MAO:475/15

ASIAN TAUSTA

Espoon kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 11.12.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta vartiointipalvelujen hankinnasta 1.4.2015 lukien kolmeksi vuodeksi, jonka jälkeen sopimus voi jatkua toistaiseksi voimassa olevana.

Espoon kaupungin liiketoimintajohtaja on 5.3.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 9 valinnut sopimustoimittajaksi PSG Turva Oy:n ja varatoimittajaksi G4S Security Services Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 2.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIOIDEN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Diaarinumero 2015/170

Valitus

Vaatimukset

Turvatiimi Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on myös vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksun.

Perusteet

Osallistumishakemuksessa ehdokkaalta on edellytetty 100 hengen henkilökuntaa. Tähän määrään on voinut sisältyä myös erikseen työhön kutsuttavia henkilöitä. Erikseen kutsuttavien henkilöiden määrä ei kerro yrityksen kyvystä tai sen toiminnan laajuudesta, eikä soveltuvuuden edellytyksenä olisi saanut käyttää vaatimusta, joka sallii tarjoajan henkilökuntaan laskettavaksi myös erikseen kutsuttavat henkilöt. Lähes kaikilla erikseen töihin kutsuttavilla henkilöillä on muitakin töitä, eivätkä he siten ole aina käytettävissä juuri tietyn työnantajan töihin. Voittanut tarjoaja ei olisi täyttänyt soveltuvuutta koskevaa vaatimusta, mikäli vaatimus olisi asetettu hankintasäännösten edellyttämällä tavalla.

Tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan, kuinka suuri osa sopimuksen toteuttamisessa käytettävästä henkilökunnasta on suorittanut vartijan ammattitutkinnon, turvallisuusvalvojan erityisammattitutkinnon tai turvallisuusalan perustutkinnon. Koulutettujen prosentuaalinen määrä on pyydetty ilmoittamaan yleisesti kaikille palvelukuvauksen osa alueille. Edellä mainitut koulutukset eivät ole liittyneet hankinnan kohteena olevan palvelun tuottamiseen, eikä niitä olisi saanut käyttää laadun vertailussa. Tarjouspyynnössä on tältä osin sekoitettu tarjoajan soveltuvuuteen ja tarjousten vertailuun liittyvät tekijät. Koulutusvaatimus on myös ollut epäselvä, ja voinut vaarantaa tarjousten yhteismitallisuutta jonkun tarjoajista antaessa lupauksen koulutettujen määrästä toisen tarjoajan antaessa tarkan prosentin käytettävissään olevien eri tavoin koulutettujen henkilöiden määrästä. Tarjouspyynnössä on edellytetty yhden palkkatukityöllistetyn palkkaamista. Koska tarjoaja ei tarjousta jättäessään tiedä, tuleeko valituksi, on mahdotonta vastata 100 prosenttia palvelussa käytettävästä työvoimasta olevan vähintään vartijan ammattitutkinnon suorittaneita. Mainitut tutkinnot ovat joka tapauksessa täysin eritasoisia, mutta niitä ei ole pisteytettäessä erotettu toisistaan. Koulutusvaatimuksilla ei myöskään ole ollut erityistä merkitystä hankinnan kohteena olleen perusvartiointipalvelun kannalta.

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä myös kuukausihinnan laskennan osalta, koska tarjouspyynnössä ei ole määritelty kuukausihinnalle asetettua laskentakaavaa. Tarjouspyynnöstä ei ole myöskään käynyt ilmi, ovatko raportointijärjestelmä ja palvelun haltuunottokuvaus olleet soveltuvuusvaatimuksia vai onko niille ollut tarkoitus antaa merkitystä tarjousten laatuvertailussa.

Tarjouspyynnössä asetettujen, asiakastyytyväisyyskyselyyn annettujen vastausten ja hälytysajojen vasteajan käyttäminen laadun vertailuperusteina on ollut epätarkoituksenmukaista. Asiakastyytyväisyyden osalta eri tahojen mielipiteet eivät voi olla yhteismitallisia. Asiakastyytyväisyys ei ole liittynyt hankinnan kohteeseen. Vasteajan osalta tarjoajilta ei myöskään ole vaadittu selvitystä siitä, miten kyseinen vasteaika voidaan toteuttaa. Vaatimukseen on voinut vastata lupauksella, eikä tällainen lupaus voi olla laatuna pisteytettävä tekijä. Vasteajalla ei ole vertailuperusteelta edellytettyä taloudellista merkitystä.

