MAO:664/15

ASIAN TAUSTA

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 16.10.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta tievalaistuksen palvelusopimusta koskevasta hankinnasta vuosille 2015–2020.

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 13.2.2015 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut HSK Sähkö Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 2.100.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Hankintayksikkö on ilmoituksensa mukaan tehnyt väliaikaisen sopimuksen hankinnan väliaikaiseksi järjestämiseksi.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Ab Österbottens Antenn och Belysning on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 6.975 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti ja valittajaa syrjivästi, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen laatuvertailun jälkeen tarjousten hintavertailusta.

Tarjouspyynnössä oli ilmoitettu, että tarjousten laadullinen arviointi tehdään tarjoajan toimittaman toiminta- ja laatusuunnitelman perusteella. Tarjouspyynnön mukaan tarjoaja hylätään, jos tarjoaja saa tarjousten laatuvertailussa alle 500 pistettä, eikä tarjoajan antama tarjous pääse tarjousten hintavertailuun.

Valittajan tarjous ei ole päässyt mukaan hintavertailuun, sillä valittajan tarjouksen laatuvertailussa saama kokonaispistemäärä on ollut 486,7 pistettä. Pisteytyskohtien 1, 2 ja 4 pisteytys on ollut virheellistä ja valittajaa syrjivää.

Hankintayksikkö on antanut pisteytyskohdasta 1 (palvelusopimukseen osallistuvan henkilöstön resursointi ja osaaminen) valittajan tarjoukselle vain 140 pistettä, vaikka valittaja pystyisi suoriutumaan projektista esittämillään resursseilla. Hankintayksikön pisteytykselleen esittämä perustelu, jonka mukaan henkilöstön resursointi isolla alueella olisi valittajan tarjouksessa niukka, on virheellinen. Valittajalla on tarvittaessa ylimääräistä kalustoa sekä alihankkijoita äkillisiä toimenpiteitä vaativien toimenpiteiden varalle. Valittajalla on myös kymmenen asentajaa, jotka voivat avustaa projektissa.

Valittajan ja muiden tarjoajien tarjousten saamissa pistemäärissä ei tarjoajien resurssit huomioon ottaen olisi tullut olla niin suuria eroja kuin mitä hankintapäätöksestä ilmenee. Esimerkiksi voittaneen tarjoajan tarjouksen pisteytyksessä on resursoinnin perusteluissa mainittu, että osaamisesta huolehditaan sisäisellä koulutuksella. Myös valittaja on toiminta- ja laatusuunnitelmassaan ilmoittanut huolehtivansa henkilöstönsä koulutuksesta.

Yhtenä syynä valittajan tarjouksen saamiin vähäisiin pisteisiin on ilmeisesti ollut perustelu, jossa on todettu, että mitoittavat suunnitelmat ja hankinnat ovat kuvaamatta. Mitään tällaista vaatimusta ei ollut kuitenkaan esitetty hankintayksikön tarjouspyyntöasiakirjassa "Toiminta- ja laatusuunnitelman sisältö".

Valittajalla on ollut tarvittavat resurssit hankinnan toteuttamiseksi. Näin ollen hankintayksiköllä ei ole ollut oikeutta sulkea valittajan tarjousta pois hintavertailusta.

Vastine

Vaatimukset

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.900 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankinnassa on käytetty hankintamenettelynä rajoitettua menettelyä ja tarjouksen valintaperusteena halvinta hintaa. Tarjouspyyntö on lähetetty kaikille osallistumishakemuksen jättäneille viidelle yhtiölle, jotka kaikki ovat antaneet tarjouksen. Tarjousten sisältöosan laadullinen arviointi on tehty tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla. Hankintayksikkö hylkäsi tarjousten laadullisessa arvioinnissa valittajan tarjouksen, joka ei täyttänyt hyväksytylle toiminta- ja laatusuunnitelmalle tarjouspyynnössä asetettua 500 pisteen vähimmäispistemäärää. Hyväksytyn toiminta- ja laatusuunnitelman jättäneiden tarjoajien tarjoukset otettiin mukaan tarjousten hintavertailuun.

Hankintayksikkö on arvioinut tarjoajien toiminta- ja laatusuunnitelmia tarjouspyyntöasiakirjoissa etukäteen ilmoitetun mukaisesti. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa "Toiminta- ja laatusuunnitelman sisältö"-asiakirjassa on kerrottu, miten laadullisen arvioinnin kohteena olevat asiat tulee esittää, jotta tarjouksista saadaan keskenään vertailukelpoisia ja yhteismitallisia. Pisteytyksen perustelut ovat olleet riittävät ja asianmukaiset.

