MAO:270/15

ASIAN TAUSTA

Liikennevirasto (jäljempänä myös hankintayksikkö) on omasta ja Espoon kaupungin, Vantaan kaupungin, Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymän (HSL) ja Helsingin kaupungin liikennelaitoksen (HKL) puolesta ilmoittanut 27.2.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta lähiliikennealueen liikenneasemien järjestyksenvalvonta- ja vartiointipalveluja koskevasta hankinnasta kolmen vuoden sopimusajalle ja mahdolliselle yhden vuoden optiokaudelle. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että kukin hankintailmoituksessa mainittu hankintayksikkö päättää omalta osaltaan hankinnasta valitsemalla palvelun tuottajan.

Liikenneviraston ylijohtaja ja projektipäällikkö ovat 29.9.2014 tekemällään hankintapäätöksellä (dnro 1530/065/2014) valinneet Turvatiimi Oyj:n tarjouksen Liikenneviraston palvelutarpeisiin.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 8.700.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu, eikä hankintapäätöstä ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Securitas Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyään ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Valittaja on myös vaatinut, että sille toimitetaan 30.4.2014 päivätyn tarjouspyynnön perusteella annetut tarjoukset myös niiden salassa pidettäviltä osin ja voittaneen tarjoajan 19.8.2014 päivätyn tarjouspyynnön perusteella antama tarjous.

Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat asianosais- ja oikeudenkäyntikulut 10.109 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintamenettely on ollut virheellistä.

Hankintayksikkö on julkaissut 30.4.2014 tarjouspyynnön, jossa ei ollut kielletty rinnakkaisia tarjouksia. Tarjouspyynnön kohde on mahdollistanut erilaisia ratkaisuja palveluiden tarjoamiselle. Valittaja on pyrkinyt tarjoamaan rinnakkaisilla tarjouksilla mahdollisimman monipuolisesti tarjouspyynnön mukaiset palvelut tarjouspyynnön edellyttämässä laajuudessa. Rinnakkaiset tarjoukset ovat mahdollistaneet myös erilaisten hinnoittelumallien hyödyntämisen tarjouksissa.

Hankintayksikkö on kuitenkin 30.4.2014 päivätyn tarjouspyynnön perusteella annettujen tarjousten arvioinnin jälkeen pyytänyt uusia tarjouksia 19.8.2014 päivätyllä tarjouspyynnöllä. Uudessa tarjouspyynnössä on kielletty rinnakkaisten tarjousten antaminen ja muutettu hintapisteiden arviointikriteerejä. Hankintayksikkö on kieltänyt rinnakkaiset tarjoukset sillä perusteella, että hintavertailu on muodostunut ongelmalliseksi, ja että tarjouspyyntö ei ole ollut omiaan tuottamaan vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjoajien tasapuolinen kohtelu edellyttää, ettei tarjousten valintaan vaikuttavia seikkoja muuteta enää tarjousmenettelyn aikana. Alkuperäisen tarjouspyynnön muuttaminen ei ole johtunut tarjoajien esittämistä kysymyksistä tai alkuperäiseen tarjouspyyntöön tehdyistä täsmennyksistä. Hankintayksikkö ei ole esittänyt hyväksyttävää perustetta muutoksille. Se ei ole edes ilmoittanut selkeästi tarjouspyyntöön tehdyistä muutoksista, koska uudessa tarjouspyynnössä on mainittu, että rinnakkaisten tarjousten kieltämisen lisäksi tarjouspyyntö vastaisi muilta osin aiempaa tarjouspyyntöä, vaikka myös hintapisteytystä on muutettu. Muutokset ovat vaikuttaneet ratkaisevasti hankintamenettelyn lopputulokseen.

Poistamalla mahdollisuus tehdä rinnakkaisia tarjouksia ja hintapisteiden määräytymiseen vaikuttava kriteeri ei vaikuteta tarjousten vertailukelpoisuuteen. Tällöin lähinnä rajoitetaan tarjousten lukumäärää, mutta ei vaikuteta tarjousten sisältöön. Uudessa tarjouspyynnössä ei ole esitetty sellaisia hankinnan kohteeseen tai tarjousten arviointiin liittyviä tarkennuksia, jotka olisivat tosiasiallisesti tehneet tarjousten sisällöistä vertailukelpoisempia.