Hankintapäätöksessä ei ole perusteltu tarjousten pisteytystä sanallisesti.

Vastine

Vaatimukset

Espoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Turvatiimi Oyj:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.200 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassa virheellisesti. Tarjouspyyntö on ollut niin selvä, että sen perusteella on voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia ja tarjoajia on kohdeltu tasapuolisesti ja syrjimättä.

Osallistumispyynnössä asetettu ehdokkaiden soveltuvuutta koskeva vaatimus 100 henkilön vähimmäismäärästä pääkaupunkiseudulla olevista vartijoista on hankinnan kohde ja laajuus huomioon ottaen ollut tarkoituksenmukainen ja kohtuullinen, eikä se ole syrjinyt potentiaalisia tarjoajia. Osallistumispyynnössä ei ole määritelty, mikä prosenttiosuus vartijoista on tullut olla kuukausipalkkaisia, tuntipalkkaisia tai erikseen työhön kutsuttavia.

Koulutuksen osalta tarjouspyynnössä on yksiselitteisesti mainittu, että vartijoilta vaadittava vähimmäisvaatimus on ollut vartijan peruskurssin suorittaminen. Vartijan ammattitutkinto sekä turvallisuusalan perustutkinto ovat olleet tämän vähimmäistason ylittäviä tutkintoja. Hankintayksiköllä on mahdollisuus antaa tarjousten arvioinnissa lisäpisteitä vähimmäisvaatimukset ylittävästä ammattitaidosta, kuten lisätutkinnosta, jolla on merkitystä palvelun suorittamiselle.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen hankintasopimusluonnoksen mukaan palveluntuottaja on sitoutunut tarjoamaan työpaikan vähintään puoleksi vuodeksi yhdelle henkilölle, joka on ollut työttömänä ennen työsuhteen alkua. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa palkkatukityöllistämisen kuvauksessa on mainittu, että työllistetty henkilö voi sijoittua mihin tahansa tehtävään yrityksen palveluksessa. Tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt ilmi palkkatukityöllistämisestä aiheutuvat sopimusvelvoitteet sopimuskauden aikana.

Asiakastyytyväisyyskyselyn osalta tarjousten vertailu on tehty pelkästään tarjouksissa olevien numeeristen tietojen perusteella tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että asiakastyytyväisyyskyselyn kysymyskohtaisia pisteitä ei julkisteta. Hankintayksikkö on laskenut kysymyksessä olevien vertailuperusteiden osalta tarjoajille annetun pistemäärän sen perusteella, minkä tasoiseksi tarjoajien asettamat referenssiasiakkaat ovat arvioineet asiakastyytyväisyyden. Arvioinnin perusteet ovat olleet tarjoajien tiedossa, ja tarjoajat ovat itse osallistumishakemusta antaessaan nimenneet referenssiasiakkaat.

Vasteajan osalta hankintayksikkö on todennut, että sillä on harkintavalta siinä, mitä se käyttää kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina. Hankintayksikkö ei ole enää tarjousten vertailuvaiheessa voinut poiketa ilmoittamistaan valinta- ja vertailuperusteista tai muuttaa niiden painotusta.

Raportointijärjestelmän tai haltuunottokuvauksen osalta tarjouspyynnössä on selvästi mainittu, ettei niitä käytetä tarjousten vertailuperusteina.

Hinnan laskennan osalta tarjouspyynnössä on pyydetty kuukausi- sekä tuntihintaa tarjouspyynnössä esitetylle palvelulle. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu hankintasäännösten edellyttämällä tavalla hinnan ilmoittamistapa sekä hinnasta annettavien pisteiden määräytymisperuste.

Pisteytys on tekninen toimenpide. Vertailussa on laskettu kunkin tarjoajan saamat pisteet tarjouspyynnössä ilmoitetun laskukaavan mukaisesti. Pisteiden laskeminen on perustunut kunkin tarjoajan tarjouksessa ilmoittamiin lukuihin tai hintatietoihin. Hankintapäätöksestä on käynyt ilmi, miten tarjouksia on vertailtu ja millä perusteella hankintayksikkö on valinnut voittaneen tarjouksen.

