MAO:913/15

ASIAN TAUSTA

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 27.11.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta työnhakuvalmennuksen palveluhankinnasta ajalle 1.4.2015–31.3.2016. Lisäksi tarjouspyynnön mukaan hankintayksikkö on varannut mahdollisuuden kolmeen yhden vuoden lisähankintaoikeuteen (optio). Hankinta on tarjouspyynnön mukaan jaettu seitsemään osa-alueeseen (liite 1–7).

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 28.1.2015 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Työelämän Infopiste Oy:n palveluntuottajaksi liitteen 1 mukaiseen työnhakuvalmennukseen ryhmässä Turun seudulla.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 24.2.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä hylännyt Aurakoulutus Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 300.000–400.000 euroa vuodessa.

Varsinaista hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Hankintayksikkö ja voittanut tarjoaja ovat 23.3.2015 tehneet väliaikaisen sopimuksen purkavin ehdoin ryhmämuotoisesta työnhakuvalmennuksesta Turun seudulla.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Aurakoulutus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 72.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjousten vertailu on tehty virheellisesti. Oikein toteutetussa tarjousten vertailussa valittaja olisi voittanut tarjouskilpailun. Hankintayksikkö on virheellisesti olettanut, että kaikki valittajan tarjoamat valmentajat eivät ole käytettävissä, että valittaja kykenee tarjoamaan valmennuksia vain kahdelle ryhmälle samanaikaisesti, ja että osa valittajan resursseista on sidottu muuhun toimintaan.

Valittaja on tarjonnut palveluun seitsemän valmentajaa, jotka ovat olleet käytettävissä, hyvät tilat ja välineet sekä ilmoittanut tarjouksessaan pystyvänsä järjestämään valmennusta kolmelle ryhmälle samanaikaisesti.

Tarjousten vertailussa valittajan tarjouksesta on vertailuperusteen "Toimitusvarmuus ja palvelun toteuttaminen" osalta todettu, että "vastuuvalmentaja ja toinen keskeinen valmentaja ovat kiinni ELY-keskuksen hankkimissa uravalmennuksissa ja Turun kaupungin työnetsijäpalveluissa". Hankintayksikön väite päällekkäisresursseista on virheellinen. Valittaja on aikaisemmassa tarjouskilpailussa ilmoittanut yhteistyöstään erään toisen yhtiön kanssa ja lisäksi hankintayksikkö on tiennyt valittajan järjestävän uravalmennuksensa pääasiassa kevään 2015 aikana, ja hankintayksikön järjestämän uravalmennuksen sijoittuvan vain keväälle määrärahojen puutteen vuoksi. Valittajan olisi tullut saada yhden pisteen sijaan kaksi pistettä vertailuperusteen "Toimitusvarmuus ja palvelun toteuttaminen" osatekijästä palvelun saatavuus.

Valittaja on saanut tarjousten vertailussa liian vähän pisteitä myös vertailuperusteesta "Valmentajien pätevyys ja osaaminen". Tarjousten vertailu on tehty virheellisesti siten, että valittajan kokemus ryhmämuotoisista työnhakuvalmennuksista rajoittuisi yhdeksään järjestettyyn uravalmennusryhmään. Tarjousten vertailussa valittajan valmentajien kokemusta on arvioitu yksilökohtaisesti, mutta voittaneen tarjoajan valmentajia on arvioitu ryhmänä ja yleisesti. Opettajakokemusta enemmän hankintayksikkö on arvostanut rekrytointitoimeksiantojen toteutusta.

Voittaneen tarjoajan valmentajilla on ollut hieman enemmän kokemusta ryhmämuotoisen työnhakuvalmennusten järjestämisestä kuin valittajan tarjoamilla valmentajilla. Kokemus ryhmämuotoisesta työnhakuvalmennuksesta on tarjousten vertailussa ollut keskeinen kriteeri, vaikka asiasta ei ole tarjouspyynnössä ilmoitettu. Mikäli hankintayksikkö olisi tarjouspyynnössä erikseen halunnut selvitettävän valmentajien työkokemuksen juuri työnhakuvalmennusryhmistä, valittaja olisi eritellyt sen tarkemmin. Valittajan nimeämillä valmentajilla on ollut runsaasti kokemusta työvoimapoliittisesta ja muustakin koulutuksesta.

