Etusivu » Ratkaisut » Hankinta-asiat » MAO:576/16

MAO:576/16

Liikennevirasto - tie-ja rautatiehankkeiden pohjatutkimukset

julkinen hankinta - epäselvä tarjouspyyntö - vertailuperusteet

Diaarinumero: 2015/836
Antopäivä: 5.10.2016

ASIAN TAUSTA

Liikennevirasto (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 11.7.2015 julkaistulla EU-hankintailmoituksella sekä 11.8.2015, 12.8.2015 ja 18.8.2015 julkaistuilla korjausilmoituksilla avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta tie- ja rautatiehankkeiden pohjatutkimuksia, PIMA-näytteenottoa ja maastomalleja koskevasta palveluhankinnasta kolmelle vuodelle.

Liikennevirasto on 3.12.2015 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut osatehtävän 1 osalta A-Insinöörit Geotesti Oy:n, Destia Oy:n, Geounion Oy:n, Pöyry Finland Oy:n, Sito Oy:n, Suomen GPS-Mittaus Oy:n ja VR Track Oy:n tarjoukset sekä osatehtävän 4 osalta Destia Oy:n, Suomen GPS-Mittaus Oy:n ja VR Track Oy:n tarjoukset.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 20.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Hankintayksikkö on ilmoittanut tehneensä väliaikaisia järjestelyjä valituiksi tulleiden puitetoimittajien kanssa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Taratest Oy ja Suomen Malmi Oy:n konkurssipesä ovat vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen 3.12.2015 siltä osin kuin se koskee osatehtävää 1 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti Taratest Oy ja Suomen Malmi Oy:n konkurssipesä ovat vaatineet, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan niille hyvitysmaksua.

Taratest Oy ja TerraTec Oy ovat vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen 3.12.2015 siltä osin kuin se koskee osatehtävää 4 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti Taratest Oy ja TerraTec Oy ovat vaatineet, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan niille hyvitysmaksua.

Taratest Oy, Suomen Malmi Oy:n konkurssipesä ja Terra Tec Oy (jäljempänä yhteisesti myös valittajat) ovat pyytäneet, että markkinaoikeus toimittaa asiassa suullisen käsittelyn. Valittajat ovat vielä vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan niiden arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.479 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Osatehtävä 1

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti ensinnäkin hyväksyessään tarjouskilpailuun osatehtävää 1 koskevilta osin Suomen GPS-Mittaus Oy:n tarjouksen, joka on ollut tarjouspyynnön vastainen. Suomen GPS-Mittaus Oy:n tarjouksen kalustoluettelossa ei ole esitetty tarjouspyynnössä edellytetyin tavoin kallionäytekairaukseen soveltuvaa timanttikairauskalustoa eikä tarjouksessa ole myöskään esitetty alihankkijaa, joka kysymyksessä olevan työn suorittaisi. Lisäksi kalustovaatimukset on mahdollisesti ilmoitettu tarjouspyynnössä liian yleisellä tasolla.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti osatehtävän 1 osalta myös tarjousten vertailussa alustavaa laatusuunnitelmaa koskevan laatuvertailuperusteen arvioinnissa. Hankintayksikkö on virheellisesti katsonut, ettei valittajien tarjoukseen olisi ollut liitetty alustavassa laatusuunnitelmassa mainittua toimintakäsikirja-nimistä asiakirjaa, vaikka kysymyksessä on ollut sama valittajan tarjoukseen liitetty asiakirja kuin mihin on viitattu nimityksellä "laatukäsikirja". Valittajan tarjoukseen sisältynyt alustava laatusuunnitelma on ollut tarjouspyynnössä edellytettyyn nähden riittävän tarkka ja tarjouspyynnössä edellytetyt seikat ovat käyneet siitä ilmi.

