MAO:556/19
Asian tausta
Porin Satama Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 29.1.2019 julkaistulla ja 5.2.2019 korjatulla erityisalojen EU hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta Mäntyluodon sataman Kallonlahden 12 metrin laituria ja satamaa koskevasta rakennusurakasta.
Porin Satama Oy on 13.2.2019 hyväksynyt Terramare Oy:n ja YIT Suomi Oy:n tarjoajiksi tarjouskilpailuun.
Porin Satama Oy on 13.3.2019 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut YIT Suomi Oy:n tarjouksen.
Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 25.000.000 euroa.
Markkinaoikeus on 10.5.2019 antamallaan päätöksellä numero 222/19 hylännyt Porin Satama Oy:n vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.
Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.
Asian käsittely markkinaoikeudessa
Valitus
Vaatimukset
Terramare Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 16.403,75 eurolla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Hankintayksikkö on toiminut hankintasäännösten vastaisesti valitessaan toimittajaksi hankintamenettelyn ehtojen vastaisen osallistumishakemuksen ja tarjouksen antaneen YIT Suomi Oy:n. Hankintayksikön olisi tullut sulkea YIT Suomi Oy ja sen tarjous tarjouskilpailusta.
Osallistumispyynnön perusteella toimittajan on tullut nimetä urakkaan työmaan vastaava työnjohtaja. Vastaavalta työnjohtajalta on osallistumispyynnössä edellytetty vähintään seitsemän vuoden kokemusta vesirakentamisesta ja vaativista ruoppaus- ja satamarakennushankkeista sekä vähintään kolmea referenssiä edellä mainituista kohteista. Osallistumispyynnössä on kuvattu tarkemmin henkilöstöreferenssivaatimuksiin liittyvät vaativat vesirakennushankkeet sekä vaativien ruoppaushankkeiden että vaativien satamahankkeiden osalta. Näin ollen vastaavalta työnjohtajalta edellytettyjen kolmen referenssin on tullut osoittaa, että vastaavaksi työnjohtajaksi nimetyllä henkilöllä on kokemus vastaavana työnjohtajana toimimisesta sekä vaativien ruoppaushankkeiden että vaativien satamahankkeiden osalta. Referenssien toteutuminen on tullut osoittaa osallistumishakemukseen ladattavalla erillisellä asiakirjalla. Osallistumispyynnössä on todettu muun ohella, että osallistumishakemuksen jättäneiden joukosta valitaan vähimmäisvaatimukset täyttävät tarjoajat, joille tarjouspyyntö lähetetään.
Voittaneen tarjoajan osallistumishakemuksen referenssiliite ei ole sisältänyt vastaavaksi työnjohtajaksi nimetyn henkilön osalta vaadittuja referenssejä. Kyseisen henkilön referenssiliite on sisältänyt ainoastaan kaksi kohdetta, Valtamerilaiturin laituriurakka 2014–2015 ja Mäntyluodon laituri, jotka voisivat kohteen laajuuden ja laadun puolesta täyttää osallistumispyynnössä määriteltyjen vaativien satamahankkeiden kuvauksen. Nimetty henkilö ei ole kuitenkaan toiminut kyseisissä kohteissa vastaavana työnjohtajana, joten niitä ei ole voinut laskea vastaavalta työnjohtajalta edellytetyiksi referenssikohteiksi. Näiden kohteiden lisäksi vastaavaksi työnjohtajaksi nimetyn henkilön referenssiliite on sisältänyt ainoastaan yhden kohteen, B-laiturin ruoppaus- ja louhintatyöt, joka laajuuden ja laadun puolesta täyttää osallistumispyynnössä määriteltyjen vaativien ruoppaushankkeiden kuvauksen. Mikään muu nimetyn henkilön referenssiliitteessä lueteltu kohde ei ole täyttänyt osallistumispyynnössä määriteltyjen vaativien satamahankkeiden tai vaativien ruoppaushankkeiden kuvausta.
Vastine
Vaatimukset
Porin Satama Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9.676,25 eurolla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hyväksyessään voittaneen tarjoajan nimeämän vastaavan työnjohtajan referenssit.
Osallistumispyynnössä esitetyn vastaavan työnjohtajan referenssejä koskevan vaatimuksen sanamuodon mukaan vastaavalla työnjohtajalla on tullut olla vähintään kolme referenssiä vesirakentamisesta ja näistä vähintään yhden on tullut olla vaativa ruoppaushanke ja vähintään yhden vaativa satamarakennushanke. Toisin kuin projektipäällikön osalta vastaavan työnjohtajan referenssivaatimuksessa ei ole asetettu henkilölle tiettyä tehtäväkohtaista työkokemusta. Vastaava työnjohtaja on siten voinut toimia ilmoitetuissa referensseissä myös muissa tehtävissä kuin vastaavana työnjohtajana.