Kieltämällä rinnakkaiset tarjoukset ja muuttamalla palveluiden hinnoittelun arviointikriteereitä valittaja on voinut antaa vain yhden tarjouksen, jossa sen on täytynyt ottaa huomioon edellytetyt laatukriteerit ja palvelukuvaus uudella tavalla ja samalla muuttaa tarjottujen palvelujen hintaa ja laatua. Tarjouspyyntöä ei ole täsmennetty hankintayksikön tarjousten vertailukelpoisuuteen liittyvää perustelua vastaavaksi.

Muutokset ovat tähdänneet tarjousten hintojen tarkistamiseen ilman todellista hankinnan kohteeseen kohdistuvaa muutosta. Tätä on pidettävä lainvastaisena tinkimisenä.

Hankintayksikön menettely on vaikuttanut tarjouskilpailun lopputulokseen ja estänyt alkuperäisen tarjouspyynnön ehdot täyttävien tarjousten arvioinnin. Tarjoukset olisi voitu arvioida niillä perusteilla, jotka on esitetty jo 30.4.2014 päivätyssä tarjouspyynnössä. Tällöin valittaja olisi todennäköisesti voittanut tarjouskilpailun.

Joka tapauksessa hankintayksikön esittämien muutosten perusteella tarjouspyyntöjen ei voida katsoa mahdollistaneen yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamista.

Vastine

Vaatimukset

Liikennevirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.840 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjousten vertailussa hankintayksikkö on havainnut, että 30.4.2014 päivätty tarjouspyyntö ei ole tuottanut vertailukelpoisia tarjouksia, eikä tarjouspyyntö myöskään olisi mahdollistanut kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaa. Tästä syystä hankintayksikkö on lähettänyt tarjoajille uuden 19.8.2014 päivätyn tarjouspyynnön.

Alkuperäisessä tarjouspyynnössä ei ollut kielletty rinnakkaistarjouksia. Tarjouspyyntö oli tuottanut neljältä tarjoajalta yhteensä 13 tarjousta.

Tarjouspyynnön hintaliitteessä on ollut yhdeksänkohtainen luettelo, johon tarjoajan on tullut antaa tuntihintansa. Hintaliitteessä on ollut maininta, jonka mukaan "mikäli kuitenkin tarjoajan tarjoama hinta kyseisessä pisteytettävässä kohdassa on yli 50 prosenttia kalliimpi kuin edullisin hyväksyttävä tarjoushinta, tarjoaja ei saa yhtään pistettä".

Valittaja on antanut kyseisen 30.4.2014 päivätyn tarjouspyynnön perusteella kymmenen tarjousta. Mainittu hintaliite on mahdollistanut sen, että valittaja on antanut eri tarjouksissaan aina yhden kohdan hinnaksi nolla euroa ja näin ollen muiden tarjoajien hintapisteet olisivat jääneet nollille. Tämä ei ole ollut hankintayksikön tarkoitus, eikä se olisi johtanut kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan. Alkuperäinen tarjouspyyntö ei olisi turvannut julkisten varojen tehostamistavoitetta eikä edistänyt laadukkaiden hankintojen tekemistä. Hankintamenettely olisi ollut hankintalain periaatteiden vastaista, mikäli hankintayksikkö ei olisi korjannut menettelyään päättämällä lähettää osallistumisehdot täyttäville ehdokkaille uuden tarjouspyynnön, jossa rinnakkaisten tarjousten tekeminen on ollut kielletty.

Hankintasäännöksissä ei ole kielletty rinnakkaisten tarjousten kieltämistä. Mikäli hankintayksiköllä ei olisi oikeutta kieltää rinnakkaisia tarjouksia, tämä voisi johtaa käytännön hankintatoimen kannalta kohtuuttomiin tilanteisiin. Lisäksi nyt käsiteltävänä olevassa hankinnassa kiireellinen aikataulu ja hankintaan varatut resurssit ovat olleet rajallisia. Myös tästä syystä rinnakkaisten tarjousten tekeminen on kielletty.

