MAO:358/18

Haminan kaupunki - vanhusten tehostettu palveluasuminen

julkinen hankinta - tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Diaarinumero: 2016/594

Antopäivä: 28.6.2018

ASIAN TAUSTA

Haminan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 4.7.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta vanhusten tehostettua palveluasumista koskevasta hankinnasta 1.1.2017 alkavalle toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle.

Haminan kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on 19.10.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 86 valinnut puitejärjestelyyn palveluntuottajiksi Mehiläinen Hoivapalvelut Oy:n ja Attendo Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 11.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Esperi Care Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 120.000 euroa.

Perusteet

Puitejärjestelyyn valittujen tarjoajien tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia ja ne olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta.

Tarjouspyyntö on koskenut ostopalveluna järjestettävää vanhusten tehostetun palveluasumisen noin 75–100 paikkaa. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tilaajan käytössä on oltava tarjottua palvelua 1.1.2017 mennessä 50 paikkaa ja 1.1.2018 mennessä noin 50 paikkaa. Palveluntuottajan on tullut selvittää tarjouksessaan kapasiteetti, jolla se pystyy sopimuskauden aikana palvelua tuottamaan sekä se, millä aikataululla tarjottu kapasiteetti on käytössä. Tarjoajien on edellytetty sitoutuvan kaikkiin tarjouspyynnössä esitettyihin vaatimuksiin.

Valittu kapasiteetti ei ole riittänyt täyttämään tilaajan tarvetta, joka on tarjouspyynnössä määritelty valintaperusteeksi. Attendo Oy on tarjouksessaan ilmoittanut, että 30 uutta paikkaa on käytettävissä 1.1.2018 alkaen. Mehiläinen Hoivapalvelut Oy on tarjouksessaan ilmoittanut, että 30 paikkaa on tilaajan käytettävissä 31.12.2017 lähtien. Valituilla tarjoajilla ei ole ollut tarjota 50 uutta paikkaa 1.1.2017 lähtien tilaajan käyttöön. Hankintapäätöksessä ei ole todettu, että 50 paikkaa on voitu tarjota vuoden 2017 aikana.

Lisäksi Mehiläinen Hoivapalvelut Oy:n henkilöstölistaa ei ole tehty tarjouspyynnön vaatimusten mukaisesti. Mehiläinen Hoivapalvelut Oy:n tarjouksessa ei ole tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla selvitetty, mikä on henkilökunnan suunniteltu kokemus uudessa perustettavassa yksikössä, eikä henkilöstölistasta ole ilmennyt, millaista henkilökuntaa käytetään missäkin työvuorossa.

Vastine

Vaatimukset

Haminan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Jatkuva ostopalveluina tuotettavien vanhusten tehostetun palveluasumisen paikkojen tarve Haminassa on ollut noin 75–100 paikkaa. Sopimusten siirtymäkauden vuoksi Haminan kaupunki on tarjouspyynnössä ilmoittanut, että tarvittava kapasiteetti 1.1.2017 alkaen on 50 paikkaa ja 1.1.2018 noin 50 paikkaa aiemman 50 paikan lisäksi.

Tarjouspyynnön mukaan palveluntuottajan on tullut tarjouksessaan selvittää kapasiteetti, jolla se pystyy sopimuskauden aikana palvelua tuottamaan, sekä se, millä aikataululla tarjottu kapasiteetti on käytössä.

Attendo Oy on ilmoittanut, että sillä on kapasiteettia 1.1.2017 alkaen. Sen hoivakoti Marski on ollut 61-paikkainen. Vuoden 2018 alusta lukien Attendo Oy on pystynyt tarjoamaan 30 paikkaa uudessa yksikössä ja Mehiläinen Hoivapalvelut Oy 30 paikkaa uudessa yksikössä.

Valittu kapasiteetti on riittänyt täyttämään tilaajan tarpeen. Nykyisen sopimuksen on ollut määrä päättyä 31.12.2016, jolloin Attendo Oy:n hoivakoti Marskin 61 tarjottua paikkaa ovat olleet käytettävissä uuteen puitejärjestelyyn 1.1.2017 alkaen.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoukseen on tullut liittää selvitys/suunnitelma palvelun tuottamiseen käytettävästä henkilökunnasta, henkilökunnan määrästä, koulutuksesta ja kokemuksesta sekä käytöstä eri vuoroissa. Minimi- ja maksimivaatimuksia ei tälle vaatimukselle ole asetettu. Kaikki tarjoajat ovat liittäneet tarjoukseensa edellä mainitun selvityksen/suunnitelman ja kaikilta tarjoajilta on hyväksytty heidän antama selvitys henkilöstön kokemuksesta. Henkilöstön kokemusta ei ole käytetty tarjoajan kelpoisuuden arvioinnissa eikä tarjouspyynnön valintaperusteena. Kaikkia tarjouksen jättäneitä tahoja on kohdeltu tasavertaisesti.

