MAO:860/15

ASIAN TAUSTA

Certia Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 27.6.2015 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta palkkahallinnon tietojärjestelmähankinnasta vuosille 2016–2026 ja ylläpitosopimuksen osalta mahdolliselle optiokaudelle vuosille 2027–2030.

Certia Oy:n palvelujohtaja on 21.8.2015 tekemällään päätöksellä sulkenut Aditro Public Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut enintään noin 6.000.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan tarjousten vertailua ja lopullista hankintapäätöstä ei ole tehty.

Markkinaoikeus on 16.10.2015 antamallaan päätöksellä hylännyt Certia Oy:n vaatimuksen lopullisen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Aditro Public Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 11.130 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntöasiakirjat ovat sisältäneet syrjiviä, kilpailua rajoittavia, kohtuuttomia, suhteellisuusperiaatteen vastaisia, tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaarantavia ja epäselviä vaatimuksia tai ehtoja. Valittaja on mainitusta syystä ollut pakotettu jättämään muodollisesti tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen.

Vaatimuslomakkeessa esitetty ehdoton yleinen vaatimus 2 käytön laajentamisesta on ollut kohtuuton eikä sen perusteella ole ollut mahdollista antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Erilaisia työehtosopimuksia on Suomessa arviolta 200–300. Eri toimialojen työehtosopimukset poikkeavat toisistaan. Automatisoidut palkanlaskentajärjestelmät ovat pitkälti työehtosopimuskohtaisia. Järjestelmään on koodattava mahdollisimman paljon työehtosopimusten sisältämää laskentasäännöstöä. Uuden työehtosopimuksen mukaisen laskennan rakentaminen järjestelmään vaatii kymmeniä tai satoja henkilötyöpäiviä. Järjestelmän hinta on tullut ilmoittaa niin, että se on sisältänyt kaikki vaatimukset. Tarjoajan ei ole ollut mahdollista arvioida, mitä työehtosopimuksia ja kuinka monta järjestelmään tulee sopimuskauden aikana rakentaa.

Ehto, jonka mukaan käyttöönotolle on tullut antaa sitova hinta ennen käyttöönotto-organisaatioiden varmistumista, on ollut kohtuuton eikä sen perusteella ole ollut mahdollista antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjousta jätettäessä olisi tullut tietää, mitä työehtosopimuksia käyttöönottovaiheen neljässä organisaatiossa on ja kuinka paljon työntekijöitä kunkin sopimuksen piiriin kuuluu. Kyseinen tieto on tärkeä muun ohella lisäparametroinnin tarpeen ja siitä koituvien kustannusten arvioimisen kannalta.

Vaatimuslomakkeessa esitetty ehdoton toiminnallinen vaatimus 13 on ollut kohtuuton ja epäselvä eikä se ole voinut tuottaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjoajan on tullut itse arvioida hankintayksikön tarvitsemat työehtosopimuksien edellyttämät toiminnot. Tarjouspyynnössä ei ole kuvattu palkanlaskennan automaatiotason tarvetta eli yksilöity, mitä toimintoja ja mille tasolle asti automatisoituna "toiminnallistaminen" on eri työehtosopimusten yhteydessä tarkoittanut. Tarjouspyynnössä ei myöskään ole riittävästi kuvattu, mitä tietoja toiminnallistettaviin työehtosopimuksiin liittyen ylläpidetään SAP-ohjelmistossa ja mikä on palkanlaskentajärjestelmän rooli. Eräiden työläiden liittymien määrittely kiinteään hintaan ei ole mahdollista ilman lisämäärityksiä. Vaatimuksen puutteellisuus yhdistettynä toiminnallisuuksien sisällyttämisestä tarjoushintaan on aiheuttanut kohtuuttoman riskin toimittajalle.

Vaatimuslomakkeen ehdoton toiminnallinen vaatimus 36 monipuolisista tarkistus- ja täsmäytysraporteista on ollut epäselvä eikä se ole voinut tuottaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintayksikkö ei ole tarkentanut, mitä kohdassa on tarkoitettu. Järjestelmissä on valmiina perusraportteja, mutta kyse on voinut olla lisätyötä vaativasta asiakaskohtaisesta tarpeesta. Käyttöönottoprojektin sitova hinta on tullut ilmoittaa ennen kuin hankintayksikkö on määritellyt kustannuksiin vaikuttavan raporttitarpeensa.