Hankintapäätöksen perusteluissa on todettu, että valittajien tarjouksen alustava laatusuunnitelma on esitetty taulukkomuodossa ja että pyydetty lyhyt selostus puuttuu. Edelleen hankintapäätöksen perusteluissa on todettu, että suunnitelma on ollut yleisellä tasolla ja ettei siinä ole ollut konkreettista otetta. Hankintayksikkö on soveltanut tarjousten arvioinnissa sellaisia alavertailuperusteita, joita tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu ja antanut vertailuperusteille uusia painoarvoja. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty työn laadunvarmistuksen dokumentoinnin kuvaamista ja hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti ottaessaan valittajan tarjouksen pisteytyksessä huomioon, ettei tarjous ole tällaista kuvausta sisältänyt.

Hankintayksikön menettely ei ole täyttänyt tasapuolisuuden vaatimuksia siltä osin kuin Suomen GPS-Mittaus Oy:n ja A-Insinöörit Geotesti Oy ovat saaneet huonommilla laatusuunnitelmillaan mainitun vertailuperusteen osalta valittajien tarjoukseen nähden korkeammat pisteet. Hankintayksikön olisi lisäksi tullut tarvittaessa pyytää tarjoajilta lisäselvityksiä tai tarkennuksia alustaviin laatusuunnitelmiinsa, mitä hankintayksikkö ei kuitenkaan ole tehnyt.

Osatehtävä 4

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti myös osatehtävän 4 osalta, kun se on hyväksynyt tarjouskilpailuun Suomen GPS-Mittaus Oy:n tarjouksen, joka on ollut tarjouspyynnön vastainen. Tarjouspyynnön perusteella tarjouksessa on tullut esittää kalusto, jolla tehdään mittauksia jalustalta, rata-ajoneuvosta eli kiskoilta sekä autosta eli maantieltä. Suomen GPS-Mittaus Oy:n tarjouksessa ei kuitenkaan ole esitetty kuin jalustalta tehtävät mittaukset mahdollistava kalusto. Tarjouksessa ei ole esitetty niin sanottua dynaamista/mobiilia mittauskalustoa, vaan yksinomaan staattinen mittauskalusto. Tarjotulla kalustolla ei näin ollen voida suorittaa mittauksia muun liikenteen mukana ajaen, vaan mittaajien on ajoittain pysähdyttävä mittaamista varten, saavuttamatta tällöinkään kunnollista mittaustulosta. Kysymyksessä oleva kalusto ei ole ollut mittauksiin soveltuva. Suomen GPS-Mittaus Oy:n tarjouksen mukainen mittauslaite on lisäksi taloudelliselta arvoltaan merkittävästi valittajan laitteistoa vähäisempi. Lisäksi Suomen GPS-Mittaus Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska siinä ei ole ilmoitettu, että käytettävissä olisi ajoneuvokeilain, jota asianmukaisen mittauksen suorittaminen kuitenkin edellyttää. Lisäksi kalustovaatimukset on mahdollisesti ilmoitettu tarjouspyynnössä liian yleisellä tasolla.

Suomen GPS-Mittaus Oy:n tarjous on ollut myös kokonaistaloudellisen edullisuuden kannalta harhaanjohtava ottaen huomioon, että sen mukainen mittausmenetelmä on tosin työvuorohinnaltaan halpa, mutta työvuorojen määrä nousee olennaisesti suuremmaksi kuin mobiiliratkaisuja tarjonneiden tarjoajien osalta. Tarjoushinnat eivät näin ollen ole olleet keskenään vertailukelpoisia.

Vastine

Vaatimukset

Liikennevirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Taratest Oy:n, Suomen Malmi Oy:n konkurssipesän ja TerraTec Oy:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.520 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Osatehtävä 1

Suomen GPS-Mittaus Oy:n tarjoukseen liitetyssä kalustoluettelossa on esitetty sellainen kalusto, jolla hankintayksikön asiantuntijoiden mukaan voidaan suorittaa tie- ja rautateiden maaperä- ja pohjatutkimuksia koskevaan osatehtävään 1 kuuluvat tehtävät. Tarjouspyyntö ei ole sisältänyt yksityiskohtaisia kalustovaatimuksia siitä syystä, että hankinnan kohteena olevat tehtävät voidaan suorittaa useilla erilaisilla kalustotyypeillä. Tarjouspyynnön mukaisuutta arvioitaessa ratkaisevaa on ollut kaluston soveltuvuus kunkin osatehtävän toteuttamiseen.

