MAO:514/16

ASIAN TAUSTA

Lapin poliisilaitoksen (jäljempänä myös hankintayksikkö) apulaispoliisipäällikkö on vainajien kuljetuspalveluja Rovaniemen, Ylä-Lapin, Torniolaakson ja Käsivarren osa-alueilla ajalle 1.8.2015–30.6.2019 koskevassa hankintamenettelyssä valinnut 26.6.2015 tekemällään hankintapäätöksellä Hautauspalvelu Luoma-aho Ky:n tarjouksen Rovaniemen alueen osalta.

Lapin poliisilaitoksen apulaispoliisipäällikkö on 4.8.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä kumonnut 26.6.2015 tekemänsä hankintapäätöksen ja keskeyttänyt hankintamenettelyn Rovaniemen alueen osalta.

Keskeyttämispäätöksen jälkeen hankintayksikkö on ilmoittanut 1.9.2015 julkaistulla uudella EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta vainajien kuljetusta Rovaniemen alueella koskevasta palveluhankinnasta ajalle 1.11.2015–30.6.2019.

Lapin poliisilaitoksen apulaispoliisipäällikkö on 4.11.2015 tekemällään päätöksellä sulkenut tarjouskilpailusta Hautauspalvelu Luoma-aho Ky:n tarjouksen ja valinnut Jokelan Hautaustoimisto Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1.850.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Hautauspalvelu Luoma-aho Ky on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.860 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hautauspalvelu Luoma-aho Ky:n tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta on ollut kohtuutonta. Valittaja kuuluu Suomen Hautaustoimistojen Liittoon, jolla ei ole omaa yleissitovaa työehtosopimusta. Valittajan yrityksessä sovelletaan niin sanottua yleistä työehtosopimusta, jonka määrittelee työsopimuslaki. Yleinen työehtosopimus on kansankielinen käytännön termi, jota käytetään yleisesti. Hankintayksikkö olisi voinut selvittää asian pyytämällä tarvittaessa lisäselvitystä. Lisäselvityksen pyytäminen ei olisi vaikuttanut tarjouksen hintaan tai laatuun. Valittaja suorittaa parhaillaan kuljetuspalvelua hankintayksikölle, eikä hankintayksikkö ole kyseenalaistanut sovellettavaa työehtosopimusta tai keskeisiä työehtoja, minkä vuoksi hankintayksikön käytäntö ja päätöksenteko ovat ristiriidassa.

Hankintayksikkö on kohdellut tarjoajia epätasapuolisesti ja epäoikeudenmukaisesti. Nyt kyseessä olevan hankintamenettelyn voittanut tarjoaja Jokelan Hautaustoimisto Oy oli saanut hintatiedot aiemmasta samaa hankintaa koskevassa tarjouskilpailusta. Tällä tavoin sillä oli helpompi tehdä tarjous uudessa hankintamenettelyssä. Valittaja ei ollut saanut tietoja, koska hankinta oli keskeytetty.

Vastine

Vaatimukset

Lapin poliisilaitos on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön ehtojen vastainen ja hankintayksiköllä on ollut oikeus sulkea tarjous tarjouskilpailusta. Tarjouspyynnössä on edellytetty tarjoajan toimittavan tarjouksen liitteenä selvityksen työhön sovellettavasta työehtosopimuksesta tai muista keskeisistä työehdoista. Puheena olevalla toimialalla ei ole sitovaa työehtosopimusta, jolloin tarjouksen tekijän olisi tullut esittää selvitys palvelun tuottamiseen sovellettavasta työehtosopimuksesta taikka selvitys muista keskeisistä työehdoista. Valittajan viittaus yleiseen työehtosopimukseen ei anna selvitystä vainajien kuljetuksessa sovellettavista työehdoista.

Hankintayksikkö ei ole suosinut toista tai muita tarjoajia. Aikaisemmassa tarjouskilpailussa ovat tarjousvertailussa olleet mukana sekä valittaja että Jokelan Hautaustoimisto Oy. Asianosaisaseman perusteella Jokelan Hautaustoimisto Oy:llä on ollut oikeus saada nähtäväkseen valittajan tarjousasiakirjat. Hankintaoikaisun johdosta hankintapäätös on kumottu, hankinta keskeytetty ja käynnistetty uusi kilpailutus. Kun valittajan tarjous on nyt kysymyksessä olevassa uudessa kilpailutuksessa suljettu pois, ei valittajalla ole enää ollut oikeutta muiden tarjoajien asiakirjoihin. Toisten tarjoajien asiakirjat eivät myöskään ole vaikuttaneet valittajan tarjouksen poissulkemiseen.

Kuultavan lausunto

Jokelan Hautaustoimisto Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 375 eurolla.

