MAO:102/17
ASIAN TAUSTA
Heinolan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 31.3.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Hopeasillan rakennustyön valvontaa koskevasta palveluhankinnasta ajalle 2.5.2016–31.8.2017.
Heinolan kaupungin teknisen toimen johtaja on 27.4.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 12 valinnut FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy:n tarjouksen.
Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ylittänyt hankintalain 15 §:n mukaisen kansallisen kynnysarvon.
Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole pantu täytäntöön.
ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA
Valitus
Vaatimukset
Insinööritoimisto Polartek Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.915,80 eurolla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Tarjouspyyntö on laadittu siten, ettei siitä ole selvinnyt, millä tekijöillä on ollut merkitystä valvojan referenssipisteitä annettaessa. Vertailuperusteet ovat myös antaneet hankintayksikölle rajoittamattoman valinnanvapauden tarjousten vertailussa valittajan vahingoksi.
Tarjoukset eivät ole olleet vertailukelpoisia, ja hankintayksikkö on kohdellut valittajaa epätasapuolisesti ja syrjivästi. Koska tarjouspyynnössä on korostettu valvojan henkilökohtaista pätevyyttä eikä siinä ole rajattu pois valvojan suorittamia vaativampia tehtäviä kuten projektipäällikön tehtäviä, valittajan tarjoamalle valvojalle olisi tullut antaa referenssipisteitä Korson vanhustenkeskusta koskevasta kohteesta. Annetuille referenssipisteille ei myöskään ole esitetty perusteita hankintapäätöksessä.
Vastine
Vaatimukset
Heinolan kaupunki on esittänyt, että valitus on perusteeton ja vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 744 eurolla.
Perusteet
Valittaja ei ole ilmoittanut hankintayksikölle muutoksenhausta markkinaoikeuteen.
Tarjouspyynnössä on esitetty arviointikriteerit täsmällisesti. Hankintayksikkö on pisteyttänyt tarjoukset ainoastaan tarjouspyynnössä mainittujen kriteerien perusteella.
Valittajan tarjoama valvoja on toiminut Korson vanhustenkeskuksessa projektipäällikkönä, mikä on eri tehtävä kuin valvontatehtävä. Kohteen rakentaminen on hankintayksikön saaman tiedon perusteella ollut myös kesken, eikä kohdetta ole siten voitu laskea referenssikohteeksi. Myöskään Mäntsälän kunnan Sälinkään koulu ja päiväkoti -kohdetta ei ole voitu laskea referenssikohteeksi, koska kohteen rakentaminen on ollut vasta alkamassa.
Kuultavan lausunto
FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy on esittänyt, että tarjouspyynnöstä on käynyt selvästi ilmi, mistä valvojan referenssipisteet koostuvat. Lisäksi kuultava on esittänyt, että valittaja on saanut kohtuuttoman suuren hintapiste-edun muihin tarjoajiin nähden. Valittajalle ei ole kuulunut antaa enempää laatupisteitä kuin hankintayksikkö on sille tarjousvertailussa antanut
Kuultavan tarjous on ollut ylivoimaisesti kokonaistaloudellisesti edullisin. Valittajan esittämillä seikoilla ei ole ollut vaikutusta tarjouskilpailun lopputulokseen.
Vastaselitys ja valittajan lisäkirjelmä
Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnöstä ei ole käynyt ilmi, ettei referenssikohteiksi hyväksytä käynnissä olevia tai vasta alkaneita kohteita. Hankintayksikkö on antanut osalle tarjoajista referenssikohteista osapisteitä, jotka eivät ole vastanneet tarjouspyynnössä ilmoitettua pisteytystä.
MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU
Perustelut
Sovellettavat oikeusohjeet
Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.
Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Vertailuperusteiden asettamisessa voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä 62 §:ssä säädetään.
Edellä mainittua lainkohtaa koskevien esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksikön tulee noudattaa ennalta ilmoitettuja vertailuperusteita. Hankintayksikkö voi harkita kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet, joiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen ja joiden on oltava objektiivisia ja taloudellisesti merkityksellisiä. Ehdokkaiden tai tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä tekijöitä ei tule käyttää tarjousten arvioinnissa.
Asian arviointi
Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on laadittu siten, ettei siitä ole selvinnyt, millä tekijöillä on ollut merkitystä valvojan referenssipisteitä annettaessa ja että vertailuperusteet ovat antaneet hankintayksikölle rajoittamattoman valinnanvapauden tarjousten vertailussa.
Tarjouspyynnön kohdassa 8 "TARJOUSTEN KÄSITTELY" on todettu seuraavaa:
"Edullisin tarjous määritetään tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella. Kokonaistaloudellisuutta arvioitaessa käytetään seuraavia arvostelukriteerejä ja pisteitä:
Arvostelukriteeri Pisteet
1. Hinta 60
2. Valvojan referenssit 401. Hintapisteiden maksimi on 60 pistettä, jonka saa edullisin tarjous. Muut tarjoukset saavat hintapisteitä tästä alaspäin suhteessa edullisimpaan tarjoukseen.
