MAO:269/15

ASIAN TAUSTA

Kankaanpään kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 17.4.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta puhtaanapitopalvelujen hankinnasta ajalle 1.9.2014–31.12.2016 ja mahdolliselle kahdelle yhden vuoden optiokaudelle 1.1.–31.12.2017 ja 1.1.–31.12.2018.

Kankaanpään kaupunginhallitus on 30.6.2014 tekemällään hankintapäätöksellä § 220 valinnut SHP-Palvelut Ky:n tarjouksen seuraavien kohteiden osalta: Kaupungintalo, Tekninen keskus, Kukonlaulu, Tähtitorni, Niinisalon koulu, Laurin koulu, Kyynärjärven koulu, Vihteljärven koulu, Liikuntakeskus, Musiikkiopisto, Impivaaran päiväkoti, Myllymäen päiväkoti, Torikadun päiväkoti ja Leppis.

Kankaanpään kaupunginhallitus on edellä mainitulla päätöksellään valinnut Kilita Puhtauspalvelut Oy:n tarjouksen muiden kohteiden osalta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 2.365.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä panna täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Kilita Puhtauspalvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on valinnut virheellisesti toiseksi palveluntuottajaksi yrityksen, joka ei ole tarjouksessaan antanut tarjouspyynnössä vaadittuja tietoja. Sen tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjouspyynnössä on vaadittu ilmoitettavaksi työnjohtoon kuluva aika kertaa kohden. SHP-Palvelut Ky:n tarjous ei ole vastannut tarjouspyyntöä, koska työnjohtoon kuluva aika kertaa kohden on jätetty ilmoittamatta. Yrityksen tarjouksen kohdassa "Muut vaatimukset" on ilmoitettu "työnjohdolle emme tule asettamaan kiinteää kellonaikaa tai aikamäärää/päivä, mitä kohteissa käytetään, mutta työnjohto on koko siivousajan myös illalla tavoitettavissa." Lisäksi tarjouksessa on ilmoitettu, että jos he puhuisivat kaikista tarjouspyynnössä olevista siivouskohteista, heidän paras arvionsa työnjohdon ajaksi olisi ollut noin "3

Tarjouspyynnössä on lisäksi vaadittu, että laskun yhteydessä on oltava työntekijän tuntilista kohteittain. SHP-Palvelut Ky on ilmoittanut oman ilmoitusmenettelynsä: "Tuntiseuranta on luettavissa laskuntarkastajalla nettipohjaisesta työajanseurannasta joka on käytössämme". Tässä tarjoajan ehdotuksessa hankintayksikön tehtäväksi on jäänyt haeskella tuntiseuranta itse kyseisestä palvelusta.

Vastine

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten mukaisesti.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnön kohdassa 7. "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset" pyytänyt ilmoittamaan tarjouksessa työnjohdollisen ajan kertaa kohden. Työnjohdollista aikaa ei ole kysytty tarjousliitteessä, jossa kaikki pyydetyt tiedot oli annettava ehdottomina. Hankintayksikkö ei ole asettanut vaatimukseksi mitään työnjohdollista vähimmäis- tai kiinteää aikamäärää kohdetta kohden.

Työnjohdollinen aika ei ole ollut arviointikriteerinä. Jos jostain tarjouksesta olisi jopa puuttunut kokonaan työnjohdollinen aika, ei sillä olisi ollut lopputuloksen kannalta merkitystä.

Kaikki tarjoajat ovat täyttäneet tarjousliitteen vaaditulla tavalla ja myös ilmoittaneet työnjohdollisen ajan. SHP-Palvelut Ky on ilmoittanut työnjohdolliseksi ajaksi noin 3 tuntia päivää kohden ja ilmoittanut, että työnjohto on tavoitettavissa 02-alkuisesta numerosta ympäri vuorokauden.

Laskutus ja maksuehdot eivät ole olleet tarjouspyynnössä kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimuksia. Tarjouspyynnön kohdassa 6 "Laskutus ja maksuehto" on olleet asiat, jotka sovitaan hankintasopimuksen yhteydessä. Tarjouspyynnössä on pyydetty, että laskun mukana on tultava kohteittain työntekijän tuntilista, josta käy ilmi päiväys, työntekijän nimi ja työaika/siivouskerta. SHP-Palvelut Ky on tarjouksessaan ilmoittanut, että tuntiseuranta on luettavissa nettipohjaisesta työajanseurannasta. Hankintayksikkö saa näin tarjouspyynnössä pyytämänsä tuntiseurannan tietoonsa. Se, miten tuntiseuranta hankintayksikölle toimitetaan, ei voi olla tarjouksen hylkäämisen peruste.

Kuultavan lausunto

Vaatimukset

SHP-Palvelut Ky on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen perusteettomana.

Perusteet

Tarjouspyynnön hintalomakkeessa ei ole edellytetty työnjohdon ajan merkitsemistä kohdekohtaisesti, joten se on kuultavan tarjouksessa ilmoitettu kokonaisaikana. Esitetty kokonaisaika vastaa valittajan ilmoittamaa kokonaisaikaa.

