MAO:68/​2026

Asian tausta

Servica Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut omasta sekä Pohjois-Savon hyvinvointialueen ja Pohjois-Karjalan hyvinvointialueen puolesta 25.4.2025 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta hankintojen elinkaaren hallintajärjestelmän hankinnasta neljän vuoden ajalle.

Servica Oy on 18.6.2025 tekemällään hankintapäätöksellä muun ohella sulkenut Cloudia Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ja valinnut SC Software Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 1.500.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Cloudia Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksun. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 14.562,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Hankintayksikkö on ilmoittanut hankinnan pääasialliseksi hankintalajiksi virheellisesti tavarahankinnan, vaikka kyse on ollut palveluhankinnasta.

Tarjouspyyntö on ollut tarjousten laatuarvioinnin osalta epäselvä, koska tarjoajien on tullut esitellä käyttötapausarviointitilaisuudessa sellaisiakin tarjotun järjestelmän toimintoja, joiden ei ole edellytetty olevan valmiita vielä tarjouksen jättämishetkellä eikä arviointitilaisuudessa. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on eräiden toiminnallisuuksien osalta edellytetty, että niiden on tullut olla valmiina kuuden kuukauden kuluessa tarjouksen jättämisen hetkestä laskettuna. Epäselväksi on jäänyt, millä tavoin käyttötapausten arviointi on ollut tarkoitus suorittaa tilanteessa, jossa järjestelmä ei ole ollut valmis, mutta se on ollut saatavissa valmiiksi vaaditussa ajassa. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ollut mainintaa siitä, että laatuarviointiin olisi vaikuttanut järjestelmän valmiusaste.

Tarjouspyyntöasiakirjat ovat lisäksi olleet epäselvät siltä osin, että niissä on yhtäältä todettu, ettei käytettävyysarvioinnin yhteydessä oteta kantaa pakollisten vaatimusten täyttymiseen, mutta toisaalta käyttötapaukset ovat pitäneet sisällään useita pakollisia vaatimuksia. Toisin sanoen tarjouspyynnön vastainen tarjous on voinut saada tarjousvertailussa nolla pistettä.

Tarjouspyynnön perusteella järjestelmän ei ole ollut pakollista muodostua moduuleista. Toisaalta pakollisessa vaatimuksessa TE16 on edellytetty moduulien käyttämistä, joten tarjouspyyntö on ollut ristiriitainen. Lisäksi on epäselvää, mitä vaatimuksella TE16 on tarkoitettu, koska moduuli on itsessään järjestelmä tai järjestelmän osa.

Hankintayksikkö on asettanut hankinnan kohteelle sellaisia määritelmiä ja aikatauluja, että ne ovat rajoittaneet perusteettomasti kilpailua. Suuren osan vaatimuksista on edellytetty täyttyvän jo tarjouksen jättämisen hetkellä, mikä on epätavallista. Esimerkiksi vaatimus H41 on ollut suhteellisuusperiaatteen vastainen ja kilpailua perusteettomasti rajoittava eikä sen asettamiselle ole esitetty perusteita hankinta-asiakirjoissa. Useiden vastaavien toiminnallisuuksien ei ole tullut olla valmiina vielä tarjouksen jättämisen hetkellä.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on ensin tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden tarkistamisen jälkeen ottanut valittajan tarjouksen laatuvertailuun ja sitten tarjousten laatuvertailua koskevassa käyttötapausarvioinnissa arvioinut pakollisten vaatimusten täyttymistä ja sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Hankintayksikkö on siten sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta käyttötapausarvioinnin jälkeen ja tilaisuudessa tekemiensä havaintojen perusteella. Vaikka jokin käyttötapausarvioinnissa arvioitava toiminnallisuus olisi puuttunut valittajan tarjouksesta, tästä olisi tullut antaa nolla pistettä.

Vastine

Vaatimukset

Servica Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.540 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Pääasiallinen hankintalaji on ollut tavarahankinnat, ja myös CPV-koodi on ilmoitettu oikein. Hankinnan kohteena on ollut valmisohjelmatuotteen hankinta, minkä takia kyseessä on ollut tavarahankinta. Hankinnassa on ollut tavarahankinnan hinnoitteluelementti, sillä tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan hankintojen elinkaarijärjestelmän lisenssimaksu muodossa euroa per kappale. Lisenssimaksu on vaikuttanut vertailuhintaan.

