MAO:575/16

ASIAN TAUSTA

Caruna Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 28.10.2015 julkaistulla erityisalojen EU-hankintailmoituksella sekä 30.10.2015 julkaistulla korjausilmoituksella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta perintäpalvelujen hankinnasta. Caruna Oy on 14.12.2015 julkaissut tarjouspyyntömateriaalin, jota on täsmennetty 14.12.2015 ja 21.12.2015 tehdyillä korjausilmoituksilla.

Caruna Oy:n hankintajohtaja on 15.1.2016 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Intrum Justitia Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 414.000 euroa.

Markkinaoikeus on 2.3.2016 ja 1.4.2016 antamillaan päätöksillä hylännyt Caruna Oy:n vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Svea Perintä Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.195 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Tarjouspyyntö ja siinä esitetty hinnoittelumalli on muuttunut hankintailmoituksessa esitetystä hankintamenettelyn aikana olennaisilta osin eikä hankintayksikkö ole selittänyt muutoksen perusteita ja vaikutuksia yksiselitteisesti ja avoimesti.

Hankinnan kohteena olevat perintäpalvelut ovat hankintailmoituksen mukaan sisältäneet maksumuistutuspalvelun ja perintäpalvelun. Hankintayksikkö on kuitenkin kilpailutuksen loppuvaiheessa julkaissut korjausilmoituksen. Korjausilmoituksella tarjouspyyntöä on muutettu siten, että alkuperäinen "maksumuistutus" on korvattu "huomautuksilla ja katkaisuvaroituksilla". Sanottu muutos on ollut merkittävä, koska kyseinen palvelun osa-alue on esiintynyt hintatarjouslomakkeessa palvelukohtaisten yksikköhinnoiteltujen veloitusten kaaviossa suurimpana kappaleperusteisena veloituskohtana.

Kysymyksessä oleva palvelu on ollut lisäksi epäselvä laintulkinnan näkökulmasta, minkä lisäksi epäselvää on ollut, mikä on huomautusten ja katkaisuvaroitusten määrällinen osuus palvelussa. Hintatarjouslomakkeessa on muutoksen jälkeenkin käytetty volyymiperusteena maksumuistutusta.

Muutetun tarjouspyynnön palvelukuvauksessa ei ole mainittu enää lainkaan maksumuistutusta, joka on kuitenkin olennainen osa ammattimaisesti toimivan perintätoimiston perintätoimenpiteitä. Saatavien perinnästä annetun lain (perintälaki) mukaan maksuvaatimusta ei saa antaa tai lähettää ennen kuin velallista on saatavan erääntymisen jälkeen muistutettu saatavasta.

Muutetussa tarjouspyynnössä mainittua huomautusta on tullut pitää perintälaissa tarkoitettuna ja edellytettynä maksumuistutuksena. Hankintayksikkö on kuitenkin katsonut, että näiden erona on ollut, että huomautukseen sovelletaan sähkömarkkinalakia, jolloin perintälain maksumuistutusta koskevia vaatimuksia veloituksista ei sovellettaisi, ja hankintayksikkö voisi velalliselta laskuttaa ja periä suoraan itselleen huomautuskulut sekä katkaisuvaroituskulut olematta sidottu perintätoimiston toimenpiteistään toimeksiantajalta veloittamaan palkkioon.

Tarjouspyyntö on ollut jo alun perin epäselvä, mutta siihen tehtyjen muutosten jälkeen ristiriita sekä epätietoisuus hankintayksikön käytännöistä ja veloituksista ovat tehneet hinnan laskemisen ja tarjouksen antamisen vaikeaksi. Tarjouspyynnön perusteella ei ole ollut pääteltävissä, mitä hankintayksikkö laskuttaa velalliselta tai miten velalliselta laskutettava määrä on sidoksissa perintätoimiston veloittamaan määrään. Palvelukuvaus, veloitukset sekä hinnoittelumalli ovat olleet yksilöimättömiä ja epäselviä sekä ristiriidassa perintäalan lainsäädännön soveltamisen näkökulmasta. Tarjouspyyntö ei ole mahdollistanut yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamista.

Hankinnan lähtökohtana on ollut, että maksumuistutus ja huomautuskulu sekä katkaisuvaroituskulu ohjataan hankintayksikön tuotoksi ja palvelun tuottaja saa pitää perintävaiheen eli maksuvaatimusten sisältämät perintäkulut. Tämä menettely on ollut vastoin perintälakia.

Muutettu tarjouspyyntö on ollut epäselvä myös katkaisuvaroitusten hinnan osalta. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu edes arviona, mikä on kuluttajien ja yritysten osuus katkaisuvaroituksissa, vaikka näiden osalta hankintayksikön ilmoittama perintäprosessi on erilainen.

