voittaneet tarjoajat hankinnan osa-alueisiin.

Valittaja on markkinaoikeuteen 17.12.2024 saapuneessa valituksessaan kohdistanut valituksensa 4.12.2024 tehtyyn hankintapäätökseen. Valittaja on esittänyt valituksessaan väitteitä tarjouspyynnössä patjoille asetetuista pakollisista vaatimuksista hankinnan osa-alueissa 2 ja 3.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella valittaja tarjoaa hankinnan kohteena olevia painehaava- ja hygieniapatjoja. Valittaja on esittänyt pyrkineensä osallistumaan tarjouskilpailuun myös hankinnan osa-alueissa 2 ja 3. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella valittaja on tuonut hankintamenettelyn aikana hankintayksikön tietoon ne esittämänsä tarjouspyynnön hankintasäännösten vastaisuudet, jotka valittajan mukaan ovat estäneet sitä antamasta tarjousta, ja pyytänyt hankintayksikköä muuttamaan tarjouspyyntöä. Markkinaoikeus katsoo, että valittaja on alalla toimivana ja tarjouskilpailuun osallistumaan pyrkineenä yrityksenä sinänsä täyttänyt edellä mainitut asianosaisaseman arviointiin liittyvät edellytykset. Valittajan asianosaisasemaa ei ole tältä osin syytä arvioida toisin sillä hankintayksikön esittämällä perusteella, että valittajalla ei ole ollut tarjouskilpailun aikana tuotevalikoimassaan tarjouspyynnön osa-alueissa 2 ja 3 esitettyjen vaatimusten mukaisia patjoja.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että hankintayksikkö on julkaisemissaan tarjouspyyntöasiakirjoissa, joiden valittaja on esittänyt olleen hankintasäännösten vastaisia, esittänyt hankinnan kohdetta koskevat seikat hankintamenettelyyn osallistuvia tarjoajia sitovalla tavalla. Tarjouspyynnön julkaiseminen on siten ollut hankintalain 146 §:n 1 momentissa tarkoitettu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, jolla on ollut vaikutusta potentiaalisen tarjoajan asemaan, ja joka on mainitun säännöksen perusteella voinut olla muutoksenhaun kohteena.

Asiassa on vielä arvioitava, onko valittaja tehnyt valituksensa julkisten hankintojen oikeussuojajärjestelmän vaatimalla tavalla riittävän ajoissa.

Edellä kuvatulla tavalla valittaja on saattanut väitteensä hankintasäännösten vastaisina pitämistään tarjouspyynnön vaatimuksista markkinaoikeuden tutkittavaksi vasta 17.12.2024 eli yli kaksi kuukautta hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen ja yli viisi viikkoa tarjousten jättämiselle asetetun määräajan päättymisen jälkeen. Edellä kuvatulla tavalla hankintayksikkö on vastannut tarjoajien esittämiin kysymyksiin 1.11.2024, jolloin valittajan on katsottava tulleen viimeistään tietoiseksi tarjouspyynnön lopullisesta sisällöstä ja siitä, ettei hankintayksikkö aio muuttaa tarjouspyyntöä valittajan pyytämällä tavalla. Valittajalle on jäänyt tämän jälkeen noin viikko aikaa arvioida, kykeneekö se jättämään tarjoukset myös hankinnan osa-alueissa 2 ja 3. Valittaja ei ole esittänyt markkinaoikeudessa, etteikö se olisi kyennyt viikossa arvioimaan mahdollisuuksiaan osallistua tarjouskilpailuun tai sitä, jättääkö se valituksen markkinaoikeuteen syrjivinä pitämistään tarjouspyynnön vaatimuksista.

Valittaja on perustellut markkinaoikeudessa valituksensa jättämistä vasta hankintapäätöksen tiedoksiannon jälkeen sillä, että valittajalla ei ole voinut olla varmuutta vaatimuksen kilpailua rajoittavasta vaikutuksesta ennen kuin se on saanut tiedon siitä, etteivät muutkaan tarjoajat ole voineet jättää tarjousta hankinnan osa-alueissa 2 ja 3. Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainitun unionin tuomioistuimen tuomion (Grossmann Air Service, C-230/02) perusteella, jos tarjoaja ei jätä tarjousta syrjiväksi väittämänsä tarjouspyynnön vuoksi, tarjoajan on käytettävä muutoksenhakukeinoja nopeasti ja odottamatta hankintapäätöksen tiedoksiantoa tai hankintasopimuksen tekemistä. Kun otetaan lisäksi huomioon hankintojen oikeussuojajärjestelmän tavoite varmistaa, että hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja niin nopeasti kuin mahdollista, valittajan ei ole katsottava esittäneen tässä asiassa hyväksyttäviä perusteluja valituksen jättämiselle vasta sen jälkeen, kun tarjouskilpailu, jossa se ei ole jättänyt omaa tarjousta, on tullut ratkaistuksi hankintayksikön tekemällä hankintapäätöksellä.

Edellä todetuilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei valittaja ole tässä tilanteessa käyttänyt sen käytettävissä olleita muutoksenhakukeinoja hankintojen oikeussuojajärjestelmän vaatimalla tavalla riittävän nopeasti ja tämän vuoksi valittajaa ei ole pidettävä hankintalain 145 §:n 1 momentissa tarkoitettuna asianosaisena. Valitus on näin ollen jätettävä pääasian osalta tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden asian laatu ja laajuus huomioon ottaen kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta pääasian osalta ja hylkää Berner Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus velvoittaa Berner Oy:n korvaamaan Varsinais-Suomen hyvinvointialueen oikeudenkäyntikulut 3.500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n
1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Reima Jussila, Liisa Kauramäki ja Suvi Karlén-Savolainen.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.