Valittajien tarjous ei ole sisältänyt tarjouspyynnössä edellytettyä selvitystä yrityksen ja alikonsulttien laatujärjestelmistä. Valittajien tarjoukseen liitetyssä alustavassa laatusuunnitelmassa on viitattu "toimintakäsikirjaan", jota tarjousasiakirjoihin ei kuitenkaan ole sisältynyt. Hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta tulkita valittajien tarjoukseen liitetyn "laatukäsikirjan" olevan alustavassa laatusuunnitelmassa mainittu "toimintakäsikirja". Laatusuunnitelma on mainitusta puutteesta huolimatta voitu pisteyttää.

Asiakirjojen nimeämisessä tapahtunut virhe ei myöskään ole ratkaissut valittajien tarjouksen sijoittumista tarjousvertailussa. Valittajien tarjouksen alustava laatusuunnitelma ei ole sisältänyt myöskään tarjouspyynnön kohdassa 6.3 edellytettyä selostusta, mikä on vaikuttanut valittajien tarjouksen pisteytykseen.

Hankintapäätöksen 3.12.2015 osalta suoritetussa tarjousten vertailussa on sovellettu kaikkia tarjouspyynnössä ilmoitettuja arviointiperusteita. Annettujen pisteiden erot ovat käyneet selvästi ilmi laatuarvioinnin sanallisista perusteluista.

Arvioinnissa on otettu huomioon, että kysymys on alustavasta laatusuunnitelmasta ja että varsinainen laatusuunnitelma tullaan toimittamaan myöhemmin sopimuksen liitteeksi. Myöhemmin tehtävän varsinaisen laatusuunnitelman on ollut tarkoitus perustua tarjouksen mukana toimitettuun alustavaan laatusuunnitelmaan, josta onkin alustavuudestaan huolimatta tullut ilmetä edellytykset tehtävien laadukkaaseen toteuttamiseen. Valittajien tarjoukseen liitetyn alustavan laatusuunnitelman perusteella tämä ei olisi onnistunut. Tarjoukseen liitetty alustava laatusuunnitelma on ollut yksinomaan taulukkomuodossa eikä siinä ole ollut tarjouspyynnössä edellytettyä lyhyttä selostusta. Valittajien alustava laatusuunnitelma on voitu tästä huolimatta pisteyttää, pisteiden määrän jäädessä kuitenkin laatusuunnitelman sisällön perusteella vähäiseksi.

Tarjousten vertailu on ollut tasapuolista ja syrjimätöntä. Yksi alustavien laatusuunnitelmien arvioinnissa huomioon otettavista seikoista on tarjouspyynnön mukaisesti ollut työn laadunvarmistuksen dokumentointi, eikä hankintayksikkö ole soveltanut tarjouspyynnöstä ilmenemättömiä alavertailuperusteita ottaessaan sanotun seikan arvioinnissa huomioon.

Hankintayksiköllä ei käsillä olevissa olosuhteissa ole ollut velvollisuutta pyytää tarjoajilta lisäselvityksiä tai täsmennyksiä eikä se ole voinut pyytää valittajia täsmentämään tarjoustaan vertailuun vaikuttavien alustavasta laatusuunnitelmasta puuttuvan toimintakäsikirjan, lyhyen selostuksen tai laadunvarmistuksen dokumentointia koskevan selvityksen osalta. Näin toimiessaan hankintayksikkö olisi antanut valittajille mahdollisuuden parantaa tarjoustaan, mikä olisi vaarantanut tarjoajien tasapuolisen kohtelun.