Valittaja ei voi saada työelämäsuhteista ja työelämätuntemuksesta vähemmän pisteitä kuin voittanut tarjoaja. Valittajan valmentajat toimivat lähes yhtä paljon yrityksissä kuin luokassa.

Vastine ja sen täydennys

Vaatimukset

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikkö on tehnyt tarjousten vertailun tarjouspyynnössä ilmoitettujen perusteiden, tarjouksessa esitettyjen tietojen ja ansioluetteloiden perusteella sekä hankittujen ja saatujen varmistusten perusteella tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Lisätietoja tai täydennyksiä tarjoajilta ei ole pyydetty.

Hankintayksikön tietoon on tullut, että eräs valittajan tarjouksessaan nimeämä valmentaja on ottanut vastaan työtehtävän eräässä kunnassa. Mainittu valmentaja on hankintayksikön edustajan tiedustellessa puhelimitse vastannut, ettei hän ole käytettävissä hankinnan kohteena olevan palvelun toteuttamiseksi. Hankintayksikkö on myös halunnut varmistaa valittajan tarjoaman toisen valmentajan ansioluettelossa ilmoitettua ryhmävalmennuskokemusta eräässä yhtiössä, koska hankintayksikkö ei ole hankkinut ryhmävalmennusta mainitulta yhtiöltä vaan ainoastaan yksilövalmennusta.

Hankintayksikkö on tarjousten vertailua varten hankintapäätöksessä täsmentänyt vertailuperusteita "Toimitusvarmuus ja palvelun toteuttaminen" ja "Valmentajien pätevyys ja osaaminen". Täsmennykset on tehty tasapuolisen arvioinnin aikaansaamiseksi ja siksi, että on haluttu tarjoajien hahmottavan mahdollisten piste-erojen synty.

Vertailuperusteen "Toimitusvarmuus ja palvelun toteuttaminen" osalta on ollut mahdollista saada palvelun saatavuudesta kaksi pistettä ja palvelun toteuttamisesta kolme pistettä. Valittaja on saanut palvelun saatavuudesta yhden pisteen ja sisällöstä kaksi ja puoli pistettä. Hankintayksikkö on arvioinut, että voittanut tarjoaja pystyy tarjoamallaan henkilöstöllä toteuttamaan kapasiteetin. Valittajan tarjoama henkilöstö on sen sijaan ollut niukka, ja siksi arvioinnissa on kuvattu varauksia valmentajien käytettävyydelle.

Vertailuperusteesta "Valmentajien pätevyys ja osaaminen" on ollut mahdollista saada valmentajien pätevyydestä kolme pistettä ja työelämätuntemuksesta ja työelämän muuttuvia tarpeita kuvaavien työkalujen tuntemuksesta kaksi pistettä. Valittaja on saanut molemmista osioista puolitoista pistettä. Pätevyysarviointi on suoritettu valmentajakohtaisesti eikä valmentajien työkokemusta ole laskettu yhteen.

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, että vaatimuksena on ollut valmentajien työkokemus työnhakuvalmennusryhmistä. Vastoin valittajan esittämää, tarjouspyynnössä on mainittu erityisosaaminen tarjouksen mukaisiin valmennuksiin.

Kapasiteetin suuruuden vuoksi pätevyyden kokonaistarkasteluun on ollut välttämätöntä ottaa mukaan kaikki valmentajiksi esitetyt henkilöt ja tarkastella heidän pätevyyttään. Pätevyys syntyy jokaisen valmentajan omasta pätevyydestä. Yhdenkään palveluntarjoajan kohdalla ei ole laskettu yhdeksi kertymäksi eri valmentajien valmennusvuosia yhteensä tai muuta vastaavaa.

