MAO:617/15

Kivijärven kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 8.1.2015 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta koulukuljetuksia koskevasta palveluhankinnasta ajalle 2.3.2015–30.5.2015.

Kivijärven kunnan sivistyslautakunta on 29.1.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 13 valinnut Tilausliikenne A. Kainulainen Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 30.000–50.000 euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

A on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on vaatinut myös, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 3.500 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 4.973,20 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintapäätös on monelta osin virheellinen ja lainvastainen. Markkinaoikeus on asiallisesti samaa asiaa koskevassa aiemmassa päätöksessään katsonut, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun salliessaan vaihtoehtoiset tarjoukset se ei ole hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä määritellyt niitä perusteita, joilla hintavertailu tehdään eri vaihtoehtojen välillä.

Voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea pois tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajien on tullut esittää kopio voimassaolevasta joukkoliikenneluvasta tai taksiluvasta tai selvitys siitä, että luotettavalla todennäköisyydellä on mahdollisuus saada lupa ennen sopimuskauden alkua. Voittaneen tarjoajan joukkoliikennelupa on ollut umpeutumassa 20.2.2015 eikä se ole esittänyt mitään selvitystä uuden luvan saamisesta.

Tarjouspyynnön vastaista tarjousta ei voida hyväksyä siitä syystä, että se loukkaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatetta. Tarjoajia ei saa kohdella eriarvoisesti esimerkiksi sillä perusteella, suoritetaanko kuljetukset linja- vai henkilöautoilla. Valittajan käsityksen mukaan voittanut tarjoaja on asetettu muun muassa tällä perusteella muita parempaan asemaan.

Vastine

Vaatimukset

Kivijärven kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.981,25 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on tätä hankintamenettelyä koskevassa tarjouspyynnössään määritellyt ne perusteet, joilla hintavertailu tehdään eri vaihtoehtojen välillä, eli hankintayksikkö on ottanut huomioon markkinaoikeuden aiemmassa päätöksessä mainitsemat seikat.

Tarjouspyynnössä on mainittu, että tarjoukset vertaillaan halvimman hinnan mukaisesti siten, että valituksi tulee se tai ne tarjoukset, joiden mukaan kyseessä olevat loppulukuvuoden 2014–2015 koulukuljetukset tulevat kokonaisuutena edullisimmin hoidettua.

Edelleen tarjouspyynnössä on todettu, että tarjoukset on tullut jättää yksittäisistä reiteistä, joiden lisäksi on voinut antaa myös erillisen tarjouksen reittien yhdistämisestä. Tarjousten vertailukelpoisuuden vuoksi pelkkiä yhdistelmätarjouksia ei ole voinut antaa, vaan tarjoajalta on edellytetty jokaisesta yhdistelmän kohteesta myös yksittäistarjous, jotta vertailu tarjousten ja yhdistelmien kesken on voitu suorittaa asianmukaisesti. Hintavertailu yksittäisten reittien ja mahdollisten reittiyhdistelmien välillä on tehty siten, että valituksi ovat tulleet ne tarjoukset, joiden perusteella kunnan koulukuljetukset on järjestetty kokonaisuutena edullisimmalla tavalla. Vaikka tarjouksia on pyydetty yksittäisistä reiteistä, on valituksi siten voinut tulla reittiyhdistelmän antaja, mikäli tämän tarjous on ollut edullisin osana kokonaisuutta, tai kokonaistarjouksen antaja, mikäli tämän tarjous on osoittautunut kokonaisuudessaan halvimmaksi tarjoukseksi.

Näin ollen tarjouspyynnössä on ilmoitettu yksiselitteisesti, miten tarjouksia on voinut antaa ja miten niitä tullaan vertailemaan suhteessa toisiinsa. Hankintayksikkö on siten ilmoittanut ne tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä. Tarjouspyyntö on täyttänyt kaikki sen sisällölle asetetut vaatimukset hankintasäännösten edellyttämällä tavalla.

