MAO:724/15

ASIAN TAUSTA

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 30.9.2015 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Pohjois-Pohjanmaalla tammi-syyskuussa alkavaa työvoimakoulutusta 33/2014 koskevasta palveluhankinnasta.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen yksikön päällikkö on 16.1.2015 tekemällään hankintapäätöksellä dnro POPELY/1638/2014 valinnut koulutuksen Rakennusalan koulutus (T18), Raahe 2015–2016 toteuttajaksi Oulun Osaamiskeskus Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Raahen Aikuiskoulutuskeskus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut virheellinen siltä osin kun siinä on pyydetty suunnittelemaan koulutus vanhentuneiden tutkintoperusteiden dnro 30/011/2007 mukaisesti. Uudet talonrakennusalan ammattitutkinnon perusteet dnro 25/011/2014 on hyväksytty noudatettavaksi 1.9.2014 alkaen.

Tarjousten vertailu ja pisteyttäminen on suoritettu virheellisesti. Valittajan esittämä koulutussuunnitelma ei ole ollut ristiriidassa tarjouspyynnössä esitetyn kuvauksen kanssa. Valittajan koulutussuunnitelma vastaa huomattavasti paremmin esitettyihin vaatimuksiin kuin voittaneen tarjoajan suunnitelma.

Myös opetusmenetelmien osalta tarjousten vertailu on tehty virheellisesti. Ei ole uskottavaa, että voittanut tarjoaja olisi siirtämässä toimintojaan Raaheen lupaamassaan laajuudessa.

Henkilökohtaisen ohjauksen määrän ja tukipalveluiden osalta valittajan tarjouksessa on huomattavasti suurempi henkilökohtaisen opetuksen osuus kuin voittaneen tarjoajan tarjouksessa. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa ei ole tältä osin myöskään otettu huomioon tulevaisuudessa sen mahdollisesti hankkiman koulutuskiinteistön asettamia rajoitteita. Valittajan tarjousta on arvioitu virheellisesti myös siltä osin kun valittaja on tuonut esiin työllisyyden kuntakokeiluhankkeen ja sen resurssit.

Työelämälähtöisyyden osalta ei tarjousten vertailussa ole riittävästi otettu huomioon Oulun ja Raahen talousalueiden eroja. Työssä oppimisen osalta ei voittaneen tarjoajan tarjouksessa ole ilmoitettu, mitä oppimisen seuranta ja ohjauskäynnit sisältävät. Myös opettajaresursseja on vertailtu virheellisesti. Yhdelläkään voittaneen tarjoajan opettajista ei ole maalarimestarin tutkintoa eli voittaneella tarjoajalla ei näin ollen ole pätevää pintakäsittelyalan opettajaa.

Vastine

Vaatimukset

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Tarjousten vertailu on suoritettu käytettävissä olevien tarjousasiakirjojen perusteella tasapuolisesti ja syrjimättä sekä soveltaen tarjouspyyntöön liitettyjä vertailuperusteita ja niiden painoarvoja ja ottaen huomioon koulutuskuvauksen sisältö.

Talonrakennusalan ammattitutkinnon perusteet ovat muuttuneet hankintamenettelyn käynnistymisen jälkeen ja koulutuskuvaukseen on epähuomiossa jäänyt vanha tutkinnon perusteiden diarinumero. Koulutuksen sisältö on kuitenkin pyydetty suunnittelemaan voimassa olevien tutkinnon perusteiden mukaan. Molemmat tarjoajat ovat myös näin tehneet.

Koulutussuunnitelman osalta on tarjousten vertailussa otettu huomioon se, että valittajan suunnitelma näyttää olevan osittain ristiriidassa tarjouspyynnön koulutuskuvauksen kanssa esimerkiksi koulutuksen kohderyhmän rajaamisen osalta. Koulutusta ei myöskään ole pyydetty tarjoamaan niin sanotusti non stop -tyyppisenä koulutuksena. Hankintayksikkö on arvioinut voittaneen tarjoajan koulutusmallin tarkoituksenmukaisemmaksi.

