MAO:186/16

ASIAN TAUSTA

Kajaanin kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 17.2.2015 julkaistuilla kansallisilla hankintailmoituksilla avoimella menettelyllä toteutettavasta logistiikkakeskuksen rakennusautomaatiourakasta osana logistiikkakeskuksen uudisrakennushanketta.

Kajaanin kaupungin Vimpelinlaakson kehittämisliikelaitoksen johtokunta on 12.3.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 12 valinnut Siemens Osakeyhtiön tarjouksen.

Koko uudisrakennushankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 3.260.000 euroa.

Markkinaoikeus on 29.5.2015 antamallaan päätöksellä hylännyt Paikallis-Sähkö Oy:n vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä väliaikaisesti.

Hankintapäätös on pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Paikallis-Sähkö Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 8.240 euroa.

Perusteet

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on pyydetty tarjouksia Siemens Desigo-rakennusautomaatiojärjestelmän laajennuksesta. Valittaja on tarjonnut automaatiojärjestelmän integroinnin tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti eikä valittajan tarjousta olisi siten tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Valittajan tarjoamat Sauter-alakeskukset ovat olleet täysin liitettävissä Desigo-valvomoon, kuten Desigo-alakeskuksetkin ovat olleet liitettävissä Sauter-valvomoon. Tämän mahdollistavat BACnet-protokolla sekä BACnet sertifioidut laitteet, joita niin Siemens kuin Sauterkin käyttävät. Standardoidun BACnet-protokollan ansiosta järjestelmä näkyy käyttäjille täysin samanlaisena kuin mikä tahansa Desigo-alakeskus.

Valittajan tarjoamat laitteet ovat sertifioidusti yhteensopivia Desigo-automaatiojärjestelmän kanssa. Siemensin Desigo valvomoon on muissa kaupungeissa tähän mennessä liitetty alakeskuksia neljältä eri laitevalmistajalta.

Hankittavien laitteiden teknisen määrittelyn olisi pitänyt perustua johonkin viralliseen tekniseen määrittelyyn tai alalla yleisesti tunnettuun standardiin. Siemens-Desigo laitteita vastaavia laitteita olisi tullut hyväksyä. Hankintayksikön menettely on rajannut mahdollisuuden kilpailla automaatiourakoista vain voittaneelle tarjoajalle ja sen alihankkijalle.

Vastine

Vaatimukset

Kajaanin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla.

Perusteet

Hankinnan kohteena on tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella ollut hankintayksiköllä nykyään käytössä olevan Siemens Desigo rakennusautomaatiojärjestelmän laajennus.

Valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta, koska se on käsittänyt muita kuin Siemens Desigo rakennusautomaatiotuotteita.

Teoriassa eri järjestelmien integrointi onnistuu yleensä hyvin. Käytännössä integraatio on kuitenkin ongelmallista. Koska eri järjestelmiä ja näiden käyttämiä väyläprotokollia on paljon ja ne ovat koodikieleltään monimutkaisia, ei löydy helposti ihmisiä, jotka osaisivat eri järjestelmien ominaisuudet tarpeeksi hyvin, että integraatio onnistuisi helposti ja nopeasti. Myös eri toimijoiden yhteistyössä on puutteita. Kahden vapaasti ohjelmoitavien järjestelmien kanssa yhteensopivuus menetetään aina pidemmällä aikavälillä.

Kuultavan lausunto

Siemens Osakeyhtiö on lausumassaan esittänyt muun ohella, että tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella hankintayksiköllä voidaan todeta olleen tarkoitus liittää hankittava rakennusautomaatiojärjestelmälaajennus olemassa olevaan rakennusautomaatiojärjestelmään siten, että uusi järjestelmä laitteineen on täysin yhteensopiva vanhan järjestelmän kanssa. Hankintayksikkö ei ole halunnut hankkia integrointia, minkä vuoksi hankinnan kohteen ulkopuolelle on jätetty kaikkien niiden toimenpiteiden määrittely, joita integrointi olisi edellyttänyt. Hankintayksikkö on voinut määritellä hankinnan kohteen edellä mainitulla tavalla.