Vastaavan työnjohtajan kelpoisuusvaatimuksista säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 122 c §:ssä. Säännöksessä ei aseteta vastaavan työnjohtajan kelpoisuusvaatimukseksi työkokemusta nimenomaan vastaavana työnjohtajana, eikä vastaavan työnjohtajan nimeäminen olisi edes esillä olevassa asiassa ollut kyseisen säännöksen perusteella pakollista. Hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut asettaa osallistumispyynnössä vastaavalle työnjohtajalle kelpoisuusvaatimukseksi vähintään kolme referenssiä ilman, että on edellytetty toimimista vastaavana työnjohtajana kyseisissä referensseissä.
Voittaneen tarjoajan nimeämä vastaava työnjohtaja on täyttänyt osallistumispyynnössä asetetut referenssejä koskevat vähimmäisvaatimukset. Kyseisellä henkilöllä on vaatimuksen mukaista työkokemusta vesirakentamisesta (15 referenssiä), vaativista ruoppaushankkeista (viisi referenssiä) ja vaativista satamarakennushankkeista (kolme referenssiä). Kyseisellä henkilöllä on myös laajaa kokemusta vastaavan työnjohtajan tehtävistä (kuusi referenssiä) ja erityisalan työnjohtajan tehtävistä (12 referenssiä).
Kuultavan lausunto
YIT Suomi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäynti- ja asianosaiskulut 2.400 eurolla.
YIT Suomi Oy on esittänyt, että sen tarjous on täyttänyt sekä osallistumishakemuksessa että tarjouspyynnössä asetetut vähimmäisvaatimukset ja että se on esittänyt osallistumishakemuksensa liitteenä kaikki osallistumispyynnössä vaaditut selvitykset.
Vastaavaa työnjohtajaa koskeva referenssivaatimus ei ole sisältänyt edellytystä vastaavana työnjohtajana toimimisesta kyseisissä urakoissa vaan pelkästään kokemusta yleisesti. Kuten valittajakin valituksessaan toteaa, voittaneen tarjoajan vastaavaksi työnjohtajaksi nimetyn henkilön referenssiliitteestä vaativiksi ruoppaus- ja satamarakennushankkeiksi on voitu hyväksyä ainakin kolme urakkaa. Lisäksi voittaneen tarjoajan toimittama ansioluettelo on sisältänyt myös muita kriteerit täyttäviä hankkeita, ja kyseisellä henkilöllä on kokemusta vesirakentamisesta yleisesti yhteensä noin 24 vuotta. Vaatimuksenmukaisiksi kohteiksi voidaan katsoa sekä vesirakentamiskohteet yleisesti että vaativat ruoppaus- ja satamarakennuskohteet. Voittaneen tarjoajan toimittamassa ansioluettelossa on esitetty pelkästään vaativien ruoppaus- ja satamarakennuskohteiden osalta jo vaaditut kolme myös valittajan hyväksymää referenssiä, jotka ovat täyttäneet asetetun vähimmäisvaatimuksen. Lisäksi nimetyllä vastaavalla työnjohtajalla on vesirakentamisesta yleisesti referenssejä yli 15 urakkakohteesta. Vastaavalle työnjohtajalle määritellyt vähimmäisvaatimukset ovat kaikilta osin täyttyneet.
Hankintayksikkö on toiminut hankintamenettelyn suhteen tasapuolisesti ja syrjimättömästi hyväksyessään voittaneen tarjoajan osallistumishakemuksen ja tarjouksen.
Vastaselitys
Valittaja on esittänyt, että kysymyksessä oleva rakennushanke on selvästi täyttänyt vaativan vesirakennushankkeen piirteet ja on selvää, että kyseinen rakennushanke on myös työnjohtotehtävien näkökulmasta vähintään vaativa työnjohtotehtävä. Vastaavan työnjohtajan rooli on etenkin nyt kysymyksessä olevan laatuisessa ja laajuisessa olevassa hankkeessa erittäin merkittävä. Tätä merkittävyyttä kuvastaa se, että vastaavan työnjohtajan kelpoisuusvaatimuksista säädellään erikseen maankäyttö- ja rakennuslaissa. Vastaavan työnjohtajan kelpoisuusvaatimukseksi on säädetty sekä kyseiseen tehtävään soveltuva tutkinto että riittävä työkokemus ja perehtyneisyys kyseisen alan työnjohtotehtävissä.