Vaatimuslomakkeen ehdoton toiminnallinen vaatimus 62 siitä, että järjestelmän tulee toimia uusimmassa Windows-ympäristössä, on ollut kohtuuton ja kilpailua rajoittava. Hankintayksikkö on hankkimassa järjestelmän käyttöpalveluna ulkopuoliselta konesalipalveluiden toimittajalta. Tilanteessa, jossa järjestelmää käytetään ulkopuolisesta konesalista käsin, asiakkaalle ei koidu osaamis- tai ylläpitovelvoitteita järjestelmän teknisestä alustasta eikä loppukäyttäjä tiedä, mikä ohjelmiston tekninen rakenne on. Jotta kaikilla alan toimittajilla olisi mahdollisuus tarjota ratkaisuaan riippumatta sen teknisestä alustasta, ei tällaista rajausta voi asettaa pakolliseksi ehdoksi. Vaatimus ei liity hankinnan kohteeseen ja on poikkeuksellinen alan vastaavan kokoluokan kilpailutuksissa. Käytännössä vain Microsoft Windows -teknologiaan perustuvien järjestelmien toimittajat ovat voineet osallistua kilpailutukseen. Järjestelmän porttaaminen toiselle alustalle on erittäin suuritöistä. Vaatimuksella on pyritty suosimaan hankintayksikön omaan käyttöönsä aiemmin hankkiman palkkajärjestelmän toimittajaa. Tosiasiallisesti vaatimus myös sulkee pois useita markkinoilla merkittävässä asemassa olevia palkkajärjestelmiä.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen käyttöönottopalvelusopimuksen ehto 5.4 on ollut kohtuuton ja kilpailua rajoittava. Viivästyssakko on jokaiselta alkavalta viikolta kymmenkertainen ja enimmäissanktio yli 13-kertainen JIT tai IT2010 -ehtoihin verrattuna. Sopimusehdot ovat olleet jyrkät ja sallineet tilaajalle laajan oikeuden vaatia ratkaisun sisältöön muutoksia projektin aikana. Lisäksi tarjouspyyntö on edellä esitetyllä tavalla ollut epäselvä ja vaatimus 13 laaja, mikä lisää viivästymisen mahdollisuutta. Ehdolla on pyritty takaamaan kilpailuetu hankintayksikön omaan käyttöönsä hankkiman järjestelmän toimittajalle.

Myös tarjouspyynnön liitteenä olleen jatkuvan palvelun sopimuksen ehto 15.2 on ollut kohtuuton ja kilpailua rajoittava. Hankintayksikkö on edellyttänyt toimittajaa sitoutumaan yksipuolisesti 15 vuodeksi niin, että hankintayksikkö voi itse päättää sopimuksen milloin tahansa kolmen kuukauden irtisanomisajalla.

Tarjouspyynnön laajan sisällön, puutteellisen tarvekuvauksen, lisätyötä mahdollisesti vaativien vaatimusten epäselvyyden sekä tiukkojen sopimusehtojen pohjalta toimittajan on ollut käytännössä mahdotonta arvioida liiketaloudellisesti järkevää tarjoushintaa hankittavalle kokonaisuudelle kymmeneksi vuodeksi. Hankintayksikkö ei ole sitoutunut mihinkään vähimmäismäärään. Kun otetaan lisäksi huomioon, että tyypillinen määräaikainen sopimuskausi on alalla 3-5 vuotta, vaatimuksella on ilmeisesti pyritty suosimaan hankintayksikön omaan käyttöön hankkiman järjestelmän toimittajaa, jolla mahdollisesti on tarkemmat tiedot tarjouspyynnössä epäselväksi jääneistä ja kustannuksiin vaikuttavista seikoista.

Vastine

Vaatimukset

Certia Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9.460 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikkö on ollut velvollinen sulkemaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Nykyinen toimittaja ei ole antanut hankintayksikön käyttöön ilmaiseksi palkkajärjestelmäänsä, vaan kyseessä on aiemmin koe- tai määräajaksi käyttöön annettu järjestelmä, joka palvelee vain hankintayksikön, mutta ei sen asiakkaiden palkanlaskentaa.

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä sen suhteen, kuinka laajasti järjestelmän tulee soveltua ja ottaa huomioon eri työehtosopimuksia. Tarjouspyynnössä on edellytetty vain neljän yliopistojen käytössä olevan työehtosopimuksen toiminnallistamista 31.12.2015 mennessä. Tämä riittäisi yliopistoasiakkaiden tarpeisiin. Tarkoituksena on kuitenkin jatkossa saada hankintayksikön asiakkaiksi muitakin kuin yliopistoja. Muiden yleisesti käytössä olevien työehtosopimusten kuin edellä viitattujen neljän työehtosopimuksen osalta on riittävää, että ne ovat tarvittaessa toiminnallistettavissa. Vaatimus ei ole ollut kohtuuton. Markkinoilla on valmisohjelmistoja, joissa on olemassa lukuisia eri työehtosopimuksia valmiina. Näin on myös tarjouskilpailussa jatkoon valituissa kahdessa järjestelmässä. Hintaan ei ole vaadittu otettavaksi mukaan epämääräistä määrää uusia käyttöönottoja.

Käyttöönottoprojektin hintaan liittyvä väite on antanut väärän kuvan vajavaisista tiedoista. Hankintayksikkö on kertonut, että käyttöönoton alettua mukana on neljä organisaatiota, joiden käytössä olevat työehtosopimukset on oltava toiminnallistettuina 31.12.2015 mennessä. Tämä tieto on riittänyt muille tarjoajille. Sen perusteella tarjoaja on voinut arvioida järjestelmälle asetetut vaatimukset käyttöönottovaiheessa.

Edellä käyttöönottoprojektin hinnasta sanottuun viitaten tarjouspyyntö ei ole ollut puutteellinen toiminnallistamista koskevan vaatimuksen 13 osalta. Tarjouspyynnön liitteessä on kerrottu yksityiskohtaisesti kriittisiä, automatisoitavia palkanmaksuprosessiin liittyviä asioita. Liittymien ja järjestelmäarkkitehtuurin osalta valittajalla on tälläkin hetkellä palvelutuotannossa SAP HR ja BW-palkkamoottorin väliset liittymät sekä valittajan palkkamoottorin ja Sole/Reportronicin väliset liittymät. Valittajalle kyseiset liittymät ja rajapinnat ovat hyvin tuttuja.