Kuultavan tarjouksessa on mainittu, että "tuntiseuranta on luettavissa laskuntarkastajalla nettipohjaisesta työajanseurannasta, joka on käytössämme". Järjestelmää on esitetty sen tuomien hyötyjen ja säästöjen näkökulmasta. Kuultava ei ole tarjouksessaan kieltäytynyt tuntilistojen toimittamisesta myös paperisina.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt vastaselityksessään muun ohella, että tarjousvertailussa on ollut useita kohtia, joista tarjoajille on tullut arvioinnissa samat yhteispisteet. Kaupunginhallitus on ratkaissut palveluntoimittajan siten, että se tarjoajista, jolla on ollut edullisempi hinta, on voittanut kyseisen kohteen. Tasapistetapauksissa tulisi tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi suorittaa arvonta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Valituksen kohde

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.

Muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellä valittaja on valittu palveluntoimittajaksi osaan kohteista. Näiden kohteiden osalta valittajalla ei ole oikeussuojan tarvetta, joten markkinaoikeudessa on ratkaistavana hankintamenettelyn hankintalainsäännösten mukaisuus vain niiltä osin kuin hankintayksikkö on valinnut toisen tarjoajan tarjouksen.

Oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain esitöissä on 46 §:n kohdalla (HE 50/2006 vp, s. 90 ja 91) todettu, että oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen sekä yleisten sopimusoikeudellisten periaatteiden edellyttävän tarjousten olevan tarjouspyynnön mukaisia. Hankintayksikön tulee siten hylätä sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia. Siten esimerkiksi sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnössä esitettyjä teknisiä eritelmiä tai muita hankinnan kohdetta koskevia vaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta. Tarjouksen hylkäämistä tulee arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset tulee pääsääntöisesti hylätä.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa hankintalain 2 §:n 1 momentin vastaisesti.

SHP-Palvelut Ky:n tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittaja on esittänyt, että SHP-Palvelut Ky:n tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska siinä ei ole ilmoitettu työnjohtoaikaa kohdetta ja kertaa kohti. Valittajan mukaan voittanut tarjoaja ei myöskään ole tarjouksessaan sitoutunut toimittamaan laskujensa mukana tarjouspyynnössä edellytettyä työntekijöiden tuntilistaa.

Työnjohdollinen aika

Tarjouspyynnön kohdan 7. "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset" alakohdassa "Muut vaatimukset" on muun ohella esitetty seuraava vaatimus:

"Palveluntarjoajan tulee ilmoittaa tarjouksessa siivousaika kohteittain/kerta sekä työnjohdollinen aika/kerta."

Lisäksi sanotussa alakohdassa on muun ohella edellytetty, että tarjoajan tulee laatia siivouspalvelujen laadullinen ja toiminnallinen kuvaus. Alakohdassa "Siivoustyön kuvaus ja laatuvaatimukset" on todettu, että esittelytilaisuudessa jaetaan palvelukuvaus kohteiden tiloista, siivoustiheydestä sekä laadullisesta vaatimustasosta. Palvelukuvauksen mukainen toiminta on ollut edellytys tarjouksen hyväksymiselle tarjousvertailuun. Palvelukuvauksessa tai muualla tarjouspyynnössä ei ole asetettu työnjohdollista aikaa koskevia ehdottomia vähimmäisvaatimuksia

Tarjouspyynnön kohdan 9 "Päätöksenteon perusteet" mukaan hankinta toteutetaan kokonaistaloudellisesti edullisimpien tarjousten perusteella. Hankinnan arvioinnissa maksimipistemäärä on siivouspalvelujen laadullisen ja toiminnallisen kuvauksen sekä toimintavarmuuden ja joustavuuden osalta 70 ja hinnan osalta 30 pistettä.

Tarjouspyynnön edellä mainitussa kohdassa on myös todettu seuraavaa:

"Hankinnan arviointikriteerit, joiden arvioinnissa painotetaan erityisesti

Siivouspalvelujen laadullinen ja toiminnallinen kuvaus 40 %
- siivoukseen käytettävä aika
- puhtaustaso ja sen tasalaatuisuus
- toimintatapa tarjotussa ympäristössä
- kohteen esteettömän toiminnan huomioiminen

Toimintavarmuus 30 %
- henkilöstön töissäpysyvyys ja poissaolot
- henkilöstön yhteistyökyky
- henkilöstön joustavuus erityistilanteissa
- toimintavarmuus aikaisemmissa kohteissa

Tarjoushinta 30 %
- tarjoushinta (ylläpito- ja perussiivouksen yhteyshinta)

Katso tarkat hankinnan kohteen kriteerit kohdasta Hankinnan kohteen kriteerit."