Kuultavan lausunto

Vaatimukset

Työelämän Infopiste Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 800 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittaja on saanut palveluiden tosiasiallisesta saatavuudesta olennaisesti vähemmän pisteitä muun ohella sen vuoksi, etteivät valittajan kaikki valmentajaresurssit ole kokoaikaisesti tai lainkaan käytettävissä hankintakauden alkaessa. Lisäksi valittajan sijaistavien valmentajien työnhakuvalmennuskokemus on ollut vaatimatonta, jonka valittaja on itsekin myöntänyt.

Voittanut tarjoaja on saanut tältä osin enemmän pisteitä, koska kaikkien tarjottujen valmentajien työkokemus hankinnan kohteena olevien palveluiden osalta on monipuolinen ja kattava. Palvelujen tosiasiallinen saatavuus toteutuu voittaneen tarjoajan kohdalla valmentajien pätevyyden ja riittävän määrän perusteella.

Hankintayksikkö on selvittänyt voittaneen tarjoajan resurssien päällekkäisyydet. Tehtävään sopivien ja pätevien valmentajien määrä sekä tilat ovat riittävät suureen kapasiteettiin. Myös samanaikaiset ryhmät on luvattu toteuttaa. Vastoin valittajan käsitystä piste-ero ei ole perustunut tiloihin tai useamman ryhmän samanaikaiseen toteuttamiseen. Valittajan näyttö resurssiensa riittävyydestä perustuvat hankintapäätöksen jälkeen toimitettuihin asiakirjoihin.

Vertailuperusteesta "Valmentajien pätevyys ja osaaminen" voittanut tarjoaja on saanut enemmän pisteitä kuin valittaja, koska voittanut tarjoaja on tarjonnut seitsemän kokenutta valmentajaa ja valittaja vain viisi valmentajaa. Voittaneen tarjoajan kouluttajilla on eniten kokemusta hankinnan kohteena olevista valmennuksista. Valittajan tarjoamien valmentajien työkokemus on koskenut ohjaavaa koulutusta ja uravalmennuksia, jotka poikkeavat työnhakuvalmennuksesta. Valittaja toimii alalla ammattimaisesti ja on laatinut useita tarjouksia alan kilpailutuksiin. Valittajan olisi tullut ymmärtää ne seikat, joiden perusteella tarjousten vertailu tullaan kouluttajien kokemuksen osalta tekemään.

Valittaja on esittänyt, että sen olisi tullut saada enemmän pisteitä paikallisen työelämän tuntemuksesta. Valittaja on tarjouksessaan selvittänyt valmentajiensa työelämäkontakteja, mutta ei ole kuvannut riittävästi työnhakuvalmennuksissa olennaisten muuttuvien tarpeiden kuvaavien tietolähteiden tuntemusta ja tietämystä.

Tarjouspyyntö on ollut selvä, ja sen perusteella on voitu antaa vertailukelpoisia tarjouksia. Hankinnan kohde ja tarjouksen valintaa vaikuttavat seikat on kuvattu tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintayksikkö ei ole menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Vastaselitys

Aurakoulutus Oy on esittänyt muun ohella, että hankintapäätös on kumottava kokonaan eikä osittain eikä yleinen etu puolla väliaikaisen hankintapäätöksen tekemistä.

Muut kirjelmät

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on markkinaoikeuden lisäselvityspyynnön johdosta esittänyt muun ohella, että vertailuperustetta "Toimitusvarmuus ja palvelun toteuttaminen" on tarjousten vertailussa arvioitu kahdella alaotsikolla, "palvelun saatavuus" ja "valmennuksen sisältö". Valmennuksen sisältö alaotsikon alla on käsitelty palvelun toteuttamista. Mainittua vertailuperustetta koskevien arviointikriteerien kolmannen kohdan toteutumista on arvioitu osana valmennuksen sisältöä, josta tarjoajat ovat voineet saada enimmillään kolme pistettä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Hankintapäätös 28.1.2015 on muutoksenhaun kohteena vain siltä osin kuin se koskee hankintaa "Työnhakuvalmennus ryhmässä Turun seutu" (liite 1), johon valittaja on tarjouksellaan osallistunut. Näin ollen markkinaoikeus tutkii muutoksenhaun kohteena olevaa hankintapäätöstä ja siihen liittyvää hankintamenettelyä vain tältä osin.