Sähkömarkkinalain huomautusta ja katkaisuvaroitusta koskeva säännös koskee vain sähkönjakelun keskeyttämisen edellytyksiä ja toimintatapoja, eikä esimerkiksi huomautuksen ja katkaisuvaroituksen kuluista tai lähettämisprosesseista ole sähkömarkkinalaissa säädetty. Näiltä osin sovellettavaksi tulevat perintälain säännökset. Hankintayksikön muutettua tarjouspyyntöä epäselvään laintulkintaan perustuen perintäalan ja hyvän perintätavan kanssa ristiriitaiseksi, olisi tarjoajien kilpailutuksessa menestyäkseen tullut menetellä perintää koskevien säännösten vastaisesti.

Vastine

Vaatimukset

Caruna Oy on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää valituksen. Lisäksi Caruna Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 10.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valitus perustuu osaltaan väitteelle siitä, ettei tarjouspyyntö olisi ollut perintälain ja hyvän perintätavan mukainen, mitä markkinaoikeus ei ole toimivaltainen tässä asiassa arvioimaan.

Joka tapauksessa hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan virheellisesti. Hankintayksikkö on saanut tarjouspyynnön perusteella kolme tarjousta, jotka ovat kaikki olleet perintälain ja hyvän perintätavan mukaisia.

Erityisalojen hankintasäännösten mukainen neuvottelumenettely on muita käytettävissä olevia hankintamenettelyjä joustavampi ja siinä lopullinen tarjouspyyntö julkaistaan vasta neuvottelujen jälkeen. Myös kysymyksessä olevassa hankinnassa on hankinnan viitekehyksen hahmottaminen edellyttänyt tarjoajien kommenttien ja näkökantojen huomioon ottamista. Hankinnassa ei ole menetelty virheellisesti sen johdosta, että tarjouspyynnön luonnoksessa ja sen liitteissä käytetyt sanamuodot eivät ole pysyneet lopullisessa tarjouspyynnössä täysin samoina.

Myös valittajalle on ollut alusta lukien selvää, että neuvottelujen tarkoituksena on ollut löytää tarjouspyyntöaineiston sisältöön hankinnan onnistumisen kannalta olennaisia täsmennyksiä. Valittaja on osallistunut neuvottelujen aloituskokoukseen, kommentoinut alustavaa tarjouspyyntöaineistoa ja tehnyt lisätietokysymyksensä määräaikaan mennessä. Tarjoajilla on ollut kaikki tarjouksen tekemiseksi tarpeellinen tieto. Myös valittaja on ymmärtänyt, että sähkömarkkinalain mukainen huomautus on korvannut alkuperäisessä hankintailmoituksessa käytetyn maksumuistutus-termin. Valittajan on ammattimaisena perintäpalvelujen tuottajana tullut tuntea perintälainsäädännön lisäksi asiakasyrityksiään koskeva erityislainsäädäntö erityisesti tilanteessa, jossa erityisiä toimialaan liittyviä vaatimuksia on esitetty soveltuvuuden osalta.

Tarjoajien on jo hankinnassa esitetyn referenssivaatimuksen perusteella tullut ymmärtää, että hankintayksikkö edellyttää kyseisiä toimialoja koskevaa eritysosaamista. Hankintayksikkö on hankintamenettelyssä esitettyyn lisätietokyselyyn antamassaan vastauksessa selvittänyt katkaisuvaroituksen olevan sähkömarkkinalain mukainen toimenpide eikä tarjoajille ole voinut jäädä tältä osin mitään epäselvyyttä.

Kuultavan lausunto

Intrum Justitia Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Jo ensimmäisen tarjouspyyntöluonnoksen palvelukuvauksessa on eritelty yhtäältä sellaiset toimenpiteet, joihin kuuluvat erityisesti hankintayksikön omat ja sen toimialaan liittyvät toimenpiteet sekä toisaalta toimenpiteet, joita ainoastaan ammattimainen perintätoimisto voi suorittaa. Perintälain mukaan maksuvaatimusperintä on ammattimaista perintätoimintaa harjoittavan perintätoimiston perintäkeino, kun taas kaikki muut keinot, kuten maksumuistutus, maksuajan pidennys, maksusuunnitelma, puhelinperintä, neuvottelu ja tapaaminen ovat kaikkien velkojan asemassa olevien tahojen käytettävissä olevia perintäkeinoja.

Hankintayksikkö on edelleen tarkentanut ja selkiyttänyt asian myöhemmissä palvelukuvauksissa, joista käy ilmi, että hankinnan kohde käsittää sähkömarkkinalain mukaisten toimenpiteiden suorittamisen hankintayksikön lukuun sekä ammattimaisen perintätoimiston tekemän maksuvaatimusperinnän suorittamisen. Tarjouspyynnöstä on käynyt selvästi ilmi muun ohella, että katkaisuvaroitus on eri asia kuin maksuvaatimus.