Kuultavien lausunnot

PSG Turva Oy on asioissa diaarinumerot 2015/170 ja 2015/171 antamassaan yhteisessä lausunnossa vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.305,72 eurolla.

Perustelut

Hankintapäätöksen perustelut ovat täyttäneet vaatimukset päätösten sanallisesta perustelemisesta.

Edellytys 100 henkilön henkilökunnasta on liittynyt tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta. Sellaista vaatimusta, että tietyn osuuden henkilöstöstä tulisi olla kuukausipalkkaisia, tuntipalkkaisia tai erikseen työhön kutsuttavia, ei ole esitetty.

Tarjouspyyntö ei ole ollut kuukausihinnan osalta epäselvä, koska kuukausihinnan laskentaa on ohjannut työehtosopimus, johon tarjouspyynnössä on viitattu. Kun työehtosopimuksen mukaiset arkipyhät on otettu huomioon, on PSG Turva Oy:n tarjoamien kuukausihinnoiteltujen vartiointipalvelujen keskimääräiseksi tuntihinnaksi saatu sama hinta kuin sen tarjoamien tuntihinnoiteltujen palvelujen hinta.

Vartiointityöntekijöiden koulutus on ollut mitattavissa oleva hankinnan kohteeseen liittyvä laatukriteeri. Hankintayksiköllä on ollut harkintavaltaa käyttää laadun vertailukriteerinä myös asiakastyytyväisyyttä sekä vasteaikaa. Tarjouspyynnön mukaan on ollut selvää, etteivät haltuunottokuvaus ja raportointijärjestelmä ole kuuluneet pisteytettäviin laatukriteereihin.

Tarjouspyynnössä ja hankintapäätöksessä ei ole käsitelty henkilöstön koulutusvaatimuksia tarjoajaa koskevana soveltuvuusvaatimuksena tai tarjouksen sisällöllisenä kelpoisuusehtona, vaan tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiin liittyvänä laatukriteerinä.

G4S Security Services Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

Diaarinumero 2015/171

Valitus

Vaatimukset

Securitas Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

G4S Security Services Oy:n, PSG Turva Oy:n ja Turvatiimi Oyj:n tarjoukset eivät ole vastanneet tarjouspyynnössä asetettua vaatimusta siitä, että kuukausihinnan laskennassa ei saa käyttää korkeampaa tuntihintaa kuin tuntityönä tilattavassa palvelussa. Mikäli tarjousvertailu olisi suoritettu tarjouspyynnön mukaisesti, olisi edellä mainittujen tarjoajien tarjoukset suljettu tarjouskilpailusta ja vertailu suoritettu Palmian ja Securitas Oy:n välillä.

Vastine

Vaatimukset

Espoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Securitas Oy:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.200 eurolla.

Perusteet

Tarjouspyyntö on laadittu niin selväksi, että sen perusteella on ollut mahdollista antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnössä on selkeästi ilmoitettu hintavertailun toteutustapa ja pisteytyskaava, eikä tarjouspyynnön perusteella ole voitu tehdä sellaista oletusta, että kuukausihinta olisi tullut laskea tiettyä laskukaavaa käyttäen.

Hankintayksikkö on pyytänyt G4S Security Services Oy:tä, PSG Turva Oy:tä ja Turvatiimi Oyj:tä antamaan lausunnon valittajan tekemän oikaisuvaatimuksen johdosta. Saaduista selvityksistä on käynyt ilmi, että kukin tarjoaja on laskenut kuukausihinnan omalla tavallaan. Lisäksi selvityksistä on käynyt ilmi, että kuukausihinnan laskennassa ei ole käytetty korkeampaa tuntihintaa kuin tuntityönä tilattavassa palvelussa. Kuukausihinta on voitu laskea tarjouspyynnössä kuvatulle palvelulle eri tavoin. Tarjoajilla on oikeus hinnoitella palvelunsa vapaasti kuitenkin noudattaen työehtosopimuksia.

Kuultavien lausunnot

PSG Turva Oy on edellä todetusti antanut yhteisen lausunnon asioissa diaarinumerot 2015/170 ja 2015/171 ja vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.305,72 eurolla.

