MAO:608/15

ASIAN TAUSTA

Maaseutuvirasto (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 16.9.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta Neuvo 2020 – Maatilojen neuvontajärjestelmän neuvontapalvelun tuottamista koskevasta hankinnasta ajalle 1.1.2015–31.12.2020.

Maaseutuvirasto on 18.12.2014 tekemillään hankintapäätöksillä muun ohella sulkenut A:n, B:n, C:n, D:n ja E:n tarjouskilpailusta tarjoajan soveltuvuutta koskevien vaatimusten täyttymättömyyden perusteella.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 34.000.000 euroa.

Markkinaoikeus on 23.2.2015 antamillaan päätöksillä sallinut muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen täytäntöönpanon sisältökokonaisuuksien "Ympäristö", "Kasvinsuojelu ja kasvintuotantotilojen elintarvike- ja rehuhygienia", "Energia", "Luonnonmukainen tuotanto, kasvintuotanto" ja "Tuotantoeläimet, terveydenhuoltosuunnitelmat" osalta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

A, B, C, D ja E ovat kukin valituksessaan omalta osaltaan vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätökset, joilla valittajat on suljettu tarjouskilpailusta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Valittajat ovat kukin valituksessaan esittäneet, että heidät on suljettu tarjouskilpailusta virheellisesti. Hankintapäätöksissä tarjouskilpailusta sulkemista on kunkin valittajan osalta perusteltu sillä, ettei tarjouksessa ilmoitettu työkokemus ELY-keskuksen tarkastajana ole täyttänyt tarjouspyynnössä asetettua vaatimusta neuvontakokemuksesta. Tarjouspyyntöasiakirjoissa vaadittua neuvontakokemusta ei ollut kuitenkaan rajattu mihinkään erityiseen alaan.

Tarjouspyynnöstä esitettyihin kysymyksiin annetuissa vastauksissa keskeiseksi perusteeksi neuvontakokemuksen soveltuvuudelle on ilmoitettu toimiminen asiakasrajapinnassa. Vaatimus asiakasrajapinnassa toimimisesta täyttyy erinomaisesti määräaikaisen tarkastajan toimessa. Valittajat ovat toimineet nimenomaan niiden asiakkaiden kanssa, jotka ovat hankinnan kohteena olevan palvelun potentiaalisia käyttäjiä.

Valittajien työkokemus täyttää myös neuvonnallisen osuuden määritelmän. Määräaikaisen tarkastajan työssä valittajat ovat suorittaneet valvontaa ja työskennelleet asiakasrajapinnassa maatiloilla. Mikäli tiloilla on havaittu puutteita, ensimmäinen ohjaava taho tilanteen korjaamiseksi on ollut tarkastajan neuvonta ja ohjeistus. Tarkastajan työ on koostunut useista vuorovaikutteisista tehtävistä tilojen kanssa. Tarkastajan työ on ollut tilojen opastamista, ohjeiden antamista, neuvotteluja, vaikuttamista työ- ja sidosryhmissä, ristiriitojen sovittelua, esiintymistä, kouluttamista sekä kirjallista tai suullista vaikuttamista. Tarkastajilta vaaditaan laajaa maataloustukijärjestelmän osaamista sekä eri säädösten tilakohtaista soveltamista.

Vastine

Vaatimukset

Maaseutuvirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valitukset.

Perusteet

Hankintapäätökset eivät ole olleet virheellisiä. Hankintayksikkö on delegoinut maksajavirastosopimuksilla ELY-keskuksille tehtäviä, joihin kuuluu tukien valvontojen suorittaminen ja on antanut tätä valvontaa koskevat ohjeet. Valvontaa tekevät ELY-keskusten tarkastajat. Tarkastajan tehtävässä ja siten valittajien työkokemuksessa on kyse nimenomaan tarkastustehtävistä, ei neuvontatehtävistä. Tarkastajille ei ole asetettu vaatimusta siitä, että tilalla olisi annettava viljelijälle neuvontaa, vaan nimenomaisena tehtävänä on säädetyn tarkastuksen suorittaminen. Säännökset eivät kiellä viljelijän neuvomista, mutta esteellisyys ja työketjuihin liittyvät vaatimukset kuitenkin rajoittavat sitä.

Valittajien ilmoittaessa neuvontakokemuksekseen ELY-keskuksen tarkastajan tehtävät hankintayksikkö ei ole voinut katsoa kyseisen työkokemuksen vastaavan kilpailutuksessa vaadittua neuvontakokemusta. Lisäksi valittajien työtodistuksista ei ole ilmennyt, että työtehtäviin olisi nimenomaisesti kuulunut neuvontatehtäviä. Hankintayksikkö ei ole voinut tarjousten perusteella päätellä, että valittajien tehtävät olisivat sisältäneet vaadittua neuvontakokemusta. Valittajien olisi pitänyt tuoda esille, miten ELY-keskuksen suorittamat pinta-alavalvonnat soveltuvat neuvontakokemukseksi. Pelkästään se, että valittajat ovat tehneet ELY-keskuksessa valvontatyötä, ei tarkoita että valittajilla olisi neuvontakokemusta. Tarjouksen arviointi on suoritettu niiden tietojen perusteella, joita tarjouksessa on esitetty. Valittajat ovat toimittaneet näkemyksensä tarkemmat perustelut tarkastustyössä saamastaan neuvontakokemuksesta hankintayksikön tietoon vasta oikaisuvaatimusvaiheessa.