Kuultavien lausunnot

Attendo Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 800 eurolla viivästyskorkoineen.

Attendo Oy on esittänyt, että puitejärjestelyssä on kilpailutettu yhteensä 75–100 vanhusten tehostetun palveluasumisen paikkaa, joiden on tullut olla tilaajan käytössä niin, että 1.1.2017 mennessä käytössä on 50 paikkaa ja 1.1.2018 mennessä 50 paikkaa. Tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti palveluntuottajaksi on voitu valita useampi tarjoaja. Valintaperusteeksi on ilmoitettu edullisin vuorokausikustannus. Tarjouspyynnössä ei ole ollut vaatimusta, että yksittäisen tarjoajan tulisi pystyä tarjoamaan tietty paikkamäärä. Tarjoajille on viimeistään lisätietokysymyksiin annettujen vastausten jälkeen ollut selvää, että kapasiteettivaatimukset ovat koskeneet palveluntuottajien yhteenlaskettua kapasiteettia, eikä tarjouspyynnössä esitettyjä paikkamääriä ole tullut tulkita tarjoajakohtaiseksi vaatimukseksi. Kun Mehiläinen Hoivapalvelut Oy:n ja Attendo Oy:n tarjoamat hinnat ovat olleet halvimmat ja tarjotut paikat yhteenlaskettuna ovat täyttäneet tarjouspyynnössä arvioidun paikkamäärän, hankintapäätös on tehty kaikilta osin hankintasäännösten mukaisesti.

Mehiläinen Hoivapalvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen.

Mehiläinen Hoivapalvelut Oy on esittänyt tarjonneensa uutta yksikköä, joka valmistuu 1.1.2018 mennessä. Valituilla palveluntuottajilla on ollut tarjota tarjouspyynnön edellyttämä määrä paikkoja 1.1.2017 lähtien. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että tarjoajien olisi myös uusien yksiköiden osalta tullut selvittää, miten pitkä kokemus henkilöstöllä tulee olemaan. Perustettavan yksikön osalta on ollut mahdotonta tarjousvaiheessa arvioida henkilöstön kokemusta, sillä rekrytointi käynnistetään tyypillisesti kolme kuukautta ennen yksikön avautumista. Uusi toimija ei voi etukäteen tietää, millaista henkilöstöä se saa yksikköönsä palkattua. Henkilöstön kokemus ei myöskään ole ollut tarjousten vertailuun vaikuttava tekijä, tarjoajalle asetettu soveltuvuusvaatimus tai tarjoukselle asetettu vähimmäisvaatimus.

Vastaselitys

Valittaja ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut vastaselitystä.

Lisäkirjelmät

Hankintayksikkö antanut siltä pyydetyn lausuman siitä, mikä merkitys asiaa arvioitaessa on puitejärjestelyä koskevat säännökset huomioon ottaen annettava sille, että puitejärjestelyyn on valittu kaksi yhtiötä, puitejärjestely on voimassa toistaiseksi kuuden kuukauden irtisanomisajalla ja tarjouspyynnön mukaan kaupunki sijoittaa asiakkaat harkintansa mukaan sopiviksi katsomilleen palveluntuottajille ottamalla huomioon palvelun hinnan lisäksi asiakkaan yksilölliset tarpeet. Lausumassaan hankintayksikkö on esittänyt muun ohella, että tarjouskilpailussa palveluntuottajiksi on valittu kolme tarjoajaa, jotka ovat Mehiläinen Hoivapalvelu Oy, Attendo Oy Hoivakoti Marski ja Attendo Oy (uusi perustettava toimipiste). Attendo Oy Hoivakoti Marski ja Attendo Oy (uusi toimipiste) ovat kaksi erillistä tarjoajaa. Tarjouskilpailussa on ollut tarkoitus, että sopimus on voimassa valtakunnallisen SOTE-uudistuksen alkuun asti, jolloin sopimus siirtyy uudelle maakuntahallinnolle. Tämän vuoksi täsmällistä sopimuksen kestoaikaa ei ole tiedossa ja on ollut erityinen syy tehdä sopimus toistaiseksi voimassa olevana kuuden kuukauden irtisanomisajalla. Sopimus voi todellisuudessa olla lyhyempi kuin neljä vuotta. Lisäksi hankintayksikkö on esittänyt tarjouspyynnössä todetun, että yksittäisen asiakkaan sijoituspaikkaa valittaessa otetaan palvelun hinnan lisäksi huomioon asiakkaan yksilölliset tarpeet. Tämä tarkoittaa sitä, että palvelut ostetaan parhaan tarjouksen tehneeltä ja, jos siellä ei ole paikkoja, niin sitten ostetaan seuraavaksi parhaalta. Poikkeustapauksessa otetaan huomioon asiakkaan yksilölliset tarpeet.