Tarjouspyyntöön tehdyistä muutoksista on tiedotettu riittävän yksiselitteisesti. Menettelyssä ei ole ollut myöskään kysymyksessä niin sanottu jälkitinkiminen.

Hankintayksikkö on toiminut hankintasäännösten mukaisesti harkintavaltansa rajoissa. Hankintayksikkö on kohdellut kaikkia ehdokkaita tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Kuultavan lausunto

Turvatiimi Oyj ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta antaa lausunto.

Vastaselitys

Securitas Oy on esittänyt, että sen vaatimukset kohdistuvat Liikenneviraston menettelyyn kokonaisuudessaan ja siten myös alkuperäiseen tarjouspyyntöön sekä sen perusteella annettuihin tarjouksiin ja niiden arviointiin.

Rinnakkaisten tarjousten tekemisessä ei ole ollut kyse hintakikkailusta, vaan tarjousten tekemisestä valittajan taloudellisten intressien mukaisesti tarjouspyynnön asettamat edellytykset ja mahdollisuudet huomioon ottaen. Rinnakkaisten tarjousten tekeminen on ollut mahdollista muillekin tarjoajille. Kaikki valittajan alkuperäisen tarjouspyynnön perusteella tekemät tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön mukaisia. Valittajan käyttämä hinnoittelu on ollut tarjouspyynnön mukaista ja hyväksyttävää.

Hankintayksikkö on olennaisesti muuttanut alkuperäistä tarjouspyyntöä kieltämällä jälkikäteen rinnakkaiset tarjoukset ja tekemällä tarjousten arviointikriteerejä koskevia muutoksia, joista se ei ole tiedottanut valittajaa. Hankintayksikön menettely on ollut harhaanjohtavaa, ja se on vaikuttanut tarjoajien tasapuoliseen kohteluun. Hankintayksikön menettely on ollut avoimuusperiaatteen vastaista. Näin olennainen tarjouspyynnön muuttaminen olisi edellyttänyt hankintamenettelyn keskeyttämistä ja uuden kilpailutuksen järjestämistä.

Asiassa ei ole kyse hankintayksikön oikeudesta kieltää rinnakkaisten tarjousten esittäminen yleisesti, vaan tilanteesta, jossa rinnakkaiset tarjoukset on kielletty vasta tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen ja siten, että sillä on vaikutettu tarjouskilpailun lopputulokseen. Hintaliitteen muutos on vaikuttanut olennaisesti tarjousten saamiin pisteisiin ja tarjousten arviointiin. Hintaliitteen kriteeri on ohjannut merkittävästi tarjousten laatimista.

Hankintayksikkö ei ole tarkemmin yksilöinyt, miten uuden tarjouspyynnön perusteella hankintamenettelyn voittanut tarjous olisi tehostanut esimerkiksi julkisten varojen käyttöä tai miksi alkuperäisen tarjouspyynnön perusteella tehdyt tarjoukset eivät olisi mahdollistaneet kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaa.

Hankintayksiköllä olisi ollut alkuperäisen tarjouspyynnön perusteella mahdollisuus valita useammasta eri tavalla hinnoitellusta vaihtoehdosta laadukkain ja samalla kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Rinnakkaiset tarjoukset eivät ole voineet asettaa tarjoajia eriarvoiseen asemaan.

Hintapisteet eivät ole voineet ratkaista tarjouskilpailun lopputulosta, sillä jos valittajan tarjoamien palveluiden laatua ei olisi katsottu riittäväksi, valittajan tarjous ei olisi voinut menestyä tarjouskilpailussa.

Liikesalaisuuksiksi väitetyt tiedot ovat merkityksellisiä hankintayksikön toiminnan arvioinnissa, koska hankintayksikkö on vastineessaan viitannut tehtyihin tarjouksiin ja kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan. Valittajan on myös välttämätöntä saada tarkastaa voittaneen tarjoajan tarjous, koska hankintayksikkö on väittänyt sen olevan kokonaistaloudellisesti edullisin.

Muut kirjelmät

Securitas Oy on antanut tiedon antamista asiakirjasta koskevan kirjelmän ja kaksi lausumaa.