Tarjoajien on tullut tarjousta jättäessään vakuuttaa sitoutuvansa kaikkiin tarjouspyynnössä ja sen liitteissä asetettuihin vähimmäisvaatimuksiin ja ehtoihin. Tarjouspyyntöasiakirjoissa asetettujen vaatimusten osalta ei ole kaikkien toiminnallisuuksien osalta edellytetty, että niiden on täytynyt olla valmiita vielä tarjouksen jättöhetkellä, vaan hankintayksikön on tullut voida luottaa siihen, että vaadittu toiminnallisuus toteutuu asetetun aikarajan puitteissa.

Laatuvertailu on suoritettu käytettävyysarviointina ja laatuvertailun perusteet on kuvattu yksityiskohtaisesti tarjouspyynnön liitteessä 5. Tarjoajan on tullut ymmärtää, että tietyn toiminnallisuuden puuttumisella on saattanut olla vaikutusta laatuvertailun käyttötapausten pisteytykseen. Mikäli arvioitava järjestelmä ei ole sisältänyt käyttötapauksen mukaista toiminnallisuutta vielä arviointitilaisuudessa, tarjoaja on saanut kyseisen käyttötapauksen laatuvertailussa nolla pistettä. Siltä osin kuin tarjouspyynnössä on vaadittu toiminallisuuden olevan valmiina tarjouksen jättöhetkellä, on toiminnallisuuden tullut olla valmiina myös arviointitilaisuudessa.

Tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet alalla ammattimaisesti toimivalle tarjoajalle selkeitä asiakontekstin ja alan käytäntöjen perusteella. Valittaja on sen antaman tarjouksen sisällön perusteella ymmärtänyt, mitä tarjouspyynnössä määritellyillä vaatimuksilla on tarkoitettu. Valittaja ei ole esittänyt epäselvyysväitteitä aikaisemmin hankintamenettelyssä. Lisäksi hankintayksikkö on vastaanottanut tarjouskilpailussa tarjouspyynnön vaatimuksia vastaavan tarjouksen.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa asetetut vaatimukset ovat olleet perusteltuja, eivätkä ne ole olleet syrjiviä tai kilpailua perusteettomasti rajoittavia. Tarjoajan järjestelmässä on tullut olla osin tarjouksen jättöhetkellä ja osin sopimuskauden aikana tiettyjä hankintayksikön toiminnan kannalta olennaisia toiminnallisuuksia. Tarjouksen jättöhetkellä valmiit toiminnallisuudet ovat olleet alalla yleisesti käytettyjä toiminnallisuuksia. Hankintayksikkö on aikaisemmin joutunut ylläpitämään ja tekemään kyseisiä toiminnallisuuksia manuaalisesti, joten hankintojen elinkaaren hallintajärjestelmän tehtävänä on ollut tehostaa hankintojen johtamisen prosessia. Vaatimuksissa on huomioitu hankintayksikön hankinta-asiantuntijoiden oman työn johtamiseen liittyvät vaatimukset, ja vaaditut toiminnallisuudet ovat olleet suhteellisuusperiaatteen mukaisesti oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.

Hankintayksikkö on katsonut valittajan tarjouksessa ja sen 2.6.2025 toimittamassa täsmennyksessä antamien tietojen perusteella, että sen tarjous on täyttänyt tarjouspyynnössä asetetut vähimmäisvaatimukset. Hankintayksiköllä ei ole ollut tässä vaiheessa laajempaa velvollisuutta tarkistaa tarjoajan antamien tietojen oikeellisuutta. Valittaja on tämän jälkeen arviointitilaisuudessa tuonut itse esille uusia tietoja, jotka ovat poikenneet sen tarjouksessaan ilmoittamista tiedoista. Hankintayksikölle on näin ollen syntynyt perusteltu syy epäillä valittajan tarjouksessa ilmoittamien tietojen oikeellisuutta. Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen ja hankintayksikkö siten velvollinen sulkemaan sen tarjouskilpailusta. Valittajan tarjous ei ole kokonaisuudessaan täyttänyt kaikkia niitä toiminnallisuuksia koskevia vaatimuksia, joiden on tullut olla valmiina jo tarjousten jättöhetkellä. Valittaja ei ole esittänyt luotettavaa selvitystä siitä, että vaaditut toiminnallisuudet olisivat valmiina myöhemmässä vaiheessa.

Kuultavan lausunto

SC Software Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.430 eurolla viivästyskorkoineen.

