MAO:556/16

ASIAN TAUSTA

Peruspalvelukuntayhtymä Kallio (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 18.6.2015 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta työpaja- ja kauppakassipalvelujen hankinnasta.

Peruspalvelukuntayhtymä Kallion hyvinvointipalvelujohtaja on 7.9.2015 tekemällään viranhaltijapäätöksellä § 30 päättänyt keskeyttää työpajapalveluiden kilpailuttamisen.

Peruspalvelukuntayhtymä Kallio on ilmoittanut 14.9.2015 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta työpajapalveluhankinnasta.

Peruspalvelukuntayhtymä Kallion yhtymähallitus on 9.10.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 83 valinnut Nuorten Ystävät ry:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 1.150.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Hengitysliitto ry on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätökset ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on kilpailuttanut hankintaan kuuluvan palvelukokonaisuuden 18.6.2015 julkaistulla hankintailmoituksella. Määräaikaan mennessä on saatu kaksi tarjousta, joista toinen olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta, koska tarjoaja ei osakeyhtiönä täyttänyt kelpoisuusvaatimuksia. Hengitysliitto ry:n omistaman tulosvastuullisen toimintayksikön Sytyke-Centren tarjous on täyttänyt kaikki vaatimukset.

Hankinnan keskeyttämistä koskevan päätöksen 7.9.2015 perusteluissa on todettu, että työpajapalveluiden kilpailutus on ollut syytä keskeyttää, koska tarjouspyyntö on ollut puutteellinen kuntouttavan työtoiminnan osalta. Asiassa on konsultoitu TE-toimistoa, jonka näkemyksen mukaan kuntouttavaa työtoimintaa ei voi hankkia yritykseltä. Jokainen alalla toimiva tietää, että kuntouttavaa työtoimintaa ei voida hankkia yritykseltä. Hankinnan keskeyttämisen sijasta tarjouksen jättänyt yritys olisi pitänyt sulkea tarjouskilpailusta ja valittaja olisi tullut valita palveluiden toimittajaksi.

Uuden tarjouskilpailun voittanut tarjoaja ei pysty toteuttamaan hankintaa, koska sillä ei ole ollut aikaisempaa toimintaa ja tarvittavia verkostoja sekä muita yhteyksiä Ylivieskassa, eikä se ehdi luomaan niitä määräaikaan mennessä. Valittajalla on juuri tällaisesta toiminnasta vuosien kokemus Ylivieskassa ja lähikunnissa.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska tarjoajalla ei ole tarjouspyynnössä vaadittua kiinteätä toimipistettä Ylivieskan kaupungin keskustan alueella eikä tarjousten jättämisen jälkeen tehdyn lehtihaastattelun perusteella edes vuokrasopimusta. Voittaneen tarjoajan tarkoituksena ei myöskään ole ollut perustaa perinteistä työpajaa, vaan valmennuspaja, jossa kuntoutuksellinen ote on vahva. Tämä tarkoittaa valmentamista tavallisiin työpaikkoihin. Hankinnan kohteena on tarjouspyynnön mukaan kuitenkin ollut työpajapalveluiden tarjoaminen keskimääräistä haastavammalle asiakasryhmälle.

Voittanut tarjoajan on tarjonnut mahdollisuuden ainoastaan palvelualan töihin. Tarjouspyynnössä on määritetty, että keskimäärin päivässä olisi työkokeilussa 6, kuntouttavassa työtoiminnassa 8 ja sosiaalihuoltolain mukaisessa toiminnassa 2 asiakasta. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että työpajalla on pitänyt olla edellytykset ottaa työkokeiluun päivittäin 5–7 henkilöä. Voittaneen tarjoajan tarjouksen perusteella pajalla voisi olla yhtä aikaa työkokeilussa 2–3 henkeä ja pajan ulkopuolella 5–7. Tarjous on myös tältä osin poikennut tarjouspyynnön vaatimuksista.

