MAO:176/15

ASIAN TAUSTA

Salon kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 1.9.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta vanhusten tehostetun palveluasumisen hankinnasta vuosille 2015–2017 ja kahdelle optiovuodelle.

Salon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 22.10.2014 § 131 hylännyt muun muassa Lamminniemen Hyvinvointikeskus Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena ja valinnut palvelun tuottajiksi SALVA ry:n, Mainio Vire Oy:n, Halikon Vanhustenkotiyhdistys ry:n ja Kuusjoen Kotisatama Oy:n.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on ollut noin 2.800.000 euroa vuodessa.

Markkinaoikeus on 1.12.2014 antamallaan päätöksellä hylännyt valittajan väliaikaista kieltoa koskevan vaatimuksen. Hankintayksikkö on 11.12.2014 ilmoittanut, että hankintasopimuksia tullaan tekemään ehdollisina 1.1.2015 alkaen.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Lamminniemen Hyvinvointikeskus Oy on pyytänyt käsittelyluvan myöntämistä sekä vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Salon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan hankintapäätöksen 22.10.2014 § 131 siltä osin kuin päätöksessä on suljettu valittajan tarjous tarjouskilpailun ulkopuolelle ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on myös vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksun. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan valittajan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.414 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä rajannut hankittavan asumisyksikön sijaintipaikaksi Salon kaupungin. Hankintayksikkö on näin menetellessään käyttänyt hankinnassa vaatimuksia, jotka ovat asettaneet tarjouskilpailuun osallistuneet eriarvoiseen asemaan. Sijaintipaikkaa koskeva vaatimus on syrjinyt valittajaa perusteettomasti ja suosinut voittaneita tarjoajia sekä rajoittanut kilpailua. Hankintayksikön olisi tullut käyttää hyväksi olemassa olevat kilpailumahdollisuudet ja mahdollistaa kaikille tarjoajille yhtäläinen mahdollisuus osallistua tarjouskilpailuun.

Alueellisesti rajoittavat vaatimukset ovat julkisissa hankinnoissa syrjiviä ja kiellettyjä. Tarjouspyynnön rajaamisella Salon kaupungin alueelle ei ole myöskään vanhusten tehostetun palveluasumisen laadun kannalta merkitystä.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä määritellyt palvelun tuottamisen hyväksyttäväksi sijaintipaikaksi suhteellisuusperiaatteen vastaisesti erittäin suppean maantieteellisen alueen. Valittajan toimipiste sijaitsee Somerolla osoitteessa Jänistie 1. Salon kaupungin raja sijaitsee 2.830 metrin päässä valittajan toimipisteestä. Salon keskustasta pääsee autolla valittajan toimipisteeseen noin puolessa tunnissa. Näin ollen valittajan toimipiste sijaitsee kohtuullisen matkan päässä Salon kaupungista. Sijaintipaikan kohtuullinen etäisyys ei ole este asukkaan ja hänen lähiomaisensa yhteydenpidolle.

Hankinnan kohteena oleva tehostettu palveluasuminen perustuu sosiaalihuoltolakiin. Sekä kotikuntalaki että sosiaalihuoltolaki mahdollistavat asumispalvelujen järjestämisen toisen kunnan alueella. Kotikunnan ulkopuolella asuvalle asukkaalle ei tule myöskään lisäkustannuksia asumispaikan vaihtamisesta. Edellä mainitut lait eivät rajoita tarjousten vastaanottamista myöskään laajemmalta alueelta eivätkä ole esteenä sille, että asumispaikka voidaan ottaa vastaan myös toisesta kunnasta. Tarjouspyynnön rajaaminen Salon kaupungin alueelle ei ole edellä mainittujen lakien tarkoituksen mukainen. Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä mitenkään perustellut sijaintipaikan rajaamista.

Salon kaupunki ja Someron kaupunki muodostavat Salon seutukunnan, joka on yhtenäinen talous- ja työssäkäyntialue. Salon kaupunki ostaa laajalti palveluja Someron kaupungilta. Sosiaalipalveluille on tyypillistä, että niitä tuotetaan myös ympäristökunnissa yli kuntarajojen. Kaupungit tekevät yhteistyötä laajasti eri palvelualoilla.

Valittajalla on ollut ja on asiakkaita Salon kaupungissa. Valittaja tuottaa asumispalveluja muun ohella sotainvalideille ja -veteraaneille. Valittaja on hyväksytty Salon kaupungin vanhusten tehostetun asumispalvelun palvelusetelitoimittajaksi. Hankintapäätöksessä ei ole perusteltu sitä, miksi valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailun ulkopuolelle mutta valittaja on kuitenkin hyväksytty palvelusetelitoimittajaksi. Hankintayksikön ei olisi tullut sulkea valittajan tarjousta tarjouskilpailusta, kun kysymys on samasta tehostetun palveluasumisen hankinnasta. Palvelusetelillä tulevat asiakkaat hoidetaan valittajan toimipisteessä Somerolla.