2. Referenssipisteiden maksimi on 40 pistettä ja se arvostellaan
- valvojan henkilökohtainen kokemus uusien ja peruskorjattujen vanhusten palvelutalojen, hoivakotien ja palveluasuntojen, joiden kerrosala on n. 1000 m² tai suurempi viiden viime vuoden ajalta, 25 pistettä
valvojan henkilökohtainen kokemus uusien ja peruskorjattujen julkisten rakennusten, joiden kerrosala on n. 3000 m² tai suurempi, rakennustöiden valvonnasta viiden viime vuoden ajalta, 15 pistettä
- julkisiksi rakennuksiksi luetaan kuntien ja valtion omistamat päiväkodit, koulut, sairaalat ja liikuntarakennukset (liikuntahallit, jäähallit, uimahallit)
- valvontakohteiden tulee olla toteutettu Suomen rakentamismääräysten mukaisesti
Valvojan referensseissä tulee ilmoittaa rakennuksen käyttötarkoitus, sijaintipaikkakunta, kerrosala ja toteutusvuosi. Referensseistä hyväksytään pisteytykseen vain kohteeseen nimetyn/nimettyjen henkilöiden henkilökohtaiset referenssit (ei toimiston)."
Käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien vertailuperusteiden määrittämisessä. Tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuitenkin kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjoajilla on etukäteen tieto siitä, millä perusteella tarjouksen valinta tehdään. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.
EU-kynnysarvon alittavissa palveluhankinnoissa tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteena on lähtökohtaisesti mahdollista käyttää muun ohella soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää kokemusta. Jotta tällainen kokemusta koskeva vertailuperuste mittaisi hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta, tulee sen liittyä kokemuksen laatuun sekä olla tarjoajien kannalta tasapuolinen ja syrjimätön.
Markkinaoikeus toteaa, ettei tarjouspyynnössä ole ilmoitettu, millä tavoin valvojan henkilökohtaista kokemusta arvioidaan tarjousten vertailussa, eikä valvojien kokemukselle ole asetettu muita sisällöllisiä tai laadullisia vaatimuksia, kuin että kokemuksen tulee liittyä joko tietyn kokoisiin uusiin ja peruskorjattuihin vanhusten palvelutaloihin, hoivakoteihin ja palveluasuntoihin tai tietyn kokoisiin uusiin ja peruskorjattuihin julkisiin rakennuksiin, ja että kyseisen kokemuksen tulee olla viimeisten viiden vuoden ajalta. Lisäksi on ilmoitettu edellä mainittujen alakriteerien enimmäispistemäärät. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole ilmoitettu sitä, miten tarjoajien ilmoittamia seikkoja ja referenssejä tullaan vertailussa arvioimaan, eivätkä tarjoajat siten ole voineet tietää riittävällä tarkkuudella, miten tarjousten arviointi valvojien kokemusta koskevien vertailuperusteiden osalta on ollut tarkoitus suorittaa.
Markkinaoikeus katsoo edellä mainittu huomioon ottaen, ettei valvojien henkilökohtaista kokemusta koskevien vertailuperusteiden sisältöä ole kuvattu tarjouspyynnössä riittävän yksilöidysti, eikä niiden avulla ole voitu tässä tapauksessa objektiivisesti ja tarjoajien kannalta tasapuolisesti selvittää valvojien kokemuksen laadullista paremmuutta eikä siten myöskään tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta. Vertailuperusteet ovat olleet liian yleisiä ja epäselviä ja ne ovat mahdollistaneet hankintayksikölle liian suuren harkintavallan.
Mitä tulee hankintayksikön esittämään siitä, ettei valittaja ole hankintalain 88 §:n mukaisesti ilmoittanut hankintayksikölle muutoksenhausta markkinaoikeuteen, toteaa markkinaoikeus, että mainitun pykälän esitöiden (HE 190/2009 vp s. 63) mukaan ilmoitusvelvoitteen noudattaminen ei ole hankintaa koskevan valituksen tutkimisen edellytys eikä ilmoitusvelvoitteen laiminlyöntiä ole muutoinkaan erikseen sanktioitu.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.
Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua valittajan muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.
Seuraamusten määrääminen
Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.
Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.
Mikäli Heinolan kaupunki aikoo edelleen toteuttaa Hopeasillan rakennustyön valvontaa koskevan hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Lopputulos
Markkinaoikeus kumoaa Heinolan kaupungin teknisen toimen johtajan 27.4.2016 tekemän hankintapäätöksen § 12. Markkinaoikeus kieltää Heinolan kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.
Markkinaoikeus velvoittaa Heinolan kaupungin korvaamaan Insinööritoimisto Polartek Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.915,80 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.
Markkinaoikeus hylkää Heinolan kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.
MUUTOKSENHAKU
Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.
Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Teija Kotro ja Saini Siitarinen.
HUOMAA
Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.