Valittaja on esittänyt väitteitä tarjousten vertailun virheellisyydestä. Lisäksi valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö ei ole selvästi ilmoittanut tarjouspyynnössä, että vertailuperusteen "Valmentajien pätevyys ja osaaminen" arvioinnissa otetaan huomioon kokemus ryhmämuotoisista työnhakuvalmennuksista.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että asiassa on ensin ratkaistava, onko tarjouspyyntö mahdollistanut vertailukelpoisten ja yhteismitallisten tarjousten antamisen.

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajat on rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä valittava sekä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Säännöksen mukaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa. Pykälän 2 momentin mukana käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Vertailuperusteiden asettamisessa voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä 62 §:ssä säädetään.

Hankintalain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 50/2006 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 72 §:n kohdalla todettu muun ohella, että tarjousten valinnassa käytettävien vertailuperusteiden tulee pääsääntöisesti liittyä hankinnan kohteeseen. Siten vastaavasti kuin EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa, ehdokkaiden tai tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä tekijöitä ei tule käyttää tarjousten arvioinnissa.

Lain esitöissä on vielä todettu, että pykälässä ehdotetaan säädettäväksi, että erityistä asiantuntemusta, ammattitaitoa ja henkilökohtaista palvelusuoritusta tai rakennustyötä edellyttävissä hankinnoissa voidaan tarjousten valinnassa huomioida hankinnan toteuttamiseen liittyvä palveluntarjoamisesta tai rakennustyön suorittamisesta vastaavan henkilöstön kelpoisuuden vähimmäisvaatimukset ylittävä laadunhallintajärjestelmä, pätevyys, kokemus ja ammattitaito. Siten hankintayksiköllä on mahdollisuus antaa tarjousten arvioinnissa esimerkiksi lisäpisteitä vähimmäisvaatimukset ylittävästä ammattitaidosta, kuten lisätutkinnosta, jolla on merkitystä palvelun suorittamiselle. Vähimmäisvaatimukset ylittävän kelpoisuuden huomioiminen soveltuu käytännössä esimerkiksi tiettyä ammatillista pätevyyttä edellyttävissä suunnittelu-, kehitys-, tutkimus- ja koulutushankintoihin sekä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluhankinnoissa.

Tarjouspyyntö ja vertailuperusteet

Valittajan mukaan tarjouspyynnöstä ei ole käynyt ilmi, että tarjousten vertailussa otetaan huomioon valmentajien työkokemus työnhakuvalmennusryhmistä. Hankintayksikkö on puolestaan esittänyt, että mainittu seikka on käynyt ilmi vertailuperusteen "Valmentajien pätevyys ja osaaminen" osatekijästä "Erityisosaaminen tarjouksen mukaisiin valmennuksiin".

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan kohde ja tarjouksen valintaperusteena käytetyn kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa ja että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintayksikkö on pyytänyt 26.11.2014 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia työnhakuvalmennuksista Varsinais-Suomen TE-toimiston asiakkaille. Tarjouspyyntö on sisältänyt liitteissä 1–7 yksilöidyt työnhakuvalmennukset, joihin tarjoukset, kukin erikseen, on tullut tehdä.

Valittaja on tehnyt tarjouksensa tarjouspyynnön liitteestä 1 eli "Työnhakuvalmennuspalvelut ryhmässä, Turun seutu". Tarjouksen valintaperusteena on edellä mainitun työnhakuvalmennuspalvelujen hankinnassa ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteiksi on ilmoitettu "Toimitusvarmuus ja palvelun toteuttaminen" ja "Valmentajien pätevyys ja osaaminen" sekä "Työnhakuvalmennusryhmän ja henkilökohtaisen valmennuksen hinta".