Vastine

Vaatimukset

Salon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Hankinta on kilpailutettu puitejärjestelynä, johon valitaan enintään viisi palveluntuottajaa. Sopimuskauden aikana Salon kaupunki hankkii tarjouskilpailun kohteena olevia palveluita palveluntuottajilta tarpeensa ja harkintansa mukaan. Sopimuskauden aikana tehtävät hankinnat tehdään puitejärjestelyyn valituilta palveluntuottajilta minikilpailutuksen avulla. Siten palveluntuottajalta ei hankita välttämättä yhtään toimeksiantoa sopimuskauden aikana.

Tarjouspyynnön vaatimusta asumisyksikön alueen rajaamisesta voidaan perustella Salon kaupungin laajalla koolla. Salon kaupungin pinta-ala on lähes kaksituhatta neliökilometriä ja se muodostuu kymmenen aiemman kunnan alueesta. Kyseessä ei siis ole suppea alue. Kun kysymys on vanhusten tehostetun palveluasumisen hankinnasta ostopalveluna, kunnan rooli hoitopaikan osoittamisessa on merkittävä. Omaisten ja asiakkaiden sijoitustoiveet kohdistuvat pääasiassa kaupungin ydinkeskustan hoitopaikkoihin. Palveluseteli mahdollistaa tulevaisuudessa asiakkaan valintamahdollisuudet entistä laajemmin.

Samanaikaisesti vanhusten tehostetun palveluasumisen hankinnan kilpailuttamisen kanssa hankintayksikkö on käynnistänyt ilmoitusmenettelyn palvelusetelituottajista koskien vanhusten tehostetun palveluasumisen hankintaa. Tehostetun palveluasumisen painopiste tulee jatkossa suurelta osin siirtymään palvelusetelitoimintaan. Muun ohessa valittaja on hyväksytty tehostetun palveluasumisen palvelusetelituottajien rekisteriin Salon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksellä 22.10.2014 § 134.

Valituksessa tarkoitettua kilpailutettua vanhusten tehostettua palveluasumista tullaan käyttämään kaupungin toimesta vain silloin, kun asiakas on kieltäytynyt palvelusetelistä tai kaupungin omia tehostetun palveluasumisen paikkoja ei ole saatavilla. Suoritetun kilpailutuksen perusteella kaupungin vuorokausihinnat vanhusten tehostetussa palveluasumisessa tulevat pienenemään.

Kuultavien lausunnot

SALVA ry, Mainio Vire Oy, Halikon Vanhustenkotiyhdistys ry ja Kuusjoen Kotisatama Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoja.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Käsittelylupa

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 86 §:n 3 momentissa tarkoitetun käsittelyluvan myöntäminen ei ole edellytys valittamiselle markkinaoikeuteen asiassa, joka koskee hankintalain 31 §:n mukaista menettelyä, jolla puitejärjestely on perustettu, kuten nyt käsillä olevassa tapauksessa. Käsittelyluvan myöntäminen sen sijaan on valittamisen edellytys puitejärjestelyyn perustuvissa hankintalain 32 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetuissa hankinnoissa eli niin sanotussa kevennetyssä kilpailutuksessa, josta nyt ei siis ole kysymys. Näin ollen Lamminniemen Hyvinvointikeskus Oy:n valituksen tutkimisen edellytys ei ole käsittelyluvan myöntäminen ja valitus on siis suoraan tutkittavissa markkinaoikeudessa.

Sovellettavat oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjouspyyntö on hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä 44 §:ssä säädetään.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa. Teknisissä eritelmissä on mahdollisuuksien mukaan otettava huomioon vammaisten käyttäjien tarpeet.

Hankintalain 21 §:n 3 momentin viittaussäännöksen perusteella tässä asiassa sovellettavaksi tulevan hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Asian arviointi

Tarjouspyynnön mukaan se on koskenut sosiaalihuoltolain 17 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettuja vanhusten, mukaan lukien muistisairaiden, tehostettuja asumispalveluja palveluntuottajan hankkimissa tiloissa. Edelleen tarjouspyynnön mukaan tehostettua palveluasumista järjestetään sekä kaupungin omana toimintana että ostopalveluna. Osa hankittavista palveluista toteutuu palvelusetelillä, mikäli asiakas valitsee palvelusetelivaihtoehdon. Palveluntuottajan tulee olla valmis tarjoamaan asumispalvelua heti sopimuskauden alusta 1.1.2015 lukien.

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kuvaus" on todettu muun ohessa, että palveluasumisen avulla tuetaan ja edistetään asiakkaan hyvinvointia, turvallisuutta ja hyvää elämänlaatua. Asumisyksikkö on viihtyisä ja kodinomainen ja asukkaille tarjotaan heidän yksilölliset tarpeensa huomioivaa palvelua. Tavoitteena on, että asiakkaat voivat elää asumisyksikössä tarvittaessa elämänsä loppuun saakka.

