MAO:766/16

Asian tausta

Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 19.6.2015 julkaistulla EU-hankintailmoituksella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta itseilmoittautumis- ja sisäänkutsujärjestelmää koskevasta palveluhankinnasta.

Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän logistiikkapalveluiden materiaalipäällikkö on 18.11.2015 tekemällään hankintapäätöksellä numero 185 valinnut X-akseli Oy:n tarjouksen.

Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän logistiikkapalveluiden materiaalipäällikkö on 16.12.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä numero 210 oikaissut hankintapäätöstä muun ohella tarjousvertailun osalta ja valinnut X-akseli Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 300.000 euroa.

Markkinaoikeus on 9.2.2016 antamallaan päätöksellä numero 64/16 hylännyt Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

CGI Suomi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätökset ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua, määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen sekä määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9.964 eurolla ja X-akseli Oy:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 450 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut niin epäselvä, ettei se ole tuottanut yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia, ja se on antanut hankintayksikölle lähes rajattoman valinnanvapauden tarjousten vertailussa. Tarjoajien tulee jo tarjouksia laatiessaan tietää, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Myös vertailuperusteiden osatekijöiden painoarvot on tullut ilmoittaa tarjouspyynnössä.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu kuusi vertailuperustetta, näiden maksimipisteet ja prosenttiosuudet. Näistä ei ole riittävällä tarkkuudella käynyt ilmi, millä seikoilla on ollut merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vaatimusmäärittelytaulukossa vaatimukset on määritelty joko pakollisiksi tai eduksi katsottaviksi. Hankintayksikkö on tarjousten vertailussa pisteyttänyt jokaisen vaatimuksen enintään 10 pisteen arvoiseksi riippumatta siitä, onko kysymyksessä ollut pakollinen vai eduksi katsottava vaatimus. Tarjouspyynnöstä ei ole ilmennyt, miltä osin vaatimuksissa on ollut kysymys tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnista ja miltä osin tarjousten vertailusta. Hankintayksikön olisi tullut antaa lisäpisteitä, jos tarjoaja on ylittänyt edellytettyjä vaatimuksia ja ominaisuuksia. Tarjouspyynnöstä sen enempää kuin tarjousten vertailustakaan ei ole käynyt ilmi, miten ylittämistä koskevat ominaisuudet otetaan huomioon tarjousten paremmuutta arvioitaessa, tai vastaavasti sitä, minkä vaatimusten ja ominaisuuksien ylittämisestä tarjoajan olisi ollut syytä sisällyttää selvitystä tarjouksensa laatua parantaakseen.

Lisäksi tarjouspyynnön perusteella ei ole ollut varmaa, miten vertailu tultaisiin käytännössä toteuttamaan. Tarjouspyynnön mukaan päätöksenteossa otetaan huomioon toimitettu materiaali, esittely ja neuvottelutilaisuudet sekä lopullinen tarjous liitteineen. Pisteytyksessä on ilmoitettu otettavan huomioon myös hankintaan osallistuneiden hankintayksikön edustajien subjektiiviset kommentit ohjelmiston helppokäyttöisyydestä ja käytettävyydestä, jotka perustuvat sekä demoesittelyssä että neuvotteluissa saatuihin tietoihin ja toiminnallisuuksien esittelyyn. Jo subjektiiviset kommentit eivät ole vastanneet tarjousten pisteyttämiselle asetettavia vaatimuksia.

Myöskään tarjousvertailu ei ole ollut hankintasäännösten mukainen, koska vertailuasiakirjasta ei ole selvinnyt, millä tavalla esiintuodut seikat ovat vaikuttaneet pisteytykseen ja vertailun lopputulokseen eli miten pisteytykseen on päädytty. Koska vertailuperusteita ei ole riittävällä täsmällisyydellä määritelty tarjouspyynnössä, niiden tosiasiallinen sisältö on käynyt ilmi vasta tarjousten vertailussa. Tarjousvertailussa on myös otettu huomioon seikkoja, joita ei ole mainittu hankinta-aineistossa kuten se, että järjestelmän keskeinen vaatimus on, että siinä voidaan hyödyntää hierarkkista organisaatiorakennetta ja että Akseli toimii väylä-ajattelumallin mukaisesti. Vertailussa on myös viitattu hankinta-aineistossa määrittelemättömään varsinaiseen raportointitietoon. Vertailuperusteet ovat antaneet hankintayksikölle rajattoman vapauden tarjousten vertailussa, eikä tehty vertailu ole objektiivisesti perusteltavissa.