Voittaneen tarjoajan on vaikea täyttää laatuvaatimuksia määräaikaan mennessä henkilöstön rekrytoinnin ja perehdyttämisen osalta. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että työpajapalveluissa on kolme työntekijää, joista vähintään kaksi on AMK-tutkinnon suorittaneita. Työntekijöiden tukena tulee olla taustaryhmä, jossa on vähintään kolme AMK-tutkinnon suorittanutta henkilöä. Tarjouspyynnössä on siten edellytetty, että palveluntarjoajalla on vähintään kuusi työntekijää, joista vähintään viidellä on oltava AMK-tutkinto. Voittanut tarjoaja on tarjouksensa henkilöstöresurssi-lomakkeella ilmoittanut ainoastaan neljä työntekijää.

Voittanut tarjoaja on myös liittänyt tarjoukseensa tarjouspyynnön vastaisen ehdon, kun se on ilmoittanut valituksi tullessaan perustavansa valmennuspajan palvelujen tuottamiseksi Ylivieskan keskustaan ja että paja voidaan käynnistää 2–3 kuukauden kuluessa päätöksen saapumisesta. Kysymys on ollut varaumasta koskien palvelujen tuottamisen aloittamista. Voittanut tarjoaja ei siten ole sitoutunut aloittamaan palvelujen tuottamista viimeistään 4.1.2016 mennessä tarjouspyynnön edellyttämällä tavalla.

Tarjouspyynnössä ei ole haettu seinätöntä työpajaa, vaan kiinteää toimipistettä. Tarjouksia ei olisi pitänyt vertailla, koska hankintayksikkö on kesken kilpailutuksen muuttanut hankinnan kohdetta. Tätä muutosta ei kuitenkaan ole kirjattu 11.9.2015 julkaistuun tarjouspyyntöön, vaan tarjouspyynnössä on nimenomaan pyydetty tarjouksia perinteisestä työpajatoiminnasta samoin ehdoin kuin 18.6.2015 julkaistussa tarjouspyynnössä. Seinätön työpaja on kustannuksiltaan huomattavasti edullisempi ja vaikuttaa siten hinnoitteluun. Voittaneelta tarjoajalta ei siten ole vaadittu sellaisia tuotannollisia töitä, joita tarjouspyynnöissä on molemmilla tarjouskierroksilla edellytetty.

Vastine

Vaatimukset

Peruspalvelukuntayhtymä Kallio on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.888,65 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksiköllä on ollut todellinen ja perusteltu syy hankinnan keskeyttämiseen. Kuntouttavasta työtoiminnasta annetun lain 6 §:n 2 momentin mukaan kuntouttavaa työtoimintaa ei saa hankkia yritykseltä. Hankintailmoituksen mukaan työpajapalveluihin on kuulunut myös kuntouttava työtoiminta. Hankintailmoituksessa ja tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole mainintaa siitä, että työpajapalveluihin ei käytännössä voida valita yritystä. Kysymyksessä on olennainen tarjoajan soveltuvuuteen liittyvä rajaus. Tässä tilanteessa hankintayksiköllä on ollut oikeus korjata hankintamenettelyä keskeyttämällä työpajapalveluiden hankinta ja käynnistämällä se tältä osin uudelleen.

Uuden tarjouskilpailun voittanut tarjoaja on tarjouksessaan nimenomaisesti vahvistanut, että se tarjoajana täyttää kaikki soveltuvuudelle asetetut vähimmäisvaatimukset ja että sen tarjous täyttää kaikki tarjouspyynnön vähimmäisvaatimukset. Hankintayksiköllä on vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin.

Hankintayksikkö on asettanut tarjoajaa koskevat teknistä ja ammatillista osaamista koskevat soveltuvuusvaatimukset tarjouspyynnön liitteessä 2. Tarjoajalta on edellytetty kahta referenssiä vastaavista palvelutoimituksista sekä riittävää määrää koulutettua henkilöstöä. Voittanut tarjoaja on täyttänyt nämä vaatimukset.

