MAO:469/15

MUUTOKSENHAUN KOHDE

Salon kaupungin, Paimion kaupungin, Kemiönsaaren kunnan ja Sauvon kunnan 9.2.2010 allekirjoittama osakassopimus

ASIAN TAUSTA

Salon Hyötykäyttö Oy on 5.12.2012 tehnyt markkinaoikeudelle valituksen, joka on muun ohella koskenut Rouskis Oy:n hankintayksikkönä 12.10.2012 tekemää hankintapäätöstä, jolla Rouskis Oy:n käyttöpäällikkö on valinnut syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen energiahyötykäyttöä koskevan palveluhankinnan toimittajaksi Ekokem Oy Ab:n.

Markkinaoikeus on tuossa asiassa diaarinumero 429/12/JH antanut 10.9.2014 päätöksen numero 626/14 ja hylännyt Salon Hyötykäyttö Oy:n valituksen.

Salon Hyötykäyttö Oy:n valitus on koskenut myös Salon kaupungin, Paimion kaupungin, Kemiönsaaren kunnan ja Sauvon kunnan 9.2.2010 allekirjoittamaa osakassopimusta. Näiltä osin asioille on markkinaoikeudessa annettu nyt käsiteltävinä olevat diaarinumerot 2012/475−2012/478.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitukset

Vaatimukset

Salon Hyötykäyttö Oy on vaatinut, että markkinaoikeus tutkii Rouskis Oy:n aseman sidosyksikkönä ja kieltää Salon kaupunkia, Paimion kaupunkia, Kemiönsaaren kuntaa ja Sauvon kuntaa hankkimasta Rouskis Oy:ltä jätelain mukaisia kunnalle määrättyjä tehtäviä ilman hankintasäännösten mukaisia kilpailutuksia. Valittaja on myös vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 16.700 eurolla.

Perusteet

Salon kaupunki, Paimion kaupunki, Kemiönsaaren kunta ja Sauvon kunta (jäljempänä myös kunnat) ovat kukin erikseen hankintayksikköinä 9.2.2010 allekirjoitetulla osakassopimuksella hankkineet taloudellista arvoa omaavia tehtäviä Rouskis Oy:ltä siirtämällä sille kunnille kuuluvien palvelutehtävien järjestämisen. Hankinnalla Rouskis Oy on saanut kerätä itselleen kunnan jätemaksuja. Rouskis Oy ei ole täyttänyt sidosyksikön asemaa, joten hankinta olisi tullut kilpailuttaa. Kyse on siten laittomasta suorahankinnasta. Valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa hankintasäännösten mukainen kilpailu.

Vastine

Vaatimukset

Salon kaupunki, Paimion kaupunki, Kemiönsaaren kunta ja Sauvon kunta ovat yhteisessä valituksiin antamassaan vastineessa vaatineet, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valitukset tutkimatta ja toissijaisesti hylkää ne. Lisäksi kunnat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan niiden yhteiset arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 13.117,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valitukset tulee jättää tutkimatta, koska kyse ei ole ollut hankintasäännösten soveltamisalaan kuuluvista hankinnoista, vaan jätelain mukaisten palvelutehtävien siirrosta tarkoitusta varten perustetulle ja kuntien täysin omistamalle yhtiölle. Tehtävät on siirretty Rouskis Oy:lle jo vuonna 1992, joten valittajan vaatimukset ovat vanhentuneet. Joka tapauksessa Rouskis Oy on omistajakuntiensa sidosyksikkö.

Salon kaupunki ja muut alueen kunnat ovat perustaneet vuonna 1992 Salon Seudun Jätehuolto Oy:n (sittemmin Rouskis Oy) hoitamaan erityisesti yhdyskuntajätteen käsittelyyn ja muuhun siihen liittyvään jätehuoltoon liittyviä tehtäviä. Tuolloin tehty osakassopimus on korvattu uudella vuonna 2007, jolloin yhtiön tehtävät eivät ole olennaisesti muuttuneet. Kuntaliitosten seurauksena osakassopimus on uudistettu 9.2.2010. Siinäkin Rouskis Oy:n tehtävät ovat säilyneet ennallaan. Nykyisin Rouskis Oy:n omistavat Salon kaupunki (noin 72 prosenttia), Paimion kaupunki (noin 14 prosenttia), Kemiönsaaren kunta (noin 10 prosenttia) ja Sauvon kunta (noin 4 prosenttia). Rouskis Oy:llä ei ole yksityisiä omistajia.