Vertailuperustetta "Valmentajien pätevyys ja osaaminen" on ilmoitettu arvioitavan seuraavilla osatekijöillä:

- vastuuvalmentajan/-valmentajien sekä heidän sijaistensa pätevyys: työkokemus, koulutus ja erityisosaaminen tarjouksen mukaisiin valmennuksiin, cv liitettävä mukaan;

- vastuuvalmentajien paikallinen työelämätuntemus; työelämän muuttuvia tarpeita kuvaavien työkalujen ja tietolähteiden tuntemus ja hyödyntäminen.

Tarjoajilla on ollut mahdollisuus esittää hankintayksikölle kysymyksiä, joihin hankintayksikkö on vastannut 15.12.2014 antamassaan vastauskoosteessa. Hankintayksiköltä on kysytty muun muassa seuraavaa:

"Miten valmentajan koulutus vaikuttaa valmentajan pisteytykseen/arviointiin? Riittääkö koulutuksesta saataviin pisteisiin korkeakoulututkinto? Vai pitääkö olla jonkin tietyn alan korkeakoulututkinto, NTM, pedagoginen pätevyys?"

Hankintayksikkö on vastannut seuraavasti:

"Arviointikriteerin 2 kohdalla ei ole todettu mitään yksittäistä koulutusta eikä tasoa, vaan: työkokemus, koulutus ja erityisosaaminen tarjouksen mukaisiin valmennuksiin."

Markkinaoikeus toteaa, että kysymys on hankintalain liitteen B mukaisesta toissijaista palvelua koskevasta hankinnasta. Hankintasäännösten mukaan palveluhankinnoissa, joissa palvelun tarjoamisesta vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Kuten edellä on jo todettu, vertailuperustetta "Valmentajien pätevyys ja osaaminen" on ilmoitettu arvioitavan muun ohella erityisosaamisella tarjouksen mukaisiin valmennuksiin. Tarjouspyynnön perusteella on kuitenkin jäänyt epäselväksi, mitä seikkoja hankintayksikön on ollut tarkoitus arvioida erityisosaamisella tarjouksen mukaisiin valmennuksiin. Tarjouspyynnöstä ei ole käynyt ilmi esimerkiksi se, onko edellä mainittu erityisosaaminen tarkoittanut työkokemusta vai koulutusta vai molempia.

Lisäksi markkinaoikeus toteaa, ettei tarjouspyyntöasiakirjoissa ole määritelty, millä tavalla koulutusta ja työkokemusta on ollut tarkoitus arvioida tarjousten vertailussa.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö ei ole ollut edellä mainitun vertailuperusteen ja sen osatekijän osalta riittävän yksiselitteinen, jotta sen perusteella on hankintasäännösten edellyttämällä tavalla ollut mahdollista antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus toteaa vielä vertailuperusteista seuraavaa.

Vertailuperustetta "Toimitusvarmuus ja palvelun toteuttaminen" on ilmoitettu arvioitavan muun ohella osatekijällä "Työnhakuvalmennuksen sisältö kuvataan pelkistetysti ja selkeästi: palvelun kulku, valmennusten kesto, laitteiden käyttö, käytettävät työskentelymenetelmät ym. kyseisen valmennuksen kannalta keskeiset seikat".

Tarjouspyyntöaineistossa ei ole kuitenkaan tarkemmin yksilöity, mitä "palvelun kulku", "valmennusten kesto", "laitteiden käyttö", "käytettävät työskentelymenetelmät" ja "ym. kyseisen valmennuksen kannalta keskeiset seikat" on tarkoitettu ja mitä seikkoja hankintayksikön on ollut tarkoitus mainituilta osin arvioida ja pisteyttää.

