MAO:571/15

ASIA Julkista hankintaa koskeva valitus

MUUTOKSENHAUN KOHDE

Keski-Pohjanmaan koulutusyhtymän johtajan hankintapäätös 1.4.2015 nro 31

ASIAN TAUSTA

Keski-Pohjanmaan koulutusyhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 28.1.2015 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta ruokailu- ja kahvilapalvelujen sekä kokoustarjoilujen tuottamisesta kahden vuoden sopimuskaudelle sekä mahdolliselle kahden vuoden optiokaudelle.

Keski-Pohjanmaan koulutusyhtymän johtaja on 1.4.2015 tekemällään hankintapäätöksellä nro 31 valinnut ISS Palvelut Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 600.000–850.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Fazer Food Services Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Hankintayksikkö on hankintapäätöstä tehdessään soveltanut opiskelijahinnan pisteytysperusteita eri tavalla kuin mitä se on ilmoittanut vastatessaan valittajan tarjouspyynnöstä esittämään lisäkysymykseen. Valittaja on saamansa vastauksen perusteella lähtenyt siitä, että kaikki neljä tarjouspyynnön liitteessä 1 kysyttyä opiskelijahintaa ovat mukana vertailussa samalla painoarvolla.

Jos hankintayksikkö olisi tehnyt hintavertailun lisäkysymykseen antamansa vastauksensa mukaisesti, tarjousten saamat pistemäärät olisivat toiset kuin hankintapäätöksessä. Tällöin valittajan tarjous olisi mahdollisesti kokonaistaloudellisesti edullisin.

Vastine

Vaatimukset

Keski-Pohjanmaan koulutusyhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Tarjousten vertailu ei ole ollut valittajaa syrjivää. Tarjousten hintavertailu on tehty sekä opiskelijahintojen (45 pistettä) että henkilökuntahintojen (10 pistettä) perusteella. Vertailu on tehty tarjouspyynnön liitteessä 3 esitetyn mukaisesti. Teknisesti vertailu on jaettu toisen asteen opiskelijoihin sekä ammattikorkeakoulu-opiskelijoihin (AMK-opiskelijat) siten, että niiden kummankin osalta hinnasta on ollut mahdollista saada 22,5 pistettä. Vertailussa on käytetty hintaa, joka jää opiskelijan maksettavaksi.

Hintavertailun toteuttamistapa on käynyt ilmi hankintayksikön lisäkysymykseen 2 antamasta vastauksesta, jonka kaikki tarjoajat ovat saaneet tiedoksi.

Valittaja on valituksessaan viitannut lisäkysymykseen 7, jossa oli kysytty opiskelijahintojen keskinäistä painotusta. Hankintayksikön kysymykseen antamassa vastauksessa on tarkoitettu toisen asteen opiskelijoiden ja AMK-opiskelijoiden lounaan hintoja, jotka ovat olleet vertailussa samanarvoisia. Vertailussa ei ole käytetty erikseen kasvislounaan hintaa, koska kasvislounaiden osuus on hyvin vähäinen.

Muut tarjoajat ovat tehneet tarjouksensa tarjouspyynnön ja lisäkysymyksiin annettujen vastausten mukaisesti siten, että lounaan hinta on sama kaikissa eri vaihtoehdoissa Kansaneläkelaitoksen (Kela) osuus huomioon ottaen.

Kuultavan lausunto

ISS Palvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Hankintayksikkö on soveltanut tarjouspyynnössä ilmoitettua ja esitettyihin kysymyksiin annettujen vastausten mukaista pisteytysperustetta. Hankintayksikkö on vastannut lisäkysymykseen 2, että "Hinnan muulle kuin ravintolatyyppiselle ruoalle on oltava sama". Muille kuin ravintolatyyppisille ruoille ei siten ole voinut antaa eri hintoja, kuten valittaja on tehnyt.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjoajilla ei ole ollut mitään syytä olettaa, että kaikkia liitteessä 1 ilmoitettuja hintoja ei vertailtaisi. Jos lisäkysymyksen 2 vastauksella on haluttu määritellä, että hintojen on tullut olla kotiruokatyyppiselle lounaalle ja kasvislounaalle sama, se olisi tullut ilmoittaa yksiselitteisesti.