Liikennevirasto on antanut kaksi lausumaa tiedon antamista asiakirjasta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Tiedon antaminen asiakirjasta

Securitas Oy on vaatinut, että sille toimitetaan 30.4.2014 päivätyn tarjouspyynnön perusteella annetut tarjoukset myös niiden salassa pidettäviltä osin. Lisäksi valittaja on vaatinut, että sille toimitetaan voittaneen tarjoajan 19.8.2014 päivätyn tarjouspyynnön perusteella antama tarjous.

Valittaja on esittänyt muun ohella, että tarjoukset ovat merkityksellisiä hankintayksikön toiminnan arvioinnissa, koska hankintayksikkö on vastineessaan viitannut tehtyihin tarjouksiin ja kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan. Valittaja on myös esittänyt, että sen on välttämätöntä saada tarkastaa voittaneen tarjoajan tarjous, koska hankintayksikön mukaan se on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin.

Hankintayksikkö on toimittanut tarjoajien kaikki tarjoukset markkinaoikeudelle. Asiassa on siten valittajan esittämän vaatimuksen osalta kysymys oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:ssä tarkoitetun oikeudenkäyntiasiakirjan saamisedellytyksistä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (jäljempänä julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin jättää antamatta julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 tai 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi, eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan tai avustajallaan ei ole oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liike- tai ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin. Tieto tarjousten vertailussa käytettävästä hinnasta ja muusta tekijästä on kuitenkin aina annettava.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajalle on toimitettu muiden tarjoajien tarjoukset siltä osin kuin niiden ei ole ilmoitettu sisältävän liikesalaisuuksia. Hankintayksikkö on hankintapäätöksen liitteenä toimittanut valittajalle tiedon tarjousten vertailusta, josta käy ilmi tiedot vertailussa käytetyistä tekijöistä.

Markkinaoikeus toteaa ensimmäiseen 30.4.2014 päivättyyn tarjouspyyntöön annettujen tarjousten osalta, että tarjouksia ja niistä ilmeneviä tietoja ei ole käytetty tarjousten vertailussa. Hankintayksikön päätös uudesta tarjouspyynnöstä on perustunut valittajan tiedossa oleviin tarjouspyynnön ehtoihin, valittajan omiin tarjouksiin ja siihen seikkaan, että tarjouspyyntö ei ole mahdollistanut hankintayksikön esittämän mukaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaa.

Markkinaoikeus toteaa, että tämän seikan oikeellisuuden arvioinnin kannalta valittajalla on ollut riittävät tiedot. Kun vielä otetaan huomioon se, että tarjouksissa olevilla liikesalaisuuksiksi ilmoitetuilla tiedoilla ei ole ollut merkitystä asian käsittelyssä markkinaoikeudessa, valittajan vaatimus on tältä osin hylättävä.

Hankintapäätöksen liitteistä on käynyt ilmi voittaneen tarjoajan vertailtavat hintatiedot ja tarjousten laadullinen arviointi. Voittaneen tarjoajan 19.8.2014 päivätyn tarjouspyynnön perusteella annetun tarjouksen laatua koskevalla sisällöllä ei ole ollut merkitystä asian käsittelyssä markkinaoikeudessa. Näiden seikkojen perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei tiedon antamatta jättäminen valittajan vaatimista voittaneen tarjoajan liikesalaisuuksinaan pitämistä tarjousasiakirjoista vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista. Näin ollen valittajan esittämä pyyntö tiedon antamisesta voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjoista on hylättävä.

Pääasiaratkaisun perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 5 §:n 1 momentin 11 kohdan mukaan rajoitetulla menettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisee hankinnasta hankintailmoituksen ja johon halukkaat toimittajat voivat pyytää saada osallistua. Ainoastaan hankintayksikön valitsemat ehdokkaat voivat tehdä tarjouksen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Unionin tuomioistuin on asiassa C-599/10, SAG ELV Slovensko ym. antamassaan tuomiossa (EU:C:2012:191) todennut muun ohella, että luonteensa vuoksi rajoitettu tarjouspyyntömenettely merkitsee sitä, että kun ehdokkaat on valittu ja kun ne ovat jättäneet tarjouksensa, tarjousta ei voida enää lähtökohtaisesti muuttaa hankintaviranomaisen eikä ehdokkaan aloitteesta. Ehdokkaiden yhdenvertaisen kohtelun periaate ja tästä periaatteesta seuraava avoimuusvelvoite ovat nimittäin kyseisessä menettelyssä esteenä kaikenlaiselle hankintaviranomaisen ja jonkin ehdokkaan väliselle neuvottelulle (tuomion 36 kohta).