Tarjouspyyntöaineistossa ei ole myöskään tarkemmin yksilöity, mitä vertailuperusteen "Toimitusvarmuus ja palvelun toteuttaminen" osatekijällä "Lyhyt kuvaus palvelun asemoitumisesta valmennettavan työnhaussa ja palvelun vaikutuksesta valmennettavaan työnhakuaktiivisuuteen" on tarkoitettu ja mitä seikkoja hankintayksikön on ollut tarkoitus arvioida ja pisteyttää.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainitut vertailuperusteet ovat mainituilta osin olleet niin yleisiä ja yksilöimättömiä, etteivät tarjoajat ole niiden perusteella voineet riittävällä tavalla ennakoida, mitä seikkoja hankintayksikkö tulee kunkin vertailuperusteen osalta ottamaan huomioon tarjousten vertailussa. Vertailuperusteiden yksilöimättömyys on ollut myös omiaan antamaan hankintayksikölle lähes rajoittamattoman valinnanvapauden tarjousten vertailussa.

Tarjouspyynnön epäselvyyttä osoittaa myös se, että hankintayksikkö ei ole arvioinut ja pisteyttänyt tarjousten vertailussa osatekijää "Lyhyt kuvaus palvelun asemoitumisesta valmennettavan työnhaussa ja palvelun vaikutuksesta valmennettavaan työnhakuaktiivisuuteen". Hankintayksikkö on tarjousten vertailussa muuttanut aiemmin vertailtavaksi ilmoittamiaan seikkoja siten, että edellä mainittu osatekijä on arvioitu yhdessä osatekijän "Työnhakuvalmennuksen sisältö" kanssa.

Vielä markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden painoarvot, mutta siinä ei ole erikseen ilmoitettu painoarvoja niiden arvioinnissa huomioon otettaville osatekijöille. Hankintalain liitteen B mukaisia toissijaisia palveluja koskevissa hankinnoissa on oikeuskäytännössä pidetty sallittuna käyttää vertailuperusteiden osatekijöitä niiden painoarvoja ilmoittamatta. Tällöin osatekijöitä on pidettävä lähtökohtaisesti keskenään samanarvoisina, jolloin niiden painotusten tulee olla yhtä suuret. Nyt kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa hankintayksikkö on kuitenkin vertaillut tarjouksia siten, että vertailuperusteiden osatekijät on asetettu eriarvoisiksi.

Hankinnasta ilmoittaminen

Hankintalain 68 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava julkisesti avoimella tai rajoitetulla menettelyllä, neuvottelumenettelyllä taikka kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta hankinnasta, palveluja koskevasta käyttöoikeussopimuksesta ja käyttöoikeusurakasta. Hankintayksikön on ilmoitettava julkisesti myös puitejärjestelystä ja suunnittelukilpailusta. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset ilmoitusten lähettämisessä käytettävistä viestintävälineistä, ilmoitusten sisällöstä, julkaisemisesta ja muista ilmoitusvelvollisuuteen liittyvistä seikoista.

Julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (hankinta-asetus) 5 §:n 2 momentin mukaan hankintojen sisällön määrittelyssä on käytettävä yhteisestä hankintasanastosta (CPV) annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2195/2002 vahvistettua viitenimikkeistöä 2-numerotason tarkkuudella. Pykälän 3 momentin mukana hankintailmoituksessa on lisäksi ilmoitettava, hyväksytäänkö osatarjoukset tai vaihtoehtoiset tarjoukset taikka varataanko hankinta työkeskuksille tai toteutettavaksi työohjelmien yhteydessä.