Kuultava on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet selviä. Laatuarvioinnin käyttötapaukset on kuvattu selkeästi. Jokaisen tarjoajan tiedossa on ollut tarjousta jättäessään, mitä toiminnallisuuksia laatuvertailussa on ollut tarkoitus arvioida. Tarjoajat ovat voineet valita, millaisen esityksen ne laativat ja miten ne esittävät arvioitavat toiminnallisuudet.

Käyttötapauksissa on arvioitu hankittavan järjestelmän pakolliset vaatimukset ylittäviä laatuominaisuuksia. Järjestelmä, joka on täyttänyt tarjouspyynnön pakolliset vaatimukset, on voinut saada nolla pistettä tietystä laatuvertailussa arvioitavasta toiminnosta esimerkiksi siitä syystä, että tarjoaja ei ole ehtinyt käydä läpi kaikkia käyttötapauksia esittelyyn varatussa ajassa. Tämä ei ole tarkoittanut sitä, että hankintayksikkö olisi hyväksynyt tarjouskilpailuun tarjouspyynnön vastaisia tarjouksia. Laatuvertailussa esiteltävän toiminnallisuuden puuttuminen ei ole tarkoittanut sitä, että tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön mukaan järjestelmä on voinut koostua moduuleista eli rakentua itsenäisistä ja erillisistä osista, jotka muodostavat toiminnallisen kokonaisuuden. Vaatimus TE16 ei ole ollut epäselvä tai ristiriitainen edellä todetun kanssa. Tällä vaatimuksella on tarkoitettu, että järjestelmän käyttäjän on tullut voida käyttää järjestelmän eri toimintoja tai samaa toimintoa usealla välilehdellä samanaikaisesti eri selainikkunoissa. Myös järjestelmä, joka ei ole perustunut moduuleihin, on voinut täyttää kyseisen vaatimuksen. Vaikka tarjouspyynnön kahdessa eri kohdassa on käytetty käsitettä moduuli, alan ammattimaiselle toimijalle on ollut selvää, mitä kummallakin vaatimuksella on tarkoitettu.

Tarjouspyyntö ei ole perusteettomasti rajoittanut kilpailua. Vaatimukset tiettyjen järjestelmän toiminnallisuuksien valmiudesta jo tarjousten jättöhetkellä ovat olleet hankinnan kohteen kannalta perusteltuja, kohtuullisia ja suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Kaikkien järjestelmän toiminnallisuuksien ei ole edellytetty täyttyvän vielä tarjousten jättöhetkellä, ja hankintayksikkö on käyttänyt harkintavaltaansa arvioidessaan, mitä toiminnallisuuksia se on pitänyt kaikista merkityksellisimpinä.

Hankintayksiköllä on ollut velvollisuus sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on ilmoittanut virheellisesti hankintalajiksi tavarahankinnan ja sen takia myös ilmoitettu CPV-koodi on ollut virheellinen. Hankintayksikkö olisi tullut ilmoittaa hankinnasta palveluhankinnan CPV-koodilla 72000000-5 (Tietotekniset palvelut: neuvonta, ohjelmistojen kehittäminen, internet ja tuki).

Hankinnassa on ollut kyse sekamuotoisesta hankintasopimuksesta, johon on sisältynyt sekä tavara- että palveluhankinnan piirteitä. Hankintayksikkö on ilmoittanut hankkivansa järjestelmän SaaS-palveluna, ja tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan hinta räätälöintityölle. Lisäksi hankinta on sisältänyt käyttöönottoprojektin, käyttökoulutuksia, jatkuvia tuki- ja ylläpitopalveluita sekä mahdollisuuden kehittää ja laajentaa järjestelmää. Hankinnassa on ollut kyse räätälöidystä järjestelmäpalvelusta eikä valmisohjelmatuotteesta.

Koska jotkin ominaisuudet ovat voineet puuttua käytettävyysarviointitilaisuudessa, on jäänyt epäselväksi, millä tavalla hankintayksikön on voinut varmistua tarpeisiinsa sopivan ja tarkoituksenmukaisen ratkaisun hankinnasta. Hankintayksikön vastineessa esittämän perusteella järjestelmän valmiusaste on ollut yksi vertailuperusteista. Koska tämä ei ole ilmennyt tarjouspyyntöasiakirjoista, ovat ne olleet epäselviä ja hankintayksikkö on vertaillut tarjouksia perusteella, jota ei ole ilmoitettu tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajan oikeudenkäyntikulujen määräksi olisi hyväksyttävä enintään 4.900 euroa, koska hankintayksikölle aiheutunut työmäärä on ollut valittajaan nähden suurempi.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on valittajan esittämän perusteella ensin arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt virheellisesti hankinnasta ilmoittaessaan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 4 §:n 3 kohdan mukaan tavarahankintasopimuksella tarkoitetaan hankintasopimusta, jonka tarkoituksena on tavaroiden osto, leasing, vuokraus tai osamaksulla hankkiminen osto-optioin tai ilman niitä; tavarahankintasopimukseksi katsotaan myös sellainen hankintasopimus, jonka kohteena on tavarahankinnan lisäksi kokoamis- tai asennustöitä.

