MAO:265/18
ASIAN TAUSTA
Carea-Sairaalat Oy (jäljempänä hankintayksikkö) on ilmoittanut 22.3.2017 päivätyllä EU-hankintailmoituksella sekä 28.4.2017 ja 23.5.2017 päivätyillä korjausilmoituksilla avoimella menettelyllä toteuttavasta Kymenlaakson keskussairaalaa koskevasta sähköurakasta osana laajempaa keskussairaalan peruskorjausurakkaa.
Carea-Sairaalat Oy:n hallitus on 9.8.2017 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Sähköneliö Oy:n sähköurakan toimittajaksi.
Carea-Sairaalat Oy:n hallitus on 18.8.2017 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä poistanut 9.8.2017 tekemänsä hankintapäätöksen, todennut, että Sähköneliö Oy:n tarjous on tarjouspyynnön vastainen sekä keskeyttänyt hankintamenettelyn.
Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 155 miljoonaa euroa, josta sähköurakan osuus on ollut noin 5 miljoonaa euroa.
ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA
Are Oy:n valitus (diaarinumero 2017/590)
Vaatimukset
Are Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintaoikaisupäätöksen, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Are Oy on myös vaatinut, että markkinaoikeus kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä ja panemasta hankintaoikaisupäätöstä täytäntöön markkinaoikeusprosessin aikana. Lisäksi Are Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.395 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksulla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti todetessaan hankintaoikaisupäätöksessään Sähköneliö Oy:n tarjouksen olleen tarjouspyynnön vastainen sekä keskeyttäessään hankintamenettelyn.
Sähköurakkaa koskevat tarjoukset on tullut tehdä sille varatulla kaavakkeella, jossa on pyydetty ilmoittamaan sähköurakan kokonaishinta. Kaavakkeella on nimenomaisesti eritelty se, mitä eri osia tarjoajan sähköurakalle antama tarjoushinta ja siten sähköurakka ovat kattaneet. Tämän perusteella on ollut selvää, että minkään muun sivu- tai erillisurakan hintoja ei ole tullut sisällyttää sähköurakan tarjoushintaan. Muille sivu-urakoille on ollut omat tarjouskilpailunsa.
Urakkaohjelmassa on todettu, että sähköurakkaan kuuluvat sivu-urakoitsijan velvollisuuksien lisäksi rakennuskohteen sähkötyöt materiaaleineen saatettuna täysin valmiiseen käyttö- ja toimintakuntoon sähköurakan asiakirjaluettelossa mainittujen suunnitelmien mukaisesti.
Tarjousten avauspöytäkirjan mukaan sähköurakassa annetut Are Oy:n ja Sähköneliö Oy:n tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön mukaisia. Hankintayksikkö on tarjousten jättämisen jälkeen sallinut Sähköneliö Oy:n alentaa tarjoushintaansa siten, että tarjouksesta on poistettu sähköurakkaan kuulumattomat rikosilmoitus-, kulunvalvonta- ja kameravalvontajärjestelmiä eli turvalaitteita koskevat urakkahinnat. Kysymyksessä oleva täsmennys on koskenut vertailuhintaa, minkä täsmennyttäminen on kiellettyä. Kiellon ehdottomuus korostuu tilanteessa, jossa tarjoushinta on ainoa valintaperuste. Täsmentäminen on johtanut tarjoajien etusijajärjestyksen muuttumiseen, eli sillä on ollut olennainen vaikutus tarjoajien asemaan tarjouskilpailussa. Kyse on ollut kielletystä uuden tarjouksen antamisesta.
Tarjousten väitetty vertailukelvottomuus ei ole peruste poiketa tarjouksen sitovuudesta. Molemmat tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön mukaisia. Se, että Sähköneliö Oy on väitetysti tarjonnut hieman laajemmin, ei ole merkityksellistä arvioitaessa tarjouksen sitovuutta.