Hankintayksikkö on 27.11.2014 julkaisemassaan hankintailmoituksessa ilmoittanut hankinnan pääkohteeksi yhtäläisiä mahdollisuuksia koskevat neuvontapalvelut ja CPV-koodiksi 98200000-5. Hankinnan kohteena on kuitenkin ollut työnhakuvalmennukset. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön hankintailmoituksessa käyttämä hankinnan pääkohde ja CPV-koodi eivät ole vastanneet hankinnan kuvausta. Vaikka hankintailmoitus on ollut kaikkien mahdollisten tarjoajien luettavana hankintalaissa tarkoitetuissa tietokannoissa ja ilmoituspaikoissa, ilmoitusten suuren lukumäärän vuoksi kaikkien hankintailmoitusten seuraaminen on kuitenkin työlästä eikä tällaista toimintatapaa voida pitää toimittajien kannalta vaikeuksitta mahdollisena tai edes kohtuullisena. Hankintailmoituksen virheellisyys hankinnan pääkohteen ja CPV-koodin osalta ei ole ollut omiaan turvaamaan potentiaalisten tarjoajien tasapuolisia mahdollisuuksia tehdä tarjousta tarjouskilpailussa.

Hankintailmoituksen kohdassa "Osatarjoukset hyväksytään" on ilmoitettu "Ei". Kuitenkin hankintailmoituksen kohdassa "Hankintamenettelyä koskevat lisätiedot" on ilmoitettu, että "jokainen liite tarvitsee oman erillisen tarjouksensa koko kapasiteettia koskien" ja että "tarjouksia voi jättää yhteen tai useampaan liitteeseen". Edellä esitetyllä perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintailmoitus on ollut ristiriitainen osatarjouksen hyväksymisen osalta.

Edelleen markkinaoikeus toteaa, että hankintailmoituksessa on ilmoitettu vain varsinaisen sopimuskauden voimassaoloaika 1.4.2015–31.3.2016. Hankinta on kuitenkin tarjouspyynnön mukaan kattanut varsinaisen sopimuskauden lisäksi kolme optiokautta. Mainitulla seikalla on ollut vaikutusta hankinnan laajuuteen. Tämän vuoksi optiokausien ilmoittamatta jättäminen hankintailmoituksessa on voinut vaikuttaa potentiaalisten tarjoajien halukkuuteen osallistua tarjouskilpailuun.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten tai muiden julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, markkinaoikeus voi:

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;

2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;

3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;

4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä;

5) määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;

6) määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun;

7) lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

Saman pykälän 2 momentin mukaan pykälän 1 momentin 4–7 kohdassa mainittujen seuraamusten määräämisestä säädetään 95–98 §:ssä Markkinaoikeus voi näitä seuraamuksia määrätessään katsoa hankintasopimuksen syntyneeksi olosuhteiden perusteella, jos hankintayksikkö on nimenomaisesti ryhtynyt hankinnan toteuttamiseen.

Hankintalain 94 §:ää koskevien esitöiden (HE 190/2009 vp) mukaan markkinaoikeudella on lainsäädännön puitteissa harkintavaltaa seuraamusten määräämisessä. Markkinaoikeuden tulisi kuitenkin harkintavaltaansa käyttäessään ottaa huomioon tehokkaan oikeussuojan toteutuminen sekä hankintalainsäädännön tavoitteet. Näin ollen virheelliseen hankintamenettelyyn tulee ensisijaisesti puuttua pykälän 1 momentin 1–3 kohdassa luetelluilla ensisijaisilla seuraamuksilla eli reaalikeinoilla.

Hyvitysmaksusta säädetään hankintalain 95 §:ssä, jonka 1 momentin mukaan hyvitysmaksu voidaan määrätä maksettavaksi, jos 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitettu toimenpide saattaisi aiheuttaa hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat taikka jos valitus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen. Hyvitysmaksua määrättäessä otetaan huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, valituksen kohteena olevan hankinnan arvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Markkinaoikeus voi kuitenkin jättää hyvitysmaksun määräämättä, jos hankintayksikkö on pidättäytynyt hankintapäätöksen täytäntöönpanosta markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi.

Hankintalain 95 §:ää koskevien esitöiden mukaan hyvitysmaksu on toissijainen oikeussuojakeino, joka tulee pääsääntöisesti sovellettavaksi vain silloin, kun markkinaoikeudella ei ole käytettävissään hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa säädettyjä keinoja puuttua virheelliseen hankintamenettelyyn.