Hankintalain 4 §:n 4 kohdan mukaan palveluhankintasopimuksella tarkoitetaan muuta kuin julkista rakennusurakkaa koskevaa hankintasopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen.

Hankintalain 4 §:n 15 kohdan mukaan yhteisellä hankintanimikkeistöllä (CPV) tarkoitetaan yhteisestä hankintasanastosta (CPV) annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2195/2002 sekä yhteisestä hankintasanastosta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2195/2002 sekä julkisista hankintamenettelyistä annettujen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2004/17/EY ja 2004/18/EY muuttamisesta ja yhteisen hankintasanaston tarkistuksesta annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 213/2008 tarkoitettua viitenimikkeistöä.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankintaan, joka koskee kahta tai useampaa mainitun lain 4 §:n 2–4 kohdassa ja liitteessä E tarkoitettua hankintalajia, sovelletaan hankintasopimuksen pääasiallisen kohteen mukaan määräytyviä säännöksiä. Hankinnan, joka koskee osaksi liitteessä E tarkoitettuja palveluja ja osaksi muita palveluja tai joka koskee osaksi palveluja ja osaksi tavaroita, pääasiallinen kohde on määritettävä palvelujen tai tavaroiden korkeimman ennakoidun arvon mukaan.

Hankintalain 59 §:n 2 momentin mukaan hankintojen määrittelyssä on käytettävä 4 §:n 15 kohdassa tarkoitettua yhteistä hankintanimikkeistöä (CPV).

Hankinta-asiakirjat ja hankintamenettely keskeisiltä osin

Hankinnan kohteena on ollut hankintojen elinkaaren hallintajärjestelmä. Hankintailmoituksessa hankinnan lajiksi on ilmoitettu tavarat, ja hankinnan pääasialliseksi CPV-koodiksi on ilmoitettu 48000000 ”Ohjelmatuotteet ja tietojärjestelmät”. Lisäluokitusta ei ole hankintailmoituksessa ilmoitettu lainkaan.

Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan kohteen kriteerit” alakohdassa ”Hintavertailu” on todettu muun ohella, että tarjoajien tulee antaa järjestelmän hankinta- (eli lisenssi-), käyttöönotto ja jatkuvien palveluiden hinnat kaikille tilaajille alla olevan erittelyn mukaisesti, mutta varsinaisten tilaajien räätälöintityön hinta annetaan yhtenä kokonaisuutena, joka jaetaan sopimuskaudella tilaajien kesken sovitusti. Samassa tarjouspyynnön kohdassa on todettu lisäksi muun ohella seuraavaa:

”Tarjoajien vertailuhintaan vaikuttavat seuraavat:

– järjestelmän lisenssimaksut (jos järjestelmässä ei ole lisenssimaksuja, kohtaan merkitään arvoksi 0): lisenssimaksujen hinnat annetaan toiminnallisuuksittain, eli esimerkiksi hankintojen suunnittelu. Toiminnallisuuden lisenssimaksun suuruus (€ / kpl). Kaikkia lueteltuja lisenssejä hankitaan 2 kpl, eli yhdet lisenssit Servica Oy:lle ja yhdet lisenssit PSHVA:lle. Vertailuhinta muodostuu järjestelmän hankittavien toiminnallisuuksien lisenssimaksuista kerrottuna varsinaisten tilaajien määrällä.

– käyttöönottoprojektin hinta: käyttöönottoprojektille annetaan yksi hinta, joka pitää sisällään kaikki järjestelmän toimintakuntoon saattamiseksi tarvittavat toimenpiteet. Käyttöönottoprojektin hinta annetaan yhdelle tilaajalle, josta muodostuu vertailuhinta kertomalla käyttöönottoprojektin yksikköhinta varsinaisten tilaajien määrällä.

