MAO:267/15

ASIAN TAUSTA

Oulunkaaren kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 27.6.2014 julkaistulla ja 27.8.2014 korjatulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta perintäpalveluiden hankinnasta toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle.

Oulunkaaren kuntayhtymän yhtymähallitus on 5.11.2014 tekemällään hankintapäätöksellä § 166 valinnut Lindorff Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 30.000 euroa vuodessa.

Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Trust Kapital Group TKG Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Tarjousten vertailu on suoritettu virheellisesti. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että vertailuperusteen "tarjottavan palvelun sisältö" kutakin alakohtaa arvioidaan asteikolla 0–4 siten, että 4 pistettä saa parhaasta palvelusta, 3 pistettä toiseksi parhaasta palvelusta ja niin edelleen. Kuitenkin kyseisen vertailuperusteen alakohtaa "toimittajan ja toimeksiantajan välinen toimintaprosessi" on arvioitu hankintapäätöksessä siten, että kahden tarjoajan tarjouksille on annettu parhaat neljä pistettä. Tämä on ollut vastoin tarjouspyynnössä ilmoitettua. Samalla tavalla vertailuperusteen "verkkopalvelu" pisteytys on ollut virheellistä. Toiseksi, kolmanneksi ja neljänneksi sijoittuneille tarjouksille on kullekin annettu 12 pistettä, vaikka tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että toiseksi sijoittunut saa kyseisestä vertailuperusteesta 12 pistettä, kolmas 8 pistettä ja neljäs 5 pistettä.

Lisäksi vertailuperustetta "tarjottavan palvelun sisältö" on muutoinkin arvioitu virheellisesti. Hankintapäätöksen perustelujen mukaan vertailuperusteen osatekijästä "palvelukokonaisuuden sisältö" erään tarjoajan tarjous on arvioitu paremmaksi kuin voittaneen tarjoajan tarjous, mutta pisteytys on kuitenkin toteutettu siten, että voittaneen tarjoajan tarjous on saanut paremmat pisteet. Lisäksi alakohdan "perinnässä käytettävät menettelytavat" pisteytyksen perustelussa on todettu, että eräältä tarjoajalta on puuttunut esimerkiksi vesilaskujen prosessikuvaus. Tämän vaaditun edellytyksen puuttumisesta huolimatta kyseisen tarjoajan tarjous on saanut kaksi pistettä mutta valittajan tarjous yhden pisteen.

Myös alakohta "asiakaspalvelu toimeksiantajalle ja velallisille" on arvioitu virheellisesti. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että puhelinpalvelun kellonajat tulee esittää. Tarjoajien ilmoittamat puhelinpalveluiden kellonajat eivät myöskään ole olleet vertailukelpoisia. Valittaja on ollut ainoa, joka on eritellyt puhelinpalvelun toimeksiantajille ja velallisille. Muut tarjoajat ovat ilmoittaneet puhelinpalvelun ja sille kellonajat. Vastaavalla tavalla ilmaistuna myös valittajan puhelinpalvelun palveluaika on kello 8–20.

Tarjoukset eivät ole olleet yhteismitallisia myöskään siltä osin kuin kyse on ollut vapaaehtoisen perinnän kuluttajasaatavien perinnästä.

Menettelyssä ei ole valittu kokonaistaloudellisesti edullisinta tarjousta. Tarjouspyynnön mukaan hinnoittelun painoarvo on ollut 60 pistettä ja palvelun painoarvo 40 pistettä. Hinnoittelusta on siis kukin tarjous voinut saada enintään 60 pistettä. Tarjouksia on ollut neljä, joten jaossa on ollut 240 pistettä. Näistä valittajan tarjous on saanut 41 pistettä ja voittaneen tarjoajan tarjous toiseksi eniten eli 36 pistettä. Palvelun laadusta kukin tarjous on voinut saada enintään 40 pistettä. Tarjouksia on ollut neljä. Jaossa on siis ollut yhteensä enintään 160 pistettä. Näistä valittajan tarjous on saanut 25 ja voittaneen tarjoajan tarjous 31 pistettä.

Hinnoitteluosion painoarvo on ollut suurempi kuin laatuosion. Valittajan tarjouksen painotettu keskiarvo on 60 kertaa 41 pistettä ja 40 kertaa 25 pistettä eli 3460/100, josta tulee 34,60 pistettä. Vastaavalla tavalla laskettuna voittaneen tarjoajan tarjouksen pistemäärä on 34 pistettä. Näin ollen valittajan tarjous on ollut painotettuna keskiarvona kokonaistaloudellisesti edullisempi kuin voittaneen tarjoajan tarjous.