Vaatimus monipuolisista tarkistus- ja täsmäytysraporteista ei ole ollut epätavanomainen eikä kohtuuton. Alalla toimivan on täytynyt ymmärtää, minkälaisista raporteista on kysymys. Palkkamoottori sisältää hyvin arkaluonteista tietoa. Vastaavasti palkanlaskennan täytyy tapahtua virheettömästi. Yksittäisen palkanlaskijan käyttöoikeudet ovat laajat. Näistä syistä johtuen palkkamoottorissa on oltava valmiita raportteja. Tilaaja ei ole voinut yksilöidä raportteja, koska ne ovat riippuvaisia tilattavan ratkaisun toiminnasta.

Vaatimus siitä, että järjestelmän tulee toimia Windows-ympäristössä, ei ole ollut hankintasäännösten vastainen, koska järjestelmältä on edellytetty vain yhteensopivuutta. Hankintayksikkö on jo aiemmin valinnut palvelutuotantoonsa järjestelmäarkkitehtuuriratkaisun. Hankintayksiköltä ei voi edellyttää, että se jättäisi toimittajien harkittavaksi, onko tarjottava palvelu yhteensopiva hankintayksikön omien tietojärjestelmien kanssa. Windows-ympäristö tukee parhaiten hankintayksikön omaa osaamista ympäristöjen ylläpidossa. Päivitysten osalta uusin ympäristö mahdollistaa parhaan käyttöjärjestelmätoimittajan tuen.

Viivästyssakkoehto on ollut tietoinen. IT-hankintojen yleiset sopimusehdot ovat liian lievät ottaen huomioon hankinnan kokoluokan, koska tavoitteena on varmistaa sitova aikataulu käyttöönotolle. Palkkahallinto on kriittinen toiminto, ja käyttöönottoaikataulussa on otettava huomioon kaikki sidosryhmät. Lisäksi toimituksen aikaiset muutokset käsitellään sopimuksen mukaan muutospyyntömenettelyn mukaisena. Muutospyyntömenettelyssä toimittajan ja tilaajan välillä sovitaan muutospyynnön sisältö, hinta ja sen vaikutus aikatauluun.

Irtisanomisehto on ollut perusteltu investoinnin suuruuden takia. Sopimuksen pituudella taataan loppuasiakkaille eli yliopistoille mahdollisimman halvat hinnat järjestelmästä. Vastaavasti tilanteessa, jossa järjestelmä on tullut elinkaarensa päähän, hankintayksiköllä on tarve irtautua järjestelmästä ja siirtyä uuteen siten, että sopimuskausien päällekkäisyys jää mahdollisimman vähäiseksi. Tämän vuoksi irtisanomisaika ei voi olla pitkä. Järjestelmästä toiseen ei voi siirtyä siten, että sopimus irtisanottaisiin päättymään ennen varmuutta siitä, että uusi järjestelmä on käyttöönottokunnossa.

Valittaja ei ole ennen tarjousten jättämiselle asetettua määräaikaa esittänyt hankintayksikölle kysymyksiä useimmista valituksessa esiin nostetuista seikoista. Hankintayksiköllä on oikeus tavoitella teknisesti tarkoituksenmukaista ja taloudellisesti kokonaisedullisinta järjestelmää. Tähän nähden kaikki tarjouspyynnön kohdat ovat olleet perusteltuja. Vaikka joidenkin hankintayksikön vastausten, kuten viivästyssakon enimmäismäärän perusteella on voinut syntyä kuva poikkeuksellisen ankarista sopimusehdoista, ehtoja ei kuitenkaan voida katsoa hankintasäännösten vastaisiksi. Kyseisten ehtojen osalta valittajan tarjous ei ole edes ollut tarjouspyynnön vastainen. Hankintayksikkö on saanut yhteensä kolme tarjousta, joista kaksi on täyttänyt tarjouspyynnön vaatimukset. Tätäkään taustaa vasten tarjouspyyntö ei ole ollut kohtuuton.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että käytön laajentamista koskeva vaatimus on tarkoittanut, että tarjoajan olisi tullut pystyä antamaan hinta siten, että hankintayksikkö voi lisätä paitsi uusia toimijoita myös uusia toimialoja palvelun piiriin. Tarjoaja ei ole riittävällä tarkkuudella tiennyt, mille palvelulle hinta on tullut antaa. Lisäksi tarjoajan olisi tullut osata tarjousta hinnoitellessaan tietää työehtosopimusten tulevaisuuden yleisyystilanne. Myös valittajan järjestelmät sisältävät lukuisia työehtosopimuksia. Hankintayksikkö olisi voinut esimerkiksi luetella yleisinä pitämiään työehtosopimuksia.

Käyttöönottoprojektin hinnan osalta merkitystä ei ole sillä, että tiedot olisivat riittäneet muille tarjoajille. Tarjoajilla on erilaisia vaihtoehtoja, joiden perusteella arvioida käyttöönottoprojektissa tarvittavien resurssien määrää. Hankintayksikkö on todennut vain yhteenlasketun palkkalaskelmien määrän. Kuitenkin vaatimukseen on sisältynyt myös muita muuttujia, kuten työehtosopimuskohtaiset määrät palkkalaskelmia.