Myös hinnoittelumalli on käynyt selvästi ilmi tarjouspyynnöstä. Palvelukuvauksessa on nimenomaisesti todettu, että toimittaja laskuttaa hankintayksikköä kaikista toimenpiteistä hinnastoliitteen mukaisesti sekä perintälain mukaista toimenpiteistä sanotun lain enimmäismäärien mukaisesti. Tarjoaja on voinut hinnoitella jokaisen hankintayksikölle suoritettavan toimenpiteen.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, ettei hankintayksikkö ole hankintamenettelyn aikana aidosti neuvotellut toimittajien tai ainakaan valittajan kanssa. Hankintayksikön käyttämä menettely, jossa se on varannut tarjoajille mahdollisuuden esittää annettuihin määräaikoihin mennessä kysymyksiä, joihin hankintayksikkö on vastannut, jos se on katsonut siihen olevan aihetta, ei ole täyttänyt hankintasäännösten edellyttämää neuvottelumenettelyn muotoa. Käytetty menettely ei ole ollut joustava, vaan hankintayksikkö on yksipuolisesti määritellyt ja muuttanut viitekehyksen omista lähtökohdistaan sekä pyrkinyt tulouttamaan itselleen toimittajan tekemästä työstä saatavat palkkiot.

Sähkömarkkinalain sähkönjakelun tai -toimittamisen keskeyttämistä koskeva säännös ei sovellu sellaisiin maksun laiminlyöntitilanteisiin, jotka eivät johda keskeytysvaroitukseen tai joissa keskeytysedellytykset eivät täyty taikka sähkön toimitussopimus on jo päättynyt. Hankintayksikkö on kuitenkin ulottanut keskeyttämistä koskevan säännöksen ja siinä kuvatut toimenpiteet myös sellaiseen laiminlyödyn laskun perintään johon ei liity sähköntoimituksen katkaisua. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole voinut tällä perusteella veloittaa maksumuistutuksesta saatavia tuloja itselleen tilanteessa, jossa se ei maksa perintätoimen toteuttajalle mitään.

Tarjouspyynnön hinnoittelulomakkeessa ilmoitetut kappalemäärät eivät ole myöskään muuttuneet tarjouspyynnön muutoksen myötä, vaikka sähkömarkkinalain mukaisissa tilanteissa on kysymys vain tietyistä keskeytystilanteista ja niihin liittyvistä toimista. Hintatarjouslomakkeessa on ollut edelleen maininta "105.000 maksumuistutusta".

Valittajan ja toiseksi sijoittuneen tarjoajan hankintamenettelyssä esittämät kysymykset ovat osoittaneet tarjouspyyntöön sisältyneet epäselvyydet, jotka olisi voitu aidossa neuvottelumenettelyssä poistaa. Mahdollisesti voittaneella tarjoajalla, joka on hankintayksikön perintäpalvelujen nykyinen toimittaja, on ollut muita tarjoajia parempi tieto hankintayksikön noudattamasta käytännöstä ja sen perusteet.

Markkinaoikeus on toimivaltainen tutkimaan lain soveltamisen ja tulkinnan epäselvyyttä, joka on heijastunut itse hankintamenettelyn muotoon ja toteuttamiseen sekä tarjouspyynnön sisältöön.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt muun ohella, että perintäpalveluissa on kysymys niin sanotuista B-palveluista, joihin sovelletaan ainoastaan rajattua joukkoa erityisaloja koskevista hankintasäännöksistä.

Valittaja on esittänyt muun ohella, että hankintayksikkö on vastauksessaan ilmoittanut toteuttaneensa hankintamenettelyn erityisaloja koskevien hankintasäännösten mukaisesti ja ilmoittanut noudattaneensa erityisalojen hankintasäännösten mukaista neuvottelumenettelyä. Myös hankintamenettelyn aikana hankintayksikkö on hankintailmoituksessaan ja tarjouspyynnössään ilmoittanut, että hankintaan sovelletaan erityisalojen hankintasäännöksiä. Hankintayksikkö on siten itseään sitovasti valinnut ja julkisesti ilmoittanut hankintamenettelyssä noudatettavaksi menettelytavaksi neuvottelumenettelyn ja hankintamenettelyyn sovelletaan näin ollen eritysalojen hankintasäännöksiä kokonaisuudessaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) 1 §:n mukaan vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden on kilpailutettava mainitun lain 12 §:ssä tarkoitetut EU-kynnysarvot ylittävät hankintansa siten kuin sanotussa laissa säädetään.

Erityisalojen hankintalain 5 §:n 2 momentista johtuu, että mainitussa laissa tarkoitettuja hankintayksiköitä ovat muun ohella lain 6–9 §:ssä tarkoitettua toimintaa harjoittavat julkiset yritykset sekä viranomaisen myöntämän erityis- tai yksinoikeuden nojalla toimivat yksiköt.

