Suomeksi - På svenska - In English

Markkinaoikeus

Markkinaoikeus

Etusivu » Ratkaisut » Hankinta-asiat » MAO:592/11

MAO:592/11

Kajaanin kaupunki – talvikunnossapito

hankintailmoituksen virheellisyys
tarjoajan soveltuvuus

Diaarinumero: 555/10/JH
Antopäivä: 16.12.2011

ASIAN TAUSTA

Kajaanin kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt kansallisella hankintailmoituksella tarjouksia alueiden 1–8 kiinteistöjen piha-alueiden talvikunnossapidosta ajanjaksoille 15.10.2010–15.4.2011 ja 14.10.2011–13.4.2012.

Kajaanin kaupungin ympäristötekninen lautakunta on 29.9.2010 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut alueen 6 urakoitsijaksi X:n.

Kajaanin kaupungin ympäristötekninen lautakunta on 20.10.2010 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut alueen 6 urakoitsijaksi Y:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan 150.000–200.000 euroa ja alueen 6 osalta 35.000–40.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön alueen 6 osalta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätökset alueen 6 urakoitsijan valinnan osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 8.180 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.820,40 eurolla korkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti hylätessään valittajan tarjouksen puuttuvan soveltuvuuden vuoksi. Hankintayksikkö on katsonut aiempien kokemustensa perusteella, ettei valittaja ole kykenevä hoitamaan tarjouspyynnön mukaisia tehtäviä.

Hankintapäätöksen perusteluissa on viitattu valittajalle kaudella 2008–2009 annettuun huomatukseen sopimusrikkomuksesta. Huomautus on liittynyt tilanteeseen, jossa voimakkaan lumentulon johdosta aurauksia ei ole ehditty suorittaa määräaikaan mennessä kaikilla kunnossapitoalueilla. Tilanne on ollut sama myös muilla urakoitsijoilla, mutta tiettävästi muut urakoitsijat eivät ole saaneet tuolloin huomautuksia viivästymisestä. Muita suullisia tai kirjallisia varoituksia valittaja ei ole hankintayksiköltä saanut. Valittaja on saanut vain suullisesti muutamilta hankintayksikön henkilökuntaan kuuluvilta vihjailuja siitä, että mikäli erästä urakkaan kuulumatonta työsuoritusta ei tehdä veloituksetta, ei valittajan tarjouksia oteta enää jatkossa huomioon tarjouskilpailuissa.

Valittaja ei ole syyllistynyt hankintayksikön esittämiin laiminlyönteihin ja useissa tapauksissa tapahtumille löytyy luonnollinen peruste. Esimerkiksi Kätönlahden koulun piha-alueelta valittaja on poistanut kerran lumikasoja koululaisten ollessa ulkona. Koululaiset ovat olleet tuolloin opettajien valvonnassa. Lumikasojen poistaminen on tapahtunut koulun henkilökunnan pyynnöstä. Saman koulun piha-alueita ei ole pystytty tiettynä aikana auraamaan täysin ohjeen mukaan koululla olleen remontin takia. Työvälineitä ja rakennustarvikkeita on säilytetty työohjeessa aurattavaksi määrätyillä piha-alueilla.

Valittajalle 4.9.2009 annettu maanrakennustöitä koskeva varoitus liittyy tapahtumaan, jossa valittajalta on vaadittu talkootyötä kaupungin työnjohdossa tapahtuneen virheen takia. Valittaja on toiminut kyseissä kohteessa kaivinkoneen käyttäjänä hankintayksikön työnjohtajan antaessa tarkat ohjeet siitä, miten kyseinen työ tulee suorittaa. Valittaja ei ole toiminut kohteessa itsenäisesti. Mikäli kohdetta ei ole tehty kunnolla, ei valittaja ole tästä vastuussa. Asia ei myöskään liity suoranaisesti talvikunnossapitoon, mutta osoittaa hankintayksikön syrjivän menettelyn valittajaa kohtaan.

Valittajalla on kymmenien vuosien kokemus muun muassa katujen ja piha-alueiden kunnossapidosta. Valittajan käsityksen mukaan hankintayksiköllä ei ole ollut huomauttamista siitä, miten valittaja on suoriutunut töistään. Valittajan tarjouksen hylkääminen yhden kirjallisen huomautuksen perusteella ei voi olla riittävää. Mikäli valittajan työsuorituksissa olisi tosiasiallisesti ollut niin vakavia puutteita kuin hankintapäätöksessä annetaan ymmärtää, olisi valittajaa huomautettu väitetyistä laiminlyönneistä useammin kirjallisesti. Hankintayksikön päätös on kohtuuton ja syrjivä sekä hankintasäännösten vastainen.

Vastine

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla.

Hankintayksikkö on arvioinut tarjoajien soveltuvuutta tehtävään hankintaan, eikä kysymys ole ollut poissulkemisperusteiden luonteisesta tarjoajien luotettavuuden yleisestä arvioinnista. Soveltuvuudella on pyritty arvioimaan sitä, onko tarjoaja riittävän laadukas juuri kyseessä olevaan hankintaan.