– mahdollisten järjestelmään tehtävien räätälöintitöiden hinta: mahdollisille järjestelmään tehtäville räätälöintitöille annetaan yksi hinta, joka pitää sisällään kaikki järjestelmän vaatimat räätälöintityöt varsinaisille tilaajille (pl. optiona tarjottavat toiminnallisuudet), jotta järjestelmäympäristö on kokonaisuudessaan tarjouspyynnön vaatimusten mukainen. Räätälöintityön hinta annetaan yhtenä kokonaisuutena (työmääräarvio x tuntihinta), joka jaetaan sopimuskaudella tilaajien kesken sovitusti. Vertailuhintaan vaikuttaa räätälöintityön annettu kokonaishinta. Optiot hinnoitellaan alempana, eivätkä sisälly yllä annettuun räätälöintityön hintaan.

– jatkuvan käytön ja ylläpidon palvelumaksut laskettuna 48 kk ajalle: tarjoaja ilmoittaa jatkuvan käytön ja ylläpidon palvelumaksut tilaajittain (€ / kk) omiin tarjouspyynnön kohtiin. Jatkuvan käytön ja ylläpidon palvelumaksujen hinnoitteluperusteet tulee olla yhteneväiset kaikkien varsinaisten tilaajien osalta. Vertailuhinta muodostetaan kertoen tilaajien palvelumaksut 48 kk ja laskemalla yhteen nämä hinnat.

– tarjouspyynnössä ilmoitettujen rajapintojen hinta: tarjoaja ilmoittaa rajapintojen hinnat tilaajittain, jotka vaikuttavat vertailuhintaan (pl. mahdollinen tilaaja). Rajapinnan hinta muodostuu kiinteästä käyttöönottomaksusta sekä ylläpitomaksun kuukausihinnasta laskettuna 48 kk ajalle.

Tarjoajan vertailuhinta saadaan laskemalla yllä mainitut hinnat yhteen tarjouspyynnön Hankinnan kohteen kriteerit mukaisesti.

[– –]

Varsinaiset tilaajat (Servica Oy ja PSHVA): Hankintojen elinkaaren hallintajärjestelmä

Hankintojen elinkaaren hallintajärjestelmän lisenssimaksu €/kpl (alv 0%) Hankittava määrä: 2 kpl (alv 0 %) (EUR / kpl (alv 0 %))

[– –]

Jos järjestelmässä ei ole lisenssimaksuja, kohtaan merkitään arvoksi 0.

[– –]

Käyttöönottoprojekti €/kpl (alv 0%) Hankittava määrä: 2 kpl (alv 0 %) (EUR / kpl (alv 0 %))

Käyttöönottoprojektin hinta sisältää

Kaikki järjestelmän toimintakuntoon saattamiseksi tarvittavat toimenpiteet, mm.;

– järjestelmäympäristön perustaminen kokonaisuudessaan vaatimusmääritysten vaatimalla tasolla tarjouspyynnön ja liitteiden mukaisesti mukaan lukien esim. 6 tai 12 kk tarjouksen jättämisen hetkestä tulevat toiminnallisuudet

– järjestelmän konfigurointi ja toimitustestaus (käyttäjätunnukset- ja oikeudet, käyttäjähierarkiarakenteet, hyväksynnän asetukset ym.)

– Nykyisten sopimuksien ja toimittajatietojen tuominen järjestelmään

– Vastaavan projektipäällikön nimeäminen ja projektin vaatima työ

Käyttöönotto pitää sisällään jokaisesta käyttöönotettavasta toiminnallisuudesta vähintään 2 kpl samansisältöisiä käyttökoulutuksia / tilaaja.

[– –]

Räätälöintityö (alv 0%)

Hankittava määrä: 1 kokonaiskustannus (alv 0%) (EUR / kokonaiskustannus (alv 0%))

Anna räätälöintityön kokonaiskustannus (pl. optiot) yllä olevaan hintakenttään. Lisäksi erittele alapuolelle työmääräarvio ja tuntihinta, josta kokonaiskustannus muodostuu.

Räätälöintityön hinta sisältää

Mahdolliset järjestelmän vaatimat räätälöintityöt (pl. optiot), jotta järjestelmäympäristö on kokonaisuudessaan tarjouspyynnön vaatimusmääritysten mukainen.”