Tarjouspyynnössä on henkilöstöresurssien osalta edellytetty vähintään kolmea kokoaikaista työntekijää 16 asiakasta kohden. Vähintään kahdella on tullut olla sosiaalialan ammattikorkeakoulu- tai aiempi vastaava opistoasteen tutkinto ja lisäksi yhdellä vähintään kolmen vuoden kokemus vajaakuntoisten tai vaikeasti työllistyvien henkilöiden palveluista. Voittanut tarjoaja on tarjonnut neljää henkilöä vaaditun kolmen sijasta ja ilmoittanut tarjouksensa liitteessä, että heillä on 67 vakinaista työntekijää. Valittajan väite rekrytoinnin ja perehdyttämisen ongelmista ei siten ole uskottava.

Tarjoajan ei ole edellytetty ilmoittavan tarjouksessaan tarjouspyynnön liitteen 1 kohdassa 8 määritettyä taustatyöryhmää. Tämä vaatimus on koskenut palveluntuottajaa eli sopimustoimittajaa, ei vielä tarjoajaa.

Aikaisempaa toimintaa ja sen edellyttämiä toimintapuitteita, verkostoja ja muita yhteyksiä Ylivieskassa ei ole edellytetty, koska tällainen vaatimus olisi ollut hankintasäädösten vastainen. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään edellytetty, että tarjoajalla tulee tarjouksen jättämishetkellä olla kiinteä toimipaikka Ylivieskan keskustan alueella.

Tarjouspyynnössä ei ole määritetty tarkasti, millaisia tuotannollisia työtehtäviä pajalla pitäisi olla, vaan asia on tarkoituksellisesti jätetty väljäksi, koska sosiaalinen kuntoutus voidaan toteuttaa monella eri menetelmällä. Voittanut tarjous ei ole tältä osin ollut tarjouspyynnön vastainen.

Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tilaaja sitoutuu hankkimaan palveluja keskimäärin 16 asiakkaalle päivässä eli yhteensä 3.840 henkilötyöpäivää vuodessa. Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut, että sen tarjous täyttää tältä osin tarjouspyynnön vaatimukset. Tarjouksen liitteessä "Työkokeilun kuvaus" on esimerkinomaisesti kuvattu asiakkaiden sijoittumista palveluihin. Tällainen esimerkinomainen kuvaus ei ole ollut ristiriidassa tarjouspyynnön henkilötyöpäiviä koskevan vaatimuksen kanssa.

Voittanut tarjoaja on tarjouksen liitteessä 3 nimenomaisesti vahvistanut, että se on sitoutunut hankinnan sopimusehtoihin. Se, että tarjouksen liitteessä 10 on todettu, että paja voidaan käynnistää 2–3 kuukauden kuluessa päätöksen saapumisesta, ei ole ollut ristiriidassa tämän nimenomaisen vahvistuksen kanssa eikä lausetta voida pitää kiellettynä varaumana.

Tiloja koskevia vaatimuksia ei ole muutettu hankintamenettelyn aikana. Tarjouspyynnön mukaan ei ole ollut kiellettyä tarjota osin seinättömiä tiloja. Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan nimenomaisesti vahvistanut, että sen tarjous täyttää kaikki palvelutuotantoon käytettäviä tiloja koskevat vaatimukset. Tarjouksen liitteessä 10 on todettu, että Ylivieskan keskustaan perustetaan valmennuspaja, jossa palvelut tuotetaan sekä seinällisen että seinättömän pajan periaatteiden mukaisesti. Voittaneen tarjoajan tarjous on siten täyttänyt tarjouspyynnön vaatimukset tältäkin osin.

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan nimenomaisesti vahvistanut, että sen tarjous täyttää kaikki tarjouspyynnössä asetetut vähimmäisvaatimukset. Hankintapäätöksen jälkeen tehty lehtihaastattelu ei osoita, että voittanut tarjoaja ei vastaisi tarjouksestaan.