Pisteytyskohdan 1 osalta on arvioitu palvelusopimukseen osallistuvan henkilöstön resursointia ja osaamista. Tältä osin hankintayksikkö on arvioinut, että tarkastettavat yksityiskohdat eivät ole valittajan tarjouksessa vastanneet toiminnan toteuttamisen edellytyksiä. Maantieteellisesti laaja ja pitkien välimatkojen Lapin alue huomioon ottaen valittajan henkilöstöresurssit on katsottu liian niukoiksi erityisesti sähköasentajien osalta, joita oli nimetty vain yksi.

Valittaja oli kuvannut tarjouksessaan henkilöstön resursoinnin puutteellisesti siten, ettei kuvaus ole vastannut toiminnan toteuttamisen edellytyksiä. Hankintayksikkö ei ole ottanut arvioinnissaan huomioon valittajan toiminta- ja laatusuunnitelman liitettä 9 ("Henkilö- ja resurssiluettelo"), koska se ei ole sisältänyt kuvausta tähän palvelusopimukseen osallistuvasta henkilöstöstä. Luettelo on ollut yleinen yrityksen henkilöluettelo, eikä valittajan suunnitelmassa ole edes viitattu kyseiseen luetteloon. Muiden tarjoajien resurssit ovat olleet runsaammat kuin valittajalla, ja valittaja on ilmoittanut, että aliurakoitsijoita käytetään vain kiireellisissä tapauksissa.

Pisteytyskohdan 2 osalta on arvioitu käytettävää kalustoa lisälaitteineen, mitoitettavia suunnitelmia, lähtöpisteiden ja varastojen sijaintia sekä kalusto- ja materiaalihankintoja. Valittajan tarjouksesta ovat puuttuneet mitoitettavat suunnitelmat sekä hankinnat niin materiaalien kuin alihankintojenkin osalta. Sekä mitoitettavat suunnitelmat että kalusto- ja materiaalihankinnat on mainittu jo tarjouspyynnön liitteenä olleen "Toiminta- ja laatusuunnitelman sisältö"-asiakirjan kohdan 2 otsikossa, joten valittajan väite siitä, että vaatimusta mitoitettavien suunnitelmien ja hankintojen esittämisestä ei olisi esitetty kyseisessä asiakirjassa, on virheellinen. Mainitun asiakirjan kohdassa 2.1 on vielä tarkemmin kerrottu, mitä suunnitelmilla ja mitoituksella tarkoitetaan ja millaisia niiden tulee olla. Lisäksi kyseisessä kohdassa on nimenomaisesti edellytetty kuvausta alihankintojen laajuudesta ja käytön periaatteista.

Pisteytyskohdassa 4 on arvioitu tavoitettavissa oloon liittyviä suunnitelmia, tievalaistuksen toimivuuden seurantaa sekä toimenpiteiden käynnistämistä ja tiedonkulkua. Valittaja ei ole toiminta- ja laatusuunnitelmassaan ilmoittanut kokoaikaisesta päivystyksestä. Valittaja on kuvannut, miten toimitaan, mutta ei sitä, milloin toimitaan. Valittaja ei ole kuvannut myöskään millään tavalla alihankkijoiden seurantaa. Kolarikorjauksista valittaja on kuvannut vain sen, että korjaustoimenpiteisiin ryhdytään viimeistään 1,5 tunnin sisällä toimenpidepyynnöstä. Valittajan toiminta- ja laatusuunnitelma on ollut pisteytyskohdan 4 osalta muihin tarjouksiin verrattuna suppeasti kuvattu, mutta tosin vaatimustason sinänsä täyttävä.

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten mukaisesti arvioidessaan tarjousten toiminta- ja laatusuunnitelmia ja tehdessään hankintapäätöksen.

Kuultavan lausunto

HSK Sähkö Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.236,40 eurolla.

Hankintayksikön menettely tarjousten laatuarvioinnissa ei ole ollut virheellistä. Tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt selvästi ja yksityiskohtaisesti ilmi, miten laatuarviointi toteutetaan. Valittajaa ei ole syrjitty tarjouskilpailussa eikä suhteellisuusperiaatetta ole rikottu.