Kun molemmat tarjoukset ovat sisältäneet sähköurakkaan kuuluvan työn, hankintayksikön ei olisi tullut sulkea Sähköneliö Oy:n tarjousta tarjouskilpailusta. Kun hankintayksikkö on ilmoittanut hankinnan keskeyttämisperusteeksi sen, ettei sen tarvitse valita ainoata tarjouspyynnön mukaista tarjousta, hankinnan keskeyttäminen on tapahtunut virheellisin perustein. Oikein suoritetussa tarjouskilpailussa hankintayksiköllä olisi ollut vertailtavana kaksi tarjouspyynnön mukaista tarjousta, joista Are Oy:n tarjous olisi hinnaltaan halvimpana tullut valituksi.
Sähköneliö Oy:n valitus (diaarinumero 2017/591)
Vaatimukset
Sähköneliö Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintaoikaisupäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi Sähköneliö Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.795 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksulla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Sähköneliö Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Are Oy:n tarjous sen sijaan on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska siitä ovat puuttuneet tarjouspyynnössä edellytetyt turvalaitteet.
Tarjousten jättämisen jälkeen hankintayksikkö on käynyt tarjoajien kanssa selonottoneuvottelut. Hankintayksikön mukaan tarjoukset eivät ole olleet vertailukelpoisia, koska Sähköneliö Oy:n tarjoukseen on sisältynyt turvalaitteita ja koska Are Oy:n tarjoukseen on sisältynyt ainoastaan kaapelointi kyseisiä laitteita varten.
Muutoksenhaun kohteena oleva hankintaoikaisupäätös on perustunut virheelliseen käsitykseen siitä, että turvalaitteet eivät tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan olisi sisältyneet hankinnan kohteena olevaan urakkaan. Hankintayksikön olisi tullut sulkea Are Oy:n tarjous tarjouskilpailusta tarjousten avaamisen jälkeen.
Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan kulunvalvontajärjestelmä on tullut asentaa täyteen käyttökuntoon. Murtoilmaisujärjestelmän sekä kameravalvontajärjestelmän tekniset ominaisuudet on selostettu tarjouspyyntöasiakirjoissa. Tarjouspyyntöön liitetyn sähköselostuksen edellytyksiä ei ole voinut täyttää, jos kyseiset turvalaitteet eivät ole sisältyneet urakkaan. Missään ei ollut ilmoitettu, että tulisi tarjota ainoastaan turvalaitteiden edellyttämä kaapelointi.
Muutoksenhaun kohteena olevassa hankintaoikaisupäätöksessä on lisäksi virheellisesti todettu, että valittajan tarjoukseen kohdistuva hintatarkistus ei olisi täsmännyt alkuperäisen tarjouksen hintaerittelyn kanssa.
Hankintamenettelyn keskeyttämiselle ei ole ollut todellista ja perusteltua syytä. Tarjoajien välillä on vallinnut todellinen kilpailutilanne, joka on ollut todettavissa lähellä toisiaan olevista tarjoushinnoista. Hankintayksikkö on varmistanut kilpailutilanteen pyytämällä Sähköneliö Oy:ltä lisäselvityksen, jolla Sähköneliö Oy:n sinällään tarjouspyynnön mukainen tarjous on saatu sisällöltään verrannolliseksi Are Oy:n tarjouksen kanssa. Jos asiassa käynnistettäisiin uusi tarjouskilpailu, siinä kilpailtaisiin ainoastaan siitä, kumpi tarjoajista on halukas tinkimään enemmän tarjouksensa katteesta.
Vastineet
Vaatimukset
Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valitukset asioissa diaarinumerot 2017/590 ja 2017/591 ja velvoittaa Are Oy:n ja Sähköneliö Oy:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut kumpikin erikseen 3.590 eurolla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Tarjouspyyntöasiakirjoista on ilmennyt, että kyseessä oleva sairaalan peruskorjaus- ja laajennusurakka koostuu useista erillisistä osaurakoista, muun ohessa sähköurakasta ja turvaurakasta. Sähköneliö Oy:n olisi tullut jo tämän perusteella ymmärtää, että turvalaitteet eivät kuulu nyt kyseessä olevaan sähköurakkaan. Turvalaitteita on koskenut erillinen kilpailutus. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on lisäksi todettu, että kamerat ovat tilaajan hankinta.