Lisäkysymyksessä on kysytty hinnasta kolmannelle ruoalle. Kysymyksessä on mainittu erikseen liitteessä 1 pyydettävän hintaa yhdelle kotiruokatyyppiselle ruoalle ja yhdelle kasvisruoalle, joten vastauksen ei voida olettaa koskevan kumpaakaan liitteessä 1 kysyttyä hintaa. Vastauksessa ei mitenkään määritellä, että kaikkien hintojen tulisi olla samoja, vaan vastauksessa viitataan nimenomaisesti muuhun kuin liitteessä 1 jo kysyttyyn hintaan.

Tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole käynyt ilmi, että kasvislounaan hintaa ei niiden vähäisen osuuden vuoksi vertailtaisi. Tarjoajan tulee voida nojata vain tarjouspyynnössä ja mahdollisissa lisäkysymyksiin annetuissa vastauksissa ilmoitettuihin tietoihin.

Mikäli hankintayksikkö olisi todella tarkoittanut, että kotiruokatyyppiselle lounaalle ja kasvisruoalle on tullut antaa samat hinnat, valittajan tarjous olisi kaiketi ollut tarjouspyynnön vastainen ja se olisi suljettu tarjousten vertailusta. Näin ei ole kuitenkaan tapahtunut, mikä osoittaa, että lisäkysymyksen 2 vastauksella ei ole alun perin tarkoitettu sitä, että kaikkien ruokien olisi tullut olla samanhintaisia.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Pykälän 1 momentin esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksikön tulee noudattaa ennalta ilmoitettuja vertailuperusteita.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia ravintolatoiminnan järjestämisestä Kokkolan Hyvinvointikampuksella. Hankinnan kohteena on ollut opiskelijoiden sekä henkilökunnan ruokailu- ja kahvilapalvelujen sekä kokoustarjoilujen tuottaminen.

Hankinnan valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus tarjouspyynnön liitteen 3 mukaisesti. Mainitusta liitteestä on käynyt ilmi, että hintavertailun perusteella on ollut mahdollista saada tarjousten vertailussa 55 pistettä ja laatuvertailun perusteella yhteensä 45 pistettä. Hintavertailun osalta on ilmoitettu, että opiskelijahinnan painoarvo on 45 pistettä ja henkilökuntahinnan 10 pistettä. Hintapisteet on ilmoitettu laskettavan siten, että paras tarjoushinta / opiskelijaruoka saa 45 pistettä ja paras tarjoushinta / henkilökuntaruoka saa 10 pistettä.

Tarjouspyynnön kohdassa 5.3 "Tarjousten kelpoisuusvaatimukset" on muun ohella ilmoitettu, että tarjousten on oltava sisällöltään tarjouspyynnön ja sen liitteiden mukaisia. Tarjoajan on tullut ilmoittaa hinnat ja muut pyydetyt tiedot tarjouspyynnön ja sen liitteiden mukaisesti.

Tarjouspyynnön liite 1 on koskenut hankinnan vaatimuksia. Siinä on muun ohella ilmoitettu, että lounaan on oltava kokonaisuus, joka sisältää pääruoan, salaattipöydän, juomat, leivät ja levitteet ja että kasvisruokavaihtoehdon tulee olla ruokalistalla joka päivä. Vaatimuksena on myös ollut, että opiskelijaravintolassa on oltava vähintään kolme ateriavaihtoehtoa, joista yhden edellytetään olevan kotiruokatyyppinen peruslounasvaihtoehto. Tarjottavien lounaiden on liitteen mukaan tullut täyttää Kelan tuetulle opiskelijaruokailulle asettamat vaatimukset.