Hankintapäätöksen perustelut eivät myöskään ole olleet virheelliset. Hankintayksikkö on perustellut päätöksensä hankintasäännösten mukaisesti käyttäen sekä numeraalista että sanallista arviointia. Hankintayksiköllä on ollut täysi oikeus arvioon siitä, että valittajan resursointi isolla alueella on liian niukka. Johtopäätös on perustunut usean eri arvioitsijan toisistaan riippumattomiin arvioihin.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että sen tarjoukseensa liittämästä toiminta- ja laatusuunnitelmasta sekä sen liitteestä 9 on ilmennyt, että valittajalla on käytettävissään jopa kymmenen asentajaa. Kyseisessä liitteessä on nimenomaan lueteltu ne henkilöt, jotka osallistuvat nyt kyseessä olevaan palvelusopimukseen. Valittajan olisi näin ollen tullut saada pisteytyskohdasta 1 paremmat pisteet ja päästä mukaan hintavertailuun.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole vaadittu asentajien tarkkaa lukumäärää. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on ainoastaan mainittu, että asentajia tarvitaan lisätyöhön ensimmäiselle sopimusvuodelle 250 tuntia. Hankintayksikkö ei myöskään ole edellyttänyt kuvausta huoltoreiteistä. Valittaja on ottanut huomioon Lapin alueen pitkät siirtymämatkat resursointilaskelmissaan.

Valittaja on toiminta- ja laatusuunnitelmassaan ilmoittanut, että sillä on kokoaikainen päivystys ja että toimenpidepyynnöt kuitataan kymmenen minuutin kuluessa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 24 §:n 1 momentin mukaan hankinnoissa käytettävät kilpailuttamismenettelyt määritellään 5 §:n 10–16 kohdassa. Hankinnassa on käytettävä ensisijaisesti avointa tai rajoitettua menettelyä.

Hankintalain 24 §:n 2 momentin mukaan rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä hankintayksikkö voi ennalta rajata niiden ehdokkaiden määrää, jotka kutsutaan tarjousmenettelyyn. Menettelyyn kutsuttavien ehdokkaiden vähimmäismäärä sekä tarvittaessa ehdokkaiden enimmäismäärä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Tarjoajiksi hyväksyttävät ehdokkaat on valittava noudattamalla hankintailmoituksessa esitettyjä ehdokkaiden soveltuvuutta koskevia vähimmäisvaatimuksia sekä objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita.

Hankintalain 24 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita on kutsuttava tarjouskilpailuun hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävä määrä todellisen kilpailun varmistamiseksi. Tarjouskilpailuun on rajoitetussa menettelyssä kutsuttava vähintään viisi ehdokasta, jollei soveltuvia ehdokkaita ole vähemmän.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava 6 kohdan mukaan ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava, ja 7 kohdan mukaan tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 52 §:n esitöissä (HE 50/2006 vp s. 95) on todettu muun ohella, että hankintayksikön on ennen tarjousvertailuun ryhtymistä harkittava, tuleeko ehdokas tai tarjoaja sulkea tarjouskilpailusta luvussa säädettyjen poissulkemisperusteiden vuoksi, arvioida täyttävätkö ehdokkaat ja tarjoajat asetetut taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen sekä tekniseen ja ammatilliseen pätevyyteen liittyvät, tarjouspyynnössä esitetyt vähimmäisvaatimukset sekä suorittaa rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä sekä kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä tarjouskilpailuun mukaan otettavien tarjoajien valinta.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 56 §:n esitöissä (HE 50/2006 vp s. 100) on todettu muun ohella, että ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvillä vaatimuksilla voidaan edistää laatuun liittyvien tekijöiden huomioimista hankinnan toteuttamisessa. Erityisesti palveluhankinnoissa ehdokkaiden ja tarjoajien ammattitaitoon, pätevyyteen tai kokemukseen liittyvät vähimmäisvaatimukset voivat parantaa palvelujen laatua. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa. Menettelyyn voidaan puuttua vain tilanteissa, joissa vaatimukset eivät liity ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia.