Sähköneliö Oy on tarjouspyynnön vastaisesti sisällyttänyt turvalaitteita tarjoukseensa. Sähköneliö Oy on myöhemmin hankintayksikön pyynnöstä täsmentänyt tarjoustaan siten, että ne on jätetty tarjouksen ulkopuolelle. Täsmennyksen jälkeen tarjoushinta, joka alun perin oli korkein, on muuttunut tarjouskilpailun halvimmaksi. Hinnanmuutoksen johdosta Sähköneliö Oy:n tarjous on virheellisesti valittu tarjouskilpailun voittajaksi. Sähköneliö Oy:n alkuperäinen tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen tavalla, jolla on ollut olennainen merkitys tarjousten vertailukelpoisuuteen ja tarjousten valintaperusteena olleeseen tarjoushintaan. Kyseisen asian osalta tarjousta ei olisi saanut täsmennyttää tarjousten jättämiselle varatun määräajan umpeuduttua.
Hankintayksiköllä on ollut velvollisuus sulkea tarjouspyynnön vastaiset tarjoukset tarjouskilpailusta siinäkin tilanteessa, että tarjous on sisältänyt jotakin ylimääräistä.
Oikeuskäytännössä on katsottu, että hankintayksiköllä on oikeus keskeyttää hankintamenettely, jos tarjouskilpailussa on vain yksi tarjouspyynnön ehdot täyttävä tarjous. Kun Sähköneliö Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen ja jäljelle on jäänyt vain yksi tarjous, hankintayksiköllä ei ole ollut mahdollisuutta vertailla tarjoushintoja keskenään eikä todellista kilpailua ole syntynyt. Hankinnan keskeyttämisen syynä ei ole ollut urakkahinnan tinkiminen. Hankintaoikaisupäätöksellä hankintayksikkö on korjannut hankintamenettelynsä hankintasäännösten mukaiseksi.
Mikäli markkinaoikeus hankintayksikön käsityksestä poiketen katsoisi, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä sen suhteen, ovatko turvalaitteet kuuluneet hankinnan piiriin, hankintamenettelyn keskeyttäminen olisi tästä huolimatta perusteltua. Siinäkään tapauksessa, että markkinaoikeus hankintayksiköstä poiketen katsoisi, että Sähköneliö Oy:n tarjousta ei olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta, hankintayksikön tekemä hankintamenettelyn keskeyttämispäätös ei olisi lainvastainen, sillä tällöin Are Oy:n tarjous olisi turvalaitteiden puuttumisesta johtuen ollut tarjouspyynnön vastainen.
Vastaselitykset
Are Oy on asiassa diaarinumero 2017/590 esittänyt, että Sähköneliö Oy:n alkuperäisen tarjouksen sulkemisella tarjouskilpailusta on keinotekoisesti saatu aikaan tilanne, jossa muotovaatimuksen täyttäviä tarjouksia on vain yksi. Menettely on syrjinyt Are Oy:tä.
Siinäkin tapauksessa, että hankintayksikön katsottaisiin olleen oikeutettu sulkemaan Sähköneliö Oy:n tarjous tarjouskilpailusta, keskeytys ei kuitenkaan olisi ollut hankintasäännösten mukaisesti toteutettu. Vain yhtä hyväksyttävää tarjousta koskeva keskeytysperuste ei ole kategorinen ja se joutuu väistymään vahvempien hankintasäännösten perusperiaatteiden, eli tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tieltä.
Hankintayksikön menettely sen sulkiessa Sähköneliö Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta on ollut kyseenalainen. Hankintayksikkö on, tarkistettuaan vähimmäisvaatimusten täyttyvän ja todettuaan tarjoukset tarjouspyynnön mukaisiksi, pitänyt Are Oy:n kanssa tarjouksen selonottoneuvottelut. Vasta myöhemmin Sähköneliö Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta on ryhdytty uudelleen selvittämään. Toiseksi halvimman tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden uudelleen arvioimiseen ei ole ollut perusteita tilanteessa, jossa tarjouspyyntöasiakirjojen ja tarjouslomakkeiden sanamuodot ovat olleet selkeitä. Menettely ei ole antanut vaikutelmaa tasapuolisuudesta.