Tarjoajan soveltuvuutta koskevien vaatimusten on liityttävä tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ammattipätevyyteen liittyvien vaatimusten on kohdistuttava nimenomaan hankinnan kohteena olevan työn suorittamiseksi tarpeellisiin seikkoihin. Esillä olevan urakan vastaavan työnjohtajan tehtävän merkittävyydestä johtuen työn suorittamiseksi tarpeellista kokemusta on voinut hankkia ainoastaan vastaavista hankkeista ja vastaavassa tehtävässä toimimisesta. Muussa tehtävässä kuin vastaavana työnjohtajana hankittu kokemus ei itsessään osoita, että henkilö olisi pätevä toimimaan vastaavana työnjohtajana kysymyksessä olevan hankkeen vaativissa työnjohtotehtävissä.
Koska hankintayksikkö ei ole osallistumispyynnössä asettanut vastaavalle työnjohtajalle erillistä koulutusvaatimusta, sen on ollut mahdollista varmistua vastaavaksi työnjohtajaksi nimetyn henkilön riittävästä ammatillisesta pätevyydestä ainoastaan siten, että kyseinen henkilö osoittaa jo toimineensa vastaavana työnjohtajana vaativissa ruoppaus- ja satamahankkeissa. Ilman erillistä koulutusvaatimusta ja vastaavan työnjohtajan referenssivaatimusta hankintayksikön esittämällä tavalla tulkiten vastaavaksi työnjohtajaksi olisi voinut käytännössä nimetä esimerkiksi riittävän monessa vaativassa ruoppaus- ja satamahankkeessa mukana olleen koneenkuljettajan. Tämän ei voi katsoa olevan hankintayksikön tarkoitus. Tällä tulkinnalla vastaavan työnjohtajan soveltuvuusvaatimus olisi lisäksi ollut suhteellisuusperiaatteen vastainen.
Vaikka vastaavan työnjohtajan nimeäminen ei ole kysymyksessä olevassa hankkeessa ollut maankäyttö- ja rakennuslain nojalla pakollista, on selvää, että alalla ammattimaisesti toimivan yrityksen tulkintaan vastaavan työnjohtajan pätevyysvaatimuksista ovat vaikuttaneet myös kyseisessä laissa asetetut vaatimukset.
Osallistumispyynnössä on pyydetty vastaavalta työnjohtajalta ja projektipäälliköltä hieman toisistaan poikkeavia referenssejä, eikä vastaavan työnjohtajan referenssille ole asetettu samanlaista rooliin liittyvää vaatimusta kuin projektipäällikölle. Rakennusurakoissa vastaavalla työnjohtajalla on huomattavasti merkittävämpi käytännön rooli kuin projektipäälliköllä. Näin ollen on luontevaa, että projektipäällikön tehtävän hoitamiselle relevanttia työkokemusta on voinut hankkia myös vastaavan työnjohtajan toimesta, kun taas vastaavan työnjohtajan tehtävän hoitamiselle relevantti työkokemus on tullut hankkia nimenomaan vastaavan työnjohtajan toimesta.
Edellä todetun perusteella vastaavan työnjohtajan referenssivaatimusta ei voi tulkita muulla kuin valittajan esittämällä tavalla. Mikäli markkinaoikeus kuitenkin katsoisi, että valittajan tulkinta ei riittävän selvästi ole vastannut osallistumispyyntöön kirjattua, osallistumispyyntö on katsottava epäselväksi. Hankintayksikön asettamat tarjoajan vastuuhenkilöiden soveltuvuus- ja pätevyysvaatimukset ovat olleet siinä määrin yksilöimättömiä ja tulkinnanvaraisia, etteivät tarjoajat ole voineet tarjouksia laatiessaan tietää, millä kaikilla seikoilla on ollut merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Sekä valittajan, hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan tulkinnat poikkeavat toisistaan esillä olevan asian kannalta ratkaisevalla tavalla.
On todennäköistä, että sekä hankintayksikön että voittaneen tarjoajan tulkinnan mukaan riittävän päteviä tarjoajia olisi jättänyt osallistumatta kilpailutukseen epäselvien vaatimusten takia. Soveltuvuusvaatimusten epäselvyys on vaikuttanut merkittävästi hankintamenettelyn lopputulokseen sekä valittajan asemaan ja tarjouksen sisältöön.
Muut kirjelmät
Hankintayksikkö on esittänyt, että hankinta-asiakirjoissa asetettua referenssivaatimusta tulee arvioida asetetun vaatimuksen sanamuodon mukaan, eikä tarjoajalta voida edellyttää sellaista työkokemusvaatimusta, mitä hankinta-asiakirjoissa ei ole vaadittu. Kyseinen referenssivaatimus ei ole ollut epäselvä. Vastaavan työnjohtajan referenssivaatimus on merkinnyt, että kaikista osallistumispyynnössä mainituista kohteista on tullut olla kokemusta. Koska ruoppaaminen ja satamarakentaminen sisältyvät vesirakentamiseen, on yksiselitteistä, että referenssivaatimus on tarkoittanut kolmea referenssiä vesirakentamisesta ja näistä referensseistä vähintään yhden on tullut olla vaativa ruoppaushanke ja vähintään yhden vaativa satamarakennushanke. Vastoin valittajan käsitystä voittaneen tarjoajan tulkinta vaatimuksesta ei poikkea hankintayksikön tulkinnasta.
