MAO:722/16

ASIAN TAUSTA

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 4.9.2015 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta maantielauttaliikennepalvelun hankinnasta Kietävälle ajalle 1.10.2017–31.12.2027 ja Rongonsalmelle ajalle 1.1.2023–31.12.2027.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 23.2.2016 tekemällään hankintapäätöksellä muun ohella sulkenut JS Ferryway Ltd Oy:n tarjouskilpailusta ja keskeyttänyt hankintamenettelyn.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 7.500.000 euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

JS Ferryway Ltd Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on vaatinut myös, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 3.119.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 28.750 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikkö on arvioinut virheellisesti valittajan vakavaraisuuden. Arvioidessaan valittajan vakavaraisuutta hankintayksikkö on nojautunut ainoastaan Suomen Asiakastieto Oy:n tekemään puutteellisiin tietoihin pohjautuvaan raporttiin. Valittajan tarjouksen mukana toimitetut tilinpäätöstiedot ovat sisältäneet liiteaineiston, josta on selvästi käynyt ilmi, että oman pääoman arvoa on korjattu oikaisemalla tasearvosta seuraavaa oman pääoman arvoa. Valittaja on ollut mukana useassa tarjouskilpailussa. Hankintayksikön tulisi olla tämän perusteella tietoinen siitä, että tilinpäätöksen liitetiedoissa oikaistaan suppean tilinpäätöksen esittämä vähäinen oma pääoma. Oikaisu huomioon ottaen valittajan oma pääoma on aina ollut vahva.

Hankintapäätöksessä on myös ristiriitaisesti todettu, että valittajan suhteellinen velkaantuneisuus on erittäin korkea. Suomen Asiakastieto Oy on kuitenkin omassa arviossaan todennut, että valittajan suhteellinen velkaantuneisuus on tyydyttävällä tasolla vertailuryhmäänsä nähden.

Hankintayksikkö olisi voinut saada myös vuoden 2015 tilinpäätöstiedot, mikäli olisi niitä pyytänyt. Näiden perusteella hankintayksikkö olisi voinut todeta tilanteen parantuneen huomattavasti. Hankintayksikkö on myös tiennyt valittajan taloudellisen tilanteen parantuneen, mikä on erityisesti velvoittanut lisäselvityksen pyytämisen.

Asiassa on myös huomattava, että valittajan pankki on antanut myönteisen luottokelpoisuuslausunnon ja luvannut lähteä rahoittamaan hanketta. Myös Finnvera on tehnyt päätöksen tukemisesta.

Asiassa on syytä epäillä, että päätös on tehty muilla perusteilla kuin päätöksissä mainituilla. Hankintayksikkö on halunnut suosia ainoaa hyväksytyn tarjouksen jättänyttä tarjoajaa.

Koska hankintayksikön menettely on ollut erityisen virheellistä, on asiassa määrättävä hyvitysmaksu. Asiassa on erityiset perusteet ylittää hyvitysmaksun määrän osalta kymmenen prosenttia hankinnan ennakoidusta arvosta.

Vastine

Vaatimukset

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.491,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Päätös valittajan sulkemisesta tarjouskilpailusta ei ole ollut virheellinen. Hankintailmoituksessa on vaadittu tietyn vähimmäisliikevaihdon lisäksi, että tarjoajan tulee olla luottokelpoinen ja vakavarainen. Tästä selvityksenä on tullut toimittaa pankin tai muun luottolaitoksen antama lausunto tarjoajan luottokelpoisuudesta tai vaihtoehtoisesti luottoluokituslaitoksen luottoluokitustodistus tai vastaavaa. Lisäksi on pitänyt toimittaa tarjoajan tilinpäätöstiedot kahdelta viimeiseltä vuodelta. Valittaja on toimittanut pankin luottokelpoisuuslausunnon, Suomen Asiakastieto Oy:n lausunnon sekä kahden vuoden tuloslaskelman ja taseen. Suomen Asiakastieto Oy:n lausunnossa on muun ohella todettu, että valittajan vakavaraisuus on omavaraisuusasteella mitattuna heikko ja toimialan mediaania selvästi heikompi. Vielä kyseisessä lausunnossa on muun ohella todettu, että yrityksen velkarasitus on pääomarakennemittareiden valossa huomattavan suuri.

Hankinnan kohteena on maantien jatkeena oleva maantielauttaliikenne, jonka tulee lähtökohtaisesti toimia häiriöttömästi. Lauttaliikenne perustuu maantielakiin, eikä tietä saa sulkea ilman tienpitäjän lupaa lyhyitä poikkeustilanteita lukuun ottamatta. Näin ollen toiminnan tulee olla sekä taloudellisesti että teknisesti luotettavalla pohjalla. Tarjoajien tulee olla omavaraisuuden ja maksukyvyn osalta hyvällä tasolla, jotta liikenne voidaan varmistaa myös poikkeustilanteissa. Tällainen tilanne voi esimerkiksi olla kalustorikkotilanne.