Unionin tuomioistuimen mukaan direktiivin 2004/18 2 artikla ei ole kuitenkaan esteenä etenkään sille, että tarjouksen yksittäisiä kohtia voitaisiin poikkeuksellisesti korjata tai täydentää etenkin sen vuoksi, että niitä on selvästi vain täsmennettävä, tai ilmeisten kirjoitus- tai laskuvirheiden korjaamiseksi, kunhan kyseinen muutos ei johda tosiasiallisesti uuden tarjouksen esittämiseen (tuomion 40 kohta).

Lisäksi unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että kun hankintaviranomainen käyttää sillä näin ollen olevaa harkintavaltaa, sen on kohdeltava ehdokkaita yhdenvertaisesti ja lojaalisti, jotta tarjousten valintamenettelyn päätyttyä ja sen lopputuloksen valossa täsmennyspyynnöstä ei voisi saada sellaista vaikutelmaa, että sillä on perusteettomasti suosittu tai syrjitty ehdokasta tai ehdokkaita, jolle tai joille kyseinen pyyntö on osoitettu (tuomion kohta 41).

Unionin tuomioistuin on vielä todennut, että tarjouksen täsmennyspyyntö saadaan esittää vasta sen jälkeen, kun hankintaviranomainen on tutustunut kaikkiin tarjouksiin (tuomion kohta 42).

Hankintamenettelyn kulku

Liikennevirasto on ilmoittanut 27.2.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta järjestyksenvalvonta- ja vartiointipalveluiden hankinnasta.

Hankintayksikkö on 30.4.2014 julkaissut järjestyksenvalvonta- ja vartiointipalvelujen hankintaa koskevan tarjouspyynnön.

Hankintailmoituksen ja 30.4.2014 päivätyn tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Tarjouspyynnön kohdassa 5.2 "Tarjouksen valinta" on ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiksi hinta 60 prosentin ja laatu 40 prosentin painoarvoilla. Lisäksi mainitussa kohdassa on ilmoitettu, että tarjousten laadullisten ominaisuuksien määrittämiseksi tarjoukset arvioidaan ennen tarjousten hintaosien avaamista, ja että tarjoukset arvioi tilaajan asiantuntijoiden muodostama arviointiryhmä. Tarjouspyynnössä ei ole ollut mainintaa rinnakkaistarjouksista. Lisäksi tarjouspyynnön liitteessä 3 "Hintaliite" on ilmoitettu hinnan vertailun ja pisteytyksen osalta muun ohella, että "mikäli tarjoajan tarjoama hinta kyseisessä pisteytettävässä kohdassa on yli 50 prosenttia kalliimpi kuin edullisin hyväksyttävä tarjoushinta, tarjoaja ei saa yhtään pistettä".

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan tarjouspyyntö on lähetetty viidelle tarjoajalle. Hankintayksikkö on saanut menettelyn tässä vaiheessa neljältä tarjoajalta yhteensä 13 tarjousta. Valittaja on antanut 10 tarjousta, ja kolme muuta tarjoajaa on kukin antanut yhden tarjouksen.

Hankintayksikkö on julkaissut 19.8.2014 uuden tarjouspyynnön järjestyksenvalvonta- ja vartiointipalvelujen hankinnasta. Mainitun 19.8.2014 päivätyn tarjouspyynnön kohdassa 1 "Taustatiedot" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Liikennevirasto on 30.4.2014 päivätyllä tarjouspyyntökirjeellään pyytänyt tarjouksia Lähiliikenne alueen liikenneasemien järjestyksenvalvonta- ja vartiointipalveluihin liittyen. Tarjoukset tuli jättää Liikennevirastoon 11.6.2014 klo 14 mennessä. Tarjousten arviointiprosessin yhteydessä todettiin, että tarjouspyyntöaineisto on laadittu siten, ettei tarjouksista saatu vertailukelpoisia. Tämän johdosta Liikennevirasto päätyi pyytämään uudet tarjoukset kyseistä hankintaa koskien siten, että rinnakkaisia tarjouksia ei hyväksytä. Muilta osin tarjouspyyntöaineisto vastaa pääsisällöltään 30.4.2014 tarjoajille toimitettua aineistoa."