Työehtosopimusten toiminnallistamista koskevassa vaatimuskohdassa ei ole mainittu kriittisiä, automaattisia, palkanmaksuprosessiin liittyviä asioita. Kohdassa ei myöskään ole kerrottu, mitä hankintayksikkö pitää puuttuvina toiminnallisuuksina. Epäselvää on, onko kaikkien työehtosopimusten osalta tarkoitettu mahdollisimman pitkälle vietyä automatisointia vai onko tarkoituksena ollut se, että jotkin asiat voidaan toteuttaa manuaalisesti. Koska vaatimuksessa ei ole kuvattu tarkemmin, mitä hankintayksikkö on tarkoittanut toiminnallistamisen täydellisellä toteuttamisella, on tarjoajan ollut mahdotonta kuvata myöskään siihen liittyviä puutteita.

Edellä mainitulla vaatimuksella on merkittävä vaikutus tarjoushintoihin. Käyttöönottoprojektin kuvauksessa mainittujen työehtosopimusten läpikäynti suhteessa täydellisen automatisoinnin arviointiin asettaa jo pelkästään tarjouskilpailuun osallistumiselle kohtuuttoman vaatimuksen. Tarjouspyynnössä ei ole määritelty liittymiin ja rajapintoihin liittyviä seikkoja riittävällä tasolla, jotta järjestelmän realistinen hinnoittelu olisi ollut mahdollista.

Hankintayksikkö ei ole määritellyt hankittavalta järjestelmältä vaadittuja toimintoja sillä tarkkuudella, että hintoihin vaikuttava tarvittavien raporttien määrä ja laatu olisi ollut mahdollista päätellä. Raportit ovat keskenään hyvin erilaisia. Hankintayksikkö olisi voinut luetella esimerkkejä.

Vaatimus järjestelmän toimimisesta Windows-ympäristössä ei ole tarkoittanut yhteensopivuutta. Esimerkiksi valittajan ratkaisu on täysin yhteensopiva Windowsin kanssa eli toimii käyttäjän kannalta kaikilta osin Windows-työasemalla ja selaimella. Jos hankintayksikkö on tarkoittanut vain yhteensopivuutta, sen olisi tullut kirjata vaatimus toisin. Hankintayksikkö ei voi jälkikäteen tulkita vaatimustaan toisin. Vaatimus on ollut vähintäänkin epäselvä, mutta myös kilpailua rajoittava. Vastaavasti hankintayksikön olisi pitänyt kuvata, mihin kaikkiin hankintayksikön järjestelmiin edellytetään yhteensopivuutta.

Käyttöönottopalvelusopimuksen ehtoa 5.4 sovelletaan jo käyttöönottoprojektin aikana, jolloin hankinta ei vielä toteudu täysimääräisenä. Ehto ei sellaisenaan ole ollut oikeasuhtainen.

Jatkuvan palvelun sopimuksen ehdon 15.2 osalta toimittajan investointi palvelun käyttöönoton osalta on vielä hankintayksikön investointia suurempi. Palkkahallinnon tietojärjestelmähankinnat vaativat myös pitkän suunnittelun sekä kilpailutusajan. Hankintayksikkö on asettanut hankinnan sopimuskauden suhteettoman pitkäksi esittämättä sille järkeviä perusteita. Poikkeuksellisen pitkän sopimuskauden yhdelle toimittajalle takaava ehto on myös kohtuuton.

Toisin kuin hankintayksikkö on esittänyt vastaukset tarjouspyynnöstä esitettyihin kysymyksiin eivät ole olleet täysin yksiselitteisiä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 2 momentin mukaan mainitun lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tavaroita, palveluita ja rakennusurakointia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun muassa hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä 44 ja 45 §:ssä säädetään.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa. Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan tekniset eritelmät on laadittava sellaisten suorituskykyä tai toiminnallisia ominaisuuksia koskevien vaatimusten perusteella, jotka ovat riittävän täsmällisiä hankinnan kohteen määrittämiseen ja tarjouksen valintaan. Pykälän 3 momentin mukaan teknisissä eritelmissä ei saa mainita tiettyä valmistajaa tai tiettyä alkuperää olevia tavaroita. Teknisessä eritelmässä ei myöskään saa viitata tavaramerkkiin, patenttiin, tuotetyyppiin, alkuperään, erityiseen menetelmään tai tuotantoon siten, että viittaus suosii tai syrjii tiettyjä tarjoajia tai tavaroita.

Tarjouspyyntö ja asian arviointi

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia palkkahallinnon tietojärjestelmästä. Hankittavaa järjestelmää voidaan hyödyntää Certia Oy:n ja sen nykyisten asiakkaiden sekä uusien asiakkaiden palveluissa toimialasta riippumatta. Hankinta on koostunut palkkahallinnon tietojärjestelmän käyttöönottoprojektista ja jatkuvasta palvelusta sisältäen ylläpidon. Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti ja laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen sekä sitä koskevat vaatimukset. Hankintayksikön tulee kuitenkin ottaa huomioon hankintalain 2 §:n 1 momentissa ilmaistut vaatimukset olemassa olevien kilpailuolosuhteiden käytöstä, tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta sekä toimimisesta avoimuuden ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen samoin kuin hankintalain 44 §:n 1 momentissa ilmaistu vaatimus siitä, että teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun.