Hankintayksiköllä ei ole ollut syytä epäillä voittaneessa tarjouksessa annettuja tietoja. Sillä on ollut oikeus luottaa siihen, että voittaneen tarjoajan resurssit ja tarjous täyttävät asetetut vähimmäisvaatimukset. Tarjouksen mukana ovat olleet kaikki vaaditut selvitykset ja tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen.

Kuultavan lausunto

Nuorten Ystävät ry on vaatinut, että valitus on jätettävä tutkimatta siltä osin kun se koskee 8.9.2015 tehtyä hankinnan keskeyttämispäätöstä ja että valitus tulee muilta osin hylätä ja valittaja velvoittaa korvaamaan sen arvonlisäverolliset ja oikeudenkäyntikulut 7.421,40 eurolla viivästyskorkoineen.

Nuorten Ystävät ry:n tarjous on täyttänyt kaikki tarjouspyynnössä olevat vaatimukset. Reilun kolmen vuoden aikana Nuorten Ystävät ry on perustanut viisi vastaavaa toimintayksikköä eri puolille Suomea. Kaikilla paikkakunnilla on tehty tiivistä yhteistyöltä erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollon, ammatillisten oppilaitosten, työllistymisen toimijoiden, yritysten ja järjestöjen kanssa. Kokemuksen perusteella yhteistyöverkot syntyvät jokaisen asiakkaan tarpeisiin muutamassa viikossa, koska verkostotyö on ollut Nuorten Ystävät ry:n työn oleellinen osa jo kymmeniä vuosia. Myös Ylivieskassa on jo saatu useita yrityskontakteja.

Nuorten Ystävät ry:n sosiaalisen työllistymisen toimintoihin osallistuvat asiakkaat ovat kaikki keskimääräistä haastavampia, ja heidän tuen tarpeensa on moninaista. Yhdistyksellä on siten poikkeuksellisen vahva kokemus ja osaaminen annettavaksi myös Ylivieskaan perustettavaan työpajaan. Yhdistys on varannut Ylivieskan keskustasta kiinteän toimipisteen, joka soveltuu yksilö- ja ryhmätyöskentelyyn. Myös näiltä osin tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen.

Tarjouspyynnössä on työmenetelmien osalta edellytetty esimerkiksi tuotantotehtäviä. Ne eivät valittajan väittämin tavoin ole olleet ehdottomia edellytyksiä. Nuorten Ystävät ry on kuitenkin tarjouksessaan sitoutunut järjestämään myös tuotannollisia tehtäviä osana työpajatoimintaa. Hankintayksikkö on tarjouspyynnön liitteessä 1 ilmoittanut keskimääräisiä asiakkaiden päiväkohtaisia lukumääriä. Mitään sitovaa tai ehdotonta vaatimusta ei ole esitetty. Tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen.

Yksilökohtaisen valmennuksen osalta on edellytetty vähintään kolmea kokoaikaista työntekijää 16 asiakasta kohden. Nuorten Ystävät ry:n on tarjonnut neljää työntekijää ja tarjous on tältäkin osin täyttänyt tarjouspyynnön vaatimukset.

Nuorten Ystävät ry:n tarjouksessa ei ole ollut varaumaa sopimuskauden aloittamisen osalta, vaan palvelun tuottamiseen on sitouduttu tarjouspyynnön vaatimusten mukaisesti.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on keskeyttänyt kilpailutuksen ja aloittanut sen käytännössä aivan samoilla ehdoilla ilman että se olisi esittänyt mitään perusteltua ja asianmukaista syytä menettelylleen. Se on tosiasiassa syrjinyt asianmukaisen ja hyväksyttävän tarjouksen tehnyttä valittajaa.