Tarjoajan soveltuvuutta arvioitaessa on olettamus, että tarjoaja kykenee suoriutumaan hankinnan kohteena olevasta toimeksiannosta antamansa tarjouksen mukaisesti. Alueen 6 osalta halvimman tarjouksen tehnyt valittaja on aiempien kausien asiakaspalautteen, työnjohdon havaintojen ja tilaajan valvonnan perusteella osoittautunut kykenemättömäksi hoitamaan tehtäviään tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti.

Hankintayksiköllä on palvelun tilaajana vastuu siitä, että kiinteistöjen piha-alueiden kunnossapito hoidetaan laadukkaasti, kustannustehokkaasti, oikea-aikaisesti ja kiinteistöjen käyttäjien turvallisuus huomioiden. Edellisten kunnossapitokausien aikana valittajalla on ollut jatkuvia laiminlyöntejä kiinteistöjen talvikunnossapidossa, joista hänelle on heti huomautettu suullisesti tapauskohtaisesti. Lisäksi valittajaa on kehotettu kiinnittämään erityistä huomiota koneelliseen talvikunnossapidon laatutasoon muun muassa sopimuskauden 2008–2010 sopimusten allekirjoitustilaisuudessa.

Valittaja on saanut kirjallisen huomautuksen sopimusrikkomuksesta 10.12.2008. Urakka-alueita 1 ja 6 ei oltu aurattu määräaikaan mennessä kunnossapitoluokkiin A ja B kuuluvissa kiinteistöissä sopimuksessa määritellyn lumirajan ylittyessä. Hankintayksikön sääpäiväkirjan mukaan tuolloin ei ole ollut valittajan esittämin tavoin poikkeuksellisia sääolosuhteita.

Valittajalla on ollut lisäksi myös useassa muussa kohteessa puutteita työn suorittamisessa, sen laadussa ja ajankohdassa.

Hankintayksikön ympäristötekninen toimiala on antanut valittajalle kirjallisen huomautuksen 4.9.2009 koskien virheellistä työsuoritusta. Edellä todetut seikat kokonaisuutena arvioiden ovat olleet perusteena valittajan tarjouksen hylkäämiselle.

Kuultavan lausunto

Koneurakointi Y ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.


MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Hankinnasta ilmoittaminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 17 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat ja hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut.

Hankinnan kohteena on hankintalain liitteen A mukainen ensisijainen palvelu. Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle toimittamassaan vastineessa esittänyt hankinnan ennakoiduksi arvonlisäverottomaksi kokonaisarvoksi 150.000–200.000 euroa. Kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on siten ylittänyt hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen tavara- ja palveluhankintojen kynnysarvon 193.000 euroa.

Hankintalain 35 §:n mukaan hankintayksikön on toimitettava hankinnasta julkaistaviksi ennakkoilmoitus ja hankintailmoitus. Pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset 1 momentissa tarkoitetuista hankintadirektiivissä edellytetyistä ilmoitusvelvoitteista, ilmoitusten lähettämisessä käytettävistä viestintävälineistä, ilmoitusten sisällöstä, julkaisemisesta ja muista ilmoitusvelvollisuuteen liittyvistä seikoista.

Julkisista hankinnoista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (hankinta-asetus) säädetään ilmoitusmenettelystä kansallisissa hankintamenettelyissä ja EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa. Hankinta-asetuksen ilmoitusmenettelyä EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa koskevan 9 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi hankintailmoitus muun ohella avoimella menettelyllä toteutettavasta hankintalain 16 §:n 1 momentissa tarkoitetun EU-kynnysarvon ylittävästä hankintalain liitteen A palveluhankinnasta. EU-hankintailmoituksesta säädetään tarkemmin hankinta-asetuksen 7 §:ssä ja 15 §:ssä.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö ei ole julkaissut hankinnasta EU-hankintailmoitusta hankinta-asetuksessa säädetyllä tavalla, vaan se on julkaissut kansallisen hankintailmoituksen.

Hankintayksikkö on julkaistessaan hankinnasta virheellisen hankintailmoituksen menetellyt hankintalain 94 §:ssä tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Tarjoajan soveltuvuus

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Säännöksen esiöiden (HE 50/2006 vp s. 100) mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvillä vaatimuksilla voidaan edistää laatuun liittyvien tekijöiden huomioimista hankinnan toteuttamisessa. Erityisesti palveluhankinnoissa ehdokkaiden ja tarjoajien ammattitaitoon, pätevyyteen ja kokemukseen liittyvät vähimmäisvaatimukset voivat parantaa palvelujen laatua. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa. Menettelyyn voidaan puuttua vain tilanteissa, joissa vaatimukset eivät liity ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjousvertailussa ei ole sinänsä kiellettyä ottaa huomioon myös hankintayksiköllä itsellään olevia kokemuksia tarjoajien aikaisempien toimitusten huonosta laadusta, kunhan mainitut kokemukset ovat perusteltuja ja objektiivisesti hyväksyttäviä. Sanottua periaatetta voidaan soveltaa lähtökohtaisesti myös ennen tarjousvertailua tapahtuvassa tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa varsinkin, jos puutteet toimituksen laadussa ovat olleet vakavia.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia kiinteistöjen piha-alueiden talvikunnossapidosta. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu vaadittava kunnossapitotaso, palvelun suorittamisen ajoitus ja urakkaan kuuluvat työt. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on käyty läpi myös palvelun turvallisuusnäkökohdat, jotka ovat asettaneet osaltaan velvoitteita myös palvelun tarjoajalle. Tarjouspyynnön liitteenä olleesta luettelosta työkohtaisista tehtävistä on käynyt ilmi muun ohella yksittäisille tehtäville asetetut laatuvaatimukset.