Vaatimus käytön laajentamisesta

Valittaja on esittänyt, että käytön laajentamista koskeva vaatimus on ollut kohtuuton eikä sen perusteella ole ollut mahdollista antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön liitteenä 3 olleen vaatimusasiakirjan kohdassa "Ehdottomat yleiset vaatimukset" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Vaatimus 2: Käytön laajentaminen: Järjestelmien käyttöä voidaan laajentaa yleisimpien työehtosopimuksien piirissä."

Tarjouspyynnössä on varattu tilaisuus esittää kysymyksiä ennen tarjousten jättämiselle asetettua määräaikaa. Hankintayksiköltä on muun ohella tiedusteltu edellä mainittuun vaatimukseen liittyen, mitä yleisimmillä työehtosopimuksilla on tarkoitettu. Hankintayksikkö on vastauksenaan ilmoittanut, että yleisimmillä työehtosopimuksilla on tarkoitettu sekä yritysten että julkishallinnon käytössä olevia työehtosopimuksia (kysymys 18).

Tarjouspyynnön kohdan 2 "Hankinnan kohde" mukaan hankittavaa järjestelmää voidaan hyödyntää hankintayksikön nykyisten asiakkaiden palveluissa, mutta myös uusien asiakkaiden palveluissa toimialasta riippumatta. Tarjouspyynnön kyseisen kohdan alakohdassa "Käyttöönottoprojekti" on mainittu muun ohella, että tällä hetkellä asiakasorganisaatioissa työskentelee yli 17.000 työntekijää.

Markkinaoikeus toteaa, että jäljempänä esitetyllä tavalla järjestelmässä tulee olla käyttöönottovaiheessa toiminnallistettuina neljä tarjouspyynnössä nimettyä työehtosopimusta. Tarjouspyynnöstä ei ole käynyt ilmi, mitä muita kuin edellä viitattuja työehtosopimuksia järjestelmään mahdollisesti tulee sopimuskauden aikana sisällyttää, ellei järjestelmä jo valmiiksi sisällä niitä. Tarjouspyynnöstä on kuitenkin käynyt ilmi hankintayksikön nykyiset asiakkaat eli yliopistot ja niiden käytössä olevat työehtosopimukset.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa asettaa kyseessä olevan vaatimuksen. Vaikka tarjouspyyntö on sisältänyt ainakin jossain määrin epävarmuutta käytön laajentamisen suhteen, kaikki tarjoajat ovat kuitenkin antaneet tarjouksensa samojen tarjouspyynnössä esitettyjen tietojen ja siitä esitettyihin kysymyksiin annettujen vastausten perusteella. Nyt käsiteltävässä valitusasiassa ei ole käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi arvioitavissa, ettei tarjouspyyntö kyseessä olevan vaatimuksen vuoksi olisi ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia tai ettei hankintayksikkö olisi toiminut suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Käyttöönottoprojektin hinta

Valittaja on esittänyt, että vaatimus käyttöönoton hinnan ilmoittamisesta on ollut kohtuuton eikä sen perusteella ole ollut mahdollista antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia, koska tarjouspyynnöstä ei ole käynyt ilmi, minkä työehtosopimusten alaisia käyttöönotto-organisaatiot ovat ja kuinka paljon työntekijöitä kunkin sopimuksen piiriin kuuluu.

Tarjouspyynnön liitteenä 1 olleessa tarjouksen hinnoittelua koskevassa lomakkeessa on todettu hankintahinnan osalta muun ohella, että järjestelmän hankintahinta tulee ilmoittaa niin, että se sisältää kaikki mainitut ja tarjotut vaatimukset. Lomakkeen mukaan hintaan sisältyvät myös kaikki käyttöönottoon liittyvät kustannukset koulutusta lukuun ottamatta, kuten projektipäällikön, teknisen asiantuntijan ja muiden käyttöönottoon osallistuvien henkilöiden työ , matka-, päiväraha ja majoituskustannukset sekä käyttöönottopalaverit tilaajalla. Edelleen lomakkeen mukaan tarjottavaan hintaan sisältyy projektin suunnittelu, toteutus ja testaus, liittymät, konvertoitavan aineiston sisäänluku, projektin dokumentointi sekä projektin johto (tarjoajan osuus).

Käyttöönottoprojektin hinnasta lomakkeessa on todettu muun ohella seuraavaa:

"Palkkahallinnon tietojärjestelmän käyttöönottoprojekti. Ensimmäinen käyttöönotto kattaa neljä organisaatiota (yhteensä 145 000 palkkalaskelmaa)."

Tarjouspyynnöstä esitettyihin kysymyksiin antamassaan vastauksessa hankintayksikkö on todennut edellä mainitusta kohdasta seuraavaa (kysymys 17):

"Ensimmäisen käyttöönoton organisaatiot: Mitkä ovat nämä ensimmäiset organisaatiot? Paljonko kunkin organisaation (eritelty) palkansaajien määrä on? Paljonko kunkin organisaation (eritelty) palkkalaskelmien määrä on? Mitä TESejä nämä 4 organisaatiota käyttävät?
Vastaus: Organisaatiot varmistuvat kilpailutuksen päättymisen jälkeen, jolloin varmistuu myös palkkalaskelmien tarkka volyymi. Hintalaskennassa käytettävä keskimääräinen volyymi on 145 000 palkkalaskelmaa. Certian asiakkaiden käytössä olevat työehtosopimukset ovat: Yliopistojen yleinen työehtosopimus; Yliopistojen yleinen työehtosopimus, harjoittelukouluja koskevat määräykset; farmaseuttisen henkilöstön työehtosopimus sekä apteekin työntekijöiden työehtosopimus."