Erityisalojen hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan sähkön verkkotoiminnan harjoittamiseen, sähkön toimittamiseen näihin verkkoihin sekä sähkömarkkinalain tarkoittaman järjestelmävastuun hoitamiseen.

Erityisalojen hankintalain 18 §:n 3 momentin mukaan hankittaessa yksinomaan mainitun lain liitteessä B lueteltuja palveluja tai hankittaessa niitä yhdessä lain liitteessä A lueteltujen palvelujen kanssa siten, että liitteen B palvelujen arvo ylittää liitteen A mukaisten palvelujen arvon, sovelletaan ainoastaan, mitä sanotun lain 40 ja 41 §:ssä teknisistä eritelmistä, 23 §:ssä tarkoitetusta jälki-ilmoituksesta ja suorahankintojen ilmoittamisesta, 7 luvussa hankintaa koskevasta päätöksestä, hankintasopimuksesta, hankintaoikaisusta ja hankinta-asiakirjojen julkisuudesta sekä 8 luvussa oikeusturvakeinoista ja erinäisistä säännöksistä säädetään.

Erityisalojen hankintalain 8 lukuun sisältyvän 67 §:n mukaan mainitun lain soveltamisalaan kuuluviin hankintoihin sovelletaan, mitä muutoksenhausta ja seuraamuksista julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 11 luvussa säädetään.

Hankintalain 11 lukuun sisältyvän 94 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden sanotussa pykälässä mainittujen hankintasäännösten vastaisesti.

Asian arviointi

Asiassa esitetyn selvityksen valossa Caruna Oy on erityisalojen hankintalain 5 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö. Edelleen asiassa esitetyn mukaan kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt erityisalojen hankintalain 12 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetun palveluja koskevan kynnysarvon. Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan kohteena ovat olleet perintäpalvelut (CPV-viitenumero 79940000-5), jotka kuuluvat erityisalojen hankintalain liitteen B ryhmään 27 (muut palvelut). Kysymyksessä on siten erityisalojen hankintalain soveltamisalaan kuuluvasta hankinnasta ja valitus on näin ollen tutkittava.

Markkinaoikeus toteaa, että erityisalojen hankintalain 18 §:n 3 momentissa on tyhjentävästi lueteltu ne säännökset, joita sovelletaan erityisalojen hankintalain liitteessä B lueteltuihin palveluhankintoihin. Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu siten kysymyksessä olevan hankinnan osalta yksinomaan sen tutkiminen, onko hankintayksikkö menetellyt hankinnassaan erityisalojen hankintalain 18 §:n 3 momentissa viitattujen säännösten mukaisesti.

Valittaja on vaatimustensa tueksi ensisijaisesti esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä ja siten erityisalojen hankintalain 35 §:n vastainen. Epäselvyyttä koskeva väite on kohdistunut erityisesti hankinnan sisällön kuvauksen osalta esitettyyn huomautuksia ja katkaisuvaroituksia koskevaan määrittelyyn. Valittajan mukaan hankintayksikön tältä osin esittämä hinnoittelumalli johtaa saatavien perinnästä annetun lain vastaiseen järjestelyyn sekä tarjoushintojen vertailukelvottomuuteen. Valittaja on edelleen esittänyt, ettei kysymyksessä ole ollut aito neuvottelumenettely, koska siinä käyty vuoropuhelu on muodostunut lähinnä mahdollisuudesta esittää määräaikaan mennessä kirjallisia kysymyksiä, joihin annetut vastaukset eivät lisäksi ole tyydyttäneet valittajaa.

Markkinaoikeus toteaa, ettei kysymyksessä olevaan hankintaan edellä todetun mukaisesti sovelleta muun ohella erityisalojen hankintalain tarjouspyyntöä koskevaa 35 §:ää tai tarjouspyynnön sisältöä koskevaa 36 §:ää. Markkinaoikeus katsoo edellä selostetut valittajan vaatimustensa tueksi esittämät perusteet huomioon ottaen, ettei valittaja ole esittänyt eikä asiassa ole muutoinkaan käynyt ilmi sellaisia seikkoja, joiden perusteella olisi aihetta katsoa hankintayksikön menetelleen hankinnassaan erityisalojen hankintalain hankinnan teknistä määrittelyä koskevan 40 §:n, ympäristöominaisuuksia koskevia teknisiä eritelmiä koskevan 41 §:n taikka muiden erityisalojen hankintalain 18 §:n 3 momentin perusteella sovellettavaksi tulevien säännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Svea Perintä Oy:n korvaamaan Caruna Oy:n oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla ja Intrum Justitia Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Jaakko Ritvala ja Sanna Holkeri.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.