Valittajan väite siitä, että päteviä tarjoajia olisi jättäytynyt tarjouskilpailun ulkopuolelle epäselvän vaatimuksen johdosta, on absurdi. Kysymyksessä on merkittävä ja yli 20 miljoonan euron arvoinen hanke, johon on saatu toimialalle tyypillinen määrä tarjoajia ja tarjouksia. Myöskään valittajan väite, jonka mukaan vaatimuksen väitetty epäselvyys olisi vaikuttanut merkittävästi hankintamenettelyn lopputulokseen, valittajan asemaan hankintamenettelyssä ja valittajan tarjouksen sisältöön, ei ole uskottava.
Kysymyksessä olevan referenssivaatimuksen asettaminen on ollut hankintayksikön harkinnassa. Valittajan viittaukset hankkeen vaativuuteen ja maankäyttö- ja rakennuslakiin ovat asiassa merkityksettömiä. Vastaavalle työnjohtajalle asetettu referenssivaatimus on ollut hankinnan kannalta perusteltu, ja se on mahdollistanut kilpailun aikaansaamisen. Vaatimus ei ole myöskään ollut suhteellisuusperiaatteen vastainen. Tarjoajien mielipiteet vaatimuksen tarkoituksenmukaisuudesta eivät rajoita hankintayksikön harkintavaltaa. Yksittäisen vastuuhenkilön, kuten vastaavan työnjohtajan, osaaminen, ammattitaito ja kokemus eivät ole tämäntyyppisessä laajassa hankinnassa yksinomaan ratkaisevia, koska työn lopputulos määräytyy toimittajan ja toimittajan kaikkien ammattihenkilöiden osaamisen, ammattitaidon ja kokemuksen kautta. Hankintayksikkö on vastaavan työnjohtajan referenssivaatimusta asettaessaan huomioinut myös asetetut vaatimukset kokonaisuudessaan.
Kuultava on esittänyt, että kysymyksessä olevat soveltuvuusvaatimukset eivät ole olleet valittajan esittämällä tavalla tulkinnanvaraisia.
Valittaja on antanut lisälausuman.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Perustelut
Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet
Asiassa on markkinaoikeudessa valituksen perusteella kysymys ensinnäkin siitä, ovatko hankintayksikön laatimassa osallistumispyynnössä esitetyt, esillä olevaan urakkaan nimettävän vastaavan työnjohtajan referenssejä koskevat vähimmäisvaatimukset olleet hankintasäännösten mukaisia. Tämän jälkeen on tarvittaessa otettava kantaa siihen, onko voittaneen tarjoajan nimeämä henkilö täyttänyt kyseiset vaatimukset.
Laki vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä erityisalojen hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Kyseisen pykälän esitöissä (HE 108/2016 vp s. 249) todetuin tavoin pykälä vastaa julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:ää, jonka esitöiden (HE 108/2016 vp s. 73 ja 74) mukaan suhteellisuusperiaate edellyttää, että hankintamenettelyssä asetetut vaatimukset ja kriteerit ovat oikeassa suhteessa tavoiteltavan päämäärän kanssa. Siten esimerkiksi tarjoajien ja ehdokkaiden soveltuvuusehtojen asettamisessa on otettava huomioon hankinnan luonne ja arvo. Samaten tarjouspyynnön sisältöön tai hankintamenettelyn ehtoihin liittyvien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan laatuun nähden.
Erityisalojen hankintalain 37 §:n 1 momentin mukaan rajoitetussa menettelyssä hankintayksikkö julkaisee ilmoituksen hankinnasta, johon kaikki halukkaat toimittajat voivat pyytää saada osallistua. Ainoastaan hankintayksikön valitsemat ehdokkaat voivat tehdä tarjouksen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjoajiksi hyväksyttävät ehdokkaat on valittava noudattamalla hankintailmoituksessa esitettyjä soveltuvuuden vähimmäisvaatimuksia sekä arviointiperusteita. Hankintayksikkö ei saa ottaa menettelyyn ehdokkaita, jotka eivät ole toimittaneet osallistumishakemusta tai jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vaatimuksia.
Erityisalojen hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.
Erityisalojen hankintalain 83 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on valittava ehdokkaat ja tarjoajat etukäteen ilmoitettujen puolueettomien perusteiden mukaisesti. Hankintayksikön on suljettava pois sellaiset tarjoajat tai ehdokkaat, jotka eivät täytä näitä ehtoja. Ehdokkaan ja tarjoajan valintaperusteiden on oltava toimittajien saatavilla. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi soveltaa ehdokkaan ja tarjoajan soveltuvuuden arviointiin ja valintaan muun ohella hankintalain 86 §:ssä säädettyjä teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä koskevia vaatimuksia.
Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin. Pykälän 2 momentin mukaan hankinnoissa, joiden kohteena on kokoonpano- tai asennustoimia edellyttäviä tavaroita, palveluja tai rakennusurakoita, ehdokkaiden ja tarjoajien ammatillinen pätevyys palvelujen suorittamiseksi tai asennustoimien taikka rakennusurakan toteuttamiseksi voidaan arvioida ammattitaidon, kokemuksen ja luotettavuuden perusteella.
Säännöksen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 192) mukaan lainkohdassa tarkoitetut vaatimukset voivat koskea esimerkiksi ehdokkaiden ja tarjoajien aikaisempaa kokemusta hankinnan kohteena olevan urakan, palvelun tai tavarantoimituksen kaltaisista sopimuksista, ehdokkaan tai tarjoajan johtohenkilöiden tai palvelun tai urakan suorittamisesta vastaavien henkilöiden koulutusta ja ammatillista pätevyyttä, ehdokkaan tai tarjoajan teknisiä laitoksia, laadunvarmistusmenetelmiä, tuotantokapasiteettia sekä työvoimaa. Myös teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä koskevien vähimmäisvaatimusten tulee liittyä ehdokkaan tai tarjoajan mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta ja niiden pitää olla avoimia, syrjimättömiä ja suhteellisuusperiaatteen mukaisia.
Tarjouskilpailuasiakirjat ja hankintamenettelyn kulku
Hankintayksikkö on ilmoittanut 29.1.2019 julkaistulla ja 5.2.2019 korjatulla erityisalojen EU-hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta Mäntyluodon sataman Kallonlahden 12 metrin laituria ja satamaa koskevasta rakennusurakasta.
Erityisalojen hankintalain 62 §:n 3 momentin mukaisesti rajoitetussa menettelyssä hankintailmoitus toimii pyyntönä lähettää osallistumishakemus ilmoituksessa ja muissa hankinta-asiakirjoissa määritellyllä tavalla.
Hankintailmoituksen kohdan III.1 "Osallistumisvaatimukset" alakohdan III.1.3 "Vaatimukset tekniselle ja ammatilliselle pätevyydelle" mukaan tarjoajalla on tullut olla esittää hakemuksessaan työn suorittamiseen muun ohella pätevä henkilöstö, jolla on kokemusta vastaavista urakoista. Kyseisen alakohdan mukaan tarjoajan on tullut toimittaa osallistumishakemuksensa liitteenä muun ohella selvitys tarjoajan vastuuhenkilöistä sekä heidän työkokemuksestaan ainakin hankkeeseen esitettävän projektipäällikön ja työmaan vastaavan työnjohtajan osalta.
Kyseisessä alakohdassa on vielä esitetty henkilöreferenssivaatimuksiin liittyvien vaativien vesirakennushankkeiden kuvaus seuraavasti:
"Vaativat ruoppaushankkeet: Kovien ja pehmeiden maiden ruoppausta vesisyvyydeltä – 12 m vähintään 100 000 m3/hanke tai vedenalaista kallion louhintaa ja ruoppausta vähintään 20 000 m3ktd/hanke.
Vaativat satamahankkeet kuvaus: Tukimuuri-, kasuuni- tai paalulaiturin rakentaminen vähintään 12 m vesisyvyydelle, laiturin kokonaispituus vähintään 200 m."
Hankintailmoituksen mukaan hankinta-asiakirjat ovat olleet saatavilla ilmoituksessa mainitulla verkkosivulla. Osallistumispyynnössä on esitetty samat tiedot kuin edellä hankintailmoituksen kohdassa II.1.3. Osallistumispyynnössä on todettu lisäksi muun ohella seuraavaa.
Osallistumispyynnön kohdassa "Muut ehdot" on todettu muun ohella seuraavaa:
"Rajoitetussa menettelyssä hankintayksikkö valitsee osallistumishakemuksen jättäneiden joukosta vähimmäisvaatimukset täyttävät tarjoajat, joille tarjouspyyntö lähetetään.
Urakoitsijan valintaperusteena on halvin hinta."
Osallistumispyynnön kohdan "Muut ehdot" alakohdassa "Tarjouspyynnön muut ehdot" on esitetty muun ohella projektipäällikön ja vastaavan työnjohtajan kokemusta ja referenssejä koskevat vaatimukset. Vastaavan työnjohtajan osalta on esitetty muun ohella seuraavat vähimmäisvaatimukset:
"Vähintään 7 vuoden kokemus vesirakentamisesta ja vaativista ruoppaus- ja satamarakennushankkeista
Jos kyllä
Vähintään kolme referenssiä em. kohteista."