Kun hankintayksikkö on saanut kaksi hinnaltaan lähellä toisiaan olevaa tarjousta, joista toisen hintaa on vielä muutettu, hankintayksikkö on tullut näiden kolmen eri hinnan perusteella tietoiseksi urakan hinnan suuruusluokasta. Hankinnan keskeyttäminen sillä perusteella, että hinta- tai muuta kilpailua ei olisi ollut, antaa vaikutelman siitä, että hankintayksikkö on halunnut Sähköneliö Oy:n urakan toteuttajaksi. Tätä käsitystä tukee myös se, että hankinta on keskeytetty sen tarpeesta ja sen ilmoitetusta kiireellisyydestä huolimatta.
Riippumatta siitä, onko Sähköneliö Oy:n tarjous ollut tarjouspyynnön mukainen vai ei, hankintayksikön menettely keskeytyspäätöksen osalta on kysymyksessä olevissa olosuhteissa ollut tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vastaista.
Sähköneliö Oy on asiassa diaarinumero 2017/591 esittänyt, että sen hankintayksikön pyynnöstä toimittamat täsmennykset eivät ole voineet muuttaa tarjousta tarjouspyynnön vastaiseksi.
Sähköneliö Oy ei ole osallistunut turvaurakkaa koskevaan tarjouskilpailuun, eikä yhtiö ole tutustunut sitä koskeviin tarjouspyyntöasiakirjoihin, joihin hankintayksikkö on viitannut. Sähköurakkaa koskevien tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella ei ole käynyt ilmi, etteivät turvalaitteet ole hankinnan piirissä. Merkintä, jonka mukaan kamerat ovat tilaajaan hankinta, on koskenut vain leikkaussaleja, muodostaen poikkeuksen pääsäännöstä. Tarjouspyynnön kysymykset ja vastaukset -osiossa esitetty kysymys on myös koskenut kyseistä kohtaa. Leikkaussalien kameroita lukuun ottamatta tarjouskilpailuun ovat siis sisältyneet kaikki turvalaitteet. Tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole muuta ilmennyt, eikä tarjouspyyntö ole turvalaitteiden osalta ollut epäselvä.
Oikeus hankinnan keskeyttämiseen ei ole riippuvainen tarjousten lukumäärästä. Oikeus syntyy vasta, kun hankintayksikkö ei pysty selvittämään ainoan tarjouksen hintatasoa vertailemalla eri tarjousten hintoja ja ominaisuuksia keskenään. Hankintayksikkö on Sähköneliö Oy:n täsmennyksen saatuaan pystynyt tekemään kyseisen vertailun.
MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU
Perustelut
Kysymyksenasettelu
Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn.
Oikeusohjeet
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Säännöksen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 223) mukaan pykälä säilyy muuttumattomana aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään nähden.
Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden (HE 182/2010 vp s. 22 ja 23) mukaan keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen eikä hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi ole hyväksyttävää. Hankinnan keskeyttäminen tarkoittaa asiallisesti hankintamenettelyn päättämistä hankintaa tekemättä, vaikka hankintayksikön hankintatarve pysyisikin ennallaan. Hankintayksikkö voi päätyä keskeyttämisen jälkeen toteuttamaan hankinnan omana työnään tai käynnistämään uuden hankintamenettelyn, joka on keskeytettyyn hankintamenettelyyn nähden kuitenkin erillinen ja uusi prosessi. Jos hankinta päätetään toteuttaa myöhemmin, hankintayksikön tulee varmistaa, että aiempaan menettelyyn osallistuneet tarjoajat eivät saa uudessa tarjouskilpailussa perusteetonta etua tai haittaa keskeytettyyn menettelyyn osallistumisen johdosta.
Säännöksen esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on edelleen todettu, että hankintamenettelyn keskeyttämiseen on oikeuskäytännössä suhtauduttu suhteellisen sallivasti eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi tai sitä, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttävä tarjous. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on lisäksi todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.
Hankintamenettelystä
Kysymys on ollut Kymenlaakson keskussairaalan peruskorjausurakkaan kuuluvan sähköurakan hankinnasta. Tarjouspyyntöön liitetystä urakka-ohjelmasta on ilmennyt, että sähköurakka on ollut yksi seitsemästätoista pääurakkaan liittyvästä sivu-urakasta.
