MAO:736/16

ASIAN TAUSTA

Vihdin kunnan (jäljempänä myös hankintayksikkö) Vihdin vesihuoltolaitos -liikelaitos on ilmoittanut 6.11.2015 julkaistulla erityisalojen EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta jätevedenpuhdistamolietteen käsittelyä koskevasta palveluhankinnasta ajalle 1.4.2016–31.12.2018 ja kahden vuoden optiokaudelle.

Vihdin kunnan Vihdin vesihuoltolaitos -liikelaitoksen johtokunta on 18.1.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 2 valinnut Suomen Ekolannoite Oy:n tarjouksen.

Vihdin kunnan Vihdin vesihuoltolaitos -liikelaitoksen johtokunta on 3.3.2016 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 4 kumonnut 18.1.2016 tekemänsä hankintapäätöksen ja uuden tarjousvertailun jälkeen valinnut uudelleen Suomen Ekolannoite Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 500.000–1.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Gasum Biotehdas Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Vesistövaikutuksia koskevan vertailuperusteen laatupisteiden määräytyminen on kuvattu tarjouspyynnössä riittämättömällä tavalla ja peruste on ollut tulkinnanvarainen. Tarjouspyynnöstä ei ole käynyt ilmi pisteytysperusteita tai sitä, että täydet pisteet saadakseen tarjoukseen olisi tullut liittää kopio lannoitteen käyttäjiä koskevista viljelijäsopimuksista tai että niitä ylipäätänsä olisi tullut esittää.

Valittaja on menettänyt merkittävästi laatupisteitä hankintapäätöksestä ilmenneen vesistövaikutusten laatupisteiden laskukaavan vuoksi. Valittajan olisi tullut saada täydet 12 pistettä. Toimitettavan lannoitteen määrä on ollut hankintayksikön vesistöjen vaikutusalueella huomattavasti suurempi kuin tuotettava lietemäärä. Tarvittaessa hankintayksikön olisi tullut pyytää valittajalta täsmennystä toimitettavista lannoitemääristä. Pisteytyksen tulkinnanvaraisuutta on osoittanut myös se, että ainoastaan valittajan tarjouksen kohdalla on käytetty pisteiden laskennassa tarkempaa laskukaavaa. Valittaja on myös esittänyt tarjouspyynnön mukaisen selvityksen lopputuotteiden sijoituspaikoista.

Vastine

Vihdin kunta on toimittanut markkinaoikeuteen 3.3.2016 tekemänsä hankintaoikaisupäätöksen, jossa se on esittänyt, että valittaja ei ole tarjouksessaan esittänyt luotettavaa selvitystä tai todistusta lietteen loppusijoituksesta. Hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta pyytää lisätietoja asiasta, eikä hankintayksikkö ole myöskään katsonut lisätietojen pyytämistä tarpeelliseksi.

Laatupisteiden edellytyksenä on ollut, että käsitelty liete loppusijoitetaan kokonaisuudessaan hankintayksikön vesistövaikutusalueille, joten valittajan ilmoittama 15–20 prosenttia ei ole ollut riittävää kuuden tai 12 laatupisteen saamiseksi. Tarkempaa laskukaavaa on sovellettu valittajan eduksi. Viljelijäsopimuksilla on voinut todistaa lietteen loppusijoituspaikat. Sopimusyhteistyöstä hankintayksikön vesistövaikutusalueen ulkopuolella ei ole voinut saada pisteitä. Käsittelylaitoksen etäisyyden vuoksi on myös ollut kohtuullista olettaa, että lannoitevalmisteita ei mainitulle vaikutusalueelle tuoda.

Hankintaoikaisupäätöksellä tarkemman laskukaavan käyttämisestä on luovuttu. Koska sopimuskauden alkaessa käsittely tehdään Vampulan laitoksella, pisteytys on tehty sen mukaan. Koska tarjouspyynnön edellytykset eivät ole täyttyneet, valittaja ei siten ole saanut vesistövaikutuksista pisteitä.

Kuultavan lausunto

Suomen Ekolannoite Oy on esittänyt, että hankintayksikköä ei ole tullut edellyttää pyytämään valittajalta lisätietoja. Tarjousten täsmentäminen voisi johtaa tarjoajien eriarvoiseen kohteluun.