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on ilmoittanut, että ensimmäisen käyttöönoton organisaatiot ja palkkalaskelmien tarkka määrä varmistuvat myöhemmin. Toisin kuin valittaja on esittänyt, hankintayksikkö on vastauksessaan luetellut asiakkaidensa käytössä olevat neljä työehtosopimusta ja lisäksi arvioinut hintalaskennassa käytettävien palkkalaskelmien keskimääräisen määrän. Ilmoitetut työehtosopimukset ovat olleet niitä, joiden on jäljempänä esitetyllä tavalla tullut olla toiminnallistettuina 31.12.2015 mennessä. Lisäksi hankintayksikön kysymykseen 26 antamasta vastauksesta on käynyt ilmi, että yhdellä hankintayksikön tämänhetkisistä asiakkaista on ollut käytössä apteekkien työehtosopimus.

Kaikki tarjoajat ovat antaneet tarjouksensa samojen tarjouspyynnössä esitettyjen tietojen ja siitä esitettyihin kysymyksiin annettujen vastausten perusteella. Markkinaoikeus katsoo, että nyt kyseessä olevassa valitusasiassa ei ole esitetty seikkoja, joiden perusteella olisi tässä vaiheessa arvioitavissa, että kunkin työehtosopimuksen alaisten palkkalaskelmien määrän ilmoittamatta jättäminen olisi aiheuttanut sen, ettei tarjouspyyntö olisi ollut tältä osin omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Asiassa ei myöskään ole osoitettu, ettei hankintayksikkö olisi toiminut harkintavaltansa rajoissa eikä ottanut huomioon suhteellisuuden vaatimuksia.

Vaatimus toiminnallistamisesta

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä sen suhteen, mitä toimintoja ja mille tasolle automatisoituna toiminnallistaminen on tarkoittanut, mitä tietoja ylläpidetään SAP-ohjelmistossa ja mikä on palkanlaskentajärjestelmän rooli sekä, mitä on pidetty puuttuvina toiminnallisuuksina. Lisäksi valittaja on esittänyt, että vaatimus on ollut kohtuuton eikä sen perusteella ole ollut mahdollista antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön liitteenä 3 olleen vaatimusasiakirjan kohdan "Ehdottomat toiminnalliset vaatimukset" alakohdassa "Palkanlaskenta" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Vaatimus 13: Palkkajärjestelmässä on toiminnallistettu seuraavat työehtosopimukset: Yliopistojen yleinen työehtosopimus; Yliopistojen yleinen työehtosopimus, harjoittelukouluja koskevat määräykset; farmaseuttisen henkilöstön työehtosopimus sekä apteekin työntekijöiden työehtosopimus liitteineen.
Vaaditut työehtosopimukset liitteineen on toiminnallistettu 31.12.2015 mennessä. Puuttuvat toiminnallisuudet on tarjoajan kuvattava ja aikataulutettava. Tarjouksen jättöhetkellä tiedossa olevista puutteista tarjoaja ilmoittaa aikataulun kohtaan "Tarjoajan tarkennus / kuvaus". Käyttöönoton yhteydessä mahdollisesti esiin tulevien uusien puutteiden osalta tarjoaja sitoutuu toiminnallistamaan puutteet käyttöönottoprojektin aikana tai 31.12.2015 mennessä, riippuen käyttöönoton aikataulusta tai puuttuvan toiminnallisuuden havaitsemisajankohdasta."

Hankintayksiköltä on tiedusteltu edellä mainittuun vaatimukseen liittyen muun ohella, mitä toiminnallistamisella on tarkoitettu. Hankintayksikkö on vastauksenaan ilmoittanut, että toiminnallistamisella on tarkoitettu sitä, että työehtosopimus on käytettävissä palkanlaskennassa. Vastauksessa on myös mainittu, ettei tarjouksessa tarvitse ottaa huomioon toteutuneen työajan, pekkasten, työaikakorvausten ja ylitöiden laskemista palkkahallinnon järjestelmässä (kysymys 26).

Tarjouspyynnössä on kuvattu käyttöönottoprojektin ja jatkuvan palvelun sisältöä. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa hankittavan ratkaisun kuvauksessa on esitetty tietojärjestelmän sisältämiä toimintoja sekä annettu tietoa palvelukeskusmallista, palkkojen ja palkkioiden laskennasta, sähköisestä asioinnista, raportoinnista, kirjautumisesta, käyttöoikeuksista, konvertoinnista vanhasta henkilöstöhallinnon järjestelmästä sekä toteutettavista liittymistä. Tarjouspyynnön liitteenä ovat myös olleet SAP HR-liittymärakenne sekä alustava luettelo konvertoitavasta aineistosta, joka on sisältänyt henkilöön, palkkaan, työsuhteeseen, poissaoloihin sekä lomiin liittyviä tietoja.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjoja on arvioitava kokonaisuutena. Nyt käsiteltävänä olevassa valitusasiassa ei ole osoitettu, että tarjouspyyntöä olisi toiminnallistamisen osalta pidettävä valittajan esittämin tavoin alalla ammattimaisesti toimiville tarjoajille epäselvänä sillä perusteella, ettei siinä ole yksityiskohtaisemmin määritelty toiminnallistamista. Asiassa ei ole käynyt ilmi myöskään seikkoja, joiden perusteella olisi arvioitavissa, ettei tarjouspyyntö kyseessä olevan vaatimuksen vuoksi olisi ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Kaikki tarjoajat ovat antaneet tarjouksensa samojen tarjouspyynnössä ja siitä esitettyihin kysymyksiin annettujen vastausten perusteella. Asiassa ei myöskään ole käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi arvioitavissa, ettei hankintayksikkö olisi toiminut suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Vaatimus tarkistus- ja täsmäytysraporteista