Vastine

Oulunkaaren kuntayhtymä on esittänyt, että tarjouspyyntöä laadittaessa on lähdetty siitä, että laadun vertailussa käytetään porrastettua vertailuasteikkoa. Lähtökohtaisesti on ajateltu, että tarjousten välille syntyy eroja eri alakohdissa. Hankintasäännöksissä ei ole mainintaa siitä, miten tarjousvertailu tulee tehdä tasavertaisessa tilanteessa. Nyt kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä tilanne on ratkaistu siten, että tasavertaisessa tilanteessa kaikille tarjouksille on annettu sama pistemäärä. Riippuen siitä, kuinka monta tarjousta on saanut saman pistemäärän, on seuraavan tarjouksen pistemäärä siirtynyt yhtä monta porrasta alaspäin.

Alakohdan "palvelukokonaisuuden sisältö" osalta hankintapäätöksen perusteluissa on ollut kirjoitusvirhe. Perusteluissa on ollut tarkoitus viitata voittaneeseen tarjoajaan, mutta siinä on virheellisesti mainittu toinen tarjoaja.

Alakohdassa "perinnässä käytettävät menettelytavat" vesilaskun prosessikuvauksen puutteella ei ole ollut niin suurta merkitystä, että sen olisi tullut muuttaa pistejakoa valittajan ja kolmannen tarjoajan tarjousten välillä.

Alakohdassa "asiakaspalvelu toimeksiantajalle ja velalliselle" ei ole edellytetty, että palveluajat tulee ilmoittaa. Asiakaspalveluun liittyy kuitenkin oleellisena aika, jolloin palvelua tarjotaan. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että toimeksiantajalle toimeksiannoissa ja tiedusteluissa tulee olla puhelinpalvelu. Kaikki tarjoajat ovat ilmoittaneet puhelinpalvelun aukioloajan erikseen sekä toimeksiantajalle että velalliselle.

Kuultavan lausunto

Lindorff Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Yleisen elämänkokemuksenkin perusteella on selvää, että useampi tarjous voi saada saman pistemäärän, eikä tätä ole ollut tarpeen ilmoittaa tarjouspyynnössä etukäteen.

Valituksessa esitetyt painotetun keskiarvon laskelmat eivät ole tarjouspyynnön mukaisia. Tarjouspyynnön mukaan eniten pisteitä saanut tarjous on kokonaistaloudellisesti edullisin.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Hankintalain 73 §:n 2 momenttia koskevien lain esitöiden (HE 190/2009 vp s. 47) mukaan tarjousvertailun osalta perustelut tulee esittää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa suhteessa muihin tarjouksiin. Tarjousvertailusta tulee selkeästi ilmetä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Tarjousvertailusta tulee esimerkiksi käydä ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut ja mihin tarjousten piste-erot perustuvat.

Tarjouspyyntö ja tarjousten pisteytystapa

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön tarjousten vertailussa noudattama tarjousten pisteyttämistapa ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia perintäpalveluiden hankinnasta. Valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus. Tarjottavan palvelun sisällön ja verkkopalvelun painoarvo on ollut yhteensä 40 pistettä, sekä toimeksiantajalta palvelusta perittävien kustannusten painoarvo 30 pistettä ja toimittajan velalliselta perimien kustannusten painoarvo 30 pistettä.

Tarjousten vertailuperusteeksi on ilmoitettu muun ohella perintäpalveluiden sisältö siten, että siitä on voinut saada tarjouspyynnön mukaan enintään 20 pistettä. Tarjouspyynnön mukaan vertailuperuste osatekijöineen on ilmoitettu pisteytettävän seuraavasti:

"Arvioinnissa arvioidaan tarjouspyynnön kohdan 5. ’Palvelulle asetettavat vaatimukset’ mukaisesti
- palvelukokonaisuuden sisältö (kohdat 1–6)
- perinnässä käytettävät menettelytavat (kohdat 1–4)
- asiakaspalvelu toimeksiantajalle ja velallisille (kohta 5)
- raportointi toimeksiantajalle (kohta 6)
- toimittajan ja toimeksiantajan välinen toimintaprosessi

Kukin kohta arvioidaan asteikolla 0–4 pistettä seuraavasti:
4 pistettä = palvelu on paras
3 pistettä = palvelu toiseksi paras
2 pistettä = palvelu kolmanneksi paras
1 piste = palvelu on neljänneksi paras
Muille tarjouksille annetaan 0 pistettä".

