MAO:788/15

ASIAN TAUSTA

Kiinteistö Oy Kajaanin Pietari (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 23.12.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta siivouspalvelujen hankinnasta. Hankinnan sopimuskausi on ollut 72 kuukautta sopimuksen tekemisestä. Sopimuksen ennakoitu alkamisaika on ollut 1.3.2015.

Kiinteistö Oy Kajaanin Pietari on 26.1.2015 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut RTK-Palvelu Oy:n tarjouksen.

Kiinteistö Oy Kajaanin Pietari on 10.2.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä hylännyt SOL Palvelut Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 200.000–210.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

SOL Palvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 120.787,20 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 4.414,40 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä hankinnan kohteena olleen palvelun laajuuden osalta. Tarjouspyynnöstä ei ole yksiselitteisesti ilmennyt, onko ylläpitosiivouksen lisäksi myös perussiivous ollut osa hankinnan kohdetta ja onko siten myös perussiivouksen hinta tullut ottaa huomioon hintavertailussa, vai onko hinnan ilmoittaminen ollut vain muodollinen edellytys. Valittaja on tulkinnut tarjouspyyntöä niin, että kilpailutuksen kohteena on ollut ylläpitosiivouksen toteuttaminen ja perussiivouksen toimittaminen on ollut pelkästään optio.

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä myös hinnan ilmoittamisen osalta. Tarjouspyynnön kohdassa 6 "Tarjousten vertailu" on todettu, että "[t]arjoukset vertaillaan ja perusteena on halvin hinta, mutta kaikki tarjouksen edellyttämät tulee olla tarjouksessa mukana."

Valittajan käsityksen mukaan perussiivousta koskeva optio on ollut alun perin tarkoitus jättää tarjousten hintoja vertailtaessa huomiotta, mutta perussiivouspalvelun hinnan ilmoittaminen itsessään on ollut tarjouksen tarjouspyynnönmukaisuuden edellytys. Valittaja ei ole voinut tarjousta laatiessaan yksiselitteisesti tietää millä seikoilla hankintayksikkö tulee ratkaisemaan tarjouskilpailun. Hankinnan kohde on ollut tulkinnanvarainen ja sen johdosta hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun virheellisesti.

Vastine

Vaatimukset

Kiinteistö Oy Kajaanin Pietari on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.419,30 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut selkeä ja se on laadittu hankintasäännösten mukaisesti. Tarjouspyynnössä on edellytetty tarjousta sekä ylläpito- että perussiivouspalvelusta. Perussiivouspalvelu on ollut optio, mutta se on ollut kilpailutuksen kohteena ja näin ollen huomioitu myös tarjousten vertailussa.

Kuultavan lausunto

RTK-Palvelu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Kuultava on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.520 eurolla viivästyskorkoineen.

Tarjouspyyntö on laadittu hankintasäännösten mukaisesti. Hankintayksikkö on kilpailuttanut ylläpitosiivouksen lisäksi mahdollisena suorahankintana perussiivouksen option. Hankinnan kohde on määritelty selkeästi tarjouspyynnön kohdassa 2, josta ilmenee siivouspalvelun sisältö. Tarjouspyynnön kohdan 2.2 mukaan perussiivouspalvelu on ollut optio ja hankintayksiköllä on ollut oikeus käyttää palveluntuottajaa perussiivoustöissä tarpeen mukaan. Myös perussiivouspalvelu on siten ollut hankinnan kohteena. Lisäksi tarjouspyynnön liitteenä olleessa hinnoittelulomakkeessa on ollut erilliset sarakkeet perussiivousten hinnoille, joten valittajan on täytynyt olla tietoinen, että myös perussiivous on kuulunut hankinnan kohteeseen.

Valittaja on tarjouksen tekijänä ollut vastuussa tarjouksensa sisällöstä. Koska perussiivouspalvelu on ollut hankinnan kohteena, se on tullut ottaa huomioon myös hintavertailussa. Tarjous on tullut jättää koko alueesta, eikä osatarjouksia ole hyväksytty. Hintojen on tullut sisältää kaikki siivouspalvelun tuottamisesta aiheutuvat kustannukset.

Hinnoittelulomakkeessa on ollut selkeä merkintä "€/kk". Tarjoajan on siten täytynyt ymmärtää, että tarjouspyynnössä on pyydetty kuukausihintaa palvelusta.

Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt virheellisesti ottaessaan vertailussa huomioon optiona ilmoittamansa perussiivouspalvelun hinnan.

Vastaselitys

Valittaja on muun ohella esittänyt, että ratkaisu asiassa tulee tehdä hankinta-asiakirjojen nojalla ja näitä tulee tulkita niiden sanamuodon mukaisesti. Tarjouspyyntö on joka tapauksessa ollut epäselvä ja harhaanjohtava vertailuperusteena olevan tarjoushinnan monitulkintaisuuden vuoksi.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohteen määrittely. Tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Tarjouspyyntö

Hankintayksikkö on pyytänyt 4.12.2014 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia hankintayksikön kiinteistöjen yleisten tilojen ja toimiston siivouspalveluista. Hankintailmoituksen mukaan kyse on ollut 70 asuinkiinteistöstä ja yhdestä toimistorakennuksesta.

Tarjouspyynnön kohdassa 2 "Hankinnan kohde ja hankinnan olennaisin sisältö" on todettu seuraavaa:

"Hankinnan kohteena ovat Kiinteistö Oy Kajaanin Pietarin kiinteistöjen yleisten tilojen (porrashuoneet, sauna- ja pesulaosastot, kellarikäytävät jne.) ylläpitosiivouspalvelut sekä Linnankatu 18 A 6 toimistotilat sekä niihin liittyvät neuvottelu- ja arkistotilat sekä käytävät. Ketunpolku 5:n soluasuntojen yhteistilojen ja käytävien siivous (ei huoneet).

Lisäksi tulee antaa tuntihinta asuntosiivouksista. Lisäksi asuntosiivouksille tulee olla toimitusaika saman työnpäivän sisään tilauksesta."

Tarjouspyynnön kohdassa 2.2 "Siivouspalvelun sisältö ja työajat" on todettu seuraavaa:

"Ylläpitosiivous tuotetaan tämän tarjouspyynnön ja sen liitteiden mukaisesti päiväsiivouksena arkipäivisin maanantai - perjantai klo 7.00−16.00 välisenä aikana. Palveluntuottaja on velvollinen laatimaan kohdekohtaisen aikataulutuksen harvemmin (1 x kk) tehtävistä töistä viimeistään kuukauden kuluttua sopimuksen synnyttyä. Perussiivouspalvelu on optio. Tilaaja käyttää palveluntuottajaa perussiivoustöissä tarpeen mukaan, ja varaa itselleen oikeuden tilata perussiivous- ja tilaustöitä myös muilta kuin tämän hankinnan perusteella syntyvän sopimussuhteen palveluntuottajalta."

Tarjouspyynnön kohdassa 6 "Tarjousten vertailu" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjoukset vertaillaan ja valintaperusteena on halvin hinta, mutta kaikki tarjouksen edellyttämät tulee olla tarjouksessa mukana. Hinnat ilmoitetaan verottomina liitteinä olevien hinnoittelutaulukoiden mukaisesti. Hintojen tulee sisältää kaikki siivouspalvelun tuottamisesta aiheutuvat kustannukset."

Tarjouspyynnön liitteessä 4 on ollut ylläpitosiivouksen ja perussiivouksen palvelukuvaukset ja laatuvaatimukset. Lisäksi liitteestä ilmenee siivouspalvelun vaadittu tiheys. Ylläpitosiivouksen osalta kohteiden eri tilatyyppien siivoustiheys on määritelty viikko- tai kuukausitasolla. Perussiivouksen osalta kohteiden eri tilatyyppien siivoustiheydeksi on määritelty "1 x vuosi tai tarpeen mukaan".

Tarjouspyynnön liitteenä 2 olleessa hinnoittelulomakkeessa on ollut sarakkeet, joihin on tullut täyttää kustannuspaikoittain ylläpitosiivouksen kuukausihinta sekä perussiivouksen kuukausihinta. Lomakkeen loppuun on lisäksi tullut täyttää asuntojen siivouksen tuntihinta sekä ylläpitosiivouksen tuntihinta mahdollisista laatupoikkeamista johtuvien hyvitysten laskemista varten.