Valittajan esittämän loppusijoitussuunnitelman mukaan vain 15–20 prosenttia lietteestä hyödynnettäisiin hankintayksikön vesistöalueilla. Tarkkaa toimitusosoitetta ei ole ilmoitettu. Pisteiden laskenta on ollut yksiselitteinen, kuusi pistettä vesistöalueelta, jolle liete toimitetaan.

Hankintayksikön tarkoituksena on ollut olla paikallisesti ympäristöystävällinen toimija. Pitkät kuljetusmatkat eivät ole taloudellisesti järkeviä tai ympäristöystävällisiä.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on hankintaoikaisupäätöksessään tulkinnut vesistövaikutuksen pisteytystä uudella tavalla, mikä on osaltaan kuvastanut tarjouspyynnön tulkinnanvaraisuutta. Tämäkin tulkinta on ollut virheellinen.

Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että lannoitteet hyödynnettäisiin kokonaisuudessaan hankintayksikön vesistöjen vaikutusalueella. Hankintaoikaisupäätöksen mukaan jos lopputuotetta tullaan hyödyntämään yhdellä tai kahdella hankintayksikön vesistöalueella ja lopputuotteen veteen liukenevien ravinteiden ehto täyttyy on saanut kuusi tai 12 pistettä. Valittajan tarjouksesta on käynyt ilmi, että ehto on täyttynyt molempien vesistöalueiden osalta.

Vaikka tarjouspyynnössä olisikin vaadittu koko sopimuskauden lietemäärästä saatavan lopputuotteen hyödyntämistä hankintayksikön vesistöjen vaikutusalueilla, valittajan kyseisillä vaikutusalueilla käsittelemä ja hyödyntämä määrä 15.552 tonnia on huomattavasti suurempi kuin sopimusaikana käsiteltävä määrä 9.625 tonnia.

Valittaja on sitoutunut tarjoukseensa. Sopimusajan kuusi ensimmäistä kuukautta käsittely tapahtuisi Vampulan biokaasulaitoksessa ja 27 kuukautta Riihimäen biokaasulaitoksessa. Hankintayksiköllä ei ole ollut perusteita tehdä pisteytystä ainoastaan Vampulan biokaasulaitoksen perusteella, kun valittajan tarjous on perustunut lähes kokonaan (81,8 prosenttia sopimusajasta) käsittelyyn Riihimäen biokaasulaitoksessa.

Voittaneen tarjoajan käsittelyratkaisulta on puuttunut Elintarviketurvallisuusvirasto Eviran lopullinen laitoshyväksyntä. Lannoitteiden tuotanto olisi mahdotonta, jos väliaikaisen hyväksynnän jälkeen lopullista laitoshyväksyntää ei myönnettäisi. Hankintayksikön olettamus käsittelyratkaisun epävarmuudesta olisi tullut ottaa huomioon myös muiden tarjoajien osalta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Asian arvioinnin lähtökohdat

Valittaja on 8.2.2016 valittanut markkinaoikeuteen hankintayksikön 18.1.2016 tekemästä hankintapäätöksestä. Hankintayksikkö on 3.3.2016 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä kumonnut kyseisen hankintapäätöksen ja uuden tarjousvertailun jälkeen valinnut uudelleen Suomen Ekolannoite Oy:n tarjouksen. Kun hankintaa ei voida enää toteuttaa ensiksi mainitun päätöksen perusteella ja kun valittajalla on edelleen hankinnan lopputuloksesta johtuva oikeussuojan tarve, valittajan vaatimukset on tutkittava hankintaoikaisupäätökseen kohdistuvina.

Asiassa on kysymys erityisesti vesistövaikutuksia koskevan vertailuperusteen soveltamisesta. Ensin on kuitenkin arvioitava, onko tarjouspyyntö laadittu kyseisen vertailuperusteen osalta niin selväksi, että sen perusteella on voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Oikeusohjeet

Hankinnassa on kysymys jätevedenpuhdistamolietteen käsittelyä koskevasta palveluhankinnasta.

Kysymyksessä on vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) soveltamisalaan kuuluvan yksikön hankinta, joka liittyy lain 7 §:ssä tarkoitettuun toimintaan. Hankinnan ennakoitu arvo ylittää mainitun lain soveltamisen edellytyksenä olevan kynnysarvon määrän. Hankintaan sovelletaan siten erityisalojen hankintalain säännöksiä.

Erityisalojen hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Erityisalojen hankintalain 35 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Erityisalojen hankintalain 36 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Erityisalojen hankintalain 54 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia.