Joukkoliikenneluvan osalta hankintayksikkö ei ole edellyttänyt voimassaolevaa lupaa vaan mahdollistanut myös luotettavan selvityksen tulevasta luvan saamisesta. Toiseksi, voittaneella tarjoajalla on ollut voimassaoleva joukkoliikennelupa tarjouksensa jättöhetkellä. Edelleen voittanut tarjoaja on uusinut lupansa ennen kuin vanha on päättynyt ja lähettänyt hankintayksikölle 19.2.2015 kopion voimassaolevasta uusitusta luvasta. Lisäksi tarjouspyynnössä on todettu, että koulukuljetusten harjoittamiseen tarvittavan luvan voimassaoloajan umpeutuminen kesken sopimuskauden ei ole estänyt liikennöitsijää ottamasta osaa tarjouskilpailuun.

Oikeuskäytännössä on myös vakiintuneesti katsottu, ettei tarjoajalta voida edellyttää, että sillä täytyisi jo tarjouksentekohetkellä olla käytettävissään esimerkiksi liikenteen harjoittamista varten tarpeelliset luvat tai kalustoresurssit. Riittävää on, että tarjoaja on osoittanut hankintayksikölle luotettavalla todennäköisyydellä, että sillä sopimuksen täyttämisen alkaessa on siihen edellytykset.

Valittajan oma tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska valittaja ei ole tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti ilmoittanut tarjouksessaan tarjouslomakkeella erikseen ilmoitettavaa ajokilometrin hintaa. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjouksen on tullut sisältää kaikki tarjouspyynnössä vaaditut tiedot ja selvitykset.

Valittajan valitus on perusteeton ja se on hylättävä.

Kuultavan lausunto

Tilausliikenne A. Kainulainen Oy on esittänyt, että sillä on ollut voimassaoleva joukkoliikennelupa tarjousta tehdessä sekä sopimuksen tullessa voimaan. Kopio voimassaolevasta joukkoliikenneluvasta on ollut mukana tarjouksessa. Näin ollen tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen.

Vastaselitys

Valittaja on muun ohella esittänyt, että nyt käsillä olevaa hankintamenettelyä koskevassa hankintailmoituksessa valintaperusteeksi on ilmoitettu halvin hinta, mutta tämä ei ole enää toteutunut yksiselitteisesti tarjouspyynnössä. Tarjouspyynnön mukaan tarjoukset on vertailtu halvimman hinnan mukaisesti siten, että valituksi on tullut se tarjous tai ne tarjoukset, joiden mukaan kyseessä olevat koulukuljetukset ovat tulleet kokonaisuutena edullisimmin hoidettua. Kyseinen tarjouspyynnön kohta on määrittänyt vain valintaperusteen, joka on ollut kokonaisuutena halvin hinta. Sen tarkempia hintavertailuperusteita ei tarjouspyynnössä ole esitetty. Tarjouspyynnössä ei ole yksiselitteisesti määritelty niitä perusteita, joilla hintavertailu on tehty yksittäistarjousten tai yhdistelmätarjousten välillä.

Tarjouspyynnön mukaan siitä huolimatta, että tarjouksia on pyydetty yksittäisistä reiteistä, valituksi on voinut tulla reittiyhdistelmän antaja, mikäli sen tarjous on ollut edullisin osana kokonaisuutta, tai kokonaistarjouksen antaja, mikäli tarjous on osoittautunut kokonaisuudessaan halvimmaksi tarjoukseksi. Koska hankintailmoituksessa on hyväksytty vaihtoehtoiset tarjoukset, olisi hintavertailun perusteet tullut avata yksiselitteisesti tarjoajien tasapuolisen kohtelun turvaamiseksi.

Hankintayksikkö käyttää vanhaa noin 15 vuotta käytössä ollutta tarjouslomaketta. Lomakkeessa ei ole vaadittu merkittäväksi takseilta kilometrihintaa, koska niissä on oltava liikenne- ja viestintäministeriön hyväksymä taksamittari, jota käytetään kyseisissä tilanteissa. Hankintayksikkö ei ole huomauttanut kilometrihinnan puuttumisesta myöskään asiassa järjestyn ensimmäisen tarjouskilpailun yhteydessä. Toiseksi tarjouspyynnön kohtaan on kirjattu, että tarjoushinta tulee ilmoittaa tarjouslomakkeella euroa/reittikohde. Valittaja on tehnyt oman tarjouksensa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Näin ollen valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei ole esitetty ilmeisen perusteetonta vaatimusta. Näin ei ole ollut tässä tapauksessa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa pyydetään toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä. Pykälän 4 momentin mukaan, jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään toisistaan, noudatetaan sitä, mitä hankintailmoituksessa ilmoitetaan.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia Kivijärven kunnan tilausliikenteenä hoidettavien koulukuljetusten järjestämisestä loppulukuvuoden 2014–2015 jäljellä olevalta osalta.