Opetusmenetelmien osalta voittanut tarjoaja on saanut enemmän pisteitä, koska sen menetelmät ovat kohderyhmä ja tavoite huomioon ottaen monipuolisempia. Henkilökohtaisen ohjauksen määrä on voittaneen tarjoajan tarjouksessa katsottu riittäväksi, eikä valittajan tarjouksessa ilmoitettu suurempi määrä ohjausta ole alentanut voittaneen tarjoajan tältä osin saamia pisteitä. Tukipalveluita valittajan tarjouksessa on ollut niukasti. Huomioon on lisäksi otettu, että tarjouspyynnön mukaisen koulutuksen kohderyhmä on laajempi kuin niin sanotun kuntakokeiluhankkeen kohderyhmä.

Työelämäverkostojen osalta molemmat tarjoajat ovat saaneet viisi pistettä. Opettajaresurssien osalta on maalarimestarin tutkinto katsottu liian kapea-alaiseksi.

Kuultavan lausunto

Oulun Osaamiskeskus Oy on esittänyt, että tutkinnon perusteiden vähäinen muuttuminen hankintamenettelyn aikana ei ole vaikuttanut tarjousten vertailuun. Tarjousten vertailu on myös muilta osin suoritettu virheettömästi.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osapuolia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohde ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Vertailuperusteiden asettamisessa voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä lain 62 §:ssä säädetään.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia.

Tarjouspyyntö ja kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet

Tarjouspyynnön kohdan 9 "Tarjousten valintaperusteet ja vertailu" mukaan tarjousten valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteet painoarvoineen on esitetty tarjouspyynnön liitteessä 3. Liitteen 3 "Työvoimakoulutuksen hankintakriteerit ja niiden painoarvot" mukaan vertailuperusteita ovat olleet hinta, koulutussuunnitelma, työelämälähtöisyys, opettajaresurssit sekä asiakastyytyväisyys ja kokemukset tarjoajasta.

Koulutussuunnitelman osalta liitteessä 3 on todettu seuraavaa:

"Arvioinnissa otetaan huomioon seuraavat alakriteerit ja niiden pisteytys:

1) Toteuttamissuunnitelma
5 pistettä = Toteuttamissuunnitelma monipuolinen ja tarkoituksenmukainen kohderyhmä ja tavoite huomioiden
3 pistettä = Toteuttamissuunnitelma tavanomainen
1 pistettä = Toteuttamissuunnitelma suppea
0 pistettä = Koulutuksen sisältö ja toteuttamissuunnitelma ei ilmene selkeästi
2) Opetusmenetelmien monipuolisuus ja tarkoituksenmukaisuus
5 pistettä = Opetusmenetelmät monipuoliset ja tarkoituksenmukaiset kohderyhmä ja tavoite huomioiden
3 pistettä = Opetusmenetelmät melko monipuoliset
1 pistettä = Opetusmenetelmät yksipuoliset tai vain lyhyt maininta tarjouksessa
0 pistettä = Opetusmenetelmät eivät ilmene tarjouksesta
3) Opiskelijoille tarjottavan henkilökohtaisen ohjauksen määrä ja opetuksen tukipalvelut
5 pistettä = Opiskelijoille tarjottavaa henkilökohtaista ohjausta asianmukainen määrä. Lisäksi käytössä tarkoituksenmukaiset opetuksen tukipalvelut.
3 pistettä = Henkilökohtaista ohjausta ja opetuksen tukipalveluita jonkin verran.
1 pistettä = Henkilökohtaisen ohjauksen määrä vähäinen, epärealistinen tai ilmoitettu virheellisesti tai opetuksen tukipalveluita ei ole
0 pistettä = Henkilökohtaisen ohjauksen määrä ei ilmene tarjouksesta".