Osakassopimuksen mukaisesti Rouskis Oy vastaa osakaskuntiensa vastuulla olevien lakisääteisten palvelutehtävien järjestämisestä. Näitä tehtäviä ovat muun muassa jätteiden kuljetus, vastaanotto, hyödyntäminen ja käsittely sekä jäteneuvonta ja kunnan jätehuoltorekisterin ylläpitäminen. Rouskis Oy ei tavoittele merkittävää voittoa eikä osinkoa. Jätehuollon kustannukset katetaan jätemaksuilla, jotka määrätään maksettavaksi Rouskis Oy:lle.

Rouskis Oy on kiistatta omistajakuntiensa sidosyksikkö. Yhtiön toiminta on lähes kokonaan siinä päätösvaltaa käyttävien osakaskuntien lakisääteisten jätehuoltopalvelujen toteuttamista. Muille kuin omistajille tuotettuja tai omistajien puolesta tuotettuja palveluja Rouskis Oy:llä on vain noin kaksi prosenttia yhtiön kokonaisliikevaihdosta.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että kuntien väitteet ovat perusteettomia.

Arvioitaessa sitä, onko kyseessä ollut hankintasäännösten mukainen hankinta, on otettava huomioon 1.5.2012 voimaan tulleen jätelain 43 §:n määräykset. Lainkohta määrää tehtävien siirrosta/järjestämisestä kuntien omistamassa osakeyhtiössä ja siitä, miten hankintasäännöksiä tältä osin sovelletaan. Viimeistään siis 1.5.2012 jälkeen ei kyse ole enää ollut kuntien yhteistoiminnasta, vaan hankinnoista, jotka olisi tullut kilpailuttaa hankintasäännösten mukaisesti. Rouskis Oy on myös menettänyt sidosyksikköasemansa.

Valittajan vaatimukset eivät ole vanhentuneita. Kunnat ovat 1.5.2012 lukien hankkineet suorahankintoina jätehuoltopalveluita. Kun hankintoja ei ole lainkaan kilpailutettu eikä erityistä hankintasopimusta ole, ei mikään määräaikakaan ole voinut umpeutua.

Rouskis Oy ei ole omistajakuntiensa sidosyksikkö. Rouskis Oy:n ja sen omistajakuntien välillä ei ole vaadittavaa määräysvalta- ja valvontasuhdetta, vaan Rouskis Oy on tosiasiallisesti itsenäinen osakeyhtiö. Lisäksi Rouskis Oy:n muihin kuin se omistajakuntiin kohdistunut toiminta on ollut 20 prosentin luokkaa, eli se on ylittänyt sen enimmäismäärän, jonka nojalla sen voitaisiin katsoa olevan sidosyksikkö.

Muut kirjelmät

Valittaja on toimittanut lisäkirjelmän.

Salon kaupunki, Paimion kaupunki, Kemiönsaaren kunta ja Sauvon kunta ovat toimittaneet yhteisen lisäkirjelmän.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valitusten tutkiminen

Markkinaoikeus on valittajalle 28.1.2014 osoittamassaan täydennyspyynnössä pyytänyt valittajaa yksilöimään ne hankintayksiköiden päätökset tai hankintayksiköiden muut hankintamenettelyissä tehdyt ratkaisut, joilla valittaja katsoo olevan vaikutusta oikeusasemaansa.

Valittaja on täydennyksessään 12.2.2014 lausunut vaatimuksensa perustuneen siihen, että kunnat hankintayksikköinä ovat 9.2.2010 allekirjoitetulla osakassopimuksella hankkineet taloudellista arvoa omaavia tehtäviä Rouskis Oy:ltä siirtämällä sille kunnille kuuluvien palvelutehtävien järjestämisen.

Markkinaoikeuden toimivallan edellytyksenä on edellä lausuttuun nähden se, että Salon kaupungin, Paimion kaupungin, Kemiönsaaren kunnan ja Sauvon kunnan 9.2.2010 allekirjoittamaan osakassopimukseen kohdistuvat valittajan vaatimukset koskevat julkisista hankinnoista annetussa laissa (hankintalaki) tarkoitettua hankintaa.