Urakka-ohjelman kohdassa 3.3 "Sivu-urakat" on todettu muun ohessa seuraavaa:
"Sähköurakkaan (SU) kuuluvat sivu-urakoitsijan velvollisuuksien lisäksi rakennuskohteen sähkötyöt materiaaleineen saatettuna täysin valmiiseen käyttö- ja toimintakuntoon sähköurakan asiakirjaluettelossa mainittujen suunnitelmien mukaisesti."
Tarjouspyyntöön liitetty urakkarajaliite on sisältänyt luettelon pääurakoitsijan, sivu-urakoitsijoiden ja tilaajan velvollisuuksista, tehtävistä ja työsuorituksista. Kyseiseen luetteloon on merkitty sähköurakoitsijan muun ohessa toimittavan kaikki sähköosat Talo2000 tuotantonimikkeistön periaatteiden mukaisesti lukuun ottamatta urakkarajaliitteessä ja muissa tarjouspyyntöasiakirjoissa mainittuja poikkeuksia. Lisäksi sähköurakoitsijan on edellä mainitun luettelon mukaan tullut hankkia ja asentaa kaikki säätö- ja valvontalaiteluettelossa ja -kaaviossa sähköurakkaan merkityt laitteet.
Urakkarajaliitteeseen on sisältynyt luettelo otsikolla "vain leikkaussaleja koskevat täsmennykset". Sen kohta T5 on koskenut tilaturvallisuusjärjestelmiä. Sen alakohtina on taas ollut T550 "Kameravalvontajärjestelmä" ja T5506 "Kamerat", joista viimeksi mainitun kohdalle on merkitty, että "Kamerat ovat tilaajan hankinta".
Tarjouspyyntöön liitetyissä kysymyksissä ja vastauksissa on kysytty muun ohessa seuraavaa:
"Kameravalvontajärjestelmässä on IP kamera suunnattava. Onko valvomosta ohjattava kamera vai kamera joka voidaan kääntää asennuksen aikana kohdalleen?"
Kysymykseen on annettu seuraava vastaus:
"Kameroiden hankinta on tilaajan/käyttäjän hankinta. Kamerat ovat valvomosta käännettäviä."
Tarjoushinnat on tullut antaa "sähköurakan tarjoustaulukko"- ja "tarjouskaavake"-nimisillä lomakkeilla ilmoittamalla sekä sähköurakan yhteenlaskettu kokonaishinta että lisäksi siihen sisältyvät tiettyihin kategorioihin eritellyt hinnat.
Urakkaa koskevasta hankintailmoituksesta on käynyt ilmi, että hankintayksikkö ei hyväksy vaihtoehtoisia tarjouksia.
Tarjouskilpailuun on osallistunut kaksi tarjoajaa eli nyt käsillä olevissa asioissa valittajina olevat yhtiöt.
Sähköneliö Oy on tarjouslomakkeellaan ilmoittanut pyydetyn kokonaishinnan sekä pyydetyt eritellyt hinnat. Lisäksi Sähköneliö Oy on muun muassa tarjouksen täsmennyksiä koskevassa kohdassa ilmoittanut, että tarjous sisältää kulunvalvonta- ja rikosilmoitusjärjestelmän sekä kameravalvonnan. Sähköneliö Oy on tämän täsmennyksen osalta viitannut lisäkirjeeseen 1.
Tarjousten jättämiselle asetetun määräajan jälkeen hankintayksikkö on käynyt tarjoajien kanssa selonottoneuvotteluja. Selonottoneuvotteluissa hankintayksikkö on pyytänyt Sähköneliö Oy:tä täsmentämään tarjouksensa poistamalla kulunvalvonta- ja rikosilmoitusjärjestelmän sekä kameravalvonnan osuuden kokonaishinnasta.
Sähköneliö Oy on 7.8.2017 toimittanut hankintayksikölle alkuperäistä tarjoustaan koskevan täsmennyksen, jossa yhtiö on ilmoittanut uuden kokonaishinnan hankinnan kohteena olevalle sähköurakalle. Sähköneliö Oy on täsmennyksessään ilmoittanut tarkentavansa tarjouksensa urakkarajaliitteen ja sähkötyöselityksen välisestä ristiriidasta johtuen siten, että tarjouksesta poistetaan kulunvalvonta-, rikosilmoitus- ja kameravalvontalaitteet asennettuna ja käyttöönotettuna.