G4S Security Services Oy on esittänyt, että valittajan esittämä laskentakaava kuukausihinnan laskemiselle ei ole perustunut tarjouspyyntöön, vaan ainoastaan valittajan omaan tulkintaan. Valittaja ei ole muun ohella ottanut huomioon laskelmissaan kaikkia työehtosopimuksen mukaisia arkipyhiä, vaan vain kirkolliset pyhäpäivät.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, ettei tarjouspyyntö ole ollut epäselvä. Kuukausihintaa ei ole voinut laskea eri tavoin, vaan ainoa oikea tapa laskea hinta on ollut virallisen kalenterin käyttäminen. Kalenterin mukaisesti olisi tullut laskea arkipäivät, kertoa arkipäivät tuntimäärällä, joka on tarjouspyynnössä määritelty kahdeksaksi (08.00–16.00) ja jakaa annettu kuukausihinta tällä tuntimäärällä. Mikäli näin saatu tuntihinta on ylittänyt yhdenkään kuukauden osalta paikallisvartioinnin osalta annetun tuntihinnan, on tarjous ollut tarjouspyynnön vastainen.

Työehtosopimuksen määräyksillä ei ole hankinnan kannalta merkitystä, koska hankintailmoituksessa on ilmoitettu, että hinta on kiinteä ja sen on tullut sisältää kaikki kulut. Vaikka palvelun tuottamisen kustannukset voivat tiettyjen päivien osalta nostaa vartijoille maksettavaa korvausta, ei tällä saa tarjouspyynnön mukaan olla vaikutusta annettuihin kiinteisiin hintoihin.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut asiassa diaarinumero 2015/170

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä lain 44 ja 45 §:ssä säädetään sekä ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista lain 5259 §:ssä säädetään.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain esitöissä on 56 §:n kohdalla (HE 50/2006 vp s. 100) todettu, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa. Menettelyyn voidaan puuttua vain tilanteissa, joissa vaatimukset eivät liity ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta tai ammattitaitoa.

Edellä mainittua lainkohtaa koskevien esitöiden (HE 50/2006 vp, s. 116) mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksikön tulee noudattaa ennalta ilmoitettuja vertailuperusteita. Hankintayksikkö voi harkita kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet, joiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen ja joiden on oltava objektiivisia ja taloudellisesti merkityksellisiä. Tarjousten valinnassa käytettävien vertailuperusteiden tulee pääsääntöisesti liittyä hankinnan kohteeseen. Ehdokkaiden tai tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä tekijöitä ei tule käyttää tarjousten arvioinnissa.

Edelleen esitöissä on kyseisen säännöksen kohdalla (HE 50/2006 vp, s. 116) todettu, että erityistä asiantuntemusta, ammattitaitoa ja henkilökohtaista palvelusuoritusta tai rakennustyötä edellyttävissä hankinnoissa voidaan tarjousten valinnassa huomioida hankinnan toteuttamiseen liittyvä palveluntarjoamisesta tai rakennustyön suorittamisesta vastaavan henkilöstön kelpoisuuden vähimmäisvaatimukset ylittävä laadunhallintajärjestelmä, pätevyys, kokemus ja ammattitaito. Siten hankintayksiköllä on mahdollisuus antaa tarjousten arvioinnissa esimerkiksi lisäpisteitä vähimmäisvaatimukset ylittävästä ammattitaidosta, kuten lisätutkinnosta, jolla on merkitystä palvelun suorittamiselle. Vähimmäisvaatimukset ylittävän kelpoisuuden huomioiminen soveltuisi käytännössä esimerkiksi tiettyä ammatillista pätevyyttä edellyttävissä suunnittelu , kehitys , tutkimus ja koulutushankinnoissa sekä sosiaali ja terveydenhuollon palveluhankinnoissa. Säännös soveltuisi lisäksi erityistä ammattitaitoa edellyttäviin rakennushankkeisiin, kuten vaativia saneeraustöitä tai vanhoja työtapoja edellyttäviin hankkeisiin.

Hankintamenettelyn arviointia

Asiassa on ollut kysymys vartiointipalveluiden hankinnasta. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta 50 enimmäispisteellä ja laatu 50 enimmäispisteellä.

