MAO:160/16

ASIAN TAUSTA

Oulaisten kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 15.6.2015 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta kaupungin perusturvan kotihoidon avopalveluiden ja kevyen palveluasumisen asumisyksikön palveluiden hankinnasta. Tarjouspyynnön mukaan sopimus on määräaikainen ajalle 1.1.2016–31.12.2018 ja siihen liittyy optio ajalle 1.1.2019–31.12.2020.

Oulaisten kaupungin perusturvalautakunta on 8.9.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 69 valinnut Coronaria Hoitoketju Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 1.722.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Hoivapalvelu Metsätähti Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä toimintasuunnitelmaa koskevien vaatimusten osalta. Tarjouksen liitteenä on tullut olla vapaamuotoinen neljän sivun mittainen, laadun vertailuperusteiden kohtaa 1 "Yleiset toiminnan laatukriteerit" koskeva toimintasuunnitelma. Laadun vertailuperusteiden kohtien 2 "Johtaminen, työntekijät ja osaaminen" ja 3 "Optiona esitettävät muut palvelukokonaisuudet" osalta tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, että kohtien tulisi sisältyä toimintasuunnitelmaan. Kohtien 2 ja 3 osalta tarjouspyynnöstä ei ole myöskään yksiselitteisesti käynyt ilmi, että ne vertailtaisiin ja pisteytettäisiin osana toimintasuunnitelmaa. Tarjouspyynnön liitteen 2 sanamuodosta ja ulkoasusta on saanut sen käsityksen, että kohdat 2 ja 3 ovat olleet toimintasuunnitelmasta ja sen arvioinnista erillisiä. Valittajan tarjoukseen liitetty toimintasuunnitelma on ollut tarjouspyynnön vaatimusten mukainen.

Laatuarvioinnissa on lisäksi suosittu yhtä tarjoajaa muiden tarjoajien kustannuksella. Hankintayksikkö on ottanut voittaneen tarjoajan tarjouksen laatuarvioinnissa palvelutuotantoon osallistuvan henkilöstön osalta huomioon muutakin materiaalia kuin mitä on sisältynyt toimintasuunnitelmaan. Erityisesti kotihoitoa, sairaanhoitoa, palveluasumista ja ravitsemusta koskevien kohtien pisteytyksessä on muutenkin suosittu voittanutta tarjoajaa. Valittajan ja voittaneen tarjoajan palvelukuvaus on näiltä osin ollut samansisältöinen, mutta voittanut tarjoaja on ilman hyväksyttävää perustetta saanut valittajaa enemmän pisteitä.

Vastine

Vaatimukset

Oulaisten kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla.

Perusteet

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Toimintasuunnitelman laatimisen ohjeistus on ollut selkeä. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu laadun vertailuperusteiden kohdat 1–3, ja että kohtaa 3 ei pisteytetä. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että laadun vertailuperusteet arvioidaan vapaamuotoisen, korkeintaan neljäsivuisen toimintasuunnitelman, tulevan toiminnan henkilöstöluettelon ja täytetyn tarjouspyynnön liitteen 2 perusteella. Toimintasuunnitelman on siten tullut sisältää laadun vertailuperusteet kohdissa 1–3. Enimmäispituuden asettaminen on ollut välttämätöntä tarjoajien tasapuolisen kohtelun vuoksi.

Valittaja on toiminut tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten vastaisesti ylittäessään kymmenellä sivulla toimintasuunnitelmalle asetetun enimmäispituuden. Valittajan nelisivuinen toimintasuunnitelma on sisältänyt vain tarjouspyynnön liitteen 2 kohdassa 1 edellytetyt tiedot, minkä lisäksi valittaja on toimittanut erilliset asiakirjat laatuvaatimusten kohtien 2 ja 3 osalta.

Valittajaa lukuun ottamatta viisi muuta tarjoajaa ovat toimittaneet tarjouspyynnön mukaisen toimintasuunnitelman. Valittajan lisäksi vain yksi tarjoaja on ylittänyt toimintasuunnitelmalle asetetun neljän sivun enimmäispituuden kansilehden ja sisällysluettelon vuoksi. Ylitys on otettu huomioon pisteytyksessä.

Laatuarviointi on suoritettu tarjouspyynnön mukaisesti, ja tarjoajia on kohdeltu tasapuolisesti. Tästä on osoituksena useassa kohdassa henkilöstöresurssien samantasoinen pisteytys. Pisteytyserot ovat johtuneet toimintasuunnitelmien laatueroista, ja valittajan kohdalla tarjouspyynnön vastaisesta toimintasuunnitelmasta.

Kuultavan lausunto

Coronaria Hoitoketju Oy on esittänyt, että tarjouspyyntö on laadittu selkeästi ja siinä on tuotu esiin tarjousten vertailuperusteet. Tarjouspyynnössä on selkeästi eritelty hintavaatimukset ja laatuvaatimukset, sekä niiden pisteytys.