Valittajan tarjoama järjestelmä olisi toimittamisen ja asentamisen lisäksi edellyttänyt alakeskusten liittämisen kaupungin valvomoon sekä tähän liittyviä toimenpiteitä, jotka poikkeavat siitä, miten hankintayksikkö on määritellyt hankinnan kohteen. Valittajan tarjous on siten ollut tarjouspyynnön vastainen.

BACnet-protokolla ei pysty tarjoamaan täydellistä yhteensopivuutta eri laitevalmistajien laitteiden välillä. BACnet-protokolla muodostuu useista eri versioista ja profiileista joissa kussakin määritellään ne toiminnallisuudet tai ominaisuudet, jotka ovat eri laitevalmistajien laitteiden osalta yhteensopivat. Nämä versiot ja profiilit eivät koske kaikkien laitevalmistajien kaikkien laitteiden kaikkia toiminnallisuuksia tai ominaisuuksia. Versioiden ja profiilien sopimiseen standardoimiselimissä kuluu aikaa ja koska samaan aikaan jokainen laitevalmistaja jatkuvasti kehittää omia tuotteitaan, standardointi tulee jäljessä verrattuna uusimmilla laitteilla oleviin ominaisuuksiin ja toiminnallisuuksiin.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että voittanut tarjoaja käyttää alakeskustensa tiedonsiirtoprotokollana samaa BACnet-protokollaa, jota valittaja käyttää. Myöskään voittaneen tarjoajan tarjous ei ole käsittänyt integrointia hankintayksikön esittämällä tavalla.

Tarjouspyyntöön liitetyssä urakkaohjelmassa on edellytetty järjestelmän täyteen toimintakuntoon saattamista, minkä vuoksi tarjoajien on tullut ottaa huomioon kaikki mahdolliset lisäkustannukset.

Valittajan tarjous on täyttänyt tarjouspyynnössä järjestelmälle asetetut vaatimukset. BACnet-integroinnin ansiosta järjestelmän käyttäjä ei näe mitään eroa eri laitevalmistajien järjestelmien kesken, koska niiden toiminta ja yhteensopivuus on standardoitua, eikä käyttöhenkilökunnan tarvitse osata enempää kuin yhtä protokollaa.

Muut kirjelmät

Valittaja ja hankintayksikkö ovat toimittaneet markkinaoikeuteen lisäkirjelmiä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Pääasiaratkaisun perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 2 §:n 2 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tavaroita, palveluita ja rakennusurakointia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä 44 ja 45 §:ssä säädetään.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa. Pykälän 3 momentin mukaan teknisissä eritelmissä ei saa mainita tiettyä valmistajaa tai tiettyä alkuperää olevia tavaroita. Teknisessä eritelmässä ei myöskään saa viitata tavaramerkkiin, patenttiin, tuotetyyppiin, alkuperään, erityiseen menetelmään tai tuotantoon siten, että viittaus suosii tai syrjii tiettyjä tarjoajia tai tavaroita. Tällainen viittaus on poikkeuksellisesti sallittu vain, jos hankintasopimuksen kohdetta ei ole mahdollista riittävän täsmällisesti ja selvästi kuvata muutoin. Viittaukseen on liitettävä ilmaisu "tai vastaava".

Tarjouspyyntö

Hankintayksikkö on 17.2.2016 julkaistulla hankintailmoituksella pyytänyt tarjouksia Seppälän koulutilan alueelle rakennettavan logistiikka-alan koulutuskeskuksen uudisrakennuksen rakennusautomaatiotöistä. Rakennusautomaatiourakka on ollut yksi viidestä erillisillä hankintailmoituksilla ilmoitetuista samaan uudisrakennuskokonaisuuteen liittyvästä urakasta. Hankintailmoituksen mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta.

Tarjouspyyntöön liitetyn urakka-ohjelman kohdan 3.2 mukaan Rakennusautomaatiourakkaan kuuluvat rakennusautomaatiotyöt saatettuna valmiiksi asiakirjaluettelossa mainittujen suunnitelmien mukaisesti.

Tarjouspyyntöön liitetyssä asiakirjaluettelossa on lueteltu urakkaan liittyvät kaupalliset asiakirjat. Lisäksi asiakirjaluettelosta on ilmennyt, että rakennusautomaatiourakoitsijoita koskevia teknisiä asiakirjoja ovat olleet sähkösuunnitelmat, sekä LVI-selitys.

