MAO:254/16

ASIAN TAUSTA

Peruspalvelukuntayhtymä Kallio (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 20.6.2015 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta lääkkeiden annosjakelupalvelun hankinnasta ajalle 1.1.2016–31.12.2018 sekä kahdelle yhden vuoden optiokaudelle.

Peruspalvelukuntayhtymä Kallion yhtymähallitus on 18.9.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 76 valinnut A:n ja B:n yhteisen tarjouksen. A on käyttänyt tarjouskilpailussa toiminimeään Oulun 2. apteekki ja B toiminimeään Oulu III Hansa Apteekki.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 900.000–1.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

C on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen siltä osin kuin se koskee Ylivieskan osa-alueen annosjakelupalvelua ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan valittajan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla.

Valittaja on vielä vaatinut, että hankintayksikön 23.9.2015 tekemä viranomaispäätös tarjousasiakirjojen salassapidosta kumotaan siltä osin kuin tiedot koskevat tarjoajien käyttämiä alihankkijoita. Valittaja on myös vaatinut, että sille annetaan tieto hankintayksikön voittaneilta tarjoajilta mahdollisesti pyytämistä lisäselvityksistä ja niihin saaduista vastauksista.

Perusteet

Voittanut tarjous on ollut alihintainen ja normaalista hinnoittelusta poikkeava. Voittaneen tarjoajan tarjouksessaan ilmoittama hinta on ollut alhaisempi kuin palveluntarjoamisesta aiheutuvat kustannukset. Myös kuljetuskustannusten vuoksi hintaa on pidettävä poikkeavan alhaisena.

Hankintayksikön olisi tullut kiinnittää erityistä huomiota sen varmistamiseen, ettei tarjottu hinta ole alihintainen. Hankintayksikön olisi tullut havaita, että voittaneen tarjouksen hinta on paitsi ollut tarjoajalle tappiollinen myös kilpailua vääristävä. Hankintayksikkö ei ole hankintasäännösten edellyttämällä tavalla pyytänyt selvitystä alhaisesta hinnasta. Mikäli hankintayksikkö on pyytänyt selvityksiä, on se pitänyt tiedon niistä perusteetta salassa.

Alihankkijatietojen salassapitäminen on perusteetonta, koska Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskuksen myöntämä lupa on julkinen asiakirja. Palveluntarjoajien viranomaisluvista tiedon saaminen on perusteltua kuluttajien terveyden suojelemiseksi. Muiden tarjoajien tulee saada tieto alihankkijoista etujensa valvomiseksi.

Hankintayksikön tulee korvata valittajan oikeudenkäyntikulut ja pitää omat oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Vastine

Vaatimukset

Peruspalvelukuntayhtymä Kallio on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.310 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Voittaneen tarjouksen hinta ei ole ollut poikkeuksellisen alhainen. Voittaneen tarjouksen hinta on ollut noin 26 prosenttia valittajan tarjouksen hintaa edullisempi. Kysymys ei ole ollut poikkeuksellisen suuresta hinnanerosta, kun otetaan huomioon, että annosjakelun yhteydessä toimittajalle kertyy tuloja annosjakelupalkkion lisäksi lääkkeiden myynnistä.

Hankintayksiköllä ei ole ollut aihetta epäillä voittaneen tarjoajan kykyä toteuttaa hankinta tarjotulla hinnalla ja tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta selvittää voittaneen tarjoajan hinnan alhaisuutta eikä velvollisuutta hylätä voittaneen tarjoajan tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Molemmat tarjouskonsortioon kuuluvat apteekit vastaavat yhteisvastuullisesti sopimusvelvoitteista. Lisäksi molemmat apteekit ovat vakavaraisia ja kannattavia yrityksiä. Valituksen kohteena olevan annosjakelupalvelun osuus ryhmittymän yhteenlasketusta lääkemyynnin liikevaihdosta on 3–3,5 prosenttia. Lääkkeiden koneellisen annosjakelun hinnat vaihtelevat suhteellisen paljon. Paikalliset olosuhteet vaikuttavat merkittävästi annosjakelun hintaan.