Tarjouspyynnön kohdassa "Puitejärjestely" on esitetty, että hankinta tullaan toteuttamaan puitejärjestelynä ja että puitesopimukset tullaan tekemään viiden tarjouskilpailussa eniten pisteitä saaneen palveluntuottajan kanssa. Hankintayksikkö tulee tarjouspyynnön mukaan hankkimaan tarjouskilpailun kohteena olevia palveluja tarpeensa ja harkintansa mukaan.

Tarjouspyynnön kohdassa "Toiminnan organisointi, toimintaedellytysten turvaaminen ja asiakasrakenne" on muun ohella mainittu, että asumisyksikön tulee sijaita Salossa.

Tarjouspyynnön liitteen 2 kohdassa "Palveluohjaus (SAS-toiminta)" on mainittu muun ohella, että jos palveluohjausryhmä valitsee vaihtoehdoista ostopalveluna hankittavan sijoituspaikan, asukkaan sijoittamiseksi tutkitaan ensin palvelusetelin käyttömahdollisuus määrärahojen puitteissa. Liitteen kohdassa "Ostopalvelu puitejärjestelyn piirissä" on mainittu, että jos asiakas ja hänen omaisensa eivät halua käyttää palveluseteliä tai palveluohjausryhmä toteaa, ettei palveluseteli sovellu kyseisen asiakkaan tapauksessa hankintamenetelmäksi, siirrytään puitejärjestelyn mukaiseen minikilpailutukseen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti ja että sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten tulee kuitenkin olla hankinnan kannalta perusteltuja eivätkä ne saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua. Hankintayksikön on myös otettava huomioon vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta.

Hankintayksikkö on vastineessaan markkinaoikeudelle perustellut edellä mainittua tarjouspyynnössä asumisyksikön sijaintipaikalle asetettua vaatimusta sillä, että Salon kaupungin alue on hyvin laaja ja se muodostuu kymmenestä aiemmin itsenäisestä kunnasta. Hankintayksikkö on myös esittänyt, että kun kysymys on vanhusten tehostetun palveluasumisen hankinnasta ostopalveluna, kunnan rooli hoitopaikan osoittamisessa on merkittävä. Lisäksi hankintayksikön mukaan asiakkaiden ja heidän omaistensa sijoitustoiveet kohdistuvat pääasiassa kaupungin ydinkeskustan hoitopaikkoihin.

Hankintayksikkö on myös todennut, että samanaikaisesti vanhusten tehostettua palveluasumista koskevan tarjouskilpailutuksen kanssa se on käynnistänyt ilmoitusmenettelyn palveluntuottajista palveluseteli-toimintaan. Hankintayksikkö on viitannut tarjouspyynnössä mainittuun ilmoitukseen siitä, että vuoden 2015 alusta asiakkaille tullaan tarjoamaan ensisijaisena vaihtoehtona palveluseteliä. Hankintayksikkö on palvelusetelitoiminnalla halunnut noudattaa sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annetussa laissa ilmaistua lain tarkoitusta lisätä asiakkaan valinnan mahdollisuuksia. Hankintayksikkö on ilmoittanut, että valittaja on tullut hyväksytyksi tehostetun palveluasumisen palvelusetelituottajarekisteriin.

Hankinnan kohteelle tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee edellä lausutun perusteella olla hankinnan kannalta perusteltuja eivätkä ne saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua. Nyt käsillä olevassa hankinnassa on kysymys kodinomaisen ja turvallisen asumispaikan järjestämisestä tarvittaessa asukkaan elämän loppuun saakka. Ottaen huomioon nyt kysymyksessä olevan ostopalveluna hankittavan palvelun tarkoitus ja alueellinen luonne sekä hankinnan luonne muuna kuin asiakkaan valintaan perustuvana palveluna, mistä sen sijaan palvelusetelin avulla tuotettavassa palvelussa on kysymys, asumisyksikön sijainnilla Salon kaupungissa voi olla sanotussa kaupungissa kotipaikan omaavalle asiakkaalle ja hänen omaisilleen merkitystä. Asumisyksikön sijaintipaikkaa koskeva tarjouspyynnön edellytys on ollut myös objektiivinen ja sinällään jokaisen tarjoajan täytettävissä, eikä se ole perusteettomasti rajoittanut kilpailua.

Myös eräiden muiden tarjoajien kuin valittajan tarjouksia on suljettu tarjouskilpailun ulkopuolelle sillä perusteella, että tarjotun asumisyksikön sijaintipaikka ei ole ollut Salo.

Edellä mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa rajoissa perustellusti edellyttää ostopalveluna hankittavan palvelun asumisyksikön sijaintipaikalta sitä, että sen tulee sijaita Salossa.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti asettaessaan tarjouspyynnössä hankittavan palvelun asumisyksikön sijaintipaikkaa koskevan edellytyksen ja sulkiessaan siihen perustuen muun ohessa tarjouspyynnön vastaisen valittajan tarjouksen tarjouskilpailun ulkopuolelle. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä muun ohessa hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Sami Myöhänen ja Marco Grönroos.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.