Hankintalain 62 §:n esitöissä (HE 50/2006 vp s. 105 ja 106) on todettu muun ohella, että hankinnan kohteeseen liittyviksi voidaan katsoa sellaiset vertailuperusteet, jotka koskevat välittömästi hankinnan kohdetta. Tällaisia vertailuperusteita ovat esimerkiksi hankinnan kohteena olevan tavaran, palvelun tai rakennustyön laatu, hinta taikka toimitusaika. Sitä vastoin sellaisia vertailuperusteita, joilla ei ole liittymää hankinnan kohteeseen, ei voida käyttää tarjousten vertailuperusteina. Tällaisia vertailuperusteita ovat esimerkiksi tarjoajayrityksen toimintaan liittyvät tekijät. Esitöiden mukaan tarjouksen vertailuperusteina ei tule käyttää sellaisia perusteita, jotka liittyvät ehdokkaiden tai tarjoajien ominaisuuksiin. Ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arviointi on tehtävä 52 §:n mukaisesti ennen tarjousten arviointia ja se tulee erottaa tarjousten arvioinnista. Tarjousten vertailuun tulee ottaa vain sellaisten tarjoajien tarjoukset, joilla voidaan katsoa olevan edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksien arvioinnissa ja tarjousten arvioinnissa käytettävät perusteet tulee myös erottaa toisistaan.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella hankintadirektiivissä (direktiivi 2014/18/EY) tarkoitettuja sopimuksen tekemisen perusteita voivat olla vain perusteet, joiden avulla voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Sopimuksen tekemisen perusteita eivät sen sijaa voi olla perusteet, jotka liittyvät lähinnä sen arvioimiseen, kykenevätkö tarjoajat panemaan täytäntöön kyseisen sopimuksen (esimerkiksi tuomio C-199/07, komissio vastaan Kreikka, EU:C:2009:693, 54 ja 55 kohta, ja tuomio C-532/06, Lianakis ym., EU:C:2008:40, 29 ja 30 kohta).

Tarjouspyyntöasiakirjojen sisällöstä

Hankinnasta on 16.10.2014 julkaistu EU-hankintailmoitus, jolla Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on pyytänyt osallistumishakemuksia tievalaistuksen palvelusopimusta koskevaan hankintaan vuosille 2015–2020. Hankintailmoituksen mukaan hankinnan kohteena on Pohjois-Lapin aluetta ajalla 2.5.2015–2.5.2020 sekä Etelä-Lapin aluetta ajalla 2.5.2017–2.5.2020 koskeva palvelusopimus. Hankintamenettelyssä on ilmoitettu noudatettavan rajoitettua menettelyä.

Hankintailmoituksen kohdasta III.2 "Osallistumisehdot" ja sen alakohdista on käynyt ilmi tarjouskilpailuun osallistumaan pyrkivää ehdokasta koskeneet vähimmäisvaatimukset, jotka ehdokkaan on pitänyt täyttää tullakseen hyväksytyksi rajoitettuun menettelyyn ja voidakseen tehdä tarjouksen. Mainitut, tarjouskilpailuun osallistumaan pyrkivää toimittajaa koskevat soveltuvuusvaatimukset ovat liittyneet seuraaviin seikkoihin:

- taloudellisten toimijoiden henkilökohtainen tilanne, myös ammatti- tai kaupparekistereihin kuulumista koskevat vaatimukset
- taloudellinen ja rahoituksellinen tilanne
- tekninen suorituskyky.

Teknisen suorituskyvyn osoittamiseksi hankintailmoituksessa on vaadittu ehdokasta esittämään osallistumishakemuksessaan selvitys muun muassa sen palvelusopimuksesta vastaavan henkilön ja työntekijöiden koulutuksesta, kokemuksesta ja pätevyydestä. Lisäksi on vaadittu muun ohella, että ehdokkaalla tulee olla viimeisen kolmen vuoden ajalta vähintään kahden vuoden kokemus tie- ja katuvalaistuksen hoitotöistä ja että ehdokkaan organisaation vakituiseen henkilöstöön kuuluu vähintään viisi valaistusalan osaajaa.

Tarjouskilpailuun hyväksytyille ehdokkaille on lähetetty 21.11.2014 päivätty tarjouspyyntö.

Tarjouspyynnön kohta 3 on koskenut tarjouksen tekemistä. Kyseisen tarjouspyynnön kohdan mukaan tarjoajan on tullut toimittaa tarjouksensa yhteydessä hankintayksikölle muun ohella tarjousvaiheen toiminta- ja laatusuunnitelma, kaupparekisteriote sekä verojen ja työeläkemaksujen maksamista koskevat todistukset.