Projektipäällikön osalta on esitetty seuraavat vähimmäisvaatimukset:
"Vähintään 7 vuoden kokemus vesirakennushankkeista ja vaativista ruoppaus- ja satamarakennushankkeista
Jos kyllä
Vähintään kaksi referenssiä vastaavana työnjohtajana tai projektipäällikkönä."
Sekä vastaavan työnjohtajan että projektipäällikön osalta osallistumishakemukseen on tullut ladata kuvaus kyseisen henkilön referensseistä.
Osallistumishakemukset on tullut toimittaa 13.2.1019 kello 12 mennessä. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on saanut osallistumishakemukset Terramare Oy:ltä ja YIT Suomi Oy:ltä.
Asiassa esitetyn selvityksen mukaan YIT Suomi Oy:n osallistumishakemukseen on ladattu muun ohella asiakirja vastaavaksi työnjohtajaksi nimetyn henkilön referensseistä. Osallistumishakemuksessaan YIT Suomi Oy on ilmoittanut vastaavaa työnjohtajaa koskevien edellä mainittujen vähimmäisvaatimusten täyttymisen merkinnöillä "Kyllä".
Hankintayksikkö on 13.2.2019 tarkastanut osallistumishakemukset ja hyväksynyt Terramare Oy:n ja YIT Suomi Oy:n tarjoajiksi tarjouskilpailuun. Hankintayksikkö on lähettänyt kyseisille tahoille varsinaisen tarjouspyynnön ja saanut niiltä tarjoukset. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan YIT Suomi Oy:n jättämän tarjouksen liitteenä on ollut muun ohella vastaavaksi työnjohtajaksi nimetyn henkilön ansioluettelo.
Hankintayksikkö on 13.3.2019 tekemällään päätöksellä valinnut YIT Suomi Oy:n tarjouksen. Hankintapäätöksen mukaan tarjouspyynnön vaatimukset täyttävistä tarjouksista on valittu halvin.
Osallistumispyynnön arviointi
Valittajan esittämien väitteiden perusteella asiassa on ensin arvioitava, ovatko osallistumispyynnössä esitetyt, vastaavan työnjohtajan referenssejä koskevat edellä mainitut vähimmäisvaatimukset olleet epäselviä tai suhteellisuusperiaatteen vastaisia.
Valittaja on esittänyt tältä osin muun ohella, että sen tulkinnan mukaan vastaavan työnjohtajan henkilöreferenssien olisi tullut osoittaa kokemusta vesirakentamisesta ja kokemusta vastaavana työnjohtajana toimimisesta sekä vaativien ruoppaushankkeiden että vaativien satamahankkeiden osalta. Valittajan mukaan sekä valittajan, hankintayksikön että voittaneen tarjoajan tulkinnat poikkeavat toisistaan esillä olevan asian kannalta ratkaisevalla tavalla, ja mikäli referenssivaatimuksia ei tulkita valittajan esittämällä tavalla, ne on katsottava epäselviksi.
Valittaja on esittänyt lisäksi, että referenssivaatimusta hankintayksikön esittämällä tavalla tulkiten vastaavaksi työnjohtajaksi olisi voinut käytännössä nimetä esimerkiksi riittävän monessa vaativassa ruoppaus- ja satamahankkeessa mukana olleen koneenkuljettajan. Valittajan mukaan tällä tulkinnalla vastaavan työnjohtajan soveltuvuusvaatimus olisi ollut suhteellisuusperiaatteen vastainen.
Hankintayksikkö on esittänyt, että vastaava työnjohtaja on voinut toimia ilmoitetuissa referenssikohteissa myös muissa tehtävissä kuin vastaavana työnjohtajana. Hankinta-asiakirjoissa asetettua referenssivaatimusta tulee arvioida asetetun vaatimuksen sanamuodon mukaan, eikä se ole ollut epäselvä. Vastaavan työnjohtajan referenssivaatimus on merkinnyt, että kaikista osallistumispyynnössä mainituista kohteista on tullut olla kokemusta. Koska ruoppaaminen ja satamarakentaminen sisältyvät vesirakentamiseen, referenssivaatimus on tarkoittanut kolmea referenssiä vesirakentamisesta ja näistä referensseistä vähintään yhden on tullut olla vaativa ruoppaushanke ja vähintään yhden vaativa satamarakennushanke. Hankintayksikön mukaan voittaneen tarjoajan tulkinta vaatimuksesta ei ole poikennut hankintayksikön tulkinnasta. Hankintayksikön mukaan hankintaan on saatu toimialalle tyypillinen määrä tarjoajia ja tarjouksia.