Vaatimus salassapitoa koskevan päätöksen kumoamisesta on tehty väärässä tuomioistuimessa. Tarjouksen sisältämä alihankkijaa koskeva tieto on liikesalaisuus. Hankintayksiköllä ei ole ollut syytä epäillä voittaneen tarjoajan tarjouksessa ilmoittamia tietoja, jotka ovat liittyneet alihankkijatietojen salassapitoon. Hankintayksikkö on voinut kieltäytyä antamasta alihankkijatietoja valittajalle. Tiedot eivät ole vaikuttaneet tarjousten vertailuun, eivätkä ne ole olennaisia tässä oikeudenkäynnissä.

Asiassa olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Kuultavien lausunto

A ja B ovat yhteisessä lausunnossaan vaatineet, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan heidän arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulunsa 3.712,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö on toiminut hankintasäännösten mukaisesti. Voittanut tarjous ei ole vääristänyt kilpailua eikä se ole ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen. Tarjotun palvelun volyymi ja tuotannon tehokkuus ovat vaikuttaneet tarjouksen hintaan. Kahden apteekin yhteistoiminta tuo synergiaetuja muun muassa kuljetus- ja varastointikustannuksissa. Annosjakelupalvelun hintaa on laskenut myös se, että kysymys on ollut koneellisen annosjakelupalvelun perusteella tehtävästä annosjakelusta. Tarjouksen hinta ei ole ollut tappiollinen.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että vakiintuneiden annosjakelukustannusten alittamisen olisi pitänyt herättää hankintayksikön epäilykset alihinnoittelusta. Tarjouspyynnössä ei ole tiedusteltu sitä, mikä on annosjakelupalvelun osuus tarjoajien liikevaihdossa, minkä vuoksi liikevaihdon osuus ei ole voinut vaikuttaa siihen, onko hankintayksiköllä ollut aihetta epäillä tarjoajien kykyä suoriutua sopimuksesta. Tarjousten asianmukaisuutta olisi tullut arvioida sitä kriittisemmin mitä kauempaa kuljetukset tapahtuvat. Kun hankintayksikkö ei ole aikaisemmin kilpailuttanut lääkkeiden annosjakelupalveluja, sillä ei ole voinut olla käsitystä hankinnan todellisista kustannuksista.

Hankintayksikön vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on kohtuuton 2.000 euroa ylittävältä osalta ja kuultavien vaatimus 1.000 euroa ylittävältä osalta.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antanut lisävastineen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Pääasiaratkaisun perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 21 §:n 2 momentin viittaussäännöksen nojalla asiassa sovellettavan 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 107–108) mukaan hankintayksiköllä on oikeus hylätä hankinnan edellyttämään suoritukseen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiset tarjoukset. Poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hylkäämisen tulee perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta hylätä tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena, vaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen muita tarjouksia alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole pyytänyt voittaneilta tarjoajilta selvitystä tarjouksen perusteista eikä hylännyt tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Valitus on pääasian osalta siten hylättävä.

Vaatimukset viranomaispäätöksen kumoamisesta ja asiakirjojen esittämisestä

Valittajan vaatimus hankintayksikön tekemän viranomaispäätöksen kumoamisesta ei kuulu hankintalain 86 §:n 1 momentin perusteella markkinaoikeuden käsiteltäväksi ja vaatimus on sen vuoksi jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

Asiakirjoilla, joista valittaja on vaatinut saada tiedon, ei voi olla merkitystä valittajan esittämän hankintaoikeudellisen valitusperusteen menestymistä arvioitaessa, kuten edellä esitetyistä pääasiaratkaisun perusteluista ilmenee. Jo tästä syystä markkinaoikeus hylkää valittajan asiakirjojen esittämistä koskevan vaatimuksen.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään. Oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen hankinta-asiassa ei siten sovelleta viimeksi mainitun pykälän 3 momenttia.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultavat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavien oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Oikeudenkäyntikulujen kohtuullista määrää harkitessaan markkinaoikeus on ottanut huomioon erityisesti hankintaoikeudellisen pääasian selvyyden.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää tutkimatta C:n vaatimuksen kumota viranomaispäätös tarjousasiakirjojen salassapidosta ja hylkää hänen valituksensa muilta osin.

Markkinaoikeus velvoittaa C:n korvaamaan Peruspalvelukuntayhtymä Kallion oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla sekä A:n ja B:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4§:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Sami Myöhänen, Pekka Savola ja Riikka Pirttisalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.