Hankintapäätöksessä 29.9.2010 on todettu, että valittaja on tehnyt alueen 6 osalta halvimman tarjouksen, mutta aiempien kausien asiakaspalautteen, työnjohdon havaintojen ja tilaajan valvonnan perusteella valittaja on osoittautunut kykenemättömäksi hoitamaan Alueurakointi 2003 -asiakirjan ja tarjouspyynnön mukaisia tehtäviään. Päätöksessä on vielä todettu, että sopimusrikkomuksesta on annettu huomautus urakoitsijalle kaudella 2008–2009. Hankintayksikkö on päätöksellään hylännyt valittajan tarjouksen.

Asiassa saadun selvityksen mukaan valittaja on saanut kirjallisen huomautuksen sopimusrikkomuksesta 10.12.2008. Huomautuksen mukaan urakka-alueita ei ollut aurattu määräaikaan mennessä auraamista edellyttävän lumirajan ylittyessä. Lisäksi kaupungin ympäristötekninen toimiala on antanut valittajalle kirjallisen huomautuksen 4.9.2009 koskien virheellistä työsuoritusta maanrakennusurakkaan liittyen.

Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt vastineessaan markkinaoikeudelle valittajalla olleen puutteita aikaisemmalla sopimuskaudella Kätönlahden koulun piha-alueiden aurauksessa sekä lyseon ja kaupungintalon piha-alueiden konelumitöissä ja hiekoituksessa. Hankintayksikön mukaan Kätönlahden koulun pihan alueet ovat olleet osin auraamatta ja lumityökone on ollut yhtä aikaa koulun oppilaiden kanssa piha-alueella, mikä on vakava henkilöturvallisuusriski. Myös konelumityöt ja sohjon poisto ovat olleet useasti myöhässä. Hankintayksikön mukaan valittajaa on huomautettu asioista suullisesti useamman kerran. Vastineen mukaan Lyseon kiinteistön osalta erikseen sovittavien lumikasojen poisvienti piha- ja katualueilta on tapahtunut vasta useamman yhteydenoton jälkeen ja lumikasat ovat olleet näkymäesteitä liikenteelle aiheuttaen liikenneturvallisuusriskejä.

Edelleen hankintayksikön vastineessaan esittämän mukaan osoitteessa Vienankatu 5 viikonlopputyöt ovat jääneet tekemättä useamman kerran, laatutaso konelumitöissä on ollut huono ja kiinteistön aurauksessa on ollut puutteita parkkialueilla ja lastauslaiturin edustalla. Hankintayksikön mukaan valittajaa on huomautettu myös näistä suullisesti useamman kerran.

Tarjoajan sulkeminen tarjouskilpailusta on hankintayksikön harkintavallassa edellyttäen, että tarjoajia kohdellaan tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintayksikön esittämät seikat kokonaisuutena huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole ylittänyt harkintavaltaansa, kun se ei ole valinnut valittajaa hankinnan toimittajaksi. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, ettei hankintayksikkö ole menetellyt valittajan esittämällä tavalla hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi.


Johtopäätös

Z:n valitus on kohdistunut pelkästään Kajaanin kaupungin ympäristöteknisen lautakunnan asiassa tekemiin hankintapäätöksiin kiinteistöjen piha-alueiden talvikunnossapidon urakoitsijan valinnasta alueelle 6. Valitus on perustunut yksinomaan väitteeseen valittajan soveltuvuuden arvioinnin virheellisyydestä.

Kysymyksessä olevan useaa aluetta koskevan hankintamenettelyn ainoa virhe on asiassa esitetyn selvityksen perusteella ollut se, ettei Kajaanin kaupunki ole julkaissut hankinnasta EU-hankintailmoitusta vaan ainoastaan kansallisen hankintailmoituksen. Kun otetaan huomioon markkinaoikeudelle tehdyn valituksen kohdistuminen alueen 6 urakoitsijan valintaan ja se, ettei kyseisen alueen arvonlisäveroton arvo yksinään ylitä sovellettavaa EU-kynnysarvoa, ei hankintapäätöstä ole kumottava yksin tämän virheen perusteella.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan sillä tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, että asiassa tulisi harkittavaksi hankintalain 94 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Z:n korvaamaan Kajaanin kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla.


MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.


Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Pasi Yli-Ikkelä ja Saija Laitinen.



 
Julkaistu 16.12.2011