Ratkaistaessa sitä, kuuluuko asia markkinaoikeuden toimivaltaan, on sovellettava osakassopimuksen hyväksymishetkellä voimassa ollutta hankintalakia sekä tuolloin voimassa ollutta jätelakia.

Hankintalain 76 §:n 1 momentin (348/2007) perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten taikka pykälässä mainittujen muiden säännösten vastaisesti.

Markkinaoikeus toteaa, että mainittu osakassopimus on liittynyt 12 kunnan tekemään 5.10.1992 allekirjoitettuun osakassopimukseen, jossa on ollut kysymys muun ohella Salon Seudun Jätehuolto Oy:n perustamisesta. Yhtiön nimeksi on sittemmin muutettu Rouskis Oy. Mainittu sopimus on korvattu 13 kunnan 3.4.2007 allekirjoittamalla osakassopimuksella. Kuntien yhdistymisen vuoksi 3.4.2007 allekirjoitettu osakassopimus on taas korvattu nyt kysymyksessä olevalla neljän kunnan 9.2.2010 allekirjoittamalla osakassopimuksella.

Osakassopimusten tarkoituksena on ollut perustaa yleishyödyllisellä ajatuksella toimiva voittoa tavoittelematon osakeyhtiö, eli sittemmin Rouskis Oy, huolehtimaan kuntien alueella syntyvän yhdyskuntajätteen käsittelystä.

Muutoksenhaun kohteena nyt olevan 9.2.2010 allekirjoitetun osakassopimuksen 1 §:n mukaan sopimuksen tarkoituksena on muun ohella "sopia osakeyhtiölain säännöksiä ja yhtiöjärjestyksen määräyksiä täydentävästi Rouskis Oy:n (jäljempänä yhtiö) päätöksenteosta ja osakkaiden välisistä suhteista osakkeen omistajina". Lisäksi 1 §:n mukaan "Osakkaan ja yhtiön väliset suhteet ja jätehuollon tehtäväjako määritellään erillisillä sopimuksilla, kuten yhteistyösopimuksella yhdyskuntajätehuollon järjestämisestä". Sopimuksen 2 §:n mukaan yhtiön tehtävänä on muun ohella "järjestää jätelaissa osakaskuntien vastuulle annetun jätteen vastaanotto, hyödyntäminen ja käsittely".

Sopimuksessa on myös yksityiskohtaisia ehtoja muun ohella osakkaiden tehtävistä, osakepääomasta, rahoituksesta, vakuuksista, yhtiön hallinnosta sekä uusista osakkaista.

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Säännöstä koskevissa hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 50) on todettu, että sopimusta ei ole katsottava hankintasopimukseksi, jos sen pääasiallisena tarkoituksena on muun toiminnan kuin hankinnan toteuttaminen. Tarkastelun lähtökohtana on tällöin se, muodostaako järjestely tai sopimuskokonaisuus jakamattoman kokonaisuuden, josta hankintaa ei voida erottaa. Jakamattoman kokonaisuuden on katsottava kuuluvan hankintalainsäädännön soveltamisalaan vain silloin, kun hankinnan osuus kokonaisuudesta on olennainen. Hankintasopimuksella tulee olla myös taloudellista arvoa. Hallituksen esityksen mukaan taloudellista arvoa voidaan katsoa olevan sopimuksella, josta maksetaan rahallinen korvaus tai joka oikeuttaa tarjoajan muuhun hankintayksikön myöntämään taloudelliseen hyötyyn.

Hallituksen esityksessä todetaan lisäksi (HE 50/2006 vp s. 62 ja 63), että yleensä kahden erillisen hankintayksikön väliset hankinnat tulee kilpailuttaa. Koska hankintalainsäädäntö toisaalta koskee vain hankintasopimusten tekemistä, muina kuin hankintasopimuksina toteutettavat hankintayksiköiden yhteistyöjärjestelyt eivät ole lain piirissä. Hallituksen esityksen mukaan siten esimerkiksi kuntalain 10 luvun ja paikallishallinnon erillislakien tarkoittama kuntien yhteistoiminta ei kuulu kilpailuttamisvelvoitteen piiriin, ellei sitä toteuteta hankintasopimuksella.