Tarjouspyynnön kohdassa 6.1 "Yleistä" on todettu tarjousvaiheesta, että tarjousten käsittelyn ensimmäisenä vaiheena tarkistetaan, että tarjoajat ja niiden mahdollisesti ilmoittamat alihankkijat täyttävät edellytettyjen selvitysten perusteella soveltuvuudelle hankintailmoituksessa asetetut vähimmäisvaatimukset ja että ei ole olemassa seikkoja, jotka hankintasäännösten mukaan voivat johtaa tarjoajan poissulkemiseen. Lisäksi kyseisessä kohdassa on muun ohella ilmoitettu, että tarjoaja voidaan jättää hankintamenettelyn ulkopuolelle, jos tarjoajalla ei katsota olevan teknisiä tai taloudellisia edellytyksiä palvelun toteuttamiseksi.

Tarjouspyynnön kohdassa 6.2 "Tarjouksen laadullinen arviointi" on ilmoitettu, että tarjousten laadullinen arviointi tehdään tarjoajan toimittaman tarjousvaiheen toiminta- ja laatusuunnitelman perusteella ja että arviointikohteet ja pisteytyksessä käytettävät painoarvot on esitetty tarjouspyynnön liitteenä olevassa pisteytystaulukossa. Jokaisen tarjoajan tiedot on ilmoitettu arvioitavan arviointikohteittain pisteillä nollasta kymmeneen siten, että tarjoaja saa viisi pistettä, kun tarkastettavien yksityiskohtien todetaan vastaavan toiminnan toteuttamisen edellytyksiä. Esiintyneiden puutteiden on ilmoitettu alentavan pisteitä ja lisäarvoa tuovien yksityiskohtien lisäävän pisteitä. Lisäksi tarjouspyynnössä on tältä osin ilmoitettu, että mikäli tarjoaja saa tarjouksen laadullisesta arvioinnista lopputulokseksi alle 500 pistettä, hylätään tarjous tässä vaiheessa eikä tarjoajan hintatarjousta avata.

Tarjouspyynnön kohdasta 6.3 "Tarjouksen hinta-arviointi" on käynyt ilmi, että tarjouksen valinta tapahtuu siten, että laatuarvioinnin hyväksytysti läpäisseiden tarjoajien hintatarjoukset avataan, minkä jälkeen tarjouksista valitaan hinnaltaan halvin. Lisäksi tarjouspyynnössä on tässä kohdin ilmoitettu, että tarjousten alustavan toiminta- ja laatusuunnitelman arvioinnista saaduilla pisteillä ei ole merkitystä hintavertailun perusteella tapahtuvassa tarjouksen valinnassa.

Tarjouspyynnön liitteenä olleesta tarjousten pisteytystaulukosta ilmi käyneet tarjousten laadullisen arvioinnin eli tarjousvaiheen toiminta- ja laatusuunnitelman arviointikohteet ja painoarvot ovat olleet seuraavat:

- palvelusopimukseen osallistuvan henkilöstön (oma henkilöstö ja alihankinnat) resursointi ja osaaminen 35 prosentin painoarvolla
- käytettävä kalusto lisälaitteineen, mitoittavat suunnitelmat, lähtöpisteiden ja varastojen sijainnit sekä kalusto- ja materiaalihankinnat 30 prosentin painoarvolla
- laadunvarmistuksen toteutus ja dokumentointi 20 prosentin painoarvolla
- tavoitettavissa oloon liittyvät suunnitelmat, tievalaistuksen toimivuuden seuranta sekä toimenpiteiden käynnistäminen ja tiedonkulku 15 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa "Toiminta- ja laatusuunnitelman sisältö" -asiakirjassa on todettu, että siinä on esitetty toiminta- ja laatusuunnitelman sisältöä koskevat vähimmäisvaatimukset ja että tarjousvaiheen toiminta- ja laatusuunnitelma arvostellaan tarjouspyyntökirjeessä kuvatulla tavalla. "Toiminta- ja laatusuunnitelman sisältö" -asiakirja on sisältänyt kunkin neljän laadullisen arviointikohteen osalta luettelon niistä seikoista, joista tarjoajilta edellytetään tarjousvaiheen toiminta- ja laatusuunnitelmassa kuvausta.