Valittaja ei ole esittänyt tarjouspyynnössä selkeästi vaadittuja tietoja työhön sovellettavasta työehtosopimuksesta tai keskeisistä työehdoista. Kuuluminen liittoon ei vapauta yritystä tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten noudattamiseen. Pelkkä viittaus yleiseen työehtosopimukseen ei anna selvitystä sovellettavista työehdoista.

Suhteessa hankinnan kokoon, laatuun ja laajuuteen vaadittuja selvityksiä voidaan pitää tarpeellisina ja niiden puuttumista poissulkemisperusteena, koska hankinta on työvoimavaltainen. Kaikki tarjoajat ovat olleet yhdenvertaisessa asemassa soveltuvuutta koskeviin vaatimuksiin nähden.

Sillä, että hankintayksikkö on joutunut välttämättömän toiminnan varmistamiseksi hankkimaan palveluita yritykseltä, joka ei ole täyttänyt tarjouspyynnön ehtoja, ei ole merkitystä nyt käsiteltävänä olevan asian kannalta. Hankintayksikön tai kuultavan syynä ei voida pitää sitä, että valittaja on pyytänyt aiemman tarjouskilpailun asiakirjoja vasta sitten, kun on tullut suljetuksi tarjouskilpailusta.

Oikeudenkäyntikulujen määrä vastaa kuultavan edustajan viiden tunnin työmäärää ja on kohtuullinen ottaen huomioon kuultavan edustajan koulutus- ynnä muun taustan.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen ja vaatinut, että kuultavan vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta hylätään.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 21 §:n 3 momentin mukaan, kun liitteen B palveluhankinnat ylittävät lain 16 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitetun EU-kynnysarvon, niihin on lisäksi sovellettava muun ohella mitä 44–46 §:ssä säädetään teknisistä eritelmistä, ympäristöominaisuuksia koskevista teknisistä eritelmistä ja tarjoajan esittämästä näytöstä.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 69 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava. Pykälän 3 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioimiseksi vaadittavien selvitysten osalta voidaan noudattaa soveltuvin osin, mitä 55–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan tarjoajien soveltuvuutta koskevien vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 56 §:n 4 momentin mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokkaita tai tarjoajia täydentämään tai täsmentämään selvityksiä ja muita asiakirjoja. Hankintalain 56 §:ää koskevien esitöiden (HE 50/2006 vp s. 101) mukaan säännös ei kuitenkaan velvoita hankintayksikköä pyytämään ehdokkaita tai tarjoajia täydentämään tai täsmentämään puutteellisia selvityksiä vaan vastuu tarjouksen tarjouspyynnönmukaisuudesta ja vaadittujen selvitysten toimittamisesta on tarjoajalla. Pykälää koskevien esitöiden mukaan hankintayksiköllä on oikeus sulkea tarjouskilpailusta tarjous, jossa ei ole vaadittuja selvityksiä.

Hankintamenettely

Hankintapäätöksen mukaan tarjouskilpailuun oli saapunut yhteensä kolme tarjousta. Näistä yksi, valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön liitteen 2 kohdan 2.2 "Vakuutus verojen ja sosiaaliturvamaksujen maksamisesta sekä hankintalain poissulkemisperusteiden soveltumattomuudesta" on edellytetty, että tarjoaja toimittaa tarjouksen liitteenä selvityksen työhön sovellettavasta työehtosopimuksesta tai muista keskeisistä työehdoista.

Valittaja on tarjouksensa liitteessä "Laadunvarmistus toimenpiteet" ilmoittanut seuraavaa: "Työehtosopimus: Omassa liiketoiminnassani noudatan yleistä työehtosopimusta ja hautausalan eettisiä arvoja". Valittaja on lisäksi liittänyt tarjoukseensa Tilaajavastuu.fi-raportin, jonka kohdassa "Noudatettavat työehtosopimukset" on todettu seuraavaa: "Yrityksen toimialalla ei ole yleissitovaa työehtosopimusta eikä yritys ole sopinut työntekijöidensä kanssa omaa työehtosopimusta. Yritys noudattaa työntekijöihinsä palkkauksen ja työehtojen osalta työsopimuslain ja työaikalain määräyksiä."

Voittanut tarjoaja on toimittanut tarjouksensa liitteenä asiakirjan, joka on otsikoitu selvitykseksi työhön sovellettavasta työehtosopimuksesta tai muista keskeisistä työehdoista. Toiseksi tullut tarjoaja on tarjouksessaan todennut kohdassa 10 "Työehtosopimus" seuraavaa: "Tarjoaja soveltaa yleistä työehtosopimusta ja työaikalakia ulkopuolisten työntekijöiden palkkauksessa. Yrittäjiä työaikalaki ei sido."