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan tarjouspyyntöä on muutettu rinnakkaisten tarjousten kieltämisen lisäksi poistamalla tarjouspyynnön hintaliitteestä seuraava pisteytykseen liittynyt seikka:

"Edellä esitetystä poiketen, mikäli kuitenkin tarjoajan tarjoama hinta kyseisessä pisteytettävässä kohdassa on yli 50 prosenttia kalliimpi, kuin edullisin hyväksyttävä tarjoushinta, tarjoaja ei saa yhtään pistettä."

Hankintapäätöksen mukaan hankintayksikkö on saanut 19.8.2014 päivätyn tarjouspyynnön perusteella neljältä tarjoajalta kultakin yhden tarjouksen.

Turvatiimi Oyj:n tarjous on hankintapäätöksessä arvioitu kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi tarjoukseksi.

Asian arviointi

Hankinnassa on kysymys EU-kynnysarvon ylittävästä hankintalain liitteen B mukaisesta toissijaisesta palveluhankinnasta, jossa kilpailuttamismenettelynä on käytettävä ensisijaisesti avointa tai rajoitettua menettelyä. Mainituissa hankintamenettelyissä lähtökohtana on sekä tarjouspyynnön että sen perusteella annettujen tarjousten lopullisuus.

Kysymyksessä olevassa rajoitetussa menettelyssä 30.4.2014 päivätty tarjouspyyntö on toimitettu ainoastaan hankintailmoituksessa ilmoitetut soveltuvuusehdot täyttäneille ehdokkaille.

Hankintayksikkö on toimittanut rajoitettuun menettelyyn hyväksytyille ehdokkaille uuden 19.8.2014 päivätyn tarjouspyynnön sen jälkeen, kun se on avannut 30.4.2014 päivätyn tarjouspyynnön perusteella annetut tarjoukset.

Hankintayksikön mukaan päätös julkaista uusi 19.8.2014 päivätty tarjouspyyntö on perustunut siihen, että hankintayksikkö on tulkinnut 30.4.2014 päivätyn tarjouspyynnön ehtojen ja hintojen vertailumallin olevan sellainen, että tarjouspyyntö ei olisi johtanut kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan.

Asiassa ei ole käynyt ilmi, että tarjoajat olisivat ymmärtäneet 30.4.2014 päivätyn tarjouspyynnön ehdot eri tavalla, joka ei olisi tästä syystä mahdollistanut tarjousten vertailua. Kaikilla tarjoajilla on ollut periaatteessa yhtäläiset mahdollisuudet ja tiedot tehdä tarjouksensa mainitun tarjouspyynnön perusteella. Kysymys ei ole siitä, että 30.4.2014 päivätyn tarjouspyynnön perusteella annetut tarjoukset olisi arvioitu tarjouspyynnön vastaisiksi, eikä siitä, ettei tarjoaja olisi voinut tarjouksessaan hinnoitella joitakin tarjoamiaan palveluita nollahintaiseksi.

Uuteen 19.8.2014 päivättyyn tarjouspyyntöön tehdyt muutokset eivät ole koskeneet hankintailmoituksessa ja 30.4.2014 päivätyssä tarjouspyynnössä ilmoitettua hankinnan kohdetta eikä tarjoajien soveltuvuutta koskevia vaatimuksia. Muutokset ovat koskeneet tarjousmenettelyn ehtoja ja tarjousten valintaan eli hintavertailuun vaikuttavia seikkoja. Uudessa tarjouspyynnössä on kielletty rinnakkaisten tarjousten antaminen ja poistettu hintavertailussa aiemmin käytettäväksi ilmoitettu niin sanottu 50 prosentin sääntö.