Valittaja on esittänyt, että hankintailmoituksessa valintaperusteeksi ilmaistu "halvin hinta" ei ole enää toteutunut tarjouspyynnössä eikä hintavertailun perusteita ole määritelty niin tarkasti, että tarjoajille olisi ollut selvää, millä hinnoilla on ollut merkitystä tarjouskilpailussa.

Tarjouspyynnön kohdan "Tarjouksen laatiminen" mukaan tarjous on tullut tehdä kohteittain tarjouspyynnön liitteenä olevalla tarjouslomakkeella. Tarjoajien on tullut nimetä kohteet, joiden kuljetuksia tarjous on koskenut. Kyseisen kohdan mukaan tarjoukset on tullut jättää yksittäisistä reiteistä, joiden lisäksi on voinut antaa myös erillisen tarjouksen reittien yhdistämisestä. Edelleen kyseisessä kohdassa on ilmoitettu, että tarjousten vertailukelpoisuuden vuoksi pelkkiä yhdistelmätarjouksia ei ole voinut antaa, vaan tarjoajalta on edellytetty jokaisesta yhdistelmän kohteesta myös yksittäistarjous, jotta vertailu tarjousten ja yhdistelmien kesken on voitu suorittaa asianmukaisesti.

Edellä mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on lisäksi ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Erillisten tarjousten yhdistelyn tekee tilaaja. Hintavertailu yksittäisten reittien ja mahdollisten reittiyhdistelmien välillä tehdään siten, että valituksi tulevat ne tarjoukset, joiden perusteella kunnan koulukuljetukset järjestetään kokonaisuutena edullisimmalla tavalla. Vaikka tarjouksia pyydetään yksittäisistä reiteistä, voi valituksi siten tulla reittiyhdistelmän antaja, mikäli tämän tarjous on edullisin osana kokonaisuutta tai kokonaistarjouksen antaja, mikäli tämän tarjous osoittautuu kokonaisuudessaan halvimmaksi tarjoukseksi."

Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjouskilpailun ratkaisuperusteet" on ilmoitettu muun ohella, että tarjoukset, jotka täyttävät tarjoajalle ja tarjoukselle asetetut vaatimukset, vertaillaan halvimman hinnan mukaisesti siten, että valituksi tulee se tai ne tarjoukset, joiden mukaan kyseessä olevat loppulukuvuoden 2014–2015 koulukuljetukset tulevat kokonaisuutena edullisimmin hoidettua.

Tarjouspyynnön liitteessä 1 "Hankintakohteet" on muun ohella ilmoitettu tarjouspyyntöä koskevat reitit numeroituina 1–8:aan sekä niitä koskevat arvioidut oppilasmäärät.

Tarjouspyynnön liitteenä 2 on ollut tarjouslomake, jonka kohtaan

"3. Tarjoushinta" tarjoajien on tullut merkitä tarjoamansa reitit/kohteet numeroittain ja sen hinta ilman arvonlisäveroa.

Tarjouspyyntöä ei saa laatia siten, että se kohtelisi tarjoajia syrjivästi tai epätasapuolisesti. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnöstä on käynyt selvästi ilmi, että tarjouskilpailussa valintaperusteena on ollut halvin hinta, ja että yksittäisten tarjousten lisäksi on ollut mahdollista jättää myös erillinen tarjous reittien yhdistämisestä. Tarjouspyynnön perusteella tarjoajien on tullut ymmärtää, että tarjousvertailu tullaan suorittamaan vertaamalla yksittäis- ja yhdistelmätarjousten hintoja keskenään, jolloin on voitu selvittää kokonaisuutena edullisin tapa järjestää kunnan koululaiskuljetukset kyseessä oleville reiteille. Markkinaoikeus toteaa sille toimitettujen asiakirjojen perusteella, että tarjouskilpailussa annetut tarjoukset ovat olleet yhteismitallisia ja vertailukelpoisia ja että tarjousvertailu on suoritettu tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla.