Valittajan tarjous on osittain ollut tarjouspyynnön vastainen. Jos valittajan tarjouksessa esiin tuodut seikat, jotka ylittävät neljän sivun toimintasuunnitelman, otettaisiin huomioon, loukattaisiin tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimusta.

Vastaselitys

Valittaja ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut vastaselitystä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksikön tulee noudattaa ennalta ilmoitettuja vertailuperusteita.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että tarjousten vertailussa on suosittu voittanutta tarjoajaa erityisesti kotihoitoa, sairaanhoitoa, palveluasumista ja ravitsemusta koskevien laadun vertailuperusteiden pisteytyksessä.

Valituksen perusteella on ensin arvioitava, onko tarjouspyyntö ollut riittävän selvä laadun vertailuperusteiden osalta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan kohde ja tarjouksen valintaperusteena käytetyn kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa ja että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Oulaisten kaupunki on pyytänyt 11.6.2015 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kaupungin perusturvan kotihoidon avopalveluiden ja kevyen palveluasumisen asumisyksikön palveluista.

Tarjousten vertailuperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että laadun painoarvo on ollut 60 prosenttia ja hinnan 40 prosenttia.

Tarjouspyynnön liitteessä 2 on ilmoitettu laadun vertailuperusteet. Laadun vertailuperusteet on jaettu kolmeen kohtaan: "1. Yleiset toiminnan laatukriteerit", "2. Johtaminen, työntekijät ja osaaminen" sekä "3. Optiona esitettävät muut palvelukokonaisuudet". Kolmatta kohtaa, joka on koskenut valinnaisia optioita, ei ole pisteytetty. Tarjouspyynnön liitteen 2 kohdassa "1. Yleiset toiminnan laatukriteerit" on voinut saada enintään 40 pistettä ja kohdassa" 2. Johtaminen, työntekijät ja osaaminen" enintään 20 pistettä. Kohdat 1 ja 2 on jaettu liitteessä ilmoitettuihin alakohtiin. Kohdan 1 alakohtia ovat olleet muun ohella kotihoito, kotisairaanhoito, palveluasuminen ja ravitsemus osana kokonaishoitoa.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että laatuvertailu tehdään tarjoukseen liitettävän vapaamuotoisen toimintasuunnitelman sekä tarjouspyynnön liitteessä 2 esitetyn muun laatukriteeristön perusteella. Edellä mainitusta toimintasuunnitelmasta on tullut ilmetä palveluiden aiottu toteuttamistapa, henkilöstöresursoinnit, muut palveluntuottajan käyttämät resurssit, ja muut tarjoajan ehdottaman tulevan toimintamallin arvioimiseksi tarvittavat relevantit tiedot. Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu, että toimintasuunnitelman kokonaisuus, asukas- ja asiakaslähtöisyys sekä ehdotettujen kehittämiskohteiden toteutettavuus ja innovatiivisuus arvioidaan osana tarjouksen laatupisteytystä.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ei toimintasuunnitelman osalta ole tarkemmin eritelty, mitä seikkoja vertailussa tullaan vertailtavien laadun perusteiden osalta yleensä ja erityisesti alakohtien kotihoito, kotisairaanhoito, palveluasuminen ja ravitsemus osana kokonaishoitoa osalta painottamaan. Myöskään tarjouspyynnön liitteen 1 hankinnan kohteen sisältökuvauksessa ei ole täsmennetty laadun vertailuperusteiden arvioinnissa painotettavia seikkoja.

Vaikka kaikkia vertailussa huomioon otettavia seikkoja ei ole mahdollista kuvata etukäteen tarjouspyynnössä, markkinaoikeus katsoo, ettei nyt kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä ole riittävän yksilöidysti kuvattu kyseisten vertailuperusteiden sisältöä, eivätkä tarjoajat siten ole voineet tietää, mihin konkreettisiin seikkoihin arviointi tulee perustumaan. Perusteet ovat siten olleet liian yleisiä ja epätäsmällisiä, mikä on mahdollistanut hankintayksikölle liian suuren harkintavallan ja rajattoman valinnanvapauden vertailuperusteiden tulkinnassa. Tarjouspyyntö ei näin ollen ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua eikä tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on laadun vertailuperusteiden ilmoittamisen osalta ollut epäselvä. Hankintayksikön menettely on siten ollut hankintasäännösten vastaista.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Oulaisten kaupunki aikoo edelleen toteuttaa kotihoidon avohoitopalveluita koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava muun ohella huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Oulaisten kaupungin perusturvalautakunnan päätöksen kotihoidon avohoitopalveluita koskevasta hankinnasta 8.9.2015 § 69. Markkinaoikeus kieltää Oulaisten kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Saini Siitarinen ja Riikka Pirttisalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.