Osatehtävä 4

Suomen GPS-Mittaus Oy:n tarjoukseen liitetyssä kalustoluettelossa on esitetty sellainen kalusto, jolla hankintayksikön asiantuntijoiden mukaan voidaan suorittaa osatehtävään 4 kuuluvat tehtävät. Tarjouksen kalustoluettelo on sisältänyt lisäksi maininnan laserkeilaimesta, joka hankintayksikön asiantuntijoiden mukaan mahdollistaa osatehtävän 4 mukaisten laserkeilausten suorittamisen jalustalta, rata-ajoneuvosta tai autosta, joista lasermittaus tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan tullaan tekemään.

Kuultavien lausunnot

Suomen GPS-Mittaus Oy on esittänyt, että sen antama tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Osatehtävän 1 suorittamiseen soveltuvan kaluston osalta Suomen GPS-Mittaus Oy:llä on omistuksessaan vuosimallia 2015 oleva Monitoimikaira GM85, joka voidaan varustaa timanttikairauskalustolla ja Suomen GPS-Mittaus Oy:n kairauskalusto soveltuu timanttikairaukseen. Osatehtävään 4 edellytetyn kaluston osalta Suomen GPS-Mittaus Oy:n tarjouksessa on esitetty laserkeilain, jolla voidaan tehdä tarjouspyynnön mukaisia tie- tai rautatien suunnittelun maastomallimittauksia lasermenetelmällä. Suomen GPS-Mittaus Oy:n alustavat laatusuunnitelmat eivät ole olleet ylimalkaisia ja samanlaisia kaikkien osatehtävien osalta. Jokaisessa alustavassa laatusuunnitelmassa on ollut selkeä tarjouspyynnön mukainen selvitys laatujärjestelmästä sekä selkeä selostus siitä, miten laatujärjestelmän menetelmät kohdennetaan tehtäviin.

Pöyry Finland Oy on esittänyt, että osatehtävää 1 koskevassa tarjousvertailussa on noudatettu tarjouspyynnössä esitettyjä vertailuperusteita ja kohdeltu tarjoajia tasapuolisesti.

Destia Oy, VR Track Oy, A-Insinöörit Geotesti Oy, Geounion Oy ja Sito Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Valittajien vastaselitys

Osatehtävä 1

Suomen GPS-Mittaus Oy:n käyttämällä maaperävaunulla GM85 GT ei voida suorittaa osatehtävässä 1 tarkoitettua työtä, koska kysymyksessä olevassa koneessa ei ole kallionäytekairausominaisuutta, eikä Suomen GPS-Mittaus Oy:n tarjouksessa ole mitään mainintaa kallionäytekairauksesta. Suomen GPS-Mittaus Oy:n tarjouksessa ilmoitettuun koneeseen voidaan tosin hankkia hyvin arvokas timanttikairausyksikkö, jonka avulla osatehtävän 1 suorittaminen on mahdollista. Sanotunlaisesta laitteesta ei kuitenkaan ole tarjouksessa ollut mitään mainintaa, eikä Suomen GPS-Mittaus Oy lausunnossaankaan ole ilmoittanut aikovansa hankkia mainitun timanttikairausyksikön.

Hankintayksikkö on lisäksi menetellyt virheellisesti, kun sen asiantuntijoiden on melko varmasti täytynyt kaluston soveltuvuutta arvioidessaan käyttää muutakin aineistoa kuin mitä Suomen GPS-Mittaus Oy:n tarjouksessa on esitetty.

Hankintayksikön menettely ei ole ollut tasapuolista, kun se on käyttänyt omia asiantuntijoitaan apuna kaluston soveltuvuuden arvioinnissa, mutta ei ole jättänyt tulkinnalle minkäänlaista sijaa arvioidessaan valittajien tarjouksen osalta merkityksellistä kysymystä liittyen laatukäsikirja- ja toimintakäsikirja nimitysten käyttöön.

Osatehtävä 4

Suomen GPS-Mittaus Oy:n tarjouksessa ilmoitetulla Leica Scanstation P20 laserkeilaimella ei voida suorittaa osatehtävässä 4 tarkoitettua työtä eikä tarjouksessa näin ollen ole tarjouspyynnössä edellytetyin tavoin esitetty kaikille tutkimus- ja mittaustyypeille yhtä konetta. Mainittuun keilaimeen on hankittavissa lisävarusteeksi Pegasus lisäjärjestelmä, joka mahdollistaa dynaamisen mittaamisen. Suomen GPS-Mittaus Oy:n tarjouksessa ei kuitenkaan ole ilmoitettu, että sillä olisi mainittu lisäjärjestelmä käytössään. Kysymyksessä on merkittävä, noin 500.000 euron arvioinen lisäinvestointi eikä mainittua lisäjärjestelmää ole Suomessa tiettävästi yhdelläkään toimittajalla käytössä.

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä ja epätarkka ja hankintayksikkö on näin huonon markkinatuntemuksensa johdosta valittajia syrjivästi asettanut tarjoajat eriarvoiseen asemaan. Suomen GPS-Mittaus Oy:n ja muiden tarjoajien yksikköhinnat eivät ole olleet vertailukelpoisia, koska vertailuhintana on ollut työvuorohinta. Hintavertailussa ei näin ollen ole lainkaan otettu huomioon työn tehokkuutta, mikä on Suomen GPS-Mittaus Oy:n tarjoamilla laitteilla toteutettavan halvimman vertailuhinnan johdosta johtanut sen tarjouksen suosimiseen.

Muut kirjelmät

Valittajat ovat esittäneet, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti myös osatehtävää 4 koskevassa tarjousten vertailussa. Valittajien tarjoukseen sisältynyt alustava laatusuunnitelma on ollut tarjouspyynnössä edellytettyyn nähden riittävän tarkka ja tarjouspyynnössä edellytetyt seikat ovat käyneet siitä ilmi. Hankintayksikkö on soveltanut tarjousten arvioinnissa sellaisia alavertailuperusteita, joita ei tarjouspyynnössä ole ilmoitettu ja antanut vertailuperusteille uusia painoarvoja.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjousten vertailussa on myös osatehtävän 4 osalta sovellettu kaikkia tarjouspyynnössä ilmoitettuja arviointiperusteita. Tarjousten vertailu on ollut tasapuolista ja syrjimätöntä ja annettujen pisteiden erot ovat käyneet selvästi ilmi laatuarvioinnin sanallisista perusteluista. Hankintayksikkö ei ole soveltanut tarjouspyynnöstä ilmenemättömiä painoarvoja tai alavertailuperusteita.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Suullinen käsittely

Valittajat ovat pyytäneet, että markkinaoikeus toimittaa asiassa suullisen käsittelyn.

Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 3 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan valmisteluistunnon toimittamisesta sekä suullisesta käsittelystä hankinta-asioissa säädetään mainitun lain 4 luvun 10 ja 11 §:ssä sekä 14 §:ssä. Saman lain 3 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan muutoin siltä osin kuin lain 1 luvun 3 §:ssä mainituissa laeissa ei toisin säädetä, hankinta-asiat käsitellään markkinaoikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 105 §:n 1 momentin mukaan valitukseen sovelletaan muutoin hallintolainkäyttölakia, jollei hankintalaissa toisin säädetä.

Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 4 luvun 14 §:n 1 momentin mukaan suullisen käsittelyn toimittamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 37 ja 38 §:ssä säädetään.

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan asiassa on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Valittajat ovat pyytäneet suullisen käsittelyn toimittamista nimeämiensä todistajien kuulemiseksi. Ilmoitetut todistusteemat ovat liittyneet ensisijaisesti Suomen GPS-Mittaus Oy:n tarjouksessa ilmoitetun tutkimus- ja mittauskaluston riittävyyteen sekä valittajien oman tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuteen.

Kun otetaan huomioon ne jäljempänä ilmenevät perusteet, sekä se peruste, minkä vuoksi valittajat ovat pyytäneet suullisen käsittelyn toimittamista, ja se selvitys, jota valittajat ovat ilmoittaneet siinä esittävänsä, markkinaoikeus katsoo, että suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin ja 38 §:n 1 momentin nojalla. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta on siten hylättävä.

Pääasiaratkaisun perustelut

1 Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä mainitun lain 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset. Mainitun lain 41 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan tarjouspyynnössä on edelleen oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Pykälän 3 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa. Painotus voidaan ilmaista myös ilmoittamalla kohtuullinen vaihteluväli. Jos vertailuperusteiden suhteellisen painotuksen ilmaiseminen ei ole perustellusti mahdollista, vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä.

2 Tarjouspyyntö

Hankinnan kohteena ovat tarjouspyynnön mukaan olleet tie- ja rautatiehankkeiden pohjatutkimukset, PIMA-näytteenotto ja maastomallit, joista osatehtävä 1 on koskenut tie- ja rautateiden maaperä- ja pohjatutkimuksia sekä osatehtävä 4 tie- ja rautateiden maastomallien lasermittauksia.

Kysymys on ollut puitejärjestelystä ja tarjouspyynnön kohdan 3 mukaan osatehtävään 1 on tullut valita seitsemän sekä osatehtävään 4 kolme toimittajaa. Tarjousten valintaperusteena on kunkin osatehtävän osalta ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jossa hinnan painoarvo on ollut 70 prosenttia ja laadun painoarvo 30 prosenttia.

Tarjouspyynnön kohdan 3.1 mukaan osatehtävä 1 sisältää tie- ja rautateihin liittyvien eri suunnitteluvaiheiden ja rakentamisen maaperä- ja pohjatutkimusten suorittamisen ja analysoinnin. Saman kohdan mukaan osatehtävä 4 sisältää tie- ja rautateiden suunnittelun ja rakentamisen maastomallimittauksia lasermenetelmällä.

Tarjouspyynnön kohdan 6.1 perusteella tarjouksen on tullut sisältää tarjouskirje sekä sen liitteinä tarjoajan ja esitettyjen alihankkijoiden soveltuvuutta koskevat selvitykset, tarjouksen laatuosa sekä tarjouksen hintaosa.

Tarjouksen laatuosaa koskevan tarjouspyynnön kohdan 6.3 perusteella tarjoukseen on tullut liittää alustava laatusuunnitelma. Mainitun kohdan perusteella alustavan laatusuunnitelman on tullut sisältää selvitys yrityksen ja alikonsulttien laatujärjestelmästä sekä lyhyt selostus miten laatujärjestelmän menetelmät kohdennetaan tutkimus- ja mittaustöiden toimeksiantoihin osatehtävittäin. Laatujärjestelmät on tullut todentaa joko laatusertifikaatilla tai liittämällä yrityksen laatujärjestelmä tarjoukseen. Edelleen on todettu, että tarjoajan tulee toimittaa ennen sopimuksen allekirjoitusta alustavan laatusuunnitelman mukainen varsinainen laatusuunnitelma sopimuksen liitteeksi.

Tarjouksen sisällön arviointia varten on tarjouksissa tullut sekä osatehtävän 1 että osatehtävän 4 osalta esittää muun ohella alustava laatusuunnitelma ja kalustoluettelo.

Tarjousten valinta- ja vertailuperusteita koskevan tarjouspyynnön kohdan 7.3 laatua koskevan alakohdassa 7.3.1 on todettu, että tarjoajien laatu tehtävään arvioidaan seuraavien tekijöiden perusteella:

Osatehtävä 1, Tie- ja rautateiden maaperä- ja pohjatutkimukset: Tarjoajan tulee esittää tarjouksessaan alustava laatusuunnitelma, kalustoluettelo sekä kaikki pohjatutkijan pätevyyden omaavat henkilöt sekä heidän tie- ja rataturvakoulutuksensa. Vaatimuksena on alustava laatusuunnitelma, vähintään kaksi pohjatutkijapätevyyden omaavaa henkilöä ja yksi tutkimuksista vastaavan henkilön pätevyys sekä riittävä pohjatutkimuskalusto.

Osatehtävän 4, Tie- ja rautateiden maastomallien lasermittaukset: Tarjoajan tulee esittää tarjouksessaan alustava laatusuunnitelma, kalustoluettelo sekä mittauksiin osallistuvien henkilöiden referenssit ja tie- ja ratatyöpätevyydet. Vaatimuksena on alustava laatusuunnitelma ja yksi ratatyöpätevä mittaaja sekä riittävä mittauskalusto.

Tutkimus- ja mittauskalusto on tarjouspyynnön mukaan ollut riittävä, kun tarjoaja on esittänyt kaikille tutkimus- ja mittaustyypeille yhden koneen. Kalustoluettelossa on tullut esittää tarjoajan koko tutkimus- ja mittauskalusto.

Alustavan laatusuunnitelman arvioimisessa sovellettavien kriteerien osalta tarjouspyynnössä on todettu seuraavaa:

"Toimeksiantojen alustava laatusuunnitelma arvostellaan seuraavien ominaisuuksien perusteella:

• Arvioinnissa painotetaan menettelykuvausta suunnitelman laadun varmistamiseksi ja työn laadunvarmistuksen dokumentointia
• Arvioidaan edellytyksiä
o osatehtävä 1: maaperätutkimusten laadukkaaseen toteuttamiseen
- -
o osatehtävä 4: maastomallien lasermittauksen laadukkaaseen toteuttamiseen."

Tarjouspyynnön kohdassa 7.3.3 todetun mukaan tarjousten laadulliset ominaisuudet arvioidaan muun ohella osatehtävien 1 ja 4 osalta siten, että henkilöresurssien ja kalustoluettelon osalta arvioidaan täyttääkö tarjous vaatimuksen, kun taas pisteytys tapahtuu alustavan laatusuunnitelman perusteella seuraavan asteikon mukaisesti:

- Erinomainen, 10 pistettä. Selvästi oikein ymmärretty kokonaisuus, selkeät ja toimivat toimintatavat
- Hyvä, 7 pistettä. Kuten edellä, mutta jotain puuttuu.
- Tyydyttävä, 5 pistettä. Osittain ymmärretty osittain ei, pääosin kuitenkin oikeasuuntainen
- Heikko, 2 pistettä. Yleisellä tasolla, ei konkreettista otetta.

3 Hankintamenettelyn arviointi

Osatehtävä 1

Valittajat ovat esittäneet muun ohella, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti tarjouksia vertaillessaan siltä osin kuin tarjouksille laatupisteitä annettaessa on käytetty sellaisia alavertailuperusteita ja niiden painotuksia, jotka eivät ole käyneet ilmi tarjouspyynnöstä.

Edellä todetuin tavoin käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä ja soveltamisessa. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Markkinaoikeus toteaa, että ennen tarjousten vertailun asianmukaisuuden arviointia on käsillä olevassa tapauksessa arvioitava, onko tarjouspyyntö ollut siinä asetettujen vertailuperusteiden osalta riittävän selvä mahdollistamaan yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamisen.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointi ja pisteytys on laatua koskevilta osin tullut tarjouspyynnön perusteella suorittaa tarjouksiin liitetyn alustavan laatusuunnitelman perusteella.

Tarjouspyynnössä on mainittu, että alustavaa laatusuunnitelmaa arvioidaan painottaen menettelykuvausta suunnitelman laadun varmistamiseksi ja työn laadunvarmistuksen dokumentointia ja että siinä arvioidaan edellytyksiä maaperätutkimusten laadukkaaseen toteuttamiseen. Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu edellä viitattu pisteytyksen (2, 5, 7 tai 10 pistettä) osalta noudatettava arvosteluasteikko.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainitut alustavan laatusuunnitelman arvioinnissa painotettaviksi ja arvioitaviksi ilmoitetut seikat ovat olleet varsin yleisiä ja yksilöimättömiä, eikä niiden, tai muutoinkaan tarjouspyynnössä esitetyn perusteella voida katsoa olleen pääteltävissä, mihin konkreettisiin seikkoihin hankintayksikkö tulee kiinnittämään huomiota alustavia laatusuunnitelmia arvioidessaan. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että kokonaistaloudellisen vertailuperusteen "Alustava laatusuunnitelma" osalta sovellettavat arviointiperusteet ovat tarjouspyynnön perusteella jääneet niin yleisluontoisiksi ja yksilöimättömiksi, että tarjouspyyntö on ollut omiaan antamaan hankintayksikölle tältä osin rajoittamattoman harkintavallan eikä tarjouspyyntö siten ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjouskilpailussa. Hankintayksikkö on näin ollen menetellyt kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita asettaessaan hankintasäännösten vastaisesti.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista osatehtävään 1 liittyvistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Osatehtävä 4

Valittajat ovat esittäneet muun ohella, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti tarjouksia vertaillessaan siltä osin kuin tarjouksille laatupisteitä annettaessa on käytetty sellaisia alavertailuperusteita ja niiden painotuksia, jotka eivät ole käyneet ilmi tarjouspyynnöstä.

Edellä todetuin tavoin käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä ja soveltamisessa. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Kuten edellä osatehtävän 1 osalta, markkinaoikeus toteaa, että ennen tarjousten arvioinnin ja vertailun asianmukaisuuden arviointia on käsillä olevassa tapauksessa arvioitava, onko tarjouspyyntö ollut siinä asetettujen vertailuperusteiden osalta riittävän selvä mahdollistamaan yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamisen.

Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointi ja pisteytys on laatua koskevilta osin tullut tarjouspyynnön perusteella suorittaa tarjouksiin liitetyn alustavan laatusuunnitelman perusteella.

Tarjouspyynnössä on mainittu, että alustavaa laatusuunnitelmaa arvioidaan painottaen menettelykuvausta suunnitelman laadun varmistamiseksi ja työn laadunvarmistuksen dokumentointia ja että siinä arvioidaan edellytyksiä maastomallien laserkeilauksen laadukkaaseen toteuttamiseen. Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu edellä viitattu pisteytyksen (2, 5, 7 tai 10 pistettä) osalta noudatettava arvosteluasteikko.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainitut alustavan laatusuunnitelman arvioinnissa painotettaviksi ja arvioitaviksi ilmoitetut seikat ovat olleet varsin yleisiä ja yksilöimättömiä, eikä niiden tai muutoinkaan tarjouspyynnössä esitetyn perusteella voida katsoa olleen pääteltävissä, mihin konkreettisiin seikkoihin hankintayksikkö tulee kiinnittämään huomiota alustavia laatusuunnitelmia arvioidessaan. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että kokonaistaloudellisen vertailuperusteen "Alustava laatusuunnitelma" osalta sovellettavat arviointiperusteet ovat tarjouspyynnön perusteella jääneet niin yleisluontoisiksi ja yksilöimättömiksi, että tarjouspyyntö on ollut omiaan antamaan hankintayksikölle tältä osin rajoittamattoman harkintavallan eikä tarjouspyyntö siten ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjouskilpailussa. Hankintayksikkö on näin ollen menetellyt kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita asettaessaan hankintasäännösten vastaisesti.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista osatehtävään 4 liittyvistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan osatehtävien 1 ja 4 osalta hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano näiltä osin kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan osatehtävien 1 ja 4 osalta julkisena hankintana, sen on järjestettävä näiltä osin uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittajat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajien määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Liikenneviraston 3.12.2015 tekemän hankintapäätöksen (LIVI/3698/02.01.00/2015) siltä osin kuin se koskee osatehtäviä 1 ja 4. Markkinaoikeus kieltää Liikennevirastoa näiltä osin tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Liikenneviraston korvaamaan Taratest Oy:n, Suomen Malmi Oy:n konkurssipesän ja TerraTec Oy:n yhteiset arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.479 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Liikenneviraston vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Jaakko Ritvala ja Sanna Holkeri.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 12.10.2016