Rajoitetussa menettelyssä ehdokkaat harkitsevat osallistumisensa tarjouskilpailuun hankintailmoituksen perusteella. Vaikka valituksenalaisessa asiassa hankintamenettelyn hankintasäännösten mukaisuutta ei arvioida potentiaalisten tarjoajien näkökulmasta, asiaa on arvioitava kuitenkin siitä näkökulmasta, onko hankintayksikön menettely voinut syrjiä rajoitettuun hankintamenettelyyn osallistuneita tarjoajia, ja onko kyseessä ollut aikaisempien sitovien tarjousten tinkiminen.

Hankintayksikön on kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa kohdeltava tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Kuten unionin tuomioistuimen tuomiosta käy ilmi, hankintaviranomaisen on kohdeltava ehdokkaita yhdenvertaisesti ja lojaalisti, jotta tarjousten valintamenettelyn päätyttyä ja sen lopputuloksen valossa täsmennyspyynnöstä ei voisi saada sellaista vaikutelmaa, että sillä on perusteettomasti suosittu tai syrjitty ehdokasta tai ehdokkaita, jolle tai joille kyseinen pyyntö on osoitettu.

Tarjouspyyntöä 30.4.2014 ei ole täsmennetty tarjousaikana, vaan hankintayksikkö on tarjousten antamisen ja avaamisen jälkeen julkaissut uuden 19.8.2014 päivätyn tarjouspyynnön, jolla se on pyytänyt uusia tarjouksia. Hankintayksikkö ei ole keskeyttänyt hankintamenettelyä havaitessaan tarjouspyynnössä mahdollisesti olleen virheen.

Asiassa ei ole sinänsä poissuljettua se, että 30.4.2014 päivätty tarjouspyyntö hintapisteytysmalleineen ja rinnakkaisine tarjouksineen ei olisi välttämättä ollut omiaan mahdollistamaan hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaa. Hinnan osuus kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa on ollut 60 prosenttia.

Uudessa 19.8.2014 päivätyssä tarjouspyynnössä ei ole ollut kysymys hankinnan kohteen tai sisällön muuttamisesta. Markkinaoikeus kuitenkin katsoo, että rinnakkaisten tarjousten kieltämistä ja tarjouksen valintaan vaikuttavaa seikkaa eli hintaliitteen muuttamista ei voida pitää tarjouspyynnön vähäisinä muutoksina.

Kun tarjoajat ovat 27.2.2014 aloitetussa rajoitettua menettelyä koskevassa hankintamenettelyssä 30.4.2014 päivätyn tarjouspyynnön perusteella antaneet sitovat tarjouksensa, hankintayksikkö ei ole voinut tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaate huomioon ottaen pyytää samassa hankintamenettelyssä uudella tarjouspyynnöllä uusia tarjouksia.

Asiassa ei ole käynyt ilmi, että tarjoajat olisivat tienneet uusia tarjouksia antaessaan 30.4.2014 päivätyn tarjouspyynnön perusteella annetuissa tarjouksissa ilmoitettuja hintoja tai tarjousten muuta sisältöä. Vaikka hankintayksikön menettelyn tarkoituksena ei olisikaan ollut tarjoushintojen tinkiminen, tarjouspyynnön muuttaminen sitovien tarjousten jättämisen jälkeen on tosiasiassa johtanut siihen, että kilpailuttamisen tavoitteet eivät ole enää riittävässä määrin toteutuneet. Uuden 19.8.2014 päivätyn tarjouspyynnön perusteella annetuissa tarjouksissa on hintojen osalta myös tapahtunut muutoksia.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön menettely 30.4.2014 päivätyn tarjouspyynnön perusteella annettujen tarjousten antamisen jälkeen on ollut omiaan vaarantamaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun hankintamenettelyssä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan.

Hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää Securitas Oy:n vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta.

Markkinaoikeus kumoaa Liikenneviraston ylijohtajan ja projektipäällikön 29.9.2014 tekemän hankintapäätöksen (dnro 1530/065/2014). Markkinaoikeus kieltää Liikennevirastoa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 500.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Liikenneviraston korvaamaan Securitas Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Liikenneviraston vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Riitta Hämäläinen ja Tomi Rantasaari.

Päätöksestä on valitettu. Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.