Hankintamenettelyssä tehdyistä ratkaisuista

Hankintayksikön laatiman tarjousten avaus- ja käsittelykokouksen pöytäkirjan mukaan Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen liikenne- ja infrastruktuurivastuualue on 21.11.2014 pyytänyt kyseessä olevasta hankinnasta tarjoukset viideltä ilmoittautumisen jälkeen valitsemaltaan tarjoajalta. Pöytäkirjan kohdassa 4 "Tarjoajien kelpoisuuden tarkastus" on todettu seuraavaa: "Tarjoukset oli saatu ilmoittautumisen jälkeen valituilta tarjoajilta, jotka oli valinnan yhteydessä todettu kykeneviksi työn suorittamiseen. Muutoksia tämän suhteen ei ollut tapahtunut tarjousaikana."

Hankintayksikkö on 13.2.2015 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut HSK Sähkö Oy:n tarjouksen. Hankintapäätöksessä on todettu, että tarjouskilpailussa on saatu tarjous viideltä tarjoajalta ja että tarjouksista neljä on ollut hyväksyttäviä. Valittajan tarjous on saanut tarjousten laatuarvioinnissa 486,7 pistettä ja se on hylätty, koska valittajan tarjouksen toiminta- ja laatusuunnitelma ei ollut saavuttanut vaadittua 500 pisteen rajaa. Valittajan hintatarjousta ei mainitusta syystä ole siten avattu.

Asian arviointi

Asiassa on valituksen perusteella kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten mukaisesti, kun se on edellä todetusti hylännyt valittajan tarjouksen ja sulkenut sen tarjousten hintavertailusta siitä syystä, että tarjous ei ollut saavuttanut tarjousten laatuarvioinnissa vaadittua 500 pisteen rajaa.

Valittaja ei ole perustanut vaatimuksiaan tarjouspyynnön epäselvyyteen. Valittaja on vedonnut valituksessaan lähinnä siihen, että tarjousten laatuarviointi on ollut virheellistä, koska valittajan tarjoukselle annettuja pisteitä on perusteettomasti vähennetty muun muassa henkilöstöresursseihin liittyvistä syistä. Lisäksi valittaja on tuonut asiassa esille muun ohella sen seikan, että pisteytys olisi perustunut osaltaan sellaisiin seikkoihin, jotka eivät ole ilmenneet tarjouspyyntöasiakirjoista. Markkinaoikeus toteaa, että valittajan käsitys hankintamenettelyn mahdollisen virheellisyyden kohdentumisesta tai asian oikeudellisesta luonteesta ei sido tuomioistuinta. Markkinaoikeus katsoo, että asiassa on ensisijaisesti ratkaistava kysymys siitä, onko hankintaa koskevat tarjouspyyntöasiakirjat laadittu siten, että ne ovat turvanneet tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Markkinaoikeus toteaa hankintamenettelyn olevan vaiheittaista siten, että hankintayksikön on ensin tutkittava tarjoajien soveltuvuus ja arvioitava, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Vasta tämän jälkeen hankintayksikön on vertailtava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi tai joiden tarjousta ei ole katsottu tarjouspyynnön vastaiseksi. Tarjoajien ominaisuuksien arvioinnissa ja tarjousten arvioinnissa käytettävät perusteet tulee hankintamenettelyssä erottaa toisistaan eikä tarjousten keskinäisen paremmuuden vertailemiseen tule käyttää sellaisia perusteita, jotka liittyvät tarjoajien ominaisuuksiin.

Hankintayksikkö on nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa, johon sovelletaan hankintadirektiivin säännöksiä tarjoajien ja tarjouksen valinnasta, noudattanut hankintamenettelyä, jossa se on ensin julkaissut hankinnasta rajoitettua menettelyä koskevan hankintailmoituksen. Hankintayksikön on siten hankintalain 24 §:ssä säädetyn mukaisesti tullut hankintamenettelyn ensimmäisessä vaiheessa valita tarjoajiksi hyväksyttävät ehdokkaat noudattamalla hankintailmoituksessa esitettyjä ehdokkaiden soveltuvuutta koskevia vähimmäisvaatimuksia ja sen jälkeen lähettää tarjouspyynnöt tarjouskilpailuun soveltuviksi katsomilleen tarjoajille. Hankintayksikkö on tässä tapauksessa kuitenkin ilmoittanut myös tarjouspyynnössään, että se arvioi tarjousten käsittelyn ensimmäisessä vaiheessa sitä, täyttävätkö tarjoajat ja niiden mahdollisesti ilmoittamat alihankkijat hankintailmoituksessa asetetut vähimmäisvaatimukset.