Hankintaoikaisupäätöksen mukainen uusi pisteytys on poikennut hankintapäätöksen mukaisesta tarjousten vertailusta jokaisen vertailuperusteen osalta. Hankintayksikkö ei ole esittänyt perusteluja pisteytyksen olennaiselle muuttamiselle. Skaalauksesta johtuen vaatimusten lopulliset painoarvot ovat vaihdelleet 3,57 pisteestä 11,76 pisteeseen, mikä ei ole myöskään käynyt ilmi tarjouspyynnöstä. Hankintayksikkö on useissa kohdin todennut voittaneen tarjoajan tarjouksen osalta, että "saamamme positiivisen palautteen perusteella Akseli on juuri tällainen" ja epäselväksi on jäänyt, mihin tai keneltä saatuun positiiviseen palautteeseen on vedottu ja miten se on liittynyt tarjousten vertailuun. Voittanut tarjoaja on useissa kohdin saanut enimmäispisteet vain maininnoilla "Kyllä" tai "Akseli toimii juuri näin", mikä on merkinnyt tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arviointia eikä tarjousten keskinäistä vertailua. Lisäksi voittanut tarjoaja on useissa kohdin saanut valittajaa enemmän pisteitä vain siitä, että ominaisuus on kehitteillä.

Vastine

Vaatimukset

Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.460 eurolla.

Perusteet

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Toimittajat ovat voineet neuvottelumenettelyssä ottaa kantaa ja vaikuttaa lopulliseen tarjouspyyntömateriaaliin. Valittaja on ottanut vain vähäisesti kantaa alustavaan tarjouspyyntöön ja on yleisenä kommenttina todennut, että tarjouspyyntö ja sen liitteet on laadittu varsin asiantuntevasti ja huolellisesti. Pisteytyksestä ja toiminnallisuuksien vertailusta tarjoajien kesken on ollut tarjouspyynnön perusteella pääteltävissä, että pisteytysvälit ovat kokonaisuutena käytössä, eikä valittajan väite joko nollasta tai täysistä pisteistä ole perustunut tarjouspyyntöön. Vertailuperusteet on jaettu ryhmiin ja jokaisella ohjelmiston ominaisuuksia koskevalla vaatimusrivillä on kerrottu yksiselitteisesti kyseinen ominaisuus, mihin ryhmään se kuuluu, onko se pakollinen vai eduksi katsottava ominaisuus sekä ominaisuuden vaiheistus. Ominaisuus on arvosteltu siten, että enimmäispistemäärä on ollut jokaisella rivillä kymmenen. Arvioinnin jälkeen vertailuperusteet on laskettu yhteen ja lopuksi pistemäärät on suhteutettu osa-alueen maksimipistemäärään.

Tarjouspyynnössä olevat vertailuperusteet ovat olleet niin kattavia, että tietojen perusteella tarjoajat ovat voineet jättää yhteismitallisia tarjouksia ja ovat tulleet tietoiseksi valintaan vaikuttavista vertailuperusteista. Koska muuta ei ole ollut mainittu, tarjoajan on tullut tietää ja ymmärtää, että jokainen ominaisuusrivi on ollut enimmäispisteiltään samanarvoinen. Vertailuperusteet ovat kaiken kaikkiaan olleet niin selkeät, että ne eivät ole antaneet hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailussa.

Ominaisuuksien erilaiset toteutustavat ovat mahdollistaneet pisteytyksen tarjouspyynnössä esitetyllä vaihteluvälillä, eikä pisteitä ole tarkoitettu antaa pelkästään ominaisuuden toteuttamisesta. Erilaisista toteutustavoista johtuen järjestelmien käytettävyydessä on ollut merkittäviä eroja. Käytettävyyden arviointi on tehty asiantuntevasti ja tasapuolisesti. Subjektiivisten yksittäisten kommenttien lisäksi vertailuun ovat vaikuttaneet yhteinen näkemys ja mitattavissa olevat objektiiviset seikat. Laadulla, helppokäyttöisyydellä ja käytettävyydellä on ollut hankinnassa erittäin merkittävä asema.