LVI-selityksen kohdan J7100 "Rakennusautomaation yleiset vaatimukset" mukaan "rakennusautomaatiolaitteiden merkin määrää tilaaja. Valvomotoiminta kaupungin päävalvomo, jossa Siemensin-valvontalaitteet. Kohteen säätölaitteiden tulee liittyä jompaankumpaan järjestelmään. Selainpohjaisia järjestelmiä ei hyväksytä."

Tarjouspyyntöä ja LVI-selityksen kohtaa J7100 on lisäkirjeellä 1 tarkennettu seuraavasti: "Seppälän koulurakennusten hallitseva rakennusautomaatiojärjestelmä on Siemens Desigo. Tarjouspyynnöllä Siemens Desigo-rakennusautomaatiojärjestelmä laajennetaan koskemaan myös KAO:n logistiikkakeskuksen uudisrakennusta."

Hankintayksikkö on hankintapäätöksellään sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailun ulkopuolelle. Päätöksen perusteluina on tältä osin esitetty, että rakennusautomaatiourakassa on ollut kyse nykyisen pääasiallisen automaatiojärjestelmän laajentamisesta ja tarjottavan järjestelmän on tullut olla Siemens Desigo-rakennusautomaatiojärjestelmän laajennus, minkä vuoksi valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen.

Asian arviointi

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa asettaessaan hankinnan kohdetta koskevia vaatimuksia. Tältäkin osin hankintayksikön tulee kuitenkin ottaa huomioon hankintalain 2 §:n 1 momentissa ilmaistut vaatimukset olemassa olevien kilpailuolosuhteiden käytöstä sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta samoin kuin hankintalain 44 §:n 1 momentissa ilmaistu vaatimus siitä, että teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun ja hankintalain 44 §:n 3 momentista ilmenevän kiellon mainita tiettyä valmistajaa tai tiettyä alkuperää olevia tavaroita teknisissä eritelmissä.

LVI-selityksessä on edellä todetuin tavoin ollut ehto, jonka mukaan hankintayksikkö määrää rakennusautomaatiolaitteiden merkin. Tarjouspyyntöön liitetyssä lisäkirjeessään hankintayksikkö on asettanut tarjouspyynnön kohteeksi Siemens-Desigo järjestelmän laajennuksen. Lisäksi hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailun ulkopuolelle, koska tarjous on käsittänyt muita kuin Siemens Desigo rakennusautomaatiotuotteita. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on tosiasiallisesti edellyttänyt, että rakennusautomaatiolaitteiden on oltava Siemens Desigo -merkkisiä.

Tarjouspyyntöasiakirjoihin ei ole hankintalain 44 § 3 momentin mukaisesti myöskään liitetty ilmaisua "tai vastaava" Siemens Desigo laitteita koskevan viittauksen yhteyteen. Edellä todetut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 44 § vastaisesti hankinnan kohteen määrittelyssä, mikä on johtanut siihen, että tarjouspyynnön ehdot ovat olleet tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun edellytysten vastaisia. Menettely on myös ollut omiaan rajoittamaan potentiaalisten tarjoajien tasapuolisia mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuun.

Johtopäätös

Edellä esitetyn perusteella hankintayksikkö on menetellyt tarjouspyyntöasiakirjoja laatiessaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Valituksen kohteena oleva hankintapäätös on jo pantu täytäntöön. Hankintalain 95 §:n 1 momentista johtuen ainoana seuraamuksena voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä on hankintalain 95 §:n 1 momentin esitöissä (HE 190/2009 vp s. 69) todettu olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Valittajan on osoitettava, että sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä tulee edellä todetun mukaisesti arvioida sen perusteella, millaiseksi tarjouskilpailu ja valittajan asema olisi muodostunut virheettömässä menettelyssä.

Ottaen huomioon että hankintayksikkö on menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti jo tarjouspyyntöasiakirjoja laatiessaan, asiassa ei ole jälkikäteen riittävän luotettavasti todettavissa, että valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Valittajan hyvitysmaksua koskeva vaatimus on edellä lausutun perusteella hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen sekä Kajaanin kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Teija Kotro

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.