Toisena laadun vertailuperusteena on ollut "Verkkopalvelu" tarjouspyynnössä tarkemmin kuvatun sisällöllisen arvion mukaan. Kyseisen vertailuperusteen pisteytyksestä on tarjouspyynnössä ilmoitettu seuraavaa:

"Verkkopalvelu arvioidaan saatujen selvitysten perusteella seuraavasti:
- paras verkkopalvelu saa 20 pistettä
- toiseksi paras verkkopalvelu saa 12 pistettä
- kolmanneksi parhaan - - verkkopalvelu saa 8 pistettä
- neljänneksi parhaan verkkopalvelu saa 5 pistettä
- muille annetaan 0 pistettä".

Hankintayksikkö on hankintapäätöksen mukaan antanut vertailuperusteen osatekijästä "toimittajan ja toimeksiantajan välinen toimintaprosessi" kahdelle parhaalle, yhtä hyväksi arvioimalleen tarjoukselle 4 pistettä ja niiden jälkeen kolmanneksi parhaaksi arvioimalleen tarjoukselle 2 pistettä. Lisäksi hankintayksikkö on vertailuperusteen "verkkopalvelu" osalta antanut parhaaksi arvioimansa tarjouksen jälkeen kolmelle, yhtä hyväksi arvioimalleen tarjoukselle kaikille 12 pistettä ja niiden jälkeen viidenneksi parhaaksi arvioimalleen tarjoukselle 0 pistettä. Hankintayksikkö on siten tapauksissa, joissa se on katsonut tarjoukset yhtä hyväksi, antanut kaikille tarjouksille sen pistemäärän, joka on ilmoitettu annettavaksi kyseiselle sijalle sijoittautuneelle yhdelle tarjoukselle. Seuraavaksi sijoittuneelle tarjoukselle hankintayksikkö on puolestaan antanut sen pistemäärän, joka on tarjouspyynnössä ilmoitettu annettavaksi kyseiselle sijalle sijoittuneelle.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet ja niiden painotus. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan liittyvät seikat on kuitenkin kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on etukäteen ilmoitettu pisteytysmallista, jonka mukaan laatupisteet jaetaan tarjoajien tarjousten paremmuuden mukaisessa järjestyksessä tarjouspyynnössä ilmoitetun pisteytystaulukon mukaisesti. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole ilmoitettu, miten tarjousten pisteyttämisen osalta menetellään sellaisessa tapauksessa, että hankintayksikkö arvioi useamman tarjouksen yhtä hyväksi.

Hankintayksikkö on edellä todetulla tavalla antanut tarjousten vertailussa kaikille yhtä hyviksi arvioimilleen tarjouksille sen pistemäärän, joka tarjouspyynnössä on ilmoitettu annettavaksi kyseiselle sijalle sijoittautuneelle yhdelle tarjoukselle. Seuraavaksi sijoittuneelle tarjoukselle hankintayksikkö on puolestaan antanut sen pistemäärän, joka on tarjouspyynnössä ilmoitettu annettavaksi kyseiselle sijalle sijoittuneelle.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainittu hankintayksikön menettely on johtanut siihen, että useamman tarjouksen saadessa saman, esimerkiksi parhaalle tai toiseksi parhaalle tarjoukselle tarkoitetun pistemäärän on laatuvertailussa jaettu pisteitä etukäteen ilmoitettua enemmän. Hankintayksikön edellä mainittu menettely on myös johtanut siihen, että tarjousten väliset keskinäiset erot laatupisteiden osalta ovat korostuneet tavalla, jota tarjoaja ei ole kyennyt etukäteen tarjouspyynnön perusteella ennakoimaan.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä ilmoitettu pisteytysmalli, jossa ei ole ollut varauduttu siihen, miten laatupisteytyksen osalta menetellään siinä tapauksessa, että hankintayksikkö arvioi tarjoukset joiltakin osin yhtä hyviksi, ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Hankintayksikön menettely on siten ollut sanotulta osin virheellistä.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että hankintapäätöksen perustelut ovat olleet suppeat, eikä hankintapäätöksen perusteluista kaikilta osin ole ilmennyt kaikkien tarjoajien kohdalla, miksi niille on annettu hankintapäätöksen mukainen pistemäärä. Esimerkiksi alakohdassa "perinnässä käytettävät menettelytavat" hankintapäätöksen perusteluista ei ole käynyt lainkaan ilmi, mitkä ovat valittajan ja kolmanneksi parhaaksi arvioidun tarjouksen väliset erot. Hankintapäätöksestä ei siis ole tältä osin ilmennyt, mihin tarjousten sisällöllisiin eroavaisuuksiin suoritettu pisteytys ja hankintapäätös ovat perustuneet.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Oulunkaaren kuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa perintäpalveluiden hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Oulunkaaren kuntayhtymän yhtymähallituksen 5.11.2014 tekemän hankintapäätöksen § 166. Markkinaoikeus kieltää Oulunkaaren kuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Nina Korjus (eri mieltä) ja Petri Rinkinen.