Erityisalojen hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 165) on 54 §:n osalta todettu, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettaminen on hankintayksikön harkittavissa. Vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että kaikkien sellaisten tekijöiden, jotka hankintaviranomainen ottaa huomioon selvittääkseen, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin, tulee olla mahdollisten tarjoajien tiedossa, kun nämä valmistelevat tarjouksiaan. Samoin kyseisten tekijöiden suhteellisten merkitysten tulee tarjouksia valmisteltaessa olla mahdollisten tarjoajien tiedossa (ks. tuomio C-331/04, ATI EAC ym., EU:C:2005:718, 24 kohta ja tuomio C-532/06, Lianakis ym., EU:C:2008:40, 36 kohta). Unionin tuomioistuin on myös katsonut hankintasäännösten vastaiseksi, että hankintamenettelyssä hankintaviranomainen määrää myöhemmin painoarvoja ja osatekijöitä tarjouspyyntöasiakirjoissa tai hankintailmoituksessa mainituille sopimuksen tekemisen perusteille (ks. em. tuomio Lianakis ym., EU:C:2008:40, 45 kohta).

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjousta Vihdissä ja Nummelassa sijaitsevien jätevedenpuhdistamojen puhdistamolietteen käsittelystä. Ensiksi mainitun puhdistetut jätevedet lasketaan Karjaanjoen vesistöön, jälkimmäisen Siuntiojoen vesistöön. Tarjouspyynnön mukaan palvelu on koskenut kuivattujen jätevesilietteiden käsittelyä, lietteiden kuljetusta purkupaikalta käsittelypaikalle, käsittelyssä syntyvien loppu- ja sivutuotteiden ohjaamista/kuljettamista hyötykäyttöön tai loppusijoitukseen sekä raportointia viranomaisten edellyttämässä laajuudessa.

Tarjouspyynnön kohdan 5 "Tarjousten vertailu" mukaan valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus tarkemmin määritellyllä tavalla siten, että hinnasta on saanut enintään 64 pistettä, vesistövaikutuksista hankintayksikön vaikutusalueella enintään 12 pistettä, lopputuotteen energiataseesta enintään 12 pistettä ja ravinteiden kierrätyksestä enintään 12 pistettä.

Kyseisessä kohdassa vesistövaikutuksia koskevaa vertailuperustetta on kuvattu seuraavasti:

"Vihdin Veden toimintaympäristön vesistöt ovat joko pieniä ja/tai erittäin kuormitettuja. Lietteen jatkokäsittelystä tai niiden loppusijoittamisesta voi saada lisäpisteitä, mikäli tällä lopputuotteella on alueen vesistöihin positiivisia vaikutuksia. Mitä on positiivinen vesistövaikutus? Positiiviseksi vaikutukseksi tässä tarjouksessa katsotaan, että lopputuote ei sisällä veteen liukenevia ravinteita ja niitä tullaan käyttämään kemiallisten lannoitteiden sijaan Vihdin Veden jätevedenpuhdistamoiden vesistöjen vaikutusalueella (6 pistettä per vesistöalue eli yhteensä 12 pistettä enintään). Tarjoajan tulee liittää tarjoukseen todistus tai muu selvitys siitä, että lopputuote ei sisällä veteen helposti liukenevia ravinteita sekä lopputuotteen sijoituspaikka (-paikat)."

Asian arviointi

Hankintayksikkö on 3.3.2016 tekemänsä hankintaoikaisupäätöksen perusteluissa valittajan tarjouksen osalta esittänyt, että tarjouspyynnön vesistövaikutuksia koskevassa vertailuperusteessa on edellytetty lietteen loppusijoitusta kokonaisuudessaan hankintayksikön vesistövaikutusalueille. Koska sopimuskauden alkaessa käsittely tehdään valittajan Vampulan laitoksella, pisteytys on tehty sen mukaan.