Vaikka tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole erikseen vaadittu organisaatiohierarkiaa, erikoissairaanhoidon monimutkainen ja hierarkkinen ympäristö on selkeästi kuvattu tarjouspyyntömateriaalissa ja asiasta on käyty neuvotteluissa keskustelua. Tarjoaja on voinut tarjota myös vaihtoehtoista helppokäyttöistä ratkaisua, mutta valittajan tarjoama ratkaisu ei ole ollut helppokäyttöinen ja sen ylläpito olisi vaatinut runsaasti henkilötyötä.

Voittaneen tarjoajan saamat pisteet kehittämisvaiheessa olevista ominaisuuksista ovat perustuneet kaikkeen materiaaliin ja erityisesti neuvotteluissa ilmi tulleisiin seikkoihin ominaisuuksien toteutustavoista ja kehitysvaiheista. Demojen perusteella neuvottelutyöryhmä on pystynyt arvioimaan käytettävyyttä ja siten pisteytys on voitu ylipäänsä tehdä. Hankintayksikkö on painottanut hankinnassa laatua ja järjestelmän jatkokehittämistä ja siksi hankintaan on sisältynyt kolme vaihetta. Tarjoajat ovat saaneet mahdollisuuden ja tarvittavan ajan jatkokehitystyöhön. Valittaja on tehnyt tietoisen valinnan eikä ole tarjonnut kaikkia eduksi katsottavia ominaisuuksia.

Kuultavan lausunto

X-akseli Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.833,15 eurolla viivästyskorkoineen.

Tarjouspyyntö ei ole ollut epätarkka pisteytysperusteiden suhteen. Perusteet ovat olleet erittäin tarkasti kohdistettuja. Yksikään vertailtava asia ei ole hintaa lukuun ottamatta muodostanut edes prosentin suuruista painoarvoa arvioinnista ja jokaista vertailtavaa asiaa on kuvattu siten, että vertailtava asia on tullut selvästi ilmi. Kukin vertailtava asia on myös hankintapäätöksessä vertailtu ja perusteltu erikseen. Tarkkuustaso on ollut poikkeuksellinen ja tarjoajat ovat saaneet selvän kuvan millaisilla asioilla on ollut tarjousvertailussa merkitystä, ja tarkkuustaso on myös asettanut tiukat raamit vertailulle ja hankintayksikön harkintavallalle. Pisteiden skaalaamisen on tullut olla itsestään selvää.

Vertailuperusteet on kohdennettu erittäin tarkasti ja esimerkiksi moniorganisaatioympäristön hallintaa koskevan vaatimuksen painoarvo on ollut 0,41 prosenttia. Tarjoajat ovat voineet ratkaista kriteerin useilla eri tavoilla. Alalla vakiintuneen toimijan on tullut ymmärtää, että kuvatun tarpeen ratkaisukuvausta tullaan arvioimaan käytettävyyden näkökulmasta ja tarjoajan on tullut ymmärtää liittää riittävä asiaa koskeva kuvaus tarjoukseensa.

Tarjousten vertailu on tehty hyvin tarkasti, joskin vertailun sanalliset perustelut ovat olleet paikoin epätarkkoja. Perustelemisen haastavuus lienee johtunut siitä, että valtaosa vertailtavista asioista on kuulunut liike- ja ammattisalaisuuksien piiriin. Vaikka painoarvoiltaan 0,29–0,96 prosentin suuruisista vertailukohteista ei ole kirjoitettu laajoja vertailuarvioita, on pisteytyskohtien lukumäärä ja kuvaus ollut omiaan kertomaan vähimmilläkin huomioilla mistä erot ovat johtuneet.