Nuorten Ystävät ry:n tarjouksen liitteen 10 mukaan sillä on tarkoitus käyttää palvelutuotantoon julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin työpaikkoja jopa niin, että se on painopiste työkokeiluissa. Työpaikkojen tilojen käyttö kiinteän toimipisteen lisäksi on vaihtoehtoinen ratkaisu tarjouspyynnössä vaadittuun nähden. Tällä vaihtoehdolla on voitu saavuttaa merkittävä etu hinnoittelussa, koska kiinteän toimipisteen tilojen ja kustannusten määrä on voitu minimoida. Vaihtoehtoisten tarjousten esittäminen on tarjouspyynnön mukaan kielletty.

Tarjouspyynnön työkokeiluliitteen mukaan työkokeilu liittyy asiakkaisiin, jotka tarvitsevat erityistä tukea ohjaukseen, elämänhallintaan ja työ- ja toimintakyvynarviointiin. Tästä on pääteltävissä, että ostopalvelu kohdistuu henkilöihin, jotka eivät kykene osallistumaan työhallinnon kautta aktivointitoimenpiteisiin, kuten työkokeiluihin yrityksissä. Kohderyhmän haastavuus huomioon ottaen on mahdotonta ymmärtää sellaisen työpajapalvelua koskevan tarjouksen hyväksyminen, jossa työkokeilua suoritetaan yrityksissä. Hankintayksikkö on hakenut nimenomaan seinällisen työpajan palveluntuottajaa, eikä ole voinut olettaa laatuvaatimusten täyttyvän, jos palvelut tuotetaan osittain seinättömän pajan mallilla. Tällaisen työpajan mallia ei myöskään ole mainittu tarjousasiakirjoissa.

Nuorten Ystävät ry on osoittanut työpajapalveluihin neljä työntekijää. Tarjouspyyntö on kuitenkin edellyttänyt vähintään kuutta työntekijää, joista viidellä on oltava AMK-tutkinto. Kolme yhdistyksen tarjoamista työntekijöistä on ollut avoimessa haussa marras-joulukuussa 2015, joten työntekijöitä ei ole osoitettu palveluihin. Hankintayksikkö on hyväksynyt tarjouksen, jossa työpajapalveluista on puuttunut kaksi työntekijää.

Nuorten Ystävät ry:n tarjouksessa ei ole ilmennyt, heillä olisi käytössään tarjouspyyntöä vastaavaa laatujärjestelmää. Mitään laatujärjestelmää koskevaa liitettä ei tarjouksessa ole.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antanut lisävastineen.

Valittaja on antanut lisälausunnon.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Asian tausta

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevaan viranhaltijapäätökseen 7.9.2015 ei ollut liitetty valitusosoitusta markkinaoikeuteen.

Hankintalain 87 §:n 1 momentin mukaan jollei tässä pykälässä toisin säädetä, valitus on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen. Pykälän 3 momentin mukaan valitus markkinaoikeudelle on tehtävä viimeistään kuuden kuukauden kuluessa hankintapäätöksen tekemisestä siinä tapauksessa, että ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintapäätöksestä valitusosoituksineen ja hankintapäätös tai valitusosoitus on ollut olennaisesti puutteellinen.

Kun hankintayksikkö ei ole liittänyt päätökseensä valitusosoitusta markkinaoikeuteen, valitusaika on kuusi kuukautta päätöksen tekemisestä. Valitus, joka on tullut vireille 29.10.2015, on näin ollen tutkittava myös siltä osin kuin se on kohdistunut 7.9.2015 tehtyyn viranhaltijapäätökseen.

Hankintalain 73 a §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä.

Markkinaoikeus toteaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on katsottu olevan, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttäväksi katsottu tarjous. Hankintaviranomaisen on kuitenkin keskeytyspäätöksen tekemisessä meneteltävä tarjoajia kohtaan syrjimättömästi.

Viranhaltijapäätöksen 7.9.2015 perusteluiden mukaan työpajapalveluiden kilpailutus on syytä keskeyttää, koska tarjouspyyntö oli puutteellinen kuntouttavan työtoiminnan (1A) osalta. Asiassa on konsultoitu TE-toimistoa, jonka näkemyksen mukaan kuntouttavaa työtoimintaa ei voida hankkia yritykseltä.