Hankintayksikkö on lisäksi edellä todetun mukaisesti ilmoittanut käyttävänsä tarjousten laatuarvioinnissa vertailuperusteena muun ohella palvelusopimukseen osallistuvan henkilöstön resursointia ja osaamista. Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajayritykseen liittyvät tekijät, kuten tarjoajan käytettävissä olevat resurssit sekä kokemus ja pätevyys liittyvät lähtökohtaisesti enemmän tarjoajan soveltuvuuden kuin tarjousten keskinäisen paremmuuden arviointiin. Hankintayksikkö on kysymyksessä olevassa hankinnassa lisäksi jo hankintailmoituksessa pyytänyt tarjouskilpailuun ilmoittautuvia ehdokkaita esittämään teknisen suorituskykynsä osoittamiseksi osallistumishakemuksessaan selvityksen palvelusopimuksesta vastaavan henkilön ja työntekijöiden koulutuksesta, kokemuksesta ja pätevyydestä. Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole hankintamenettelyssään riittävällä tavalla erottanut toisistaan tarjoajien soveltuvuuden arviointiin liittyviä vähimmäisvaatimuksia tarjousten vertailuperusteista.

Toisena kysymyksenä tarjousasiakirjojen laatimisen osalta markkinaoikeus tutkii, onko hankintayksikkö kuvannut tarjouspyynnössä riittävällä tarkkuudella laatuarvioinnissa käyttämänsä kriteerit.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee tarjouspyynnössä tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat. Tarjouspyyntöä ei saa kuitenkaan laatia siten, että se kohtelisi tarjoajia syrjivästi tai epätasapuolisesti. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnöstä tulee ilmetä, mitkä ovat ne nimenomaiset seikat, jotka tulevat vaikuttamaan tarjousten vertailuun ja joiden perusteella pisteytys tehdään. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vertailuperusteet on asetettava siten, etteivät ne anna hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintayksikkö on tässä tapauksessa ilmoittanut tarjouspyynnön liitteenä olleessa "Toiminta- ja laatusuunnitelman sisältö" -asiakirjassa ne seikat, jotka tarjoukseen liitettävässä toiminta- ja laatusuunnitelmassa tulee kuvata. Tarjouspyynnön "Toiminta- ja laatusuunnitelman sisältö" asiakirjassa mainitut seikat, joista kuvausta on pyydetty, ovat kuitenkin olleet esimerkiksi mitoittavien suunnitelmien sekä laadunvarmistuksen toteutuksen ja dokumentoinnin osalta määrittelyiltään siinä määrin yleisluontoisia, että tarjoajien ei ole ollut kyseisen tarjouspyyntöasiakirjan perusteella mahdollista riittävällä tarkkuudella tietää, mitkä ovat ne nimenomaiset seikat, jotka tulevat vaikuttamaan tarjousten vertailuun ja joiden perusteella pisteytys tehdään.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on vertailun toteuttamistavan ja pisteytyksen osalta ilmoitettu ainoastaan, että yritys saa viisi pistettä, kun arvioija toteaa tarkastettavien yksityiskohtien vastaavan toiminnan toteuttamisen edellytyksiä, ja että esiintyneet puutteet alentavat pisteitä ja lisäarvoa tuovat yksityiskohdat lisäävät pisteitä. Markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouksen valintaan vaikuttavia seikkoja ole kuvattu tarjouspyyntöasiakirjoissa tarjousten laatuarvioinnin osalta sellaisella tarkkuudella, että tarjoajien olisi ollut mahdollista tietää, mitä seikkoja hankintayksikkö pitää lisäarvoa tuottavina ja siten pisteitä lisäävinä seikkoina tai toisaalta sellaisina puutteina tarjouksissa esitettävissä kuvauksissa, joiden vuoksi pisteitä alennetaan. Tarjouspyyntö on siten ollut omiaan antamaan hankintayksikölle lähes rajoittamattoman vapauden tarjousten laatuarvioinnin toteuttamisessa.

Tarjouspyyntö ei edellä mainitut seikat huomioon ottaen ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Hankintayksikkö on siten menetellyt tarjouspyynnön laatimisessa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus aikoo edelleen toteuttaa tievalaistuksen palvelusopimusta koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittaja on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 13.2.2015 tekemän hankintapäätöksen tievalaistuksen palvelusopimuksen hankinnasta. Markkinaoikeus kieltää Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen korvaamaan Ab Österbottens Antenn och Belysning:n oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus hylkää HSK Sähkö Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Reima Jussila ja Pasi Yli-Ikkelä.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.