Valittaja ei ole sille varatusta tilausuudesta huolimatta antanut lausumaa hankintayksikön lausuman johdosta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Tarjouspyynnön mukaan käsillä olevan puitejärjestelynä toteutettavan hankinnan kohteena on ollut noin 75–100 paikkaa ostopalveluna järjestettävään vanhusten tehostettuun palveluasumiseen. Valintaperusteeksi on ilmoitettu "edullisin vuorokausikustannus (halvin hinta)".

Markkinaoikeus on varannut hankintayksikölle tilaisuuden lausua eräiden puitejärjestelyyn valittujen tarjoajien määrää, puitejärjestelyn kestoa ja puitejärjestelyyn perustuvia hankintoja koskevien kysymysten merkityksestä asiaa arvioitaessa. Valittaja ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausumaa hankintayksikön esittämän johdosta, eikä se ole aiemminkaan esittänyt, että hankinnassa olisi menetelty puitejärjestelyä koskevien hankintasäännösten vastaisesti. Markkinaoikeus katsoo tässä tilanteessa aiheelliseksi arvioida asiaa vain siltä osin, onko hankintayksikkö menetellyt hankinnassaan valittajan valituksessaan esittämällä tavalla virheellisesti, kun se ei ole sulkenut voittaneita tarjoajia tai niiden tarjouksia tarjouskilpailusta.

Asiaan sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Valittaja on esittänyt, että Attendo Oy:n ja Mehiläinen Hoivapalvelut Oy:n tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia, koska niissä tarjottu kapasiteetti ei ole riittänyt täyttämään tarjouspyynnössä esitettyä tilaajan tarvetta. Tarjoukset olisi tämän vuoksi tullut sulkea tarjouskilpailusta.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnössä on todettu, että "tarjotun palvelun on oltava tilaajan käytössä seuraavasti: 1.1.2017 mennessä 50 paikkaa ja 1.1.2018 mennessä noin 50 paikkaa. Palveluntuottajan on selvitettävä tarjouksessaan kapasiteetti, jolla pystyy sopimuskauden aikana palvelua tuottamaan sekä se, millä aikataululla tarjottu kapasiteetti on käytössä."

Tarjouspyynnössä on lisäksi todettu, että palveluntuottajiksi voidaan valita enemmän palveluntuottajia kuin laskennallinen ennuste paikkojen käytöstä edellyttäisi ja että palvelu voidaan tuottaa joko olemassa olevassa rakennuksessa tai tarkoitusta varten rakennettavassa rakennuksessa.

Asiassa esitetystä selvityksestä ilmenee, että hankintayksikölle on esitetty tarjouspyynnöstä muun ohella seuraava lisätietokysymys:

"Tarjouspyynnössä todetaan, että tarjotun palvelun on oltava tilaajan käytössä seuraavasti: 1.1.2017 mennessä 50 paikkaa. Tarkoitetaanko tällä kaikkien palveluntuottajien yhteenlaskettua kokonaiskapasiteettia sopimuskauden alussa?"

Hankintayksikkö on 22.8.2016 vastannut edellä mainittuun kysymykseen, että "tarkoitetaan".

Markkinaoikeus katsoo edellä todetun perusteella, ettei tarjouspyynnössä ole edellytetty, että kunkin tarjoajan olisi tullut yksin kyetä tarjoamaan tarjouspyynnössä ilmoitettu paikkamäärä eli 50 paikkaa 1.1.2017 lähtien ja lisäksi noin 50 paikkaa 1.1.2018 lähtien. Tätä ilmentää sekin, että hankinnassa on ollut kysymys sellaisen puitejärjestelyn perustamisesta, jossa on voitu valita useita tarjouksia ja jossa osatarjoukset ovat olleet sallittuja. Tarjouspyynnössä on sen sijaan edellytetty, että tarjoaja selvittää tarjouksessaan kapasiteetin, jolla se pystyy sopimuskauden aikana palvelua tuottamaan sekä sen, millä aikataululla tarjottu kapasiteetti on käytössä. Edellä todetun perusteella selvää on ollut, ettei yksittäisen tarjoajan tarjoamaan kapasiteettiin ole kohdistunut määrällisiä vaatimuksia.