Kuntouttavasta työtoiminnasta annetun lain 6 §:n 1 ja 2 momentin mukaan kuntouttavan työtoiminnan järjestää kunta. Kunta voi järjestää kuntouttavan työtoiminnan itse, tekemällä kirjallisen sopimuksen sen järjestämisestä toisen kunnan tai kuntayhtymän taikka rekisteröidyn yhdistyksen, rekisteröidyn säätiön, valtion viraston tai rekisteröidyn uskonnollisen yhdyskunnan kanssa. Kunnan tulee antaa tieto työvoimatoimistolle kuntouttavan työtoiminnan järjestämisestä tekemästään sopimuksesta. Kuntouttavaa työtoimintaa ei saa hankkia yritykseltä.

Hankintayksikkö on saanut 18.6.2015 aloitetussa hankintamenettelyssä vain kaksi tarjousta. Toisen tarjouksen on jättänyt valittaja ja toisen osakeyhtiö.

Kuntouttavaa työtoimintaa ei asiaa koskevan lainsäädännön mukaan voi hankkia yritykseltä. Tarjouspyyntö on siten ollut virheellinen, kun siinä ei ole ilmoitettu edellä mainitusta rajauksesta. Osakeyhtiön jättämää tarjousta ei olisi voitu lainsäädännön vaatimusten takia hyväksyä. Hankintayksikkö on siten saanut vain yhden hyväksyttäväksi katsottavan tarjouksen.

Hankintamenettelyssä on edellä todetuin tavoin ollut virhe ja lisäksi virheen seurauksena jäljelle olisi jäänyt vain yksi hyväksyttäväksi katsottava tarjous. Markkinaoikeus katsoo, että tässä tilanteessa hankintayksiköllä on ollut todellinen ja perusteltu syy keskeyttää 18.6.2015 aloitettu hankintamenettely. Valitus on siten hylättävä siltä osin kuin se on kohdistunut 7.9.2015 tehtyyn keskeytyspäätökseen.

Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittaja on esittänyt, että 14.9.2015 aloitetussa hankintamenettelyssä voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen. Tarjouksessa ei ole ollut vaadittua kiinteää toimipistettä eikä henkilöstöresursseja eikä siihen ole liitetty laatujärjestelmän kuvausta. Tarjous on myös sisältänyt kielletyn varauman palvelunaloittamisajan osalta. Voittanut tarjoaja ei myöskään ole tarjonnut tuotannollisia töitä tarjouspyynnön edellyttämällä tavalla.

Hankintayksikkö on esittänyt, että voittanut tarjoaja on ilmoittanut täyttävänsä kaikki soveltuvuusvaatimukset ja että tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Henkilöstövaatimusten osalta tarjous on täyttänyt vaatimukset. Taustatyöryhmää on edellytetty vasta palveluntuottajalta eikä sitä ole vaadittu vielä tarjousvaiheessa.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön liitteen 1 kohdan 6 "Palveluntuotantoon käytettävät tilat" mukaan palveluntuottaja järjestää työpajapalvelut kiinteästä toimipisteestä käsin. Palveluntuottajan tulee tarjota palvelua koko Peruspalvelukuntayhtymä Kallion alueella, mutta palvelutarpeen kysynnästä johtuen palveluntuottajan kiinteän toimipisteen on sijaittava Ylivieskan kaupungin alueella. Palveluntuottajan toimipisteessä tulee olla monipuolisiin työtehtäviin tarvittavat tilat sekä riittävästi ryhmätoimintaan sopivia tiloja.