Hankintayksikön antaman selvityksen mukaan voittanut tarjoaja Jokelan Hautaustoimisto Oy on saanut nähtäväkseen valittajan tarjousasiakirjat samaa hankintaa koskeneen aikaisemman keskeytetyn hankintamenettelyn osalta. Sekä aiemmassa keskeytetyssä hankintamenettelyssä että nyt kyseessä olevassa hankintamenettelyssä tarjouspyyntöjen asiakirjat ja tarjouspyyntöjen liitteinä olleet hintalomakkeet (liite 3) ovat olleet Rovaniemen alueen osalta olennaisilta osiltaan samanlaiset. Kumpaankin tarjouskilpailuun ovat osallistuneet samat kolme tarjoajaa.

Asian arviointi

Asiassa on arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt valittajan esittämin tavoin hankintalain vastaisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on oikeus sulkea tarjouskilpailusta tarjous, jossa ei ole tarjouspyynnössä vaadittuja tarjoajien soveltuvuuden arviointiin liittyviä selvityksiä. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, milloin se katsoo, että hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävät edellytykset täyttyvät. Menettely ei kuitenkaan saa olla tarjoajia kohtaan syrjivää tai epätasapuolista eikä suhteellisuus- tai avoimuusperiaatteen vastaista.

Hankintayksikkö on katsonut, että valittajan esittämä selvitys sovellettavasta työehtosopimuksesta tai muista keskeisistä työehdoista ei ole ollut riittävä eikä se ole vastannut tarjouspyynnössä edellytettyä. Hankintayksikkö on kuitenkin katsonut kahden muun tarjoajan tarjouksissa esitetyn riittäväksi ja tarjouspyynnön mukaiseksi selvitykseksi. Markkinaoikeus toteaa, että valittajan tarjous on sisältänyt jonkinlaista selvitystä työehdoista. Kun valittajan ja erityisesti toiseksi tulleen tarjouksia verrataan nyt kysymykseltä olevilta kohdin keskenään, ei voida tehdä päätelmää siitä, että esimerkiksi toiseksi tulleen tarjoajan tarjous vastaisi tarjouspyyntöä paremmin kuin valittajan tarjous. Huomioon ottaen näin ollen se, miten hankintayksikkö on arvioinut muiden tarjoajien tarjouksia, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole toiminut tarjoajia kohtaan tasapuolisesti, kun se on tässä asiassa sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö on siten menetellyt hankintalain vastaisesti.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että hankintayksikkö on kohdellut tarjoajia epätasapuolisesti ja epäoikeudenmukaisesti sen antaessa aikaisemmassa samaa hankintaa koskeneessa keskeytetyssä hankintamenettelyssä annettujen tarjousten hintatiedot Jokelan Hautaustoimisto Oy:lle. Markkinaoikeus toteaa tältä osin, että hankintalain 73 a §:n esitöiden (HE 182/2010 vp s. 22 ja 23) mukaan jos keskeytetty hankinta päätetään toteuttaa myöhemmin, hankintayksikön tulisi varmistaa, että aiempaan menettelyyn osallistuneet tarjoajat eivät saa uudessa tarjouskilpailussa perusteetonta etua tai haittaa keskeytettyyn menettelyyn osallistumisen johdosta.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan vain yksi aiempaan menettelyyn osallistuneista tarjoajista eli tässä asiassa kysymyksessä olevan hankintamenettelyn voittanut tarjoaja Jokelan Hautaustoimisto Oy on saanut tietoonsa keskeytetyn hankintamenettelyn hintatiedot. Markkinaoikeus katsoo, että kaikkia tarjouskilpailuun osallistuneita tarjoajia on tullut pitää asianosaisina, joilla on ollut viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan oikeus saada tieto tarjousten vertailussa käytetyistä hinnoista. Hankinnan kohdetta ei ole Rovaniemen alueen osalta mitenkään muutettu nyt käsiteltävänä olevaa hankintamenettelyä aloitettaessa ja uusi hankintamenettely on aloitettu noin kuukauden kuluessa hankinnan keskeyttämispäätöksestä. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön edellä kuvattu menettely ei ole näissä olosuhteissa ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Hankintayksikkö on tältäkin osin menetellyt hankintalain vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittaja on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on kuitenkin vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Lapin poliisilaitoksen 4.11.2015 tekemän hankintapäätöksen POL-2015-965. Markkinaoikeus kieltää Lapin poliisilaitosta tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 40.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Lapin poliisilaitoksen korvaamaan Hautauspalvelu Luoma-aho Ky:n oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Lapin poliisilaitoksen ja Jokelan Hautaustoimisto Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Markus Mattila ja Riikka Pirttisalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.