Jätelain (1072/1993) 10 §:n 1 momentin (411/2007) mukaan kunnan on järjestettävä joko omana toimintanaan taikka muuta yhteisöä tai yksityistä yrittäjää käyttäen muun ohella asumisessa syntyneen jätteen sekä ominaisuudeltaan, koostumukseltaan ja määrältään siihen rinnastettavan valtion, kunnan ja seurakunnan sekä julkisoikeudellisen yhteisön ja yhdistyksen julkisessa hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyneen muun jätteen kuin ongelmajätteen kuljetus (kunnan järjestämä jätteenkuljetus).

Jätelain 10 §:n 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettu jätteenkuljetus voidaan järjestää kunnassa tai sen osassa kunnan päätöksellä ja tarkemmin määräämillä ehdoilla myös siten, että jätteen haltija sopii siitä kuljetuksen suorittajan kanssa (sopimusperusteinen jätteenkuljetus).

Jätelain 13 §:n 1 momentin (411/2007) mukaan kunnan on muun ohella järjestettävä 10 §:n 1 momentissa tarkoitetun asumisessa syntyneen ja siihen rinnastettavan muun kuin ongelmajätteen hyödyntäminen ja käsittely. Lain 13 §:n 2 momentin mukaan kunta voi antaa 1 momentissa säädetyn jätehuollon osittain tai kokonaan muun yhteisön tai yksityisen yrittäjän hoidettavaksi. Kunta vastaa tällöinkin siitä, että sille säädetty velvollisuus tulee täytetyksi.

Jätelain 16 §:n 1 momentin mukaan kuntien on tarpeen mukaan huolehdittava niille kuuluvasta jätehuollon järjestämisestä yhteistoiminnassa.

Markkinaoikeus toteaa, että Salon kaupungilla, Paimion kaupungilla, Kemiönsaaren kunnalla ja Sauvon kunnalla on ollut oikeus ottaa jätelain 10 §:n 1 momentin mukaisesti jätteen hyödyntäminen ja käsittely kunnan hoidettavaksi sekä 13 §:n 2 momentin nojalla antaa tehtävät kuntien välisellä yhteistyösopimuksella Rouskis Oy:n hoidettaviksi.

Markkinaoikeus toteaa, että nyt kysymyksessä olevassa osakassopimuksessa ovat osapuolina edellä mainitut neljä kuntaa. Kyse ei siten ole ollut hankintalain 5 §:n 1 kohdassa määritellystä sopimuksesta, joka olisi tehty yhtäältä yhden tai usean hankintayksikön ja toisaalta yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena olisi ollut rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen. Asiassa esitetystä selvityksestä ei myöskään ole käynyt ilmi, että osakassopimus olisi hankintasäännösten tarkoittamin tavoin vastikkeellinen. Lisäksi asiassa ei ole käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi arvioitavissa muutoksenhaun kohteena olevan osakassopimuksen vähentäneen jätehuollon kilpailutusta sen vuoksi, ettei Rouskis Oy olisi kilpailuttanut mitään kysymyksessä olevaan sopimukseen perustuvia jätehuollon hankintoja.

Markkinaoikeus katsoo asiassa esitetyn selvityksen perusteella, että Salon kaupungin, Paimion kaupungin, Kemiönsaaren kunnan ja Sauvon kunnan 9.2.2010 tekemässä osakassopimuksessa ei ole ollut kysymyksessä hankintalaissa tarkoitettu hankinta, vaan osakassopimuksessa on ensisijaisesti ja pääasiallisesti ollut kysymys jätelain mukaisesta kuntien välisen yhteistyön järjestämisestä ja organisoinnista, joka on toteutettu jätelain 13 §:n 2 momentissa tarkoitettuna eri osapuolten väliseen sopimukseen perustuvana järjestelynä.

Kun tarkasteltavana olevassa osakassopimuksessa ei edellä todetulla tavalla ole katsottava olevan kysymys hankinnasta, ei asiassa ole tarpeen lausua Rouskis Oy:n mahdollisesta sidosyksikköluonteesta.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että valitusten tutkiminen ei kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan. Valitukset on siten jätettävä tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos kunnat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan kuntien yhteiset oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää Salon Hyötykäyttö Oy:n valitukset tutkimatta ja hylkää Salon Hyötykäyttö Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus velvoittaa Salon Hyötykäyttö Oy:n korvaamaan Salon kaupungin, Paimion kaupungin, Kemiönsaaren kunnan ja Sauvon kunnan yhteiset oikeudenkäyntikulut yhteensä 8.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Reima Jussila ja Hannamaria Nurminen.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 25.1.2017 taltionumero 232.