Valittaja on esittänyt sekä tarjoajien soveltuvuuteen että tarjousten vertailuperusteisiin liittyviä väitteitä.

Vartijoiden määrä

Valittaja on esittänyt, että 100 hengen henkilökuntaa koskeva edellytys ei ole liittynyt tarjoajan kykyyn toteuttaa hankinta siltä osin kuin vaadittuun vartijoiden määrään on voinut laskea mukaan erikseen työhön kutsuttavat henkilöt.

Osallistumispyynnön kohdan 3 "Hankinnan kohde" mukaan ehdokkaiden on tullut täyttää kohdan 5 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset" ja tarjouspyyntö tullaan lähettämään vaatimukset täyttäville ehdokkaille. Kohdan 5 mukaan soveltuvuuden edellytyksenä on muun ohella ollut, että vartijoiden lukumäärän pääkaupunkiseudulla on oltava vähintään 100 henkilöä. Lisäksi ehdokkaiden on tullut liittää osallistumishakemukseensa selvitys vartijoidensa lukumäärästä pääkaupunkiseudulla eriteltynä tuntipalkkaisiin, kuukausipalkkaisiin ja erikseen työhön kutsuttaviin.

Markkinaoikeus toteaa, että osallistumispyynnössä esitetty vaatimus vartijoiden lukumäärästä on ollut selvä. Markkinaoikeus katsoo, että mainittu vaatimus on liittynyt ehdokkaiden edellytyksiin toteuttaa kysymyksessä oleva hankinta. Arvioitaessa sitä, onko vaatimus ollut suhteellisuusperiaatteen mukainen ottaen huomioon hankinnan luonne, käyttötarkoitus ja laajuus, markkinaoikeus toteaa, että vaatimuksessa ei ole asetettu määräyksiä siitä, kuinka suuri osa vartijoista on tuntipalkkaisia, kuukausipalkkaisia tai erikseen työhön kutsuttavia.

Asetettu vaatimus on siten ollut omiaan mahdollistamaan erityyppistä työvoimaa käyttävien ehdokkaiden osallistumisen tarjouskilpailuun. Kun otetaan lisäksi huomioon, että hankintayksikkö voi lähtökohtaisesti luottaa tarjoajan suoriutuvan tarjotun palvelun suorittamisesta tarjouksensa mukaisesti, ei erikseen töihin kutsuttavien henkilöiden työsopimuksiin mahdollisesti liittyvillä erityispiirteillä ole merkitystä arvioitaessa sitä, onko hankintayksikkö menetellyt oikein soveltuvuutta koskevaa vaatimusta asettaessaan. Markkinaoikeus katsoo siten, ettei edellä mainittu vaatimus ole hankinnan kohteen luonne ja laajuus huomioon ottaen ollut valittajan esittämin tavoin virheellinen eikä se myöskään ole vaarantanut ehdokkaiden tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Vartijoiden koulutus

Valittaja on esittänyt, ettei vartijoiden koulutusta olisi saanut käyttää kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteena, koska se on liittynyt tarjoajan soveltuvuuteen eikä koulutusvaatimuksilla ole edes ollut erityistä merkitystä hankinnan kohteena olleen palvelun kannalta. Lisäksi valittaja on esittänyt, että vaatimus on ollut epäselvä eikä se ole tuottanut yhteismitallisia tarjouksia, koska tarjoajat ovat saattaneet antaa joko lupauksen tai tarkan tiedon vartijoiden prosenttimäärästä. Valittaja on vielä esittänyt, ettei vartijan ammattitutkinnon suorittaneiksi ole voinut tarjouksessa ilmoittaa 100 prosenttia, koska tarjouspyynnössä on edellytetty tukityöllistettävän palkkaamista. Lisäksi valittaja on esittänyt, ettei tutkintojen eritasoisuutta ole otettu huomioon pisteytyksessä.

Tarjouspyynnössä on muun ohella edellytetty seuraavaa:

"Tarjoajan tulee ilmoittaa tässä % vartijan ammattitutkinnon, turvallisuusvalvojan erikoisammattitutkinnon ja/tai turvallisuusalan perustutkinnon suorittaneiden %-osuus Espoolle säännöllisesti palvelua suorittavista henkilöistä. Tarjoajan tulee ilmoittaa tutkinnon suorittaneiden vartijoiden % -osuus yhteisesti kaikille palvelukuvauksen osa-alueille. Eniten vaaditun koulutuksen omaavia vartijoita ilmoittanut saa 20 pistettä, johon muut tarjoukset suhteutetaan.