Työelämäläheisyyden osalta liitteessä 3 on todettu seuraavaa:

"Arvioinnissa otetaan huomioon seuraavat alakriteerit ja niiden pisteytys:
1) Tarjouksen tekijän työelämäverkostot ja niiden hyödyntäminen koulutuksen suunnittelussa ja toteutuksessa.
5 pistettä = Työelämäyhteistyö koulutuksen suunnittelussa ja lähiopetuksen toteutuksessa tarkoituksenmukaista. Verkostojen hyödyntäminen monipuolista.
3 pistettä = Työelämäyhteistyö tavanomaista
1 pistettä = Työelämäyhteistyö osin puutteellista
0 pistettä = Työelämäyhteistyö ei ilmene tarjouksesta

2) Työssäoppimisjakson toteutus
5 pistettä = Työssäoppimisen järjestelyt tarkoituksenmukaiset ja selvitetty yksityiskohtaisesti (ohjaus, valvonta ja kesto)
3 pistettä = Työssäoppimisen järjestelyt tavanomaiset
1 pistettä = Työssäoppimisen järjestelyt kuvattu osin puutteellisesti
0 pistettä = Työssäoppimisen järjestelyissä selviä puutteita".

Asian arviointi

Asiassa on valittajan väitteiden johdosta arvioitava ensin tarjouspyynnössä asetettuja laadun vertailuperusteita.

Käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuitenkin kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjoajilla on etukäteen tieto siitä, millä perusteella parhaan tarjouksen valinta tehdään. Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Markkinaoikeus toteaa, että laadun vertailuperusteen "Koulutussuunnitelma" osalta tarjouspyynnön liitteessä 3 on todettu, että toteuttamissuunnitelman osalta pisteytys perustuu monipuolisuuteen, tavanomaisuuteen, suppeuteen tai siihen, ettei suunnitelma ilmene tarjouksesta selkeästi. Opetusmenetelmien osalta pisteytyksen on ilmoitettu perustuvan lähinnä monipuolisuuteen ja henkilökohtaisen ohjauksen ja tuen osalta siihen, onko sitä asianmukainen määrä vai jonkin verran tai vähäisesti. Kun tarjouspyynnössä tai sen liitteissä ei ole tarkemmin kuvattu toteutussuunnitelmalle, opetusmenetelmille tai henkilökohtaiselle ohjaukselle asetettavia vaatimuksia markkinaoikeus katsoo, että tarjoajat eivät ole koulutussuunnitelmaa koskevan vertailuperusteen osalta tienneet mihin konkreettisiin seikkoihin koulutussuunnitelman toteuttamissuunnitelman, opetusmenetelmien monipuolisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden sekä opiskelijalle tarjottavan henkilökohtaisen ohjauksen ja tukipalveluiden arviointi perustuu.

Vertailuperusteen "Työelämäläheisyys" osalta tarjousten vertailun on ilmoitettu perustuvan lähinnä siihen, ovatko tarjoajan työelämäverkostot tarkoituksenmukaisia, tavanomaisia tai osin puutteellisia ja työssäoppimisjakson osalta siihen, ovatko sen järjestelyt tarkoituksenmukaisia, tavanomaisia, puutteellisesti kuvattuja tai onko siinä selviä puutteita. Näin ollen markkinaoikeus katsoo myös työelämälähtöisyyttä koskevan vertailuperusteen osalta, että tarjoajat eivät ole tienneet mihin konkreettisiin seikkoihin tarjousten vertailu perustuu.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on laadun vertailuperusteiden ilmoittamisen osalta epäselvä. Tarjouspyyntö ei siten ole tuottanut vertailukelpoisia tarjouksia ja hankintayksikölle on jäänyt lähes rajoittamaton harkintavalta tarjousten vertailussa huomioon otettavien seikkojen suhteen. Hankintayksikön menettely on siten ollut hankintasäännösten vastaista.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Asian lopputulos ja jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus aikoo edelleen toteuttaa koulutuksen Rakennusalan koulutus (T18), Raahe 2015–2016 julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava muun ohella huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen yksikön päällikön hankintapäätöksen 16.1.2015 dnro POPELY/1638/2014. Markkinaoikeus kieltää Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Saini Siitarinen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.