Edellä mainitun liitteen 1 lopussa on pyydetty ilmoittamaan tarjouksen hintatiedot (ateriahinta (alv 0 %) / annos) seuraavasti:

"Kotiruokatyyppinen ruoka (sis. pääruoan, salaatin, juoman, leivät ja levitteet)

Lounas / toisen asteen opiskelija €/annos

Kasvisruoka / toisen asteen opiskelija €/annos

Lounas / ammattikorkeakoulun opiskelija €/annos

Kasvisruoka / ammattikorkeakoulun opiskelija €/annos

Lounas / henkilökunta €/annos"

Tarjouspyynnössä on mahdollistettu tarjouspyyntöön liittyvien lisäkysymysten esittäminen siten, että kaikista hankintayksikölle esitetyistä kysymyksistä ja niihin annetuista vastauksista on laadittu yhteenveto, joka on lähetetty sähköpostitse kaikille kysymysten esittäjille ja yhteystietonsa ilmoittaneille.

Hankintayksikölle esitetty kysymys 2 on ollut seuraava: "Liitteessä 1 pyydetään hinta yhdelle kotiruokatyyppiselle lounaalle ja kasvislounaalle. Tuleeko kolmannen ruoan olla saatavissa samalla hinnalla kuin kotiruokatyyppinen lounas, vai voidaanko tämä hinnoitella vapaasti KELAn säännösten mukaisesti?"

Hankintayksikön vastaus edellä mainittuun kysymykseen on ollut seuraava: "Hinnan muulle kuin ravintolatyyppiselle ruoalle on oltava sama."

Hankintayksikölle esitetyn kysymyksen 7 sisältö on puolestaan ollut seuraava: "Liitteessä 1 kysytään useampia opiskelijahintoja. Mikä on näiden keskinäinen painotus?"

Hankintayksikön vastaus edellä mainittuun kysymykseen on ollut seuraava: "Kaikki opiskelijahinnat ovat vertailussa samanarvoisia."

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on suorittanut tarjousten hintavertailun tarjouspyynnössä ilmoitettuun nähden virheellisesti.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät sitä, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä vertailuperusteet etukäteen tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousten vertailuperusteiden soveltamisessa. Hankintayksikön tulee kuitenkin soveltaa ilmoittamiaan vertailuperusteita tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä sekä noudattaen tarjouspyynnössä ilmoitettuja vertailuperusteita ja niiden painoarvoja.

Hankintayksikön suorittamasta tarjousten vertailusta ilmenee, että hintavertailussa on vertailtu kahta opiskelijahintaa eli yhtä toisen asteen opiskelijan ja yhtä ammattikorkeakoulun opiskelijan lounashintaa siten, että kummankin osalta on ollut mahdollista saada enintään 22,5 pistettä, sekä henkilökuntahintaa, josta on ollut mahdollisuus saada enintään 10 pistettä. Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että hintavertailun toteuttamistapa on käynyt ilmi hankintayksikön lisäkysymykseen 2 antamasta vastauksesta, jonka mukaan hinnan muulle kuin ravintolatyyppiselle ruoalle on oltava sama.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on tarjouspyynnössään edellyttänyt tarjoajilta vähintään kolmea ateriavaihtoehtoa ja pyytänyt tarjoajia ilmoittamaan tarjouslomakkeella otsikon "kotiruokatyyppinen ruoka" alla viisi hintaa, eli kahden opiskelijaryhmän osalta sekä lounaan että kasvisruoan hinnan ja henkilökunnan osalta yhden lounashinnan. Hankintayksikkö on tarjouspyyntöön liittyviin lisäkysymyksiin antamissaan vastauksissa ilmoittanut lisäkysymyksen 7 osalta, jossa on nimenomaisesti kysytty opiskelijahintojen keskinäistä painotusta, että kaikki opiskelijahinnat ovat vertailussa samanarvoisia.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole tehnyt tarjousten hintavertailua tarjoajille etukäteen ilmoittamallaan tavalla, kun se on jättänyt hintavertailussa ottamatta huomioon tarjouksissa toisen asteen opiskelijan sekä ammattikorkeakoulun opiskelijan osalta ilmoitetut kasvisruoka-annosten hinnat. Tarjoajat ovat tarjouspyyntöasiakirjojen ja hankintayksikön lisäkysymykseen 7 antaman vastauksen perusteella voineet lähteä perustellusti siitä, että kaikki neljä tarjouspyynnön liitteessä 1 kysyttyä opiskelijahintaa ovat tarjousten vertailussa merkityksellisiä ja otetaan hintavertailussa yhtäläisesti huomioon.