Nyt kyseessä olevassa asiassa hankintayksikkö ei ole tehnyt lopullista hankintasopimusta tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan kanssa vaan hankintayksikkö on tehnyt voittaneen tarjoajan kanssa väliaikaisen sopimuksen purkavin ehdoin. Hankintapäätös olisi siten kumottavissa ja sen täytäntöönpano kiellettävissä. Kysymyksessä olevan hankinnan varsinainen sopimuskausi on kuitenkin tarjouspyynnön mukaan 1.4.2015–31.3.2016, ja mainitusta sopimuskaudesta on siten kulunut noin kolme neljäsosaa. Markkinaoikeus katsoo tähän nähden, että hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdan mukaiset virheellisen hankintamenettelyn ensisijaiset seuraamukset eivät voi tältä osin tulla kysymykseen, koska ne saattaisivat aiheuttaa hankintalain 95 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat. Näin ollen ainoana seuraamuksena hankintayksikön edellä todetusta virheellisestä menettelystä voi varsinaisen sopimuskauden (1.4.2015–31.3.2016) osalta tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain esitöissä (HE 190/2009 vp) on hankintalain 95 §:n 1 momentin kohdalla todettu, että hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä on, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Hyvitysmaksua voitaisiin määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Valittajan on tämä osoitettava.

Valittajan tarjous on ollut hinnaltaan halvin. Tarjouksen valintaperusteena on kuitenkin ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, ja tarjouspyyntö on edellä todetuin tavoin ollut epäselvä vertailuperusteiden osalta ja siten hankintasäännösten vastainen. Myös hankintailmoitus on ollut osin virheellinen. Virheettömässä menettelyssä hankintayksikön olisi tullut laatia hankintailmoitus hankintasäännösten mukaiseksi sekä tarjouspyyntö vertailuperusteiden osalta hankintasäännösten mukaisesti niin selväksi, että se olisi turvannut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjouksen valinnassa.

Hankintayksikön virheellisen menettelyn luonteen vuoksi virheettömän menettelyn lopputuloksen arvioimiseen liittyy epävarmuustekijöitä muun ohella, millaisia tarjousten vertailua ja valintaa koskevia perusteita tarjouskilpailussa olisi asetettu ja se, montako tarjousta tällöin olisi saatu ja millaisia tarjoukset olisivat olleet sisällöltään. Asiassa ei ole tämän vuoksi riittävän luotettavasti todettavissa, että valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät näin ollen täyty. Vaatimus hyvitysmaksun määräämisestä on siten hylättävä.

Kysymyksessä oleva hankinta "Työnhakuvalmennus ryhmässä Turun seutu" on tarjouspyynnön mukaan sisältänyt edellä mainitun sopimuskauden ohella myös kolme yhden vuoden pituista optiokautta. Kyseisiä optioita ei ole vielä pantu täytäntöön. Näin ollen asiassa on mahdollista virheellisen hankintamenettelyn ensisijaisiksi seuraamuksiksi tarkoitettujen hankintalain 94 §:n 1 momentin

1–3 kohdissa säädettyjen toimenpiteiden määrääminen. Hankinnan täytäntöönpano tulee siten sanottujen optioiden osalta kieltää.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kieltää Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta tekemästä hankintasopimusta tai muutoin panemasta täytäntöön tarjouspyynnön liitteen 1 mukaista hankintaa "Työnhakuvalmennus ryhmässä, Turun seutu" nyt kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella tarjouspyynnössä varattujen kolmen vuoden optioiden osalta. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 30.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää Aurakoulutus Oy:n vaatimuksen hyvitysmaksun määräämisestä.

Markkinaoikeus velvoittaa Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen korvaamaan Aurakoulutus Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Työelämän Infopiste Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Riitta Hämäläinen.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 5.6.2018 taltionumero 2651.