Hankintaoikaisupäätöksessä on todettu, että valittaja ei ole saanut lainkaan pisteitä vesistövaikutuksesta. Voittanut tarjoaja on saanut täydet 12 pistettä, koska viljelijäsopimusten perusteella se vie lopputuotteen molempien vesistöjen vaikutusalueelle. Kolmas tarjoaja on ilmoittanut toimittavansa lopputuotteen vain toisen vesistön alueelle, joten se on saanut kuusi pistettä. Hankintaoikaisupäätökseen liitetyssä pisteytysliitteessä on valittajan tarjouksen vesistövaikutusten osalta todettu seuraavaa:

"0 pistettä. Biotehdas ei ole esittänyt tarjouksessaan riittävää varmuutta sille, että Riihimäen biokaasulaitos on toiminnassa tarjouksessa arvioidulla aikataululla. Koska lupaprosessi on kesken, ei voida varmuudella sanoa, ettei se jostain syystä viivästyisi. Koska sopimuskauden alkaessa käsittely tehdään Vampulan laitoksella, tehdään pisteytys Vampulan laitoksen mukaan."

Voittaneen tarjoajan tarjouksen osalta on vastaavasti todettu "12 (lietteenhyödyntäjien sopimukset kerrottu tarjouksessa)" ja kolmannen tarjoajan osalta "6 (sopimukset toimitetaan pyydettäessä)".

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että lannoitteet hyödynnettäisiin kokonaisuudessaan hankintayksikön vesistöjen vaikutusalueella. Ehto on täyttynyt molempien vesistöjen vaikutusalueiden osalta ja siten tai joka tapauksessa valittajan on tullut saada kyseisestä vertailuperusteesta 12 pistettä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä ja soveltamisessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee kuitenkin käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että vertailuperusteet on ilmoitettava tarjouspyynnössä riittävän täsmällisesti ja asetettava siten, etteivät ne anna hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousvertailun toteuttamisessa. Vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä.

Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa sen suhteen, miten se pisteyttää tarjoukset, kunhan vertailu tapahtuu etukäteen ilmoitettujen vertailuperusteiden ja painoarvojen perusteella sekä tarjoajien kannalta tasapuolisesti.

Tarjouspyynnössä vesistövaikutuksia koskevan vertailuperusteen pisteytyksessä positiiviseksi vaikutukseksi on ilmoitettu muun ohella se, että "niitä" eli lopputuotteita tullaan käyttämään kemiallisten lannoitteiden sijaan hankintayksikön vesistöjen vaikutusalueella. Tältä osin on ollut epäselvää, onko tällä edellytetty lopputuotteen sijoittamista kokonaisuudessaan kyseisille vesistöalueille. Kohdasta ei myöskään käy ilmi, onko edellytys joka tapauksessa täyttynyt sillä, että lopputuotetta sijoitetaan sen alkuperästä riippumatta vähintään tuotettu määrä. Lisäksi vertailuperusteesta ei ole käynyt ilmi, onko vesistövaikutusalueista voinut saada joko nolla tai kuusi pistettä, vai onko hankintayksikön ollut mahdollista antaa harkintansa mukaan joillakin perusteilla myös muita pistemääriä.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjoajat eivät ole voineet tietää riittävällä tarkkuudella, millä konkreettisilla seikoilla tulee olemaan merkitystä tarjousten vesistövaikutuksia koskevassa kokonaistaloudellisuuden arvioinnissa tai miten tarjousten pisteytys on tältä osin ollut tarkoitus suorittaa. Hankintayksikölle on jäänyt puheena olevan vertailuperusteen osalta tarjousvertailussa lähes rajoittamattoman harkintavalta. Tarjouspyyntöä ei ole siten laadittu riittävän selväksi siten, että sen perusteella olisi voitu antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Erityisalojen hankintalain 67 §:n nojalla lain soveltamisalaan kuuluviin hankintoihin sovelletaan, mitä muutoksenhausta ja seuraamuksista julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 11 luvussa säädetään.

Hankintasopimusta ei ole hankintayksikön ilmoituksen mukaan allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintaoikaisupäätös, siltä osin kuin sillä on valittu tarjouskilpailun voittaja, voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Vihdin kunta aikoo edelleen toteuttaa jätevedenpuhdistamolietteen käsittelyä koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Vihdin kunnan Vihdin vesihuoltolaitos liikelaitoksen johtokunnan 3.3.2016 tekemän hankintaoikaisupäätöksen § 4 muutoin paitsi siltä osin kuin sillä on kumottu 18.1.2016 tehty hankintapäätös § 2. Markkinaoikeus kieltää Vihdin kuntaa tekemästä hankintasopimusta hankintaoikaisupäätöksen perusteella tai panemasta hankintaa muutoin täytäntöön nyt asetetun 90.000 euron sakon uhalla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Sami Myöhänen ja Pekka Savola.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta