MAO:289/16

ASIAN TAUSTA

Kristiinankaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 29.5.2015 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta päiväkodin rakennusurakasta.

Kristiinankaupungin kaupunginhallitus on 29.6.2015 tekemässään hankintapäätöksessä § 179 kohdassa 1 a sulkenut muun ohella Oy Gun Exin Finland Ltd:n tarjouskilpailusta ja kohdassa 1 b valinnut Rakennuspalvelu Esa Itälaakso Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 1.500.000–2.000.000 euroa.

Markkinaoikeus on 31.7.2015 antamallaan päätöksellä numero 538/15 kieltänyt muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen täytäntöönpanon ja 16.9.2015 antamallaan päätöksellä numero 625/15 hylännyt hankintayksikön vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Oy Gun Exin Finland Ltd on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.750 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Voittaneen tarjoajan valinta on perustunut halvimpaan hintaan, mikä on käynyt ilmi hankintayksikön tarjouspyyntöön oheistamasta tarjouslomakkeesta. Tarjousten vertailu ei siten ole perustunut tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuun, kuten hankintayksikkö on hankintapäätöksessään ilmoittanut. Hankintapäätös on näin ollen tältä osin virheellinen.

Tarjoajia ei ole kohdeltu tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Tarjouskilpailuun on osallistunut seitsemän tarjoajaa. Hankintayksikkö on ennen hankintapäätöksen tekoa järjestänyt kokouksen, johon on kuitenkin kutsuttu ainoastaan voittanut tarjoaja ja valittaja. Kokouksessa valittajalta on pyydetty tarkennusta siitä, minkälaiset tämän tarjouksessa ilmoittamat ikkunat ovat sekä pyydetty uutta hintatarjousta ratkaisusta, jossa ikkunat olisi toteutettu toisella tavalla.

Valittajan tarjoamat ikkunat eivät ole hankintayksikön mukaan olleet tarjouspyynnön mukaisia. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole ilmoitettu, minkälaisia ikkunoiden olisi tullut olla. Jos ikkunoiden olisi tullut olla moniosaisia, olisi tämän tullut käydä ilmi päiväkodin pohjakuvasta, jossa ikkunoiden keskikarmin olisi tullut näkyä. Ikkunoiden moniosaisuudesta olisi tullut ilmoittaa myös tarjouspyynnössä, työselitteessä tai muussa yhteydessä. Tarjouspyynnössä on lisäksi todettu sen liitteinä olleiden piirustusten olevan luonnospiirustuksia, mikä tosiasiallisesti on tarkoittanut sitä, että niistä on voinut poiketa. Näin ollen tarjouspyyntö ei ole ollut tältä osin riittävän selvä.

Tarjouspyynnöstä ei ole myöskään käynyt ilmi, onko siinä esitetty maksuhäiriötä koskeva maininta ollut ehdoton vähimmäisvaatimus tai onko tarjoajalta edellytetty tiettyä luottoluokitusta. Tarjouspyynnön sanamuodon mukaan "tarjous voidaan hylätä". Tarjouspyyntö on laadittu niin epäselvästi, ettei se ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua hankintamenettelyssä. Luottotietoja ei ole myöskään tarkastettu ilmoitetulla ja hankintamenettelyssä edellytettävällä tavalla tarjousten avaamisen yhteydessä.

Vastine

Vaatimukset

Kristiinankaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Tarjouspyynnössä on selvästi ilmoitettu, että urakoitsijan valintaperusteena on kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous ja että urakka on tullut suorittaa kokonaisvastuu-urakkana. Koska valittajan tarjous ei ole käsittänyt kaikkia työsuoritteita eritelmän mukaisesti, tarjous ei ole vastannut tarjouspyyntöä eikä sitä siten ole voitu ottaa huomioon tarjousten vertailussa.

Lisäksi tarjouspyynnöstä on käynyt selvästi ilmi, että hankintayksikkö on pidättänyt itsellään oikeuden sulkea tarjouskilpailusta tarjoajan, jolla on ollut maksuhäiriöitä tai heikot taloudelliset edellytykset hankkeen toteuttamiseen. Valittajalla on ollut maksuhäiriömerkintöjä ja sen luottoluokitus on ollut C. Ottaen huomioon hankkeen laajuus ei ole ollut tarkoituksenmukaista hyväksyä urakoitsijaa, jonka luottoluokitus on C.

Kokouksessa, johon valittaja on kutsuttu, ei ole ollut kyse mistään neuvottelusta, jossa olisi ollut mahdollista neuvotella jo annetun tarjouksen sisällöstä. Kokous on kutsuttu koolle, jotta tarjoajalla on ollut mahdollisuus antaa selvitys hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena pidettävän tarjouksensa perusteista. Valittajan tarjous on ollut 16–25 prosenttia halvempi kuin muut tarjouspyynnön mukaiset tarjoukset. Kyseisessä kokouksessa on todettu, että valittajan tarjoamat ikkunat ovat olleen vääränlaiset ja että valittaja on arvioinut useiden rakennusmateriaalien ja tarvikkeiden hankintahinnan liian alhaiseksi. Tarjouspyyntö ei ole ollut ikkunoiden osalta epäselvä. Muut tarjoajat ovat pystyneet tarjoamaan oikeantyyppiset ikkunat.

Kuultavan lausunto

Rakennuspalvelu Esa Itälaakso Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.425 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä ilmoittanut tarkistavansa tarjoajan luottotiedot ja että tarjous voidaan hylätä, jos tarjoajalla on maksuhäiriömerkintöjä. Noudattaen tätä ennalta ilmoitettua, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen liittyvää objektiivista ja syrjimätöntä perustetta hankintayksikkö on arvioinut, ettei valittaja ole ollut soveltuva toteuttamaan hankintaa. Valittajan luottoluokitus on antanut hankintayksikölle perustellun aiheen epäillä yhtiön edellytyksiä toteuttaa hankinta.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä on ilmoitettava, mitkä ovat kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet. Hankintailmoituksessa näitä vertailuperusteita ei ole ilmoitettu. Edelleen asiassa on epäselvää, mihin ennalta ilmoitettuihin ja syrjimättömiin vertailuperusteisiin hankintayksikkö on viitannut hankintapäätöksessä ilmoittaessaan valinneensa kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen. Tosiasiallisesti valintaperusteena on ollut halvin hinta. Näin ollen tarjouspyyntö on näiltäkin osin laadittu niin epäselvästi, ettei se ole ollut omiaan turvaamaan ehdokkaiden ja tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua hankintamenettelyssä.

Hankintayksikkö ei ole pyytänyt valittajalta hankintasäännösten edellyttämää kirjallista selvitystä poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteista. Valittajan tarjoushinta on ylittänyt hankintayksikön ilmoittaman urakan ennakoidun vähimmäishinnan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 4 momentin mukaan, jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään toisistaan, noudatetaan sitä, mitä hankintailmoituksessa ilmoitetaan.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Asian arviointi

Hankinnassa on ollut kysymys Kristiinankaupungin päiväkodin rakentamisesta kokonaisvastuu-urakkana (KVR). Hankintailmoituksen mukaan tarjouskilpailussa tarjouksen valintaperuste on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous ottaen huomioon tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetyt vertailuperusteet.

Valittaja on esittänyt muun ohella, että hankintayksikkö ei ole ilmoittanut, mitkä ovat kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet ja että tosiasiallisesti tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta.

Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjous" on ilmoitettu, että tarjoushinta on tullut ilmoittaa tarjouspyyntöön oheistetulla lomakkeella kiinteänä kokonaishintana ilman arvonlisäveroa sekä 24 prosentin arvonlisäveroineen. Edelleen tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjoajan soveltuvuuteen ja tarjouksen liitteiden toimittamiseen liittyviä edellytyksiä sekä osoite ja määräaika tarjousten toimittamiselle. Lopuksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjouksen liitteet, jotka ovat olleet referenssilista aikaisemmin toteutetuista vastaavista rakennushankkeista, todistus tilaajavastuulaissa mainituista selvityksistä, pankin tai muun luotonantajan todistus kymmenen prosentin vakuuden myöntämisestä ja lista keittiövarustukseen sisältyvistä kalusteista ja koneista.

Tarjouspyyntöön oheistetulla tarjouslomakkeella on kiinteää kokonaishintaa ja arvonlisäveroa koskevien tietojen lisäksi tullut ilmoittaa huomautukset ja lisätiedot sekä tarjoajan yhteyshenkilö yhteystietoineen.

Tarjousten 22.6.2015 päivätyssä avauspöytäkirjassa on ilmoitettu tarjouskilpailuun osallistuneiden tarjoajien nimet, tarjousten saapumisajankohdat ja tarjoushinnat.

Hankintapäätöksessä on tarjoajan valintaa koskevalta osalta todettu, että neljän tarjoajan tarjoukset on todettu vertailukelpoisiksi. Näiden tarjoajien nimien yhteydessä on ilmoitettu tarjoushinnat. Hankintapäätöksen mukaan Rakennuspalvelu Esa Itälaakso Oy:n tarjous on hyväksytty kokonaistaloudellisesti edullisimpana tarjouksena ja Rakennuspalvelu Esa Itälaakso Oy on valittu päiväkotirakennuksen urakoitsijaksi.

Hankintapäätöksessä tarjoajakohtaisesti ilmoitettujen tarjoushintojen perusteella markkinaoikeus toteaa, että Rakennuspalvelu Esa Itälaakso Oy:n tarjous on ollut vertailuun hyväksytyistä tarjouksista hinnaltaan halvin.

Hankintailmoituksen tarkoituksena on tiedottaa avoimesti tarjouskilpailusta ja siten antaa alan elinkeinonharjoittajille tasapuoliset mahdollisuudet tarjousten tekemiseen. Hankintalain 69 §:n 4 momentin perusteella tilanteessa, jossa hankintailmoitus ja tarjouspyyntö eroavat sisällöltään toisistaan, on ratkaisevaa se, mitä hankintailmoituksessa ilmoitetaan.

Hankintailmoituksen ja hankintayksikön mukaan tarjouksen valintaperuste on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Tarjouspyynnössä ja sen liitteissä ei kuitenkaan ole ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita. Hankintapäätöksessä ei myöskään ole suoritettu saatujen tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailua. Tarjouspyynnön ja sen liitteenä olevan tarjouslomakkeen, tarjousten avauspöytäkirjan ja hankintapäätöksen perusteella tarjouksen valintaperusteena on ollut yksin hinta. Ottaen huomioon tarjouskilpailusta kiinnostuneiden toimittajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksen markkinaoikeus katsoo, että tarjousten vertailussa olisi tullut noudattaa hankintailmoituksessa ilmoitettua tarjouksen valintaperustetta. Näin ollen hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti käyttäessään tarjouksen valintaperusteena halvinta hintaa, eikä hankintailmoituksen mukaisesti kokonaistaloudellista edullisuutta, ja jättäessään ilmoittamatta kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet hankintalain 69 §:n 2 momentin 3 kohdassa säädetyin tavoin.

Lisäksi markkinaoikeus toteaa hankinnasta ilmoittamisen osalta seuraavan.

Hankintalain 68 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava julkisesti avoimella tai rajoitetulla menettelyllä, neuvottelumenettelyllä taikka kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta hankinnasta, palveluja koskevasta käyttöoikeussopimuksesta ja käyttöoikeusurakasta. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset ilmoitusten lähettämisessä käytettävistä viestintävälineistä, ilmoitusten sisällöstä, julkaisemisesta ja muista ilmoitusvelvollisuuteen liittyvistä seikoista.

Julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (hankinta-asetus) 5 §:n 2 momentin mukaan hankintojen sisällön määrittelyssä on käytettävä yhteisestä hankintasanastosta (CPV) annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2195/2002 vahvistettua viitenimikkeistöä 2-numerotason tarkkuudella.

Hankintayksikkö on 29.5.2015 julkaisemassaan hankintailmoituksessa ilmoittanut hankinnan pääkohteeksi rakennusten lopputyöt ja

CPV-koodiksi 45400000-1. Hankinnan kohteena on kuitenkin ollut päiväkodin rakennusurakka kokonaisvastuu-urakkana (KVR). Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön hankintailmoituksessa käyttämä hankinnan pääkohde ja CPV-koodi eivät ole vastanneet hankinnan kohteen kuvausta. Vaikka hankintailmoitus on ollut tarjoajien luettavana hankintalaissa tarkoitetuissa ilmoituspaikoissa, ilmoitusten suuren lukumäärän vuoksi kaikkien hankintailmoitusten seuraaminen on työlästä eikä tällaista toimintatapaa voida pitää toimittajien kannalta vaikeuksitta mahdollisena tai edes kohtuullisena. Hankintailmoituksen virheellisyys hankinnan pääkohteen määrittelyn ja CPV-koodin osalta ei siten ole ollut omiaan turvaamaan potentiaalisten tarjoajien tasapuolisia mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuun.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti jo jättäessään tarjousten vertailussa soveltamatta hankintailmoituksessa ilmoittamaansa tarjouksen valintaperustetta. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintailmoitus ja tarjouspyyntö liitteineen ovat olleet hankintasäännösten vastaisia, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa päiväkodin rakennusurakan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä kuultava saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Kristiinankaupungin kaupunginhallituksen 29.6.2015 tekemän hankintapäätöksen § 179. Markkinaoikeus kieltää Kristiinankaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 150.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kristiinankaupungin korvaamaan Oy Gun Exin Finland Ltd:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.750 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Rakennuspalvelu Esa Itälaakso Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Sami Myöhänen ja Ville Parkkari.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.