Tarjoaja on vastannut tarjouksestaan ja kehitteillä olevista ominaisuuksista on voinut saada pisteitä.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että myös neuvottelumenettely päättyy lopullisten tarjousten pyytämiseen ja hankintayksikön kuvaus siitä, miten vertailu tapahtuu ja mitä seikkoja siinä otetaan huomioon, on ollut yleinen ja yksilöimätön. Tarjoajille ei ole ollut selkeää edes se, milloin tarjousten vertailu alkaa ja milloin se päättyy ja mitä aineistoa siinä otetaan huomioon. Epäselväksi on myös jäänyt mitä edustajien subjektiivisilla kommenteilla ohjelmiston loogisuudesta, helppokäyttöisyydestä ja käytettävyydestä tarkoitetaan ja mitä seikkoja arvioinnissa otetaan huomioon. Kyseiset painoarvot eivät ole myöskään käyneet ilmi tarjouspyynnöstä. Täsmentämättä jääneitä subjektiivisia kommentteja ei voida hyväksyä osaksi tarjousten vertailua.

Hankintamenettelyn vaiheittaisuus on otettava huomioon jo tarjouspyynnössä. Tarjouspyynnössä ei ole selvitetty, miten vertailu on ollut tarkoitus tehdä. Tarjoajat ovat voineet lähteä siitä, että pakolliset vaatimukset ovat tarjouspyynnön ehdottomia vaatimuksia, jotka otetaan huomioon tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnissa ja niin ikään eduksi katsottavien ominaisuuksien on katsottava tarkoittaneen tarjousten paremmuuden vertailussa huomioon otettavia seikkoja. Jokaisesta vaatimuskohdasta on kuitenkin voinut saada enintään 10 pistettä riippumatta siitä, onko kyse ollut pakollisesta vai eduksi katsottavasta vaatimuksesta. Tarjousten vertailu ei ole perustunut tarjouspyyntöön ja joka tapauksessa tarjouspyyntö on ollut epäselvä.

Koska vaatimuskohtien todellisia painoarvoja ei ole mainittu tarjouspyynnössä, tarjoajat ovat voineet lähteä siitä, että kaikkien kohtien painoarvo on ollut vertailussa sama. Skaalaus ei ole perustunut tarjouspyyntöön ja joka tapauksessa tarjouspyyntö on ollut epäselvä.

Liike- ja ammattisalaisuuksien sisältyminen tarjouksiin on korostanut asianmukaisten vertailua koskevien perustelujen merkitystä.

Voittanut tarjoaja on saanut pisteitä kehitteillä olevista ominaisuuksista, jotka eivät ole olleet valmiita tarjouksia vertailtaessa. Varmuutta valmistumisesta ei ole ollut, eikä myöskään tarkempaa tietoa siitä, millainen ominaisuus konkreettisesti tulee olemaan ja miten ominaisuus tulisi ottaa huomioon vertailtaessa sen loogisuutta, helppokäyttöisyyttä ja käytettävyyttä valittajan tarjoamaan valmiiseen ominaisuuteen nähden. Hankintayksikkö ei ole esimerkiksi voinut varmistua kyseisten ominaisuuksien helppokäyttöisyydestä.

Hankintayksikkö on vastannut tarjouspyynnön laatimisesta, eikä valittajan neuvottelumenettelyn kuluessa siitä esittämällä tai esittämättä jättämisellä ole merkitystä asiassa. Joka tapauksessa tarjouspyynnön epäselvyydet ja niiden merkitys ilmenevät tarjoajille suurelta vasta tarjousta tehtäessä ja tarjousvertailun tiedoksi saamisen jälkeen.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineessaan esittänyt muun ohella, että tarjoajille on tullut olla selvää, että kaikki neuvottelumenettelyn aikana hankintayksikölle toimitettu materiaali otetaan huomioon tarjousten vertailussa. Tarjouspyynnössä todetusta vaiheistuksesta on ollut pääteltävissä, että kaikkien järjestelmän osien ei ole tarvinnut olla valmiina hankintamenettelyn aikana. Voittaneen tarjoajan kehittämisvaiheessa olevien ominaisuuksien pisteytys on perustunut neuvottelumenettelyssä ilmi tulleisiin seikkoihin, demot mukaan luettuna.

Valittaja on toimittanut selvityksen, jossa se on täsmentänyt oikeudenkäyntikulujen määrää ja kohdistumista.