Markkinaoikeus katsoo lisäksi, että hankintayksikön lisäkysymykseen 2 antaman vastauksen, jonka mukaan "Hinnan muulle kuin ravintolatyyppiselle ruoalle on oltava sama", täsmällinen sisältö ja merkitys hintavertailun kannalta on voinut jäädä tarjoajille epäselväksi. Kyseinen lisäkysymys on sanamuotonsa mukaisesti koskenut pelkästään kolmannen ateriavaihtoehdon hinnoittelua. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole pyydetty tarjoajia ilmoittamaan kyseiselle ateriavaihtoehdolle erillistä hintaa.

Hankintayksikön saamista viidestä tarjouksesta käy ilmi, että tarjoajat ovat valittajaa lukuun ottamatta hinnoitelleet tarjouksensa siten, että hinnat yhtäältä toisen asteen opiskelijoille, ammattikorkeakoulun opiskelijoille sekä henkilökunnalle ovat olleet ryhmäkohtaisesti samoja. Näin ollen esimerkiksi toisen asteen opiskelijoiden osalta muiden tarjoajien tarjouksissa on ilmoitettu kohdissa "lounas" ja "kasvisruoka" sama hinta, kun valittaja on ilmoittanut kyseisissä kohdissa eri hinnan. Valittaja on siten ilmoittanut tarjouksessaan viisi eri hintaa, kun taas muut tarjoajat ovat ilmoittaneet tarjouksissaan kolme eri hintaa.

Koska tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole esitetty mitään nimenomaisia vaatimuksia sen suhteen, että tarjoajien tarjouksessaan antamien hintojen olisi tullut olla tarjouksen sisällä joltakin osin samoja, hankintayksikön tarjoajien lisäkysymyksiin antamista vastauksista olisi tullut yksiselitteisesti käydä ilmi tällainen vaatimus, jotta valittajan tarjous voitaisiin katsoa hinnan ilmoittamisen osalta tarjouspyynnön vastaiseksi. Kun hankintayksikön lisäkysymykseen 2 antamasta vastauksesta ei ole selvästi käynyt ilmi vaatimusta, jonka mukaan tarjouksessa olisi opiskelijoiden osalta tullut ilmoittaa sama hinta sekä kohdassa "lounas" että kohdassa "kasvisruoka", valittajan tarjousta, jossa on ilmoitettu näiltä osin eri hinnat, ei voida pitää mainitulta osin tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjousten hinnoittelutavat ovat poikenneet edellä todetuin tavoin toisistaan. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö ja sitä koskeva lisäkysymysmenettely on ollut hintatietojen ilmoittamisen ja hintavertailun toteuttamisen osalta kokonaisuutena arvioiden siinä määrin epäselvä, että tarjoajat ovat voineet tulkita hinnan ilmoittamista koskevia vaatimuksia eri tavoin. Hankintamenettely ei siten ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Keski-Pohjanmaan koulutusyhtymä aikoo edelleen toteuttaa kyseisen ruokailu- ja kahvilapalvelujen sekä kokoustarjoilujen tuottamista koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Keski-Pohjanmaan koulutusyhtymän johtajan 1.4.2015 tekemän hankintapäätöksen nro 31. Markkinaoikeus kieltää Keski-Pohjanmaan koulutusyhtymää tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 30.000 euron sakon uhalla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Reima Jussila ja Pasi Yli-Ikkelä.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.