Valittaja on esittänyt, että vaatimus tarkistus- ja täsmäytysraporteista on ollut epäselvä eikä sen perusteella ole ollut mahdollista antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia, koska käyttöönottoprojektin hinta on tullut ilmoittaa ennen raporttitarpeen määrittelyä.

Tarjouspyynnön liitteenä 3 olleen vaatimusasiakirjan kohdan "Ehdottomat toiminnalliset vaatimukset" alakohdassa raportointi on todettu muun ohella seuraavaa:

"Vaatimus 36: Käyttöönotossa määritellään ja sen aikana valmistuu palkka-ajon osalta monipuoliset tarkistus- ja täsmäytysraportit."

Hankintayksiköltä on tiedusteltu edellä mainittuun vaatimukseen liittyen, mitä raportteja vaatimuksessa on tarkoitettu ja voisiko raporteista saada luettelon. Hankintayksikkö on vastauksenaan ilmoittanut, että raportit määritellään käyttöönottoprojektissa (kysymys 41).

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on nyt kyseessä olevilta osin ollut alalla ammattimaisesti toimiville tarjoajille riittävän selvä, vaikka siinä ei olekaan yksityiskohtaisemmin määritelty, mitä monipuolisilla tarkistus- ja täsmäytysraporteilla palkka-ajon osalta on tarkoitettu. Nyt käsiteltävässä valitusasiassa ei ole käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi arvioitavissa, ettei tarjouspyyntö kyseessä olevan vaatimuksen vuoksi olisi ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Vaatimus järjestelmän toiminnasta eri ympäristöissä

Valittaja on esittänyt, että vaatimus järjestelmän toimimisesta uusimmassa Windows-ympäristössä ei ole liittynyt hankinnan kohteeseen ja että vaatimus on ollut kohtuuton, kilpailua rajoittava, epäselvä sekä syrjivä.

Tarjouspyynnön liitteenä 3 olleen vaatimusasiakirjan kohdan "Ehdottomat toiminnalliset vaatimukset" alakohdassa "Muut tekniset ja toiminnalliset vaatimukset" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Vaatimus 62: Järjestelmän toiminta eri ympäristöissä: Järjestelmän tulee toimia uusimmassa Windows-ympäristössä."

Tarjouspyynnön kohdan 1 "Taustaa" mukaan yliopistoilla ja hankintayksiköllä on monimuotoinen IT-infrastruktuuri ja keskitetysti tuettuja työasemien käyttöjärjestelmiä ovat Windows 7, Mac OS X sekä vähäisissä määrin Linux. Edellä mainittujen lisäksi käytössä on myös muita käyttöjärjestelmiä ja näiden versioita.

Tarjouspyynnön kohdassa 2 "Hankinnan kohde" on muun ohella mainittu, että järjestelmä toteutetaan On Premise -ratkaisuna hankintayksikön yhteistyökumppanin hallinnoimaan konesaliin.

Hankintayksikkö on perustellut kyseessä olevaa vaatimusta sillä, että se on aiemmin valinnut palvelutuotantoonsa järjestelmäarkkitehtuuriratkaisun eikä sillä ole velvollisuutta jättää toimittajien harkittavaksi, onko tarjottava palvelu yhteensopiva hankintayksikön omien tietojärjestelmien kanssa. Hankintayksikön mukaan Windows-ympäristö tukee parhaiten sen omaa osaamista ympäristöjen ylläpidossa ja päivitysten osalta uusin ympäristö mahdollistaa parhaan käyttöjärjestelmätoimittajan tuen.

Markkinaoikeus toteaa, ettei tarjouspyynnössä ole asiassa esitetyn selvityksen perusteella katsottava edellytetyn Windows-pohjaista järjestelmää, vaan sitä, että tarjottu järjestelmä toimii mainitussa ympäristössä eli on Windows-yhteensopiva. Asiassa ei ole käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi arvioitavissa, ettei järjestelmää olisi mahdollista saada toimimaan myös jollain toisella alustalla.

Markkinaoikeus katsoo, ettei se, että hankintayksikkö on edellyttänyt järjestelmän toimimista uusimmassa Windows-ympäristössä, ole ollut syrjivää. Tarjouspyyntöä ei tältä osin ole pidettävä myöskään valittajan esittämin tavoin epäselvänä. Hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa perusteella pitää sitä, että järjestelmä toimii Windows-ympäristössä, muita ratkaisuvaihtoehtoja parempana, kun otetaan lisäksi huomioon asiassa esitetty selvitys hankintayksikön omista tietojärjestelmistä ja sen aiemmin valitsemasta järjestelmäarkkitehtuuriratkaisusta. Hankintayksikön on katsottava perustelleen sanottua vaatimusta sen toimintaan liittyvillä seikoilla. Tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi sekin, että kyseessä oleva järjestelmä on tarkoitettu myös hankintayksikön omaan käyttöön, jolloin merkitystä saattaa ainakin jossain määrin olla sen omalla toimintaympäristöllä ja siihen liittyvällä yhteensopivuudella.