Asiassa on äänestetty. Eri mieltä olevan jäsenen äänestyslausunto on liitetty päätökseen.

ERI MIELTÄ OLEVAN JÄSENEN ÄÄNESTYSLAUSUNTO

Markkinaoikeustuomari Korjus:

Olen samaa mieltä kuin markkinaoikeuden enemmistö muutoin paitsi tarjousten pisteytystavan hankintasäännösten mukaisuuden ja seuraamusten määräämisen osalta. Niiltä osin lausun seuraavan.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksen mukaan antanut vertailuperusteen osatekijästä "toimittajan ja toimeksiantajan välinen toimintaprosessi" kahdelle parhaalle, yhtä hyväksi arvioimalleen tarjoukselle 4 pistettä ja niiden jälkeen kolmanneksi parhaaksi arvioimalleen tarjoukselle 2 pistettä. Lisäksi hankintayksikkö on vertailuperusteen "verkkopalvelu" osalta antanut parhaaksi arvioimansa tarjouksen jälkeen kolmelle, yhtä hyväksi arvioimalleen tarjoukselle kaikille 12 pistettä ja niiden jälkeen viidenneksi parhaaksi arvioimalleen tarjoukselle 0 pistettä. Hankintayksikkö on siten tapauksissa, joissa se on katsonut tarjoukset yhtä hyväksi, antanut kaikille tarjouksille sen pistemäärän, joka on ilmoitettu annettavaksi kyseiselle sijalle sijoittautuneelle yhdelle tarjoukselle. Seuraavaksi sijoittuneelle tarjoukselle hankintayksikkö on puolestaan antanut sen pistemäärän, joka on tarjouspyynnössä ilmoitettu annettavaksi kyseiselle sijalle sijoittuneelle.

Valittaja on esittänyt, että kyseinen pisteytystapa ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen.

Totean, että tarjouspyynnössä ei ole sinällään ilmoitettu, että kaksi tai useampi tarjoajaa voi saada saman pistemäärän. Katson kuitenkin, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa perusteella arvioida usean tarjoajan tarjouksen tietyn vertailuperusteen tai vertailuperusteen osatekijän kohdalta samanarvoiseksi. Tällaisessa tilanteessa ei ole ollut tarjoajan kannalta yllättävää tai kohtuutonta, että tarjouksille on voitu antaa sama pistemäärä. Hankintayksikkö on joka tapauksessa soveltanut tarjouspyynnössä ilmoittamiaan kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita sekä pisteyttänyt tarjoukset laadun osalta käyttäen ilmoittamaansa pisteytystapaa ja pisteytysasteikkoa. Asiassa ei ole myöskään käynyt ilmi, että tiedolla siitä, että sama pistemäärä voidaan antaa monelle tarjoajalle, olisi ollut merkitystä tarjoajille, kun ne valmistelevat tarjoustaan. Asiassa ei ole myöskään käynyt ilmi, että menettely olisi ollut muutoin ollut valittajaa syrjivää.

Lisäksi totean valittajan valituksessaan esittämästä painotetun keskiarvon pistelaskumallista, että kyseinen malli ei ole ollut tarjouspyynnössä ilmoitetun mukainen, eikä hankintayksikkö ole siten toiminut virheellisesti, kun se ei ole tehnyt pisteytystä valittajan esittämällä tavalla.

Enemmistön toteaman perusteluvirheen vuoksi asiassa ei kuitenkaan ole mahdollista arvioida, onko tarjousten vertailu suoritettu tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Vakuudeksi:

Puheenjohtaja Jussi Karttunen

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.