Vastaselitykset

Valittajat eivät ole heille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet asioissa vastaselitystä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajat on rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä valittava sekä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä.

Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia maatilojen neuvontajärjestelmän neuvontapalvelujen tuottamisesta. Tarjouspyynnön 1 kohdan "Hankinnan kohteen kuvaus" 1.1. alakohdassa on todettu muun ohella, että "tarjouskilpailun tavoitteena on löytää palveluntuottajia, jotka täyttävät maaseutuasetuksen 15 artiklan kolmannen kohdan ja horisontaaliasetuksen 13 artiklan ensimmäisen kohdan mukaiset vaatimukset, joiden mukaan neuvojien tulee olla säännöllisesti koulutettuja ja päteviä, ja heillä tulee olla neuvontakokemusta."

Tarjouspyynnön liitelomakkeella 2 on ilmoitettu tarjoajien koulutusta ja ammatillista pätevyyttä koskevat soveltuvuusvaatimukset. Mainitun liitteen kohdan 4.5 mukaan neuvojan on tullut täyttää jokin ilmoitetusta kolmesta vähimmäisvaatimusvaihtoehdosta. Valittajat ovat kukin tarjouksessaan täyttäneet vähimmäisvaatimusvaihtoehdon numero 2, jossa on muun ohella vaadittu, että neuvojalla on valitsemansa neuvonnan alaan soveltuvaa neuvontakokemusta vähintään yhden vuoden ajalta. Kyseisen kohdan mukaan tarjoajien on tullut selvityksenä liittää tarjoukseensa tarjouspyynnön liitteen 3 mukainen selvitys neuvonnan alaan soveltuvasta neuvontakokemuksesta sekä jäljennökset soveltuvan neuvontakokemuksen osoittavista työtodistuksista tai muista selvityksistä.

Tarjouspyynnön liite 3 on tullut palauttaa tarjouksen mukana. Tällä lomakkeella tarjoajien on tullut ilmoittaa muun ohella neuvontakokemuksensa kesto ja sisältö.

Tarjouspyynnöstä on tarjousaikana esitetty kysymyksiä, joihin hankintayksikkö on antanut vastaukset ennen tarjousten jättämiselle varattua määräaikaa. Kysymyksissä 1, 4, 14 ja 15 on sivuttu soveltuvan neuvontakokemuksen määritelmää. Hankintayksikön vastauksissa on muun ohella ilmoitettu, että neuvontakokemusta on vaikea yksiselitteisesti määritellä, mutta vastausten mukaan asiakasrajapinnassa työskentelyä voidaan kuitenkin pitää yhtenä soveltuvan neuvontakokemuksen keskeisenä ominaispiirteenä.

Valitusten kohteena olevien päätösten mukaan valittajat on suljettu tarjouskilpailusta, sillä perusteella, ettei heillä ole ollut vähimmäisvaatimuksena neuvontakokemuksen osalta vaadittua valitun neuvonnan alaan soveltuvaa neuvontakokemusta vähintään vuoden ajalta. Kaikilla valittajilla on todettu olevan työkokemusta

ELY-keskuksen tarkastajana, mutta tätä työkokemusta ei ole voitu pitää valittujen neuvontakokonaisuuksien osalta soveltuvana.

Asiassa esitetystä selvityksestä käy ilmi, että kaikki valittajat ovat ilmoittaneet tarjouksissaan neuvontakokemuksen sisältönä maatilojen pinta-alavalvontojen tekemisen. Valittajat ovat kuvailleet tarkastajan tehtäviin kuuluneen muun ohella kokotilanvalvonta sekä peltolohkorekisterin ristiintarkastukset. Valittajista A ja C ovat tarjouksissaan nimenomaisesti maininneet, että työn kuvaan on kuulunut muun ohella tukiehtojen ja täydentävien ehtojen neuvontaa. B:n ja D:n tarjoukset ovat puolestaan sisältäneet maininnan koulutuksesta.

Tarjoajien on edellä esitetyin tavoin tullut tarjouspyynnön mukaan liittää tarjoukseensa selvityksenä neuvontakokemuksestaan muun ohella jäljennökset soveltuvan neuvontakokemuksen osoittavista työtodistuksista. Asiassa esitetystä selvityksestä ilmenevin tavoin yhdenkään valittajan työtodistuksissa ei ole ollut mainintaa neuvontaan liittyvistä tehtävistä, vaan niissä on viitattu työn sisällön koostuvan tarkastuksista.

Markkinaoikeus toteaa, ettei valittajien tarjouksista liitteineen ole edellä mainitulla tavalla käynyt yksiselitteisesti ilmi, että valittajien tarjouksissa mainittuihin työtehtäviin olisi kuulunut neuvontaa. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö näin ollen ole toiminut tarjouspyynnössä etukäteen ilmoitettuun nähden virheellisesti, kun se on sulkenut valittajat tarjouskilpailusta.

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajien esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitukset on näin ollen hylättävä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valitukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Markus Mattila ja Sanna Holkeri.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.