Hankintayksikkö on 9.8.2017 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Sähköneliö Oy:n tarjouksen.
Hankintayksikkö on Are Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta 18.8.2017 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä poistanut aiemman hankintapäätöksensä sekä keskeyttänyt hankintamenettelyn ja päättänyt käynnistää uuden tarjouskilpailun. Hankintaoikaisupäätöksen perusteluissa on esitetty muun ohella seuraavaa:
"Hankintayksikkö on hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta tarkastellut 9.8.2017 tekemäänsä päätöstä ja todennut, että Sähköneliö Oy:n tarjousajan jälkeen antamien lisäselvitysten perusteella tehty hinnantarkistus ei ole täsmännyt alkuperäisen tarjouksen hintaerittelyn kanssa. Alkuperäisestä tarjouksesta ei siten suoraan voi päätellä, millainen osuus hinnasta tulisi tarjousten vertailukelpoisuuden takaamiseksi poistaa. Koska Sähköneliö Oy:n tarjous on sisältänyt tarjouspyyntöön kuulumattomia kulueriä, Sähköneliö Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen.
Kun näillä perusteilla tarjouskilpailussa on saatu vain yksi tarjouspyyntöä vastaava, hyväksyttäväksi katsottava tarjous (Are Oy), eikä todellista kilpailutilannetta ole siten syntynyt, hankintayksikkö kannattaa keskeyttää hankintamenettelyn, sekä järjestää kilpailutus uudelleen."
Asian arviointi
Edellä todetusti hankintayksikkö, joka on pyytänyt Sähköneliö Oy:ltä täsmennystä tarjoushinnan osalta, on hankintaoikaisupäätöksessään katsonut, että Sähköneliö Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta on tullut arvioida sen alkuperäisen tarjouksen perusteella. Hankintayksikön mukaan tuo tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Hankintayksikkö on näin ollen katsonut, että tarjouskilpailussa oli saatu vain yksi tarjouspyyntöä vastaava hyväksyttäväksi katsottava tarjous, eikä todellista kilpailutilannetta ollut syntynyt. Hankintayksikkö on keskeyttänyt hankinnan tällä perusteella.
Are Oy on katsonut, että hankintayksikkö on saanut vastaanottamiensa tarjousten sekä Sähköneliö Oy:n täsmennetyn hinnan perusteella riittävät tiedot hankinnan kohteena olevan urakan suuruusluokasta. Are Oy:n mukaan kysymyksessä on siten ollut todellinen kilpailutilanne, eikä hankinnan keskeyttämiselle ole näin ollen ollut lain edellyttämiä perusteita.
Sähköneliö Oy on katsonut, että sen alkuperäinen tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen eikä tarjousta olisi tullut katsoa tarjouspyynnön vastaiseksi eikä hankintamenettelyä siten keskeyttää. Täsmennyspyynnön tekemällä hankintayksikkö on varmistanut todellisen kilpailutilanteen käsillä olon. Hankintamenettelyn keskeyttäminen on johtanut kiellettyyn tinkimistilanteeseen.
Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen voimassaoloa. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi tai sitä, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttävä tarjous. Hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön omasta toiminnasta.
Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen sekä yleisten sopimusoikeudellisten periaatteiden edellyttävän, että tarjoukset ovat tarjouspyynnön mukaisia. Hankintayksikön tulee siten sulkea tarjouskilpailusta sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia. Tarjousten sulkemista tarjouskilpailusta tulee arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset tulee pääsääntöisesti sulkea tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö voi kuitenkin pyytää tarjoajia täsmentämään ja selventämään tarjousten yksityiskohtia, jos se ei vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Menettely ei kuitenkaan saa johtaa siihen, että jollekin tarjoajalle annetaan mahdollisuus parantaa tarjoustaan.