Edellä mainitun liitteen kohdan 8 "Palvelua tuottava henkilöstö/työpajapalvelut" mukaan yleisinä vähimmäisvaatimuksina työpajapalveluissa on, että työ- ja yksilökohtaiseen valmennukseen on vähintään kolme kokoaikaista työntekijää 16 asiakasta kohden. Työntekijöistä vähintään kahdella tulee olla sosiaalialan ammattikorkeakoulututkinto tai entinen vastaava opistoasteen tutkinto ja lisäksi toisella pitää olla vähintään kolmen vuoden kokemus vajaakuntoisten tai vaikeasti työllistyvien henkilöiden palveluista. Lisäksi palvelutuottajan on varauduttava mahdollisiin työntekijäpoistumiin siten, että ne eivät tuota haittaa palvelun tuottamiseen.

Mainitun kohdan mukaan palvelutuottajan tulee nimetä taustatyöryhmä, jossa on vähintään kolme jäsentä, joista yksi on työpajapalvelujen vastuuhenkilö. Kahdella muulla jäsenellä tulee olla palvelua toteuttavalle työntekijälle tai työparille asetettujen vaatimusten mukainen koulutus ja kokemus. Taustaryhmässä voi lisäksi olla muita sosiaali-, terveys- ja/tai kasvatusalan suorittaneita jäseniä.

Tarjouspyynnön liitteiden 1 A–1 C kohdassa 6 on määritetty tarjoajalta edellytetyt työmenetelmät. Työmenetelmiä ovat esimerkiksi erilaiset työ- ja tuotantotehtävät, yksilöohjaus, ryhmäohjaus, keskustelut, opastaminen ja mallintaminen, yhdessä tekeminen sekä asiakkaan tarpeiden mukainen palveluohjaus.

Tarjouspyynnön liitteenä kaksi on ollut tarjouslomake "Tarjoajaa koskevat soveltuvuusvaatimukset". Kohdassa henkilöstöresurssit tarjoajan on edellytetty vastaavan kyllä tai ei siihen, onko tarjoajalla tarjouspyynnössä edellytetyt henkilöstöresurssit. Lomakkeeseen on tullut liittää selvitys henkilöstöresursseista.

Tarjouspyynnön liitteenä kolme on ollut tarjouslomake "Hankinnan kohdetta ja tarjousta koskevat vähimmäisvaatimukset". Kohdassa palvelun sisältö tarjoajan on edellytetty vastaavan kyllä tai ei siihen, täyttääkö tarjottu palvelu kaikki tarjouspyynnön liitteissä 1 ja 1A–1C asetetut vaatimukset. Markkinaoikeus toteaa, että lomakkeessa ei ole edellytetty tarjoajien toimittavan mitään täsmällisempiä tietoja esimerkiksi toimitilojen osalta. Laadunvarmistuksen osalta lomakkeessa on edellytetty vastausta kyllä tai ei ja lisäksi laadunvarmistusjärjestelmän kuvaus on tullut liittää osaksi tarjousta.

Tarjouspyynnön kohdan kaksi mukaan hankinnan sopimuskauden on todettu alkavan 4.1.2016. Kohdan 7 mukaan tarjoukset on tullut jättää 30.9.2015.

Voittanut tarjoaja on toimittamissaan tarjouslomakkeissa (liitteet 2 ja 3) vastannut kyllä jokaiseen vaatimukseen. Tarjoukseen on myös liitetty henkilöstöresursseja koskeva liite, jonka mukaan kyseessä olevaan palveluun ilmoitettu yksi projektipäällikkö, yksi vastaava työhönvalmentaja ja kaksi työhönvalmentajaa. Kaikilla ilmoitetuilla on vähintään ammattikorkeakoulututkinto. Tarjoukseen on lisäksi liitetty "Palveluntuottajan laatuselvitys" -asiakirja. Tässä liitteessä on ollut maininta, jonka mukaan toiminta valmennuspajalla voidaan käynnistää 2–3 kuukauden kuluessa päätöksen saapumisesta.

Hankintalaissa säännellyn tarjouskilpailumenettelyn lähtökohtana on, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksiköllä on oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä.