Säännöllisen paikallisvartioinnin osalta tarjoajan tulee nimetä vartijat ja ilmoittaa mahdollinen erikoisammattitutkinnon ja/tai turvallisuusalan perustutkinnon suorittaminen. Paikallisvartiointi edellyttää jatkuvaa noin 10 vartijan miehitystä (5 hlöä WeeGee museo ja 5 hlöä Puolarmetsän sairaala). Lista vartijoista sisältäen koulutustiedot ladataan liitteeksi tähän."

Osallistumispyynnössä yhtenä tarjoajan soveltuvuutta koskevana vaatimuksena on ollut se, että Espoon kaupungille osoitetut vartijat ovat vartijan peruskurssin suorittaneita. Tarjouspyynnön mukaan tarjousten laatuvertailussa on puolestaan arvioitu mainitun vaatimuksen ylittävää ammattitaitoa niin, että laatupisteitä on saanut, mikäli vartijalla on ollut vartijan ammattitutkinto, turvallisuusvalvojan erikoisammattitutkinto ja/tai turvallisuusalan perustutkinto.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen hankintasopimusluonnoksen kohdan 11 "Työllistäminen osana hankinnan kohdetta" mukaan palveluntuottaja on sitoutunut tarjoamaan kokopäiväisen työpaikan vähintään puoleksi vuodeksi yhdelle henkilölle, joka on ollut työttömänä vähintään kuusi kuukautta ennen työsuhteen alkua. Tarjouspyynnön liitteenä 3 olleessa palkkatukityöllistämisen kuvauksessa on muun ohella mainittu, että työllistetty henkilö voi sijoittua mihin tahansa tehtävään yrityksen palveluksessa.

Markkinaoikeus toteaa, että nyt tarkasteltavana olevassa asiassa tarjoajan soveltuvuutta koskevana vähimmäisvaatimuksena on edellä todetulla tavalla ollut se, että vartija on suorittanut vartijan peruskurssin. Tarjouspyynnön mukaan tarjousten laatuvertailussa on puolestaan arvioitu mainitun vaatimuksen ylittävää pätevyyttä niin, että laatupisteitä on saanut, mikäli vartijalla on ollut vartijan ammattitutkinto, turvallisuusvalvojan erikoisammattitutkinto ja/tai turvallisuusalan perustutkinto.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa arvioida, että nyt kyseessä olevassa hankinnassa palvelun tarjoamisesta vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityistä merkitystä hankintalain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö siten ole menetellyt virheellisesti käyttäessään ammatillista pätevyyttä soveltuvuuden arvioinnin lisäksi tarjousten vertailuperusteena.

Markkinaoikeus katsoo, että koulutusvaatimus on liittynyt hankinnan kohteeseen ja ollut alalla ammattimaisesti toimiville tarjoajille riittävän selvä. Asiassa ei ole käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi arvioitavissa, ettei tarjouspyyntö vaatimuksen vuoksi olisi ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia tarjouksia. Kun tarjouspyyntöasiakirjoista on lisäksi käynyt ilmi, ettei tukityöllistettävän tarvitse sijoittua nimenomaan vartijan tehtäviin, ei asiassa esitetyn selvityksen perusteella ole ollut estettä myöskään sille, että tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut kaikilla palvelua säännöllisesti suorittavilla henkilöillä olevan vartijan ammattitutkinto. Hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa määritellä myös, ettei tarjousten vertailussa ole ollut merkitystä sillä, minkä tasoinen vähimmäisvaatimukset ylittävä tutkinto on ollut kyseessä.

Palvelun haltuunottokuvaus ja raportointijärjestelmä

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä siltä osin kuin siitä ei ole käynyt ilmi, onko palvelun haltuunottokuvauksella ja raportointijärjestelmällä ollut merkitystä soveltuvuuden arvioinnissa vai tarjousten vertailussa.