Asiassa esitetystä selvityksestä ilmenee, että Attendo Oy on tarjonnut asukaspaikkoja Attendo Hoivakoti Marskista, jossa on ollut 61 paikkaa tarjolla heti sopimuskauden alusta eli 1.1.2017 lähtien. Lisäksi Attendo Oy on tarjonnut uutta perustettavaa yksikköä. Uuden yksikön kapasiteetiksi on ilmoitettu 30 paikkaa ja sen on ilmoitettu olevan käytössä viimeistään 1.1.2018. Mehiläinen Hoivapalvelut Oy on puolestaan tarjonnut 31.12.2017 mennessä käytössä olevaa yksikköä, jonka kapasiteetiksi on ilmoitettu 30 asukaspaikkaa.

Markkinaoikeus katsoo edellä mainitut yhteenlasketut paikkamäärät ja niiden saatavuus huomioon ottaen, ettei asiassa ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella Attendo Oy:n tai Mehiläinen Hoivapalvelut Oy:n tarjouksia olisi tullut pitää tarjouspyynnön vastaisina niissä tarjotun kapasiteetin osalta.

Valittaja on myös esittänyt, ettei Mehiläinen Hoivapalvelut Oy:n tarjouksessa olevaa henkilöstölistaa ole tehty tarjouspyynnön vaatimusten mukaisesti. Valittajan mukaan selvityksessä ei ole annettu vastausta siihen, mikä on henkilökunnan suunniteltu kokemus uudessa perustettavassa yksikössä, eikä siinä myöskään ole kerrottu, millaista henkilökuntaa käytetään missäkin työvuorossa.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajien soveltuvuus on kaikissa hankintamenettelyissä arvioitava ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi.

Tarjouspyynnöstä ilmenee, että tarjoukseen on tullut liittää "selvitys/suunnitelma palvelun tuottamiseen käytettävästä henkilökunnasta, henkilökunnan määrästä, koulutuksesta ja kokemuksesta sekä käytöstä eri työvuoroissa".

Asiassa esitetystä selvityksestä ilmenee lisäksi, että hankintayksikölle on esitetty seuraava lisätietokysymys:

"Kun kyseessä on uusi aloittava yksikkö, riittääkö henkilöstön osalta vakuutus siitä, että henkilöstö vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia sekä viranomaisten määräyksiä?"

Hankintayksikkö on 22.8.2016 vastannut edellä mainittuun kysymykseen "kyllä".

Hankintayksikölle on lisäksi esitetty seuraava lisätietokysymys:

"Jos kyseessä on uusi perustettava yksikkö, laaditaanko tarjouksen liitteeksi perustamissuunnitelma/ liiketoimintasuunnitelma, jossa kerrotaan tarkemmin hankkeesta, koosta ja valmistumisaikataulusta jne."

Hankintayksikkö on 22.8.2016 vastannut edellä mainittuun kysymykseen seuraavasti:

"Laaditaan.
TARKENNUS/LISÄYS TARJOUSPYYNTÖÖN: Mikäli kyseessä on uusi perustettava yksikkö, tarjoukseen tulee liittää vapaamuotoinen perustamissuunnitelma/ liiketoimintasuunnitelma, jossa kerrotaan tarkemmin hankkeesta, yksikön koosta, valmistumisaikataulusta jne. Suunnitelman voi liittää tarjoukseen sen välilehdellä "Tarjouksen lähetys" kohdassa "Muut liitteet/Lisää uusi liitetiedosto".

Markkinaoikeus toteaa, että Mehiläinen Hoivapalvelut Oy:n tarjoukseen on oheistettu muun ohella "Selvitys työvuorosta ja henkilöstön käytöstä" sekä lisäksi perustettavaa yksikköä koskeva liiketoimintasuunnitelma. Näistä ilmenee, että henkilöstö koostuu sosiaali- ja terveysalan ammattilaisista ja että työvuoroista ja henkilöstön käytöstä on ollut suunnitelma.

Edellä tarjouspyynnöstä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella Mehiläinen Hoivapalvelut Oy:n tarjousta olisi tullut pitää tarjouspyynnössä edellytetyn vastaisena. Hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut hyväksyä Mehiläinen Hoivapalvelut Oy:n selvityksen henkilöstöstä.

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Näin ollen valitus on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultavat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavien määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Esperi Care Oy:n korvaamaan Haminan kaupungin oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla, Attendo Oy:n oikeudenkäyntikulut 800 eurolla ja Mehiläinen Hoivapalvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut 500 eurolla, kaikki määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Pertti Lenkkeri ja Pekka Savola.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 4.7.2018