Sähköneliö Oy on sisällyttänyt kulunvalvontalaitteet, rikosilmoituslaitteet ja kameravalvontalaitteet alkuperäiseen sähköurakkaa koskevaan tarjoukseensa. Sähköneliö Oy:n alkuperäisestä tarjouksesta ei ole ollut pääteltävissä, kuinka suuren osuuden tarjotusta kokonaishinnasta edellä mainitut laitteet ovat muodostaneet. Asiassa esitetystä selvityksestä ei ole käynyt ilmi, että kyseiset laitteet olisi tarjouspyynnössä tai siinä viitatutuissa asiakirjoissa määritelty sähköurakkaan kuuluviksi. Edelleen markkinaoikeus katsoo, että Sähköneliö Oy:n tarjouksen täsmentäminen on tosiasiallisesti johtanut kiellettyyn tarjouksen parantamiseen. Todettuun nähden markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on ollut perusteet hankintaoikaisupäätöksessään pitää Sähköneliö Oy:n alkuperäistä tarjousta tarjouspyynnön vastaisena sekä katsoa sitä koskevan täsmennysmenettelyn johtaneen tarjouksen kiellettyyn parantamiseen.
Näin ollen asiassa on seuraavaksi arvioitava sitä, onko käsillä ollut perusteet hankinnan keskeyttämiseen sillä perusteella, että tarjouskilpailussa on annettu vain yksi tarjouspyynnön mukainen tarjous.
Kuten edeltä käy ilmi, oikeuskäytännössä on pidetty hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena muun ohella sitä, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttävä tarjous. Hankintayksikkö on sinänsä saanut tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen kautta suuntaa-antavan käsityksen hankinnan kohdetta vastaavan urakan hintatasosta. Markkinaoikeus kuitenkin katsoo, että käsillä ei ole ollut tilanne, jossa täysin vertailukelpoisten tarjousten perusteella hankintayksikkö olisi voinut todeta todellisen kilpailutilanteen vallitsevan.
Tinkimistä koskevan väitteen osalta markkinaoikeus toteaa vielä, että hankintayksikkö voi hankintamenettelyn keskeytettyään käynnistää uuden hankintamenettelyn, joka on keskeytettyyn hankintamenettelyyn nähden uusi ja erillinen menettely. Lähtökohtaisesti hankintayksiköllä on mahdollisuus vapaasti päättää, millaisena se järjestää uuden tarjouskilpailun. Hankintayksikön tulee kuitenkin ottaa huomioon hankintalain 3 §:n 1 momentista ilmenevät vaatimukset hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta sekä toimimisesta avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankinta valmistellaan uudelleen ennen mahdollista uutta kilpailutusta. Edellä hankinnan keskeyttämispäätöksestä todettu huomioon ottaen kysymys ei ole ollut lähtökohtaisesti Sähköneliö Oy:n esittämästä kielletystä hinnan tinkimisestä. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön voida katsoa kohdelleen tarjoajia epätasapuolisesti tai syrjivästi sillä perusteella, että arvioitavana olevaan keskeytettyyn hankintamenettelyyn osallistuneiden tarjoajien hinnat ovat käyneet ilmi hankintamenettelyyn osallistuneille tarjoajille.
Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on ollut hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiseen. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole muutoinkaan todettavissa, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään menetellyt tarjouskilpailuun osallistuneita kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajien esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitukset on näin ollen hylättävä.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittajat saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan asioissa diaarinumero 2017/590 ja diaarinumero 2017/591. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittajat on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut asioissa diaarinumero 2017/590 ja diaarinumero 2017/591.
Lopputulos
Markkinaoikeus hylkää valitukset asioissa diaarinumero 2017/590 ja diaarinumero 2017/591.
Markkinaoikeus velvoittaa Are Oy:n korvaamaan Carea-Sairaalat Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.590 eurolla asiassa diaarinumero 2017/590 ja Sähköneliö Oy:n korvaamaan Carea-Sairaalat Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.590 eurolla asiassa diaarinumero 2017/591, molemmat määrät viivästyskorkoineen.
Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.
Asian tultua ratkaistuksi lausunnon antaminen hankintaoikaisupäätöksen täytäntöönpanon väliaikaista kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.
MUUTOKSENHAKU
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Reima Jussila ja Jukka Koivusalo.
HUOMAA
Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.