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” on lisäksi edellytetty, että tarjoajat ilmoittavat jatkuvan käytön ja ylläpidon palvelumaksun (euroa per kuukausi) 48 kuukaudelle erikseen Servica Oy:n ja PSHVA:n osalta. Kuukausimaksun on tullut sisältää kaikki tarjouspyynnössä vaaditut ominaisuudet. Hintaan on sisältynyt rajoittamaton määrä käyttäjiä tilaajien hankintakanaviin. Hintaan on myös sisältynyt tarjottavan järjestelmän käyttö, ympäristö ja sen ylläpito, helpdesk-palvelut, ohjelmistotuki, tietoturvaan liittyvät päivitykset, versiopäivitykset, yrityskohtainen pääkäyttäjätuki ja tuen tarjoaminen suomen kielellä.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kriteerit” on lisäksi edellytetty neljän yksisuuntaisen rajapinnan käyttöönottomaksun (euroa per kappale) ja ylläpitomaksun (euroa per kuukausi) ilmoittamista.

Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan kriteerit” alakohdassa ”Pakolliset optiot” on edellytetty, että tarjoajat ilmoittavat optioiden kokonaiskustannuksen ja eritellyn toimintokohtaisen kappalehinnan (euroa per kappale).

Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan kriteerit” alakohdassa ”Asiantuntija lisätyölle (optio)” on tullut syöttää hinta mahdolliselle asiantuntijan lisätyölle. Hinta on ollut voimassa palvelumaksun- ja käyttöönottoprojektin ulkopuolisissa erillisveloitettavissa lisätöissä sopimuskaudella. Kohtaan on tullut ladata myös kuvaukset sekä tarjoukset tämän hankinnan laajuuden ulkopuolisista lisäpalveluista, joita tarjoaja on voinut tarjota osana hankintojen elinkaaren hallintajärjestelmää.

Tarjouspyynnön liitteen 1 ”Hankinnan kohteen kuvaus” kohdassa ”4 Hankinnan kohteen kuvaus” on todettu muun ohella, että hankinnan kohteena on hankintojen elinkaaren hallintajärjestelmä, joka kattaa toiminnallisuudet hankintojen suunnittelusta toteutukseen ja sopimus- sekä toimittajahallintaan ja raportointiin saakka. Hankintojen elinkaaren hallintajärjestelmän tulee tukea hankintojen johtamista ja tehokasta julkisen hankinnan läpivientiä. Hankintajärjestelmä hankitaan SaaS-palveluna, joka täyttää kaikki tässä hankintaprosessissa esitetyt vaatimukset muun muassa tietoturvaan, teknisiin vaatimuksiin sekä toiminnallisiin kokonaisuuksiin liittyen.

Tarjouspyynnön liitteen 2 ”Tekniset ja toiminnalliset vaatimukset” välilehdellä ”Tekniset vaatim. & integraatiot” on esitetty seuraavat pakolliset vaatimukset, joiden on tullut olla tarjouksen jättämisen hetkellä valmiita:

”TE5 Järjestelmä toteutetaan SaaS -kokonaispalveluna sisältäen tarvittavan kapasiteetin, tuki- ja ylläpitopalvelut, sekä testi- ja tuotantoympäristöt ja käyttöoikeudet.

TE6 Hankintayksikkö saa tarjotun järjestelmän vakioitujen toiminnallisuuksien uudet toiminnallisuudet käyttöön versiopäivitysten kautta, ja ne sisältyvät tarjotun järjestelmän hintaan koko sopimuskauden ajan. Päivityksistä ei peritä erillistä maksua.

TE7 Hankintayksikkö saa tarjotun järjestelmän räätälöityjen toiminnallisuuksien uudet toiminnallisuudet käyttöön versiopäivitysten kautta. Toimittaja ilmoittaa hankintayksikölle etukäteen versiopäivityksen hinnan, joka ei voi olla suurempi kuin 10 % kyseisen toiminnallisuuden vuosimaksusta.

[– –]

AD-integraatio

TE29 AD-integraation toteutus käyttöönottoprojektissa. Toimittaja osallistuu integraatioiden tietosisällön ja vaadittavien toimenpiteiden suunnitteluun ja toteutukseen sekä testaamiseen järjestelmässä. Tämä työ tehdään tilaajan kanssa projektin vaiheistuksen ja integraatioiden käyttötarpeen mukaisesti. Integraatioiden suunnittelua, käyttöönottoa ja testausta tarvitaan koko toimituksen elinkaaren ajan.

[– –]

Asianhallinta- ja arkistointegraatiot

[– –]

TE42 Integraatioiden toteutus käyttöönottoprojektissa. Toimittaja osallistuu integraatioiden tietosisällön ja vaadittavien toimenpiteiden suunnitteluun ja toteutukseen sekä datan testaamiseen järjestelmässä. Tämä työ tehdään Asiakkaan kanssa projektin vaiheistuksen ja integraatioiden käyttötarpeen mukaisesti. Integraatioiden suunnittelua, käyttöönottoa ja testausta tarvitaan koko toimituksen elinkaaren ajan.