Tarjouspyynnön kohdan 4 "Hankinnan kohteen kriteerit" alakohdassa "Lisäselvitykset" tarjoajia on pyydetty lataamaan tarjoukseensa palvelun haltuunottokuvaus sekä kuvaus raportointijärjestelmästä. Lisäselvityksiä ei ole tarjouspyynnössä pisteytetty, mutta niiden sisällöille on asetettu eräitä tarjouspyynnöstä ilmeneviä vaatimuksia. Kyseessä olevasta tarjouspyynnön kohdasta 4 on käynyt selkeästi ilmi laatua koskevan vertailuperusteen enimmäispisteet ja se, miten mainittu pistemäärä on eri laatutekijöistä muodostunut. Tarjouspyynnöstä on ollut pääteltävissä, ettei palvelun haltuunotto ja raportointijärjestelmän kuvauksilla ole ollut merkitystä tarjousten laatuvertailussa, koska kyseisten kuvausten kohdalla ei ole esitetty pistemääriä. Markkinaoikeus katsoo näin ollen tarjouspyynnön olleen tältä osin riittävän selvä.

Paikallisvartioinnin kuukausihinta

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä sen suhteen, miten tarjotun palvelun kuukausihinta tulisi laskea.

Tarjouspyynnön kohdassa 5 "Hinta ja kaupalliset ehdot" on asetettu hintatiedoille muun ohella seuraavat vaatimukset:

"Hintojen tulee olla kiinteitä yksikköhintoja sisältäen työehtosopimuksen mukaiset palkanlisät ja kaikki liitteessä 1 edellytetyt toimenpiteet sekä kaikki sivukulut, kuten aloitus-, käynti-, laskutus-, minimiveloitus-, raportointi-, matka- ja matka-aika- ym. vastaavat kulut. Erillistä veloitusta niistä ei hyväksytä.

Paikallisvartioinnin kohdalla tarjoajan tulee ilmoittaa sekä tuntihinnat että kiinteä kuukausihinta palvelulle arkisin klo 08.00–16.00. Lisäksi tulee ilmoittaa kuukausihinta säännölliselle 24/7 vartioinnille. Kuukausihinnan laskennassa ei saa käyttää korkeampaa tuntihintaa kuin tuntityönä tilattavassa palvelussa."

Markkinaoikeus toteaa, ettei tarjouspyynnössä ole määritelty, minkälaista laskentakaavaa käyttäen kuukausihinta tulisi laskea. Tarjoajat ovat siten voineet itse määritellä, miten ne laskevat kuukausihinnan ottaen kuitenkin huomioon, ettei kuukausihinnan laskennassa ole tullut käyttää korkeampaa tuntihintaa kuin tuntityönä tilattavassa palvelussa.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö on varannut G4S Security Services Oy:lle, PSG Turva Oy:lle ja Turvatiimi Oyj:lle mahdollisuuden antaa selvitys Securitas Oy:n hankintaoikaisun johdosta. Hankintayksikkö on todennut mainituilta tarjoajilta saamistaan selvityksistä käyneen ilmi, että kyseiset tarjoajat ovat laskeneet kuukausihinnan kukin omalla tavallaan, kuitenkin siten, ettei laskennassa ole käytetty korkeampaa tuntihintaa kuin tuntityönä tilattavassa palvelussa.

Markkinaoikeus katsoo, että siitä huolimatta, että tarjoajat olisivat laskeneet kuukausihinnan sinänsä tarjouspyynnössä esitetyn vaatimuksen sanamuotoa noudattaen, ovat laskennassa käytetyt erilaiset laskentatavat käytännössä johtaneet siihen, etteivät tarjoukset ole olleet kuukausihinnan osalta yhteismitallisia. Koska kuukausihinta on asiassa saadun selvityksen mukaan laskettu mukaan vertailuhintana käytettyyn palvelun kokonaishintaan, on kuukausihinnan suuruus vaikuttanut myös vertailtavaan kokonaishintaan. Tarjouspyynnössä esitetty kuukausihinnan ilmoittamista koskeva vaatimus ei siten ole ollut riittävän yksilöity ja selvä, jotta se olisi ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia sekä turvaamaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun hankintamenettelyssä.

Hälytysten vasteaika

Valittaja on esittänyt, ettei hälytysten vasteaikaa olisi saanut käyttää vertailuperusteena, koska sillä ei ole taloudellista merkitystä, se on perustunut tarjoajan lupaukseen ja sen käyttäminen vertailuperusteena saattaisi johtaa ylinopeuksiin.