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Hankintapäätös on tehty sillä perusteella, että hankinnan kohteena on ollut sekä hankintayksikön kiinteistöjen yleisten tilojen ja toimistotilojen ylläpitosiivouspalvelut että näitä koskevat perussiivouspalvelut. Hankintayksikkö on myös markkinaoikeudessa katsonut, että molemmat palvelut on määritelty hankinnan kohteeksi ja että vertailu on siten tullut tehdä molempien palvelujen osalta ilmoitetun yhteenlasketun hinnan perusteella.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on hankinnan kohteeksi määritelty hankintayksikön kiinteistöjen yleisten tilojen ylläpitosiivouspalvelut ja lisäksi tietyt muut tilat mainitsematta niiden osalta sen paremmin ylläpitosiivouspalveluita kuin muitakaan siivouspalveluita. Lisäksi tarjouspyynnössä on pyydetty tarjoajia ilmoittamaan tuntihinta asuntojen siivousten osalta. Vielä tarjouspyynnössä on todettu niin sanotun perussiivouspalvelun olevan optio.

Tarjouspyynnössä on vertailuperusteeksi ilmoitettu halvin hinta. Hinnat on tullut ilmoittaa liitteenä olevan hinnoittelulomakkeen mukaisesti. Hinnoittelulomakkeessa on ollut oma sarake kunkin kustannuspaikan osalta. Lomakkeessa on ollut sarakkeet sekä ylläpitosiivouksen että perussiivouksen osalta. Lisäksi lomakkeessa on ollut sarake yhteenlasketulle hinnalle.

Hankintayksikön näkemyksen mukaan hankinnan kohteena ja tarjousten vertailun perusteena ovat siis olleet sekä ylläpitosiivous että tarvittaessa tilattava perussiivous. Tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan kohteeksi on kuitenkin nimetty ainoastaan ylläpitosiivouspalvelut sekä niiden lisäksi tietyt tilat ilman mainintaa mistä siivouspalveluista niiden osalta on ollut kyse. Perussiivouspalvelut on mainittu ainoastaan optiona. Tarjouspyynnön sanamuodon mukainen tulkinta ei tue hankintayksikön tulkintaa siitä, että myös perussiivous olisi kuulunut hankinnan kohteeseen, mutta tällaista tulkintaa ei voida yksiselitteisesti myöskään sulkea pois. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on ollut tältä osin epäselvä.

Tarjouspyynnössä perussiivouspalvelun tiheydeksi on määritelty "1 x vuosi tai tarvittaessa", kun puolestaan hinnoittelulomakkeen sarakkeissa on ollut merkintä "€/kk" sekä ylläpito- että perussiivouksen osalta.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella ei ole ollut selvää, millä perusteella hinnoittelulomakkeeseen merkittäväksi edellytetty perussiivouksen kuukausihinta on tullut laskea, kun tältä osin on tarjouspyynnön mukaan ollut kyse kerran vuodessa tai tarvittaessa tilattavasta palvelusta.

Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyillä perusteilla, että tarjouspyyntöä ei ole laadittu niin selväksi, että sen perusteella olisi voinut antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia, eivätkä tarjoajat ole sen perusteella voineet tietää tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten vastaisesti, markkinaoikeus voi:
1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;
2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä ja
3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 § 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa siivouspalvelujen hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä kokonaan uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on ilmoittanut hankinnan ennakoiduksi arvoksi 200.000–210.000 euroa. Hankintamenettelyssä saatuihin tarjouksiin nähden hankintayksikön ilmoitus on ilmeisesti tarkoittanut vuotuista arvoa. Ottaen huomioon hankinnan kesto 72 kuukautta ja hankintalain 19 §:n 3 momentin säännös, markkinaoikeus katsoo, että hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 800.000–840.000 euroa, mikä määrä on otettava kiellon tehosteeksi asetettavan uhkasakon perusteeksi.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittaja on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Kiinteistö Oy Kajaanin Pietarin 26.1.2015 tekemän hankintapäätöksen. Markkinaoikeus kieltää Kiinteistö Oy Kajaanin Pietaria tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 80.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kiinteistö Oy Kajaanin Pietarin korvaamaan SOL Palvelut Oy:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.560 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Kiinteistö Oy Kajaanin Pietarin ja RTK-Palvelu Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Reima Jussila ja Pekka Savola.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 10.10.2016 taltionumero 4244.