Menettelyssä ei ole suosittu alan suurinta toimijaa. Hankintamenettely on keskeytetty, sillä hankintayksikkö on saanut ainoastaan yhden hyväksyttävän tarjouksen.

Hyvitysmaksuvaatimus on perusteeton.

Vastaselitys

Valittajan talous kestäisi mahdolliset vastoinkäymiset. Valittaja on hoitanut neljää yhteysaluslinjaa kolmen vuoden ajan menestyksekkäästi. Kyseisen liikenteen ylläpito on kaikilta osin vaativampaa kuin maantielauttaliikenteen. Valittajalla on tarvittava varakalusto sekä pankin lupaus hankkeen rahoittamisesta.

Hankintayksikkö ei ole tutustunut riittävällä huolellisuudella sille toimitettuun aineistoon. Suomen Asiakastieto Oy:n lausunnossa on todettu selvästi, että heidän käyttämänsä aineisto ei ota huomioon liitetietoihin tehtyjä korjauksia.

Nyt käydyssä tarjouskilpailussa ei ollut esitetty luottoluokitustason vähimmäisvaatimusta. Myöhemmissä tarjouskilpailuissa hankintayksikkö on esittänyt selvästi vaaditun luottoluokitustason sekä sen, mitä luottoluokittajan raporista tulee selvitä. Uusissa kilpailutuksissa luottoluokitusvaatimus on ollut AA, kun kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa valittajan luottoluokitus on ollut A+.

Koska tarjouspyynnössä on vaadittu toimittamaan tilinpäätöstiedot liitteineen, olisi taseen oikaisut pitänyt ottaa huomioon soveltuvuusarvioinnissa ilman erillisiä selvityksiä.

Mikäli tarjouspyynnössä on ollut ristiriitaisuuksia, olisi hankintayksikön tullut varmistaa tarjoajien yhdenvertainen kohtelu pyytämällä lisäselvityksiä.

Valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Joka tapauksessa valittajaa ei voida velvoittaa hallintolainkäyttölain mukaan korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikuluja.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt lisävastineessaan muun ohella, että valittajan tarjouksen liitteissä ollut muutaman rivin tilinpäätösoikaisun perusteella ei voida arvioida oikaisun vaikutusta yrityksen luottokelpoisuuteen.

Toimintaympäristömuutoksesta johtuen kysymyksessä oleville lauttapaikoille ei tulla lainkaan kilpailuttamaan hankinnan kohteena olleen kaltaista sopimusta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin nojalla tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä 44 ja 45 §:ssä säädetään, ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava, sekä tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista lain 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain esitöissä on 56 §:n kohdalla (HE 50/2006 vp s. 100) todettu, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa. Menettelyyn voidaan puuttua vain tilanteissa, joissa vaatimukset eivät liity ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua.

Hankintalain 58 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokasta tai tarjoajaa osoittamaan rahoituksellisen ja taloudellisen tilanteensa muun muassa seuraavin selvityksin:
1) pankin tai luottolaitoksen lausunto taikka selvitys ammatinharjoittajan vastuuvakuutuksesta;
2) tuloslaskelma, tase, toimintakertomus, muut tilinpäätösasiakirjat sekä konsernitilinpäätös, jos nämä on julkaistava ehdokkaan tai tarjoajan sijoittumismaassa; sekä
3) todistus yrityksen kokonaisliikevaihdosta ja liikevaihdosta hankintasopimuksen kohteena olevalta toimialalta enintään kolmelta viimeksi kuluneelta tilikaudelta, jos liikevaihtoa koskevat tiedot ovat saatavilla.

Tarjouspyynnön keskeinen sisältö ja hankintapäätös

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia maantielauttaliikennepalvelusta Kietävällä ja Rongonsalmella. Tarjouspyynnön kohdan "tarjouksen tekeminen" alakohdassa "I" on edellytetty, että tarjoaja toimittaa pankin tai muun luottolaitoksen antaman lausunnon tarjoajan luottokelpoisuudesta tai vaihtoehtoisesti luottoluokituslaitoksen luottoluokitustodistuksen tai vastaavan. Kyseisessä tarjouspyynnön kohdassa on lisäksi muun ohella ilmoitettu, että tarjoajan tulee olla todistettavasti luottokelpoinen ja vakavarainen. Lisäksi kyseisen tarjouspyynnön kohdan alakohdassa "j" on edellytetty, että yrityksen tulee esittää tilinpäätöstietonsa kahdelta viimeiseltä vuodelta ja että tiedoista tulee näkyä kunkin vuoden tuloslaskelma ja tase liitetietoineen. Tältä osin tarjouspyynnössä on lisäksi edellytetty, että yrityksen tai työyhteenliittymän kokonaisliikevaihdon tulee olla kahden viimeisen vuoden ajalta yhteensä vähintään 1.000.000 euroa.