Nyt käsiteltävässä valitusasiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi arvioitavissa, ettei puheena oleva vaatimus olisi liittynyt hankinnan kohteeseen tai että hankintayksikkö olisi pyrkinyt kohtelemaan tarjoajia tässä suhteessa epätasapuolisesti.

Käyttöönottopalvelusopimuksen ehto viivästyssakosta

Valittaja on esittänyt, että käyttöönottopalvelusopimukseen sisältynyt viivästyssakkoehto on ollut kohtuuton sekä kilpailua rajoittava ja sillä on pyritty suosimaan yhtä toimittajaa.

Tarjouspyynnön liitteenä 5 olleen käyttöönottopalvelusopimuksen kohdassa 5.4 "Toimitusaikataulun viivästys" on todettu seuraavaa:

"Viivästysten osalta sovelletaan JIT-ehtoja (JIT 2007 - Yleiset ehdot, kohta 18) kuitenkin siten, että viivästyssakon määrä on 5 % toimitusprojektin hinnasta per alkava viikko ja enintään toimitusprojektin kokonaissumma. JIT-ehtojen mukaisesti Toimittaja ei vastaa Tilaajasta tai ylivoimaisesta esteestä johtuvasta viivästyksestä. Jollei Projektisuunnitelmassa ole muuta sovittu, viivästyssakko koskee ainoastaan Järjestelmän käyttöönotto-päivän viivästystä."

Tarjouspyynnöstä esitettyihin kysymyksiin antamassaan vastauksessa hankintayksikkö on todennut edellä mainitusta ehtokohdasta seuraavaa (kysymykset 51 ja 52):

"51. Sopimus käyttöönottopalveluista, Kohta 5, alakohta 5.4. Miten viivästysaika lasketaan? Onko kyse siitä milloin toimitettava on toimitettu vai siitä milloin toiminnallisuutta voidaan käyttää? Käyttämisen aikataulu ei välttämättä ole kiinni toimittajasta, vaan maksupäivistä ja järjestöistä.
Vastaus: Milloin toiminnallisuutta voidaan käyttää.
52. Sopimus käyttöönottopalveluista, Kohta 5, alakohta 5.4. Onko Tarjouspyynnössä lähdetty siitä, että jos toimitus viivästyy 5 kuukautta niin Tilaaja saa järjestelmän käyttöönsä ilmaiseksi?
Vastaus: Kyllä."

Hankintayksikkö on perusteluinaan kyseiselle ehdolle esittänyt, että IT-hankintojen yleiset sopimusehdot ovat olleet liian lievät nyt kyseessä olevan kokoluokan hankintaan.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 94 §:n perusteella sen toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden kyseisessä lainkohdassa mainittujen julkisia hankintoja koskevien säännösten tai määräysten vastaisesti. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa asettaa kyseessä olevan ehdon. Nyt käsiteltävänä olevassa valitusasiassa ei ole käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi hankintasäännösten kannalta arvioitavissa, että ehto olisi ollut kilpailua rajoittava tai että hankintayksikkö olisi kyseisellä ehdolla pyrkinyt kohtelemaan tarjoajia epätasapuolisesti. Asiassa ei ole myöskään käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi arvioitavissa, ettei hankintayksikkö olisi ottanut hankintasäännösten kannalta katsottuna suhteellisuuden vaatimuksia huomioon.

Jatkuvien palvelujen sopimuksen ehto irtisanomisesta

Valittaja on esittänyt, että jatkuvien palvelujen sopimusluonnokseen sisältynyt irtisanomista koskeva sopimusehto 15.2 on ollut kohtuuton sekä kilpailua rajoittava ja sillä on pyritty suosimaan yhtä tarjoajaa.

Tarjouspyynnön liitteenä 6 olleen jatkuvan palvelun sopimuksen kohdassa 15.2 "Voimassaolo" on todettu seuraavaa:

"Tämä Sopimus on voimassa määräaikaisena 31.12.2026 saakka. Tilaajalla on kuitenkin oikeus pidentää määräaikaista sopimuskautta 31.12.2030 saakka ilmoittamalla pidentämisestä kirjallisesti Toimittajalle viimeistään 30.9.2026. Määräaikaisuudesta huolimatta Tilaajalla on oikeus irtisanoa Sopimus milloin tahansa 3 kuukauden irtisanomisajalla."

Nyt kyseessä olevassa hankintamenettelyssä ei ole asiassa esitetyn selvityksen perusteella käynyt myöskään ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi arvioitavissa, ettei hankintayksikkö olisi hankinnan laatu huomioon ottaen käyttänyt hyväksi olemassa olevia kilpailuolosuhteita hankintalain 2 §:n 1 momentista ilmenevällä tavalla.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Aditro Public Oy:n korvaamaan Certia Oy:n oikeudenkäyntikulut 9.460 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Olli Wikberg ja Hannamaria Nurminen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.