Hankintayksikkö on esittänyt lisäksi, että vastaavalle työnjohtajalle asetettu referenssivaatimus on ollut hankinnan kannalta perusteltu, ja se on mahdollistanut kilpailun aikaansaamisen. Vaatimus ei ole ollut suhteellisuusperiaatteen vastainen, eivätkä tarjoajien mielipiteet vaatimuksen tarkoituksenmukaisuudesta rajoita hankintayksikön harkintavaltaa.
Kuultava on esittänyt, että kysymyksessä olevat soveltuvuusvaatimukset eivät ole olleet valittajan esittämällä tavalla tulkinnanvaraisia. Kuultavan mukaan vastaavaa työnjohtajaa koskeva referenssivaatimus ei ole sisältänyt edellytystä vastaavana työnjohtajana toimimisesta kyseisissä urakoissa vaan pelkästään kokemusta yleisesti, ja vaatimuksenmukaisiksi kohteiksi on voitu katsoa sekä vesirakentamiskohteet yleisesti että vaativat ruoppaus- ja satamarakennuskohteet.
Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on laaja harkintavalta määritellä hankintaa koskevat vaatimukset tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon hankintasäännösten vaatimukset tarjouspyynnön selvyydestä, ja hankintamenettelyssä on aina noudatettava tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä avoimuuden ja suhteellisuuden vaatimuksia. Hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee lisäksi olla hankinnan kannalta perusteltuja, eivätkä mainitut vaatimukset saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua. Suhteellisuusperiaatteesta johtuu, että vaatimusten on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Hankintasäännökset eivät sen sijaan sääntele hankinnan kohteen sisältöä tai tarkoituksenmukaisuutta.
Kysymyksessä olevan hankinnan kohteena on ollut satamanrakennustöitä koskeva rakennusurakka, jonka ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 25.000.000 euroa. Hankintayksikkö on edellä kuvatulla tavalla edellyttänyt ehdokkaiden soveltuvuutta koskevana vähimmäisvaatimuksena, että kysymyksessä olevaan urakkaan nimettävällä vastaavalla työnjohtajalla on vähintään seitsemän vuoden kokemus vesirakentamisesta ja vaativista ruoppaus- ja satamarakennushankkeista sekä vähintään kolme referenssiä edellä mainituista kohteista. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on esitetty henkilöreferenssivaatimuksiin liittyen vaativien ruoppaushankkeiden ja vaativien satamahankkeiden kuvaukset.
Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintaa koskevassa osallistumispyynnössä on samassa yhteydessä esitetty referenssivaatimukset urakkaan nimettävän vastaavan työnjohtajan lisäksi myös urakkaan nimettävälle projektipäällikölle. Toisin kuin projektipäällikön osalta, vastaavan työnjohtajan osalta ei ole erikseen todettu, missä roolissa kyseisen henkilön on tullut toimia referensseinä ilmoitettavissa urakoissa.
Tältä osin markkinaoikeus toteaa, että lähtökohtaisesti hankintayksikkö kantaa riskin siitä, että se saa tarjouspyyntöasiakirjoissa asettamillaan vaatimuksilla tarkoittamansa kaltaisia tarjouksia. Hankintayksikkö on tältä osin esittänyt, että työn lopputulos määräytyy toimittajan ja toimittajan kaikkien ammattihenkilöiden osaamisen, ammattitaidon ja kokemuksen kautta ja että se on vastaavan työnjohtajan referenssivaatimusta asettaessaan huomioinut myös osallistumispyynnössä asetetut vaatimukset kokonaisuudessaan. Hankintayksikön mukaan vastaavan työnjohtajan osalta asetettu referenssivaatimus on mahdollistanut kilpailun aikaansaamisen.
Asiassa ei ole erimielisyyttä siitä, että vastaavan työnjohtajan nimeäminen kysymyksessä olevaan rakennusurakkaan ei ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain perusteella pakollista. Näin ollen yksin kyseiseen lakiin sisältyvien, vastaavan työnjohtajan kelpoisuutta koskevien vaatimusten perusteella ei voida päätellä, että nyt kysymyksessä olevaa osallistumispyyntöä tulisi tulkita tiukemmin ja tavalla, joka ei ilmene osallistumispyynnössä esitetyn vaatimuksen sanamuodosta tai muualla tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetystä.
Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että osallistumispyynnöstä on riittävän selkeästi ilmennyt, että vastaavalta työnjohtajalta vaadittavien kolmen referenssin ei ole ollut välttämätöntä koskea kokemusta nimenomaisesti vastaavana työnjohtajana toimimisesta. Ottaen huomioon vaatimuksen sanamuoto ja se, että sekä ruoppaushankkeet että satamanrakennushankkeet kuuluvat vesirakentamiseen, markkinaoikeus katsoo, että osallistumispyynnöstä on ilmennyt alan ammattimaiselle tarjoajalle riittävällä tarkkuudella myös se, mitä kohteita vaadittujen kolmen referenssin on tullut koskea. Edellä todetun perusteella ja ottaen lisäksi huomioon, että kyseinen osallistumispyynnön referenssivaatimus on liittynyt hankinnan kohteena olevaan satamanrakennusurakkaan eikä se ole perusteettomasti rajoittanut kilpailua, markkinaoikeus katsoo, ettei vastaajaa työnjohtajaa koskeva referenssivaatimus ole myöskään ollut hankintasäännösten tarkoittaman suhteellisuusperiaatteen vastainen. Kyseisen vaatimuksen ei voida myöskään katsoa syrjineen ketään ehdokasta tai tarjoajaa.
Edellä todetusta seuraa, että hankintayksikön ei ole katsottava menetelleen valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti vastaavaa työnjohtajaa koskevien referenssivaatimusten asettamisessa.
Voittaneen tarjoajan vastaavaksi työnjohtajaksi nimeämän henkilön referenssien arviointi
Asiassa on seuraavaksi arvioitava, ovatko voittaneen tarjoajan vastaavaksi työnjohtajaksi nimeämän henkilön referenssit täyttäneet asetetut referenssivaatimukset.
Valittaja on esittänyt tältä osin, että voittaneen tarjoajan vastaavaksi työnjohtajaksi nimetyllä henkilöllä ei ole ollut vaadittuja referenssejä. Valittajan mukaan kyseisen henkilön referenssiliite on sisältänyt ainoastaan kaksi kohdetta, jotka voisivat kohteen laajuuden ja laadun puolesta täyttää osallistumispyynnössä määriteltyjen vaativien satamahankkeiden kuvauksen, mutta nimetty henkilö ei ole toiminut kyseisissä kohteissa vastaavana työnjohtajana. Näiden kohteiden lisäksi vastaavaksi työnjohtajaksi nimetyn henkilön referenssiliite on sisältänyt ainoastaan yhden kohteen, joka laajuuden ja laadun puolesta täyttää osallistumispyynnössä määriteltyjen vaativien ruoppaushankkeiden kuvauksen.
Hankintayksikkö on esittänyt, että voittaneen tarjoajan nimeämä vastaava työnjohtaja on täyttänyt osallistumispyynnössä asetetut referenssejä koskevat vähimmäisvaatimukset. Hankintayksikön mukaan kyseisellä henkilöllä on vaatimuksen mukaista työkokemusta muun ohella vesirakentamisesta (15 referenssiä), vaativista ruoppaushankkeista (viisi referenssiä) ja vaativista satamarakennushankkeista (kolme referenssiä).
Kuultava on esittänyt, että kuten valittajakin valituksessaan toteaa, voittaneen tarjoajan vastaavaksi työnjohtajaksi nimetyn henkilön referenssiliitteestä vaativiksi ruoppaus- ja satamarakennushankkeiksi on voitu hyväksyä ainakin kolme urakkaa. Kuultavan mukaan sen toimittama ansioluettelo on sisältänyt lisäksi myös muita kriteerit täyttäviä hankkeita.
Markkinaoikeus toteaa, että asiassa esitetyn selvityksen mukaan ja valittajan itsensäkin esittämin tavoin voittaneen tarjoajan vastaavaksi työnjohtajaksi nimetyn henkilön referenssiluettelo on sisältänyt vähintään kaksi referenssikohdetta, jotka täyttävät osallistumispyynnössä määriteltyjen vaativien satamahankkeiden kuvauksen, ja vähintään yhden kohteen, joka täyttää osallistumispyynnössä määriteltyjen vaativien ruoppaushankkeiden kuvauksen. Hankintayksikkö on näin ollen voinut arvioida, että voittaneen tarjoajan vastaavalla työnjohtajalla on ollut vähintään osallistumispyynnössä vaaditut kolme referenssiä. Hankintayksikön ei ole näin ollen katsottava menetelleen hankintasäännösten vastaisesti, kun se on hyväksynyt voittaneen tarjoajan esittämät, vastaavaa työnjohtajaa koskevat referenssit.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Erityisalojen hankintalain 128 §:n nojalla sovellettavan hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä ja kuultavan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.
Lopputulos
Markkinaoikeus hylkää valituksen.
Markkinaoikeus velvoittaa Terramare Oy:n korvaamaan Porin Satama Oy:n oikeudenkäyntikulut 7.000 eurolla viivästyskorkoineen ja YIT Suomi Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.400 eurolla.
Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.
Muutoksenhaku
Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 128 §:n nojalla sovellettavan julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Reima Jussila ja Mirva Näsi sekä asessori Anu Pitkänen.
Huomaa
Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.