Tarjouspyynnössä on henkilöstöresurssien osalta edellä todetuin tavoin edellytetty tiettyä henkilömäärää. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole yksilöity asiakkaiden määrää. Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan tarjonnut kolmea, ammattikorkeakoulututkinnon omaavaa työntekijää. Markkinaoikeus katsoo, että tarjous on tältä osin ollut tarjouspyynnön mukainen.

Tarjouspyynnössä on edellä todetuin tavoin edellytetty taustaryhmän nimeämistä. Tarjouspyyntöasiakirjoista ei kuitenkaan ilmene, olisiko taustaryhmä pitänyt nimetä jo tarjouksen yhteydessä vai ei. Tarjouslomakkeissa ei ole tähän tarkoitukseen varattua kohtaa. Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan täyttävänsä kaikki palvelulle asetettavat vähimmäisvaatimukset. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on mainitut seikat huomioon ottaen voinut pitää voittanutta tarjousta tältä osin tarjouspyynnön mukaisena.

Tarjouspyynnössä ei toimitilojen osalta ole täsmällisesti yksilöity sitä, minkälaiset toimitilat pitäisi olla. Ainoa vaatimus on se, että palveluntuottajalla on oltava kiinteä toimipiste, jonka on sijaittava Ylivieskan kaupungin alueella ja tässä toimipisteessä on oltava tarjouspyynnössä mainitut tarvittavat tilat. Mitään erillistä selvitystä tiloista ei ole vaadittu.

Voittanut tarjoaja on liittänyt tarjoukseensa vaadittavan laatuselvityksen. Tarjouspyynnössä on vain esimerkinomaisesti edellytetty tuotantotehtäviä osana työmenetelmiä. Voittanutta tarjousta ei siten voida pitää tarjouspyynnön vastaisena vain sillä perusteella, että siihen ei mahdollisesti ole sisältynyt tuotantotehtäviä.

Voittanut tarjoaja on palvelun sisällön osalta vastannut kyllä ja siten sitoutunut myös toimitiloja koskevan vaatimuksen täyttämiseen. Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi katsottava, että hankintayksiköllä olisi voittaneen tarjoajan tarjouksen perusteella ollut syytä epäillä tarjouksen olevan tarjouspyynnön vastainen toimitilojen, laadunvarmistuksen ja työmenetelmien osalta.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteessä on ilmoitettu, että toiminta voidaan aloittaa 2–3 kuukauden kuluttua hankintapäätöksen saamisesta. Tarjoukset on pitänyt jättää 30.9.2015 mennessä eikä tarjoaja ole voinut olettaa, että hankintapäätös olisi tehty neljässä päivässä, jotta toiminta olisi voitu aloittaa 4.1.2016. Markkinaoikeus katsoo, että voittanut tarjoaja ei ole tarjouspyynnön edellyttämällä tavalla sitoutunut siihen, että toiminta aloitettaisiin 4.1.2016, vaan mahdollisesti vasta tämän ajankohdan jälkeen. Tarjous on näin ollen ollut tältä osin tarjouspyynnön vastainen ja hankintayksikön olisi pitänyt hylätä se.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten vastaisesti, markkinaoikeus voi:

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;
2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;
3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;
4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä;
5) määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;
6) määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun;
7) lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

Hankintalain 95 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan hyvitysmaksu voidaan määrätä maksettavaksi, jos 94 §:n 1 momentin 1-3 kohdassa tarkoitettu toimenpide saattaisi aiheuttaa hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat taikka jos valitus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen.

Hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut ja kuultavan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen siltä osin kuin se on kohdistunut 7.9.2015 tehtyyn keskeytyspäätökseen.

Markkinaoikeus kumoaa Peruspalvelukuntayhtymä Kallion 9.10.2015 tekemän hankintapäätöksen § 83. Markkinaoikeus kieltää Peruspalvelukuntayhtymä Kalliota tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Peruspalvelukuntayhtymä Kallion korvaamaan Hengitysliitto ry:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Peruspalvelukuntayhtymä Kallion ja Nuorten Ystävät ry:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Ville Parkkari.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.