Hankintapäätöksessä on ilmoitettu, että JS Ferryway Ltd Oy ei ole täyttänyt tarjoajalle asetettuja soveltuvuuden vähimmäisvaatimuksia vaaditun vakavaraisuuden osalta. Hankintapäätöksessä on viitattu Suomen Asiakastieto Oy:n laatimaan lausuntoon, jonka mukaan mainitun tarjoajan vakavaraisuus on omavaraisuusasteella mitattuna heikko eli 0,1 prosenttia. Lisäksi hankintapäätöksen mukana tarjoajan oma pääoma on alle puolet osakepääomasta ja suhteellinen velkaantuneisuus on 86,6 prosenttia. Hankintapäätöksessä viitatun lausunnon mukaan velkarasitus on pääomamittareiden valossa huomattavan suuri ja lisäksi yrityksen kannattavuus, maksuvalmius ja vakavaraisuus ovat kaikki heikkoja tai välttäviä.

Hankintapäätöksen mukaan tarjouskilpailussa on saatu ainoastaan yksi hyväksyttävissä oleva tarjous. Hankintapäätöksen mukaan hankintamenettely on tällä perusteella keskeytetty.

Valittajan tarjous ja asian arviointi

Valittaja on toimittanut tarjouksensa liitteenä pankin luottokelpoisuuslausunnon. Lausunnossa on muun ohella ilmoitettu, että valittaja on ollut pankin asiakkaana 21.10.2011 lähtien ja hoitanut sitoumuksensa pankkia kohtaan. Varsinaisen luottokelpoisuuden sekä maksujen hoitokyvyn arvioinnin osalta pankin lausunnossa on viitattu lausunnon liitteenä olleeseen Suomen Asiakastieto Oy:n lausuntoon. Edellä todetulla tavalla kyseisessä lausunnossa on ilmoitettu valittajan vakavaraisuudesta muun ohella, että valittajan vakavaraisuus on omavaraisuusasteella mitattuna heikko ja että sen omavaraisuus on toimialaa selvästi heikompi. Vakavaraisuuden osalta on edelleen muun ohella todettu, että yhtiön suhteellinen velkaantuneisuus on toimialan mediaaniin verrattuna tyydyttävä ja että valittajan velkarasitus on pääomarakennemittareiden valossa huomattavan suuri. Pankin lausunnon ja Suomen Asiakastieto Oy:n raportin lisäksi osana valittajan tarjousta on toimitettu valittajan tilinpäätösasiakirjat kahdelta vuodelta.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä, ja hankintayksikön tulee voida arvioida tarjousta siitä ilmenevien tietojen perusteella.

Edellä todetulla tavalla tarjouspyynnön perusteella tarjoaja on voinut osoittaa luottokelpoisuutensa ja vakavaraisuutensa monella vaihtoehtoisella selvityksellä. Valittaja on itse toimittanut tarjouksensa mukana edellä mainitun Suomen Asiakastieto Oy:n raportin, jossa on muun ohella todettu valittajan vakavaraisuuden olevan heikko omavaraisuusasteella mitattuna. Vaikka valittaja on tarjouspyynnön perusteella tiennyt, että tarjoajan vakavaraisuuden arvioinnilla on merkitystä soveltuvuuden arvioinnissa, valittaja ei ole tarjouksessaan myöskään muulla selvityksellä pyrkinyt oikaisemaan mainitussa raportissa vakavaraisuudesta sanottua. Pelkästään se seikka, että tarjoajan tilinpäätösasiakirjoissa on oikaistu sen omaa pääomaa, ei anna aihetta tarkastella asiaa toisin. Tarjouksessa ei ole viitattu mainittuihin tilinpäätösasiakirjoihin osana vakavaraisuuden arviointia eikä selvitetty, mikä merkitys tällä mahdollisesti olisi valittajan vakavaraisuuden arvioinnin kannalta. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menettelyt virheellisesti, kun se on sulkenut valittajan esittämillään perusteilla tarjouskilpailusta.

Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että hankintayksikön menettely olisi ollut muutoin valittajaa syrjivää tai voittanutta tarjoajaa suosivaa, kun otetaan huomioon sekin seikka, että valittajan tarjouskilpailusta sulkemisen jälkeen hankintamenettely on keskeytetty sen johdosta, että jäljelle on jäänyt ainoastaan yksi tarjoaja.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa JS Ferryway Ltd Oy:n korvaamaan Varsinais Suomen elinkeino-, liikenne- ympäristökeskuksen oikeudenkäyntikulut 1.491,50 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Jaakko Ritvala ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.