Hankintayksikkö on toimittanut kirjelmän, jossa se on asiassa esitetty huomioon ottaen paljoksunut valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen määrää. Kohtuullisten oikeudenkäyntikulujen määrä on ollut enintään 4.000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että kaikkien sellaisten tekijöiden, jotka hankintaviranomainen ottaa huomioon selvittääkseen, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin, tulee olla mahdollisten tarjoajien tiedossa, kun nämä valmistelevat tarjouksiaan. Samoin kyseisten tekijöiden suhteellisten merkitysten tulee tarjouksia valmisteltaessa olla mahdollisten tarjoajien tiedossa (ks. tuomio C-331/04, ATI EAC ym., EU:C:2005:718, 24 kohta ja tuomio C-532/06, Lianakis ym., EU:C:2008:40, 36 kohta). Unionin tuomioistuin on myös katsonut hankintasäännösten vastaiseksi, että hankintamenettelyssä hankintaviranomainen määrää myöhemmin painoarvoja ja osatekijöitä tarjouspyyntöasiakirjoissa tai hankintailmoituksessa mainituille sopimuksen tekemisen perusteille (ks. em. tuomio Lianakis ym., 45 kohta).

Markkinaoikeuden arviointi

Asiassa on kyse neuvottelumenettelyllä toteutettavasta itseilmoittautumis- ja sisäänkutsujärjestelmää koskevasta palveluhankinnasta. Hankintailmoituksen mukaan käytössä on ollut vaiheittainen menettely, jossa käsiteltävien ratkaisujen tai neuvoteltavien tarjousten määrää alennetaan asteittain. Hankintayksikön neuvottelukutsun mukaan neuvotteluiden tavoitteena on ollut neuvotella hankinnan kohteena olevan ohjelmiston ominaisuuksista, niiden toteutustavoista ja toteutusaikataulusta. Lopullisen tarjouspyynnön alussa ominaisuuksia on kuvattu muun ohella seuraavasti:

"Liitteessä 1 (välilehti ohjelmiston ominaisuudet) on vaatimusmäärittely edellytettävistä toiminnallisista ja teknisistä ominaisuuksista. Osa vaatimuksista on pakollisia ja lisäksi toiminnallisuudet toteutetaan eri vaiheissa."

Sekä alustavan että lopullisen tarjouspyynnön kohdan 5 "Päätöksenteon perusteet ja pisteytys" mukaan hankinnassa valitaan tarjouspyynnön vaatimukset täyttävistä tarjouksesta kokonaistaloudellisesti edullisin seuraavan pisteytyksen perusteella:

"Yleinen käytettävyys, maksimipisteet 200, prosenttiosuus 15,4 %

Pääkäyttäjä, maksimipisteet 200, prosenttiosuus 15,4 %

Ammattilainen, maksimipisteet 200, prosenttiosuus 15,4 %

Asiakas, maksimipisteet 100, prosenttiosuus 7,7 %

Tekniset vaatimukset ja rajapinnat, maksimipisteet 100, prosenttiosuus 7,7 %

Hinta, maksimipisteet 500, prosenttiosuus 38,5 %".

Lisäksi kyseisessä kohdassa on todettu seuraavaa:

"Päätöksenteossa otetaan huomioon toimitettu materiaali, esittely ja neuvottelutilaisuudet sekä lopullinen tarjous liitteineen. Pisteytyksessä verrataan järjestelmän ominaisuuksia muiden toimittajien toteutuksiin ja pisteet annetaan tilaajan tekemän arvioinnin perusteella. Ohjelmiston käytettävyyden osalta ohjelmiston tulee olla loogiseksi ja helppokäyttöiseksi koettu kaikkien käyttäjäroolien näkökulmasta. Pisteytyksessä huomioidaan myös hankintaan osallistuneiden Tilaajan edustajien subjektiiviset kommentit ohjelmiston helppokäyttöisyydestä ja käytettävyydestä, jotka perustuvat sekä demo-esittelyssä että neuvotteluissa saatuihin tietoihin ja toiminnallisuuksien esittelyihin."