Edellä todettu huomioon ottaen tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä tai tarjoajien kannalta epätasapuolinen. Hankintayksikkö ei ole menetellyt tarjouspyynnön laatimisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea pois tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena, koska tarjouksen liitteenä ei ole toimitettu selvitystä tarjouspyynnössä vaaditusta liikenneluvasta.

Tarjouspyynnön kohdan "Tarjotulle palvelulle asetetut vaatimukset" mukaan tarjoajalla on tullut olla koulukuljetusten harjoittamiseen oikeuttava liikennelupa (joukkoliikennelupa tai taksilupa). Edelleen kyseisessä kohdassa on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Koulukuljetusten harjoittamiseen tarvittavan luvan voimassaoloajan umpeutuminen kesken sopimuskauden ei estä liikennöitsijää ottamasta osaa tarjouskilpailuun. Liikennöitsijä vastaa kuitenkin vahingoista, joita ostajalle mahdollisesti aiheutuu, jos koulukuljetussopimus purkautuu kesken sopimuskauden siitä syystä, ettei liikennöitsijän liikennelupaa uudisteta."

Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjouksen laatiminen" on ilmoitettu, että tarjouksessa on tullut esittää kopio voimassa olevasta joukkoliikenneluvasta tai taksiluvasta taikka selvitys, että tarjoajalla on luotettavalla todennäköisyydellä mahdollisuus saada lupa ennen sopimuskauden alkua.

Markkinaoikeudelle toimitetuista asiakirjoista ilmenee, että voittaneen tarjoajan tarjouksessa on ollut Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen antama joukkoliikennelupa, jonka voimassaoloaika on ollut 21.2.2010–20.2.2015.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintailmoituksen mukaan tarjoukset on tullut jättää hankintayksikölle viimeistään 23.1.2015 ja näin ollen voittaneen tarjoajan tarjouksessa on ollut mainittuna määrähetkenä tarjouspyynnössä vaadittu selvitys voimassa olevasta liikenneluvasta. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen.

Voittanutta tarjoajaa koskevat muut väitteet

Valittaja on esittänyt, että voittanut tarjoaja on asetettu muita tarjoajia parempaan asemaan sillä perusteella, että se on tarjouksessaan ilmoittanut suorittavansa kuljetukset linja-autolla.

Tarjouspyynnön perusteella tarjouksen on voinut tehdä myös siten, että kuljetukset hoidetaan linja-autolla. Saadun selvityksen perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella olisi katsottava voittaneen tarjoajan saaneen tarjouskilpailussa perusteetonta etua siitä, että se on tarjouksessaan ilmoittanut suorittavansa kuljetukset linja-autolla. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt tältäkään osin hankintasäännösten vastaisesti.

Valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska valittaja ei ole ilmoittanut tarjouslomakkeessaan erikseen ilmoitettavaa ajokilometrin hintaa.

Tarjouslomakkeen kohdasta "Ajokilometrin hinta" ilmenee, että kyseisessä kohdassa on ilmoitettu ajokilometrin hinta liikenteen muutoksista johtuvien liikennöintikorvausten muutosten laskentaperusteeksi.

Ottaen huomioon hankintakauden keston sekä sen, ettei ajokilometrin hinnalla ole ollut merkitystä tarjousvertailussa, markkinaoikeus katsoo, ettei valittajan tarjousta ole tältä osin pidettävä tarjouspyynnön vastaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan, ja kun otetaan huomioon, että hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentti ei tule hankinta-asioissa sovellettavaksi, olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Ottaen huomioon asian laatu ja laajuus sekä se, että hankintayksikön esittämä väite valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudesta on hylätty, markkinaoikeus katsoo hankintayksikön kohtuullisten oikeudenkäyntikulujen määräksi 1.500 euroa.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa A:n korvaamaan Kivijärven kunnan oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Pertti Virtanen ja Sami Myöhänen.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1.12.2016 taltionumero 5106.