Tarjouspyynnössä on todettu seuraavaa:

"Tarjoaja sitoutuu noudattamaan maksimissaan 20 minuutin vasteaikaa 75 % hälytyksistä. Tarjoaja voi tarjota myös 20 min alittavaa hälytysaikaa. Lyhin 20 min. alittava vasteaika saa 20 pistettä, johon muut tarjoukset suhteutetaan. (Edellytetty 20 min. vasteaika ei kerrytä laatupisteitä.)".

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Hankintayksiköllä on myös lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin. Hälytysten vasteaikaa koskeva vaatimus on ollut kaikille tarjoajille sama. Hankintayksiköllä on oikeus ottaa tarjousten arvioinnissa huomioon sellaisia mitattavia hankinnan kohteeseen liittyviä laadullisia ja taloudellisia tekijöitä, jotka eivät tuota välitöntä taloudellista etua hankintayksikölle, mutta joilla voidaan vastata asianomaisen yleisön tarpeisiin. Markkinaoikeus katsoo, että vasteaikaa koskeva laatuvertailuperusteen alakohta on liittynyt hankinnan kohteeseen, ollut syrjimätön ja sen perusteella hankintayksikkö on voinut osaltaan selvittää, mikä tarjouksista on sille kokonaistaloudellisesti edullisin.

Asiakastyytyväisyyskysely

Valittaja on esittänyt, ettei asiakastyytyväisyyskyselyä olisi saanut käyttää vertailuperusteena, koska se ei ole liittynyt hankinnan kohteeseen eivätkä eri tahojen mielipiteet ole voineet olla yhteismitallisia.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu seuraavaa:

"Espoon kaupunki lähettää kyselyn niille kolmelle yritykselle, jotka tarjoaja on ilmoittanut referenssiasiakkuuksina. Tarjoajan vastauksista saamat pisteet lasketaan yhteen. Eniten pisteitä saanut saa 10 laatupistettä, johon muut tarjoukset suhteutetaan. Jos referenssiasiakas ei kahdesta muistutuksesta huolimatta vastaa kyselyyn, saa tarjoaja puuttuvan vastauksen osalta 0 pistettä. (Vain tarjoajien kyselystä saamat kokonaispistemäärät ilmoitetaan hankintapäätöksessä, kysymyskohtaisia pistelukuja ei julkisteta.)."

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa sinänsä käyttää asiakastyytyväisyyttä kokonaistaloudellisen edullisuuden laatuvertailuperusteen alakohtana. Asiakastyytyväisyyttä koskevat arvioinnin perusteet ovat olleet etukäteen tarjoajien tiedossa, ja tarjoajat ovat itse voineet nimetä ne referenssiasiakkaat, joiden vastausten perusteella pisteytys on tapahtunut. Vertailuperuste ei siten ole ollut syrjivä, ja asiakastyytyväisyydellä voidaan arvioida olevan merkitystä hankintayksikön arvioidessa, mikä tarjouksista on sille kokonaistaloudellisesti edullisin.

Perustelut asiassa diaarinumero 2015/171

Securitas Oy on esittänyt, että G4S Security Services Oy:n, PSG Turva Oy:n ja Turvatiimi Oyj:n tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia kuukausihinnan osalta.

Edellä kuukausihinnan määräytymisen epäselvyydestä lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua valittajan edellä mainitusta väitteestä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hyvitysmaksun määrääminen ei tule hankintalain 95 §:n 1 momentin nojalla toissijaisena seuraamuksena tämän hankintamenettelyn osalta kysymykseen.

Koska jo tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Espoon kaupunki aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevia vartiointipalveluita koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö ja PSG Turva Oy saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Espoon kaupungin liiketoimintajohtajan 5.3.2015 tekemän hankintapäätöksen § 9. Markkinaoikeus kieltää Espoon kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 150.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää Espoon kaupungin ja PSG Turva Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta asioissa diaarinumerot 2015/170 ja 2015/171.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Teija Kotro ja Hannamaria Nurminen.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu täytäntöönpanon osalta korkeimmassa hallinto-oikeudessa 18.12.2015 taltionumero 3785.

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4.9.2017 taltionumero 4202.