Lopullisen tarjouspyynnön liitteessä 1 on ollut muun ohella edellä viitattu vaatimusmäärittelytaulukko, jossa on kuvattu hankinnan kohdetta koskevat vaatimukset, joita on ollut yhteensä 110 kappaletta. Taulukossa on todettu kunkin vaatimuksen osalta, minkä laatua koskevan vertailuperusteen arviointiin vaatimus liittyy sekä lisäksi onko kyseessä pakollinen vai eduksi katsottava vaatimus. Vaatimukset ovat jakautuneet vertailuperusteittain seuraavasti: yleinen käytettävyys 38 vaatimusta, pääkäyttäjä 17 vaatimusta, ammattilainen 17 vaatimusta, asiakas 28 vaatimusta sekä tekniset vaatimukset ja rajapinnat 10 vaatimusta. Taulukossa on lisäksi ollut sarake, johon tarjoajien on edellytetty lisäävän kuvauksen toteutuksesta jokaisen vaatimuskohdan osalta. Kukin vaatimus on ollut jaettu tilaajan aikataulun ja valmiusastetavoitteen mukaan I, II tai III vaiheeseen.

Hankintayksikön 18.11.2015 tekemän hankintapäätöksen liitteen on ollut asiantuntijaryhmän laatima tarjousvertailu, josta ilmenevät tarjoajien kunkin vertailuperusteen osalta saamat kokonaispisteet ja lisäksi laadullisia vertailuperusteita koskevat sanalliset perustelut. Valittajan tarjous on saanut laadullisista vertailuperusteista seuraavat pisteet: yleinen käytettävyys 115 pistettä, pääkäyttäjä 93 pistettä, ammattilainen 161,5 pistettä, asiakas 66 pistettä sekä tekniset vaatimukset ja rajapinnat 80 pistettä. Kyseisestä tarjousvertailusta ei ole käynyt ilmi, miten vaatimusmäärittelytaulukon mukaiset vaatimukset ovat vaikuttaneet kokonaispisteytykseen kunkin vertailuperusteen osalta.

Hankintayksikkö on 16.12.2015 tehnyt hankintaoikaisupäätöksen, jolla se on oikaissut 18.11.2015 tekemäänsä hankintapäätöstä tarjousvertailun osalta muuttamatta kuitenkaan hankintamenettelyn lopputulosta. Hankintaoikaisupäätöksen liitteenä on ollut tarjousvertailutaulukko, jossa tarjoukset on pisteytetty kunkin vertailuperusteen osalta vaatimuskohdittain siten, että kunkin vaatimuksen osalta enimmäispistemäärä on ollut kymmenen pistettä. Pisteytys on myös perusteltu vaatimuskohdittain. Kunkin vertailuperusteen osalta vaatimuskohtaiset pisteet on laskettu yhteen ja suhteutettu vertailuperusteen enimmäispistemäärään. Valittajan tarjous on hankintaoikaisupäätöksen mukaan saanut laadullisista vertailuperusteista seuraavat skaalatut pisteet: yleinen käytettävyys 135,26 pistettä, pääkäyttäjä 94,12 pistettä, ammattilainen 158,82 pistettä, asiakas 73,93 pistettä sekä tekniset vaatimukset ja rajapinnat 80 pistettä.

Hankintamenettelyn tasapuolisuus ja avoimuus edellyttävät, että hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat kuvataan tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjoajien tulee myös tietää jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Tämän vuoksi tarjouksen vertailuperusteiden osalta tarjouspyynnöstä tulee käydä ilmi ne nimenomaiset ja konkreettiset seikat, jotka tulevat vaikuttamaan tarjousten vertailuun ja pisteytykseen. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ei ole selkeästi määritelty, miten viiteen osa-alueeseen jaettuja laadullisia vertailuperusteita on tullut arvioida. Tarkemmat vaatimukset sisältävässä taulukossa vaaditut ominaisuudet on jaettu vertailuperusteiden mukaisiin osa-alueisiin. Markkinaoikeus katsoo, että tämän perusteella on kuitenkin ollut pääteltävissä, että kyseisillä vaatimusten mukaisilla ominaisuuksilla on merkitystä vertailuperusteiden arvioimisessa. Tarjouspyynnön kohdassa 5 esitetyn perusteella tarjoajille on myös tullut olla selvää, että helppokäyttöisyydellä on erityistä merkitystä ainakin useimpien vertailuperusteiden osa-alueiden arvioinnissa.

Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu vertailuperusteiden alakriteereinä olleiden edellä mainittujen vaatimusten pisteytystapaa ja painotusta. Hankintayksikkö on vasta hankintaoikaisupäätöksen yhteydessä tekemässään tarjousvertailussa määritellyt, että kunkin vaatimuksen enimmäispistemäärä on 10 pistettä ja vaatimuksista saadut kokonaispisteet suhteutetaan enimmäispisteisiin. Vertailuperusteiden enimmäispisteet ja vertailuperusteisiin sisältyvien vaatimusten lukumäärät ovat jakautuneet seuraavasti: yleinen käytettävyys 200 pistettä ja 38 vaatimusta, pääkäyttäjä 200 pistettä ja 17 vaatimusta, ammattilainen 200 pistettä ja 17 vaatimusta, asiakas 100 pistettä ja 28 vaatimusta sekä tekniset vaatimukset ja rajapinnat 100 pistettä ja 10 vaatimusta. Yksittäisten vaatimusten suhteellinen painoarvo on vaihdellut merkittävästi sen mukaan, mihin vertailuperusteeseen se lukeutuu. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä niiltä osin kuin siinä ei ole ilmoitettu vaatimusten pisteytystapaa ja painotusta. Epäselvyyttä ilmentää osaltaan se, että valittajan tarjouksen pisteytys on useimpien laadullisten vertailuperusteiden osalta muuttunut hankintaoikaisupäätöksessä käytetyllä pisteytystavalla ja painotuksella. Myös voittaneen tarjoajan tarjouksen pisteytys on muuttunut.

Hankintayksikkö on edellä todetuin tavoin määritellyt samoin perustein pisteytyksen sekä pakollisille että eduksi katsottaville vaatimuksille. Hankintamenettelyn vaiheittaisuus kuitenkin edellyttää, että ennen tarjousten vertailua arvioidaan tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus ja suljetaan tarjouskilpailusta ne tarjoajat, joiden tarjoukset eivät ole tarjouspyynnön pakollisten vaatimusten mukaisia. Tämän jälkeen tarjousten vertailu tehdään niiden tarjoajien, joita ei ole suljettu tarjouskilpailusta, tekemien tarjouspyynnön mukaisten tarjousten kesken. Vaiheittaisuus on otettava huomioon jo hankintailmoitusta ja tarjouspyyntöä laadittaessa.

Pakolliset vaatimukset liittyvät ensisijaisesti tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden arviointiin ja sellaiset tarjoajat, joiden tarjoukset eivät täytä pakollisia vaatimuksia, tulee sulkea tarjouskilpailusta. Näin ollen tarjousvertailussa ei tule pisteyttää pakollisia vaatimuksia niiltä osin kuin ne ilmentävät tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta. Tarjousvertailussa voidaan sinänsä arvioida pakollisten vaatimusten vähimmäistason ylittävää toteutumista, jos tarjouspyynnössä on selkeästi ilmoitettu, miten tämä vähimmäistason ylittävä toteutuminen arvioidaan. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella on jäänyt epäselväksi, miltä osin pakolliset vaatimukset vaikuttavat tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden arviointiin ja miltä osin *) tarjousten vertailuun.

*) Korjattu hallintolainkäyttölain 56 §:n nojalla

Helsingissä 17.1.2017

Pertti Virtanen

Markkinaoikeustuomari

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätökset voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää.

Koska jo tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa itseilmoittautumis- ja sisäänkutsumisjärjestelmän hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö ja kuultava ovat näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan kuultavan osalta määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut ja hankintayksikön osalta oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden asian laatu ja laajuus huomioon ottaen kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän logistiikkapalveluiden materiaalipäällikön 18.11.2015 tekemän hankintapäätöksen numero 185 ja 16.12.2015 tekemän hankintaoikaisupäätöksen numero 210. Markkinaoikeus kieltää Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 30.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan CGI Suomi Oy:n oikeudenkäyntikulut 7.000 eurolla ja X-akseli Oy:n korvaamaan CGI Suomi Oy:n oikeudenkäyntikulut 450 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja X-akseli Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Markus Mattila ja Pekka Savola.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.