SHP-Palvelut Ky on tarjouksessaan ilmoittanut seuraavaa:

"Työnjohdolle emme tule asettamaan kiinteää kellonaikaa tai aikamäärää/päivä, mitä kohteissa käytetään, mutta työnjohto on koko siivousajan myös illalla tavoitettavissa. Työnjohtaja vastaa siivouksen tasalaatuisuudesta. Jos puhuisimme kaikista tarjouspyynnössä olevista siivouskohteista, paras arvioni työnjohdon ajaksi / päivä olisi noin 3 ≤ h/päivä. Työnjohdon ajankäytön kohteissa asiakas voi seurata myös ajankäytönhallinnan järjestelmästä."

Edellä todetuin tavoin tarjouspyynnössä tai sen liitteissä ei ole asetettu työnjohdollista aikaa koskevia ehdottomia vähimmäisvaatimuksia tai todettu, että työnjohdollista aikaa käytettäisiin vertailuperusteena.

SHP-Palvelut Ky:n tarjouksessa on edellä todetuin tavoin ilmoitettu työnjohdollinen aika. Mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole toiminut hankintapäätöstä tehdessään valittajan esittämällä tavalla virheellisesti, kun se ei ole tällä perusteella sulkenut SHP-Palvelut Ky:n tarjousta tarjouskilpailusta.

Tuntilistat

Tarjouspyynnön kohdassa 6. "Laskutus ja maksuehto" on todettu seuraavaa:

"Maksuehto on 21 päivää netto. Laskutus tapahtuu kuukausittain jälkikäteen. Laskun mukana on tultava työntekijän tuntilista kohteittain, josta käy ilmi päiväys, työntekijän nimi ja työaika/siivouskerta."

SHP-Palvelut Ky on tarjouksessaan ilmoittanut, että "Maksuehto 21 pv netto / kuukausittain jälkikäteen. Laskutamme verkkolaskulla, laskun lähettäjä Apix. Tuntiseuranta on luettavissa laskuntarkastajalla nettipohjaisesta työajanseurannasta joka käytössämme." Lisäksi tarjouksen mukaan "Siivouskohteessa käytetyn ajan ja henkilön tai henkilötiedot asiakas tai asiakkaan yhteyshenkilö voi seurata reaaliajassa nettipohjaisesta ajanhallintajärjestelmästämme". Tarjouksessa on vielä todettu muun ohella seuraavaa: "Otamme käyttöömme kesäkuussa 2014 työajanseurannan järjestelmä. Järjestelmältä asiakas työaikaraportit, josta saa tiedon kuka henkilö on ollut siivoamassa, ja kuinka kauan (aloitus – ja lopetusaika). Järjestelmästä pystytään seuraamaan mitä työtä työkohteessa tehdään. Raportit tulevat siivoojittain ja kohteittain. Siivoojittain tiedot siirtyvät suoraan palkkatoimistoon. Myös työnjohdon käynnit asiakkaan tilassa, kirjautuvat järjestelmään ja ovat asiakkaan luettavissa. Asiakas saa automaattiset raportit kohteittain ajastettuina joko viikoittain, kahden viikon tai kuukauden välein. Asiakas voi katsoa omia kohteita ja tarkastella niiden siivouskäyntejä omilla tunnuksilla, jotka me luovutamme asiakkaalle. Kaikki tiedot säilyvät 5 vuotta."

Markkinaoikeus toteaa, ettei tarjouspyynnössä ole edellytetty, että lasku ja tuntilistat tulisi toimittaa paperimuodossa. Näin ollen myös sähköisen laskun ja tuntilistan on katsottava täyttävän tarjouspyynnön vaatimukset. Edellä todetuin tavoin SHP-Palvelut Ky:n työajanseurantaohjelmasta on saatavissa tarjouspyynnössä ovat hankintayksikön saatavilla tarjouspyynnössä edellytetyt tiedot reaaliajassa ja siitä saa automaattiset raportit kohteittain ajastettuina joko viikoittain, kahden viikon tai kuukauden välein. Mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole toiminut hankintapäätöstä tehdessään valittajan esittämällä tavalla virheellisesti, kun se ei ole tälläkään perusteella sulkenut SHP-Palvelut Ky:n tarjousta tarjouskilpailusta.

Tasapisteet

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön olisi pitänyt valita siivouskohteen saaja arpomalla silloin, kun tarjoajat olivat saaneet samat yhteispisteet.

Hankintalaki ei sisällä säännöksiä menettelystä tilanteessa, jossa tarjousvertailu päättyy tasapisteisiin. Hankintayksiköllä on näin ollen harkintavaltaa sen suhteen, millä perusteella se valitsee tarjouskilpailun voittajan. Hankintayksikön menettelyä on tällöin arvioitava hankintalain 2 § 1 momentissa asetetun hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun näkökulmasta. Oikeuskäytännössä on katsottu, että hankintayksiköllä on tarjousvertailun päättyessä tasatulokseen oikeus valita esimerkiksi halvimman hinnan tarjonnut tarjoaja.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Markus Mattila.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.