[– –]

Analytiikka/raportiikka

[– –]

TE51 Analytiikan/Raportiikan toteutus käyttöönottoprojektissa. Toimittaja osallistuu Analytiikan/raportiikan tietosisällön ja vaadittavien toimenpiteiden suunnitteluun ja toteutukseen sekä datan testaamiseen järjestelmässä. Tämä työ tehdään Asiakkaan kanssa projektin vaiheistuksen ja analytiikan/raportiikan käyttötarpeen mukaisesti. Suunnittelua, käyttöönottoa ja testausta tarvitaan koko toimituksen elinkaaren ajan.”

Tarjouspyynnön liitteessä 3 ”Hankintasopimusluonnos” on todettu muun ohella seuraavaa:

”3 Sopimuksen kohde ja soveltaminen

Sopimuksen kohteena on hankintojen elinkaaren hallintajärjestelmän käyttöönottoprojekti sekä sen jatkuvat palvelut, ml. tuki- ja ylläpitopalvelut. Järjestelmä toimitetaan Tilaajalle Software as a Service (SaaS) -palveluna.

[– –]

Toimittaja sitoutuu tarjoamaan kaikki sopimuskauden aikana julkaistut järjestelmän uudet versiot ilman lisäkustannuksia asiakkaan käyttöön. Päivitykset sisältävät sekä tekniset korjaukset, tietoturvapäivitykset että järjestelmän yleisten toiminnallisuuksien päivittämisen ja kehittämisen, myös niiltä osin, kuin tarjouspyynnössä nimenomaisesti ei ole yksilöity ja, jota hankinnan kohteena olevasta järjestelmästä voi kohtuudella odottaa.

Tilaajalla on oikeus laajentaa hankittua järjestelmää sopimuskaudella. Mahdollisten uusien toiminnallisuuksien käyttöönotosta ja hinnoittelusta sovitaan erikseen. Mahdollisista uusien toiminnallisuuksien koulutuksista toimittajalla on oikeus laskuttaa liitteen X hinnoittelun mukaisesti.

[– –]

4 Sopimuskausi

[– –]

Hankittavan tietojärjestelmän käyttöönotto aloitetaan mahdollisimman pian sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen, kuitenkin viimeistään yhden (1) kuukauden kuluttua allekirjoituksesta. Järjestelmän toiminnallisuudet otetaan käyttöön tarjouspyynnön liitteessä 2 määritellyissä aikatauluissa seuraavin täsmennyksin:

– Toiminnallisuudet, joissa vaatimus ”valmis” on kaikilta osin käyttöönotettu 31.12.2025 mennessä (tarkemmat vaiheet ja niiden aikataulut määritellään valitun toimittajan kanssa ja ne vaikuttavat maksuposteihin)

Lopullisesta käyttöönotosta, vaiheistuksesta ja niiden aikataulusta Tilaaja sopii Toimittajan kanssa käyttöönottoprojektin alussa ja ne vaikuttavat maksuposteihin (kts. kohta 5 Käyttöönottoprojekti).”

Hankintayksikkö on 18.6.2025 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut SC Software Oy:n tarjouksen ja sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta.

Asian arviointi

Hankinnan kohteena on ollut hankintojen elinkaaren hallintajärjestelmä eli sähköinen hankintojen johtamisjärjestelmä. Hankinta on ollut tarkoitus toteuttaa niin sanottuna SaaS-palveluna, joka on pitänyt sisällään itse hallintajärjestelmän, tuki- ja ylläpitopalvelut, käyttöönottoprojektin sekä nimenomaisesti myös ohjelmiston räätälöintityötä. Markkinaoikeus toteaa tarjouspyyntöasiakirjoista ilmenevän, että hankintayksikkö on ollut hankkimassa hankintojen elinkaaren hallintajärjestelmää kokonaispalveluna siten, että siihen on kuulunut myös ohjelmiston kehittämiseen ja tukeen liittyvät palvelut.

Hankintailmoituksessa on edellä selostetulla tavalla ilmoitettu pääasialliseksi CPV-koodiksi ilmoitettu 48000000 ”Ohjelmatuotteet ja tietojärjestelmät”. Muita CPV-koodeja hankintailmoituksessa ei ole ilmoitettu.

Markkinaoikeus toteaa, että yhtenäisen viitenimikkeistön käytöllä on pyritty turvaamaan hankintojen avoimuus ja läpinäkyvyys. Viitenimikkeistön ja numeerisen koodin käyttö on pakollista, koska ilmoitustila ei salli pitkiä sanallisia selostuksia ja koska ilmoitusten käännökset tehdään CPV-koodien perusteella. Menettely mahdollistaa tuotekohtaisten hakupalveluiden käytön ilmoitusten seurannassa. Jos koodi on määritelty virheellisesti, ilmoitusten löytäminen on vaikeaa ja sattumanvaraista. Tästä syystä virheellisen koodin käyttö voi olla rinnastettavissa muunlaisiin ilmoitusvirheisiin.

Euroopan unionissa julkisista hankinnoista tietoa tarjoavilla verkkosivuilla https://simap.ted.europa.eu/ on julkaistu muun ohella asiakirja ”CPV 2008 Seliteosa”, jonka mukaan ohjelmatuotteita ja tietojärjestelmiä koskevaa osastoa 48 käytetään vain ostettaessa valmisohjelmatuotteita, jolloin se katsotaan tavarahankinnaksi. Seliteosan englanninkielisessä versiossa asia on ilmaistu seuraavasti: ”This division will be used only when buying software ’off the shelf´’ as a package, when it is considered a supply”. Seliteosan mukaan osastoon 48 eivät sisälly ohjelmistojen kehittämispalvelut, jotka löytyvät osastosta 72000000.

Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus toteaa, että hankinnan kohteena ei ole ollut suoraan käyttöön otettava valmisohjelmisto, vaan muokattava kokonaispalveluna tarjottava ohjelmisto, jota on ollut nimenomaisesti tarkoitus kehittää hankintayksikön tarpeiden mukaan. Hankinta-asiakirjojen sekä myös liikesalaisuuksien vuoksi salassa pidettäväksi ilmoitettujen saatujen tarjousten tarkemmasta hinnoittelusta ilmenevien tietojen perusteella pääosa hankinnasta on kohdistunut palveluihin. Näin ollen hankinnassa ei ole ollut kysymys tavara- vaan palveluhankinnasta ja siten hankintalain 4 §:n 4 kohdassa tarkoitetusta palveluhankintasopimuksesta. Hankintailmoituksessa hankintalajiksi on edellä selostetulla tavalla kuitenkin ilmoitettu tavarahankinta. Hankintailmoitus on siis ollut hankintalajin osalta virheellinen.

Hankinnan kohteena olevan palvelun on edellä todetun mukaisesti ollut tarkoitus käsittää käytännössä muun ohella ohjelmistokehitystä. Tällaisten hankintojen CPV-koodit ovat kaksinumerotason 72000000 alla. Markkinaoikeus katsoo, että hankintailmoituksessa ilmoitettu CPV-koodi on siten ollut virheellinen.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus toteaa, että nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa on julkaistu hankintailmoitus, jossa CPV-koodi on ilmoitettu sillä tavoin virheellisesti, ettei ilmoitusta ole tämän vuoksi ollut mahdollista löytää ainakaan palvelukohtaista hakupalvelua käyttämällä. Vaikka hankintailmoitus on ollut kaikkien mahdollisten tarjoajien luettavana hankintalaissa tarkoitetuissa tietokannoissa ja ilmoituspaikoissa, ilmoitusten suuren lukumäärän vuoksi kaikkien hankintailmoitusten seuraamista ei voida edellä todetuin tavoin pitää toimittajien kannalta vaikeuksitta mahdollisena tai edes kohtuullisena. Hankintailmoituksen virheellisyys CPV-koodin osalta ei ole ollut omiaan turvaamaan potentiaalisten tarjoajien tasapuolisia mahdollisuuksia tehdä tarjousta tarjouskilpailussa.

Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti julkaistessaan hankintailmoituksen, jossa hankintalajiksi on virheellisesti ilmoitettu tavarahankinta ja jossa käytetty CPV-koodi on ollut virheellinen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on hankinnasta ilmoittaessaan menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintailmoitus on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Servica Oy aikoo edelleen toteuttaa hankintojen elinkaaren hallintajärjestelmän hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95–101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Servica Oy:n 18.6.2025 tekemän hankintapäätöksen. Markkinaoikeus kieltää Servica Oy:tä tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 150.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Servica Oy:n korvaamaan Cloudia Oy:n oikeudenkäyntikulut 10.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Servica Oy:n ja SC Software Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Pertti Virtanen sekä markkinaoikeustuomarit Ville Parkkari ja Mika Kuuppo.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.