MAO:256/15
BAKGRUNDEN
Ålands Hälso- och Sjukvård (nedan även den upphandlande enheten) har med en 11.6.2013 publicerad EU-upphandlingsannons begärt anbud på konstruktions-, VVS- och elplanering för ett geriatriskt sjukhus.
Ålands Hälso- och Sjukvårds hälso- och sjukvårdsdirektör har 5.9.2013 antagit Oy Insinööritoimisto Duopoint Ingenjörsbyrå Ab:s anbud angående elplanering.
Enligt den upphandlande enheten har upphandlingens uppskattade totala värde exklusive mervärdesskatt varit 450 000 euro, varav elplaneringens andel har varit cirka 150 000 euro.
Marknadsdomstolen har i sitt beslut 9.4.2014 nr 235/14 upphävt Ålands Hälso- och Sjukvårds hälso- och sjukvårdsdirektörs upphandlingsbeslut 5.9.2013 till den del beslutet gäller antagande av anbud angående elplanering och förbjudit Ålands Hälso- och Sjukvård att sluta ett upphandlingskontrakt eller på annat sätt verkställa beslutet 5.9.2013 till sagda del.
Ålands Hälso- och Sjukvårds planeringskommitté har i sitt upphandlingsbeslut den 11.6.2014 § 24.4.2 beslutat anta Oy Insinööritoimisto Duopoint Ingenjörsbyrå Ab:s anbud angående elplanering.
Upphandlingsbeslutet har inte verkställts.
HANDLÄGGNINGEN I MARKNADSDOMSTOLEN
Besvären
Yrkanden
Insinööritoimisto Matti Leppä Oy har yrkat att marknadsdomstolen ska upphäva det överklagade upphandlingsbeslutet och förbjuda den upphandlande enheten att verkställa upphandlingsbeslutet. Ändringssökanden har därtill yrkat att den upphandlande enheten ska åläggas att ersätta dess rättegångskostnader med 2 400 euro exklusive mervärdesskatt.
Grunder
Anbudsförfrågan har gällt konstruktions-, VVS- och elplanering, varav ändringssökandens anbud gällt elplanering.
Vid bedömningen av kvaliteten har ändringssökanden fått flest poäng. Då ändringssökandens anbudspris har varit det lägsta borde ändringssökanden också ha fått flest poäng för kostnaderna. Dess anbud borde därför ha antagits.
Den upphandlande enheten har dock slagit ihop ändringssökandens poäng med de poäng som getts för ett anbud som omfattat enbart
VVS-planering och sedan jämfört det sammanlagda poängtalet med Oy Insinööritoimisto Duopoint Ingenjörsbyrå Ab:s anbud för el- och
VVS-planering. Den upphandlande enheten har antagit Oy Insinööritoimisto Duopoint Ingenjörsbyrå Ab:s anbud som har gällt både el- och VVS-planeringen. Det är inte förenligt med anbudsförfrågan att den upphandlande enheten har antagit detta anbud som ett totalanbud som avser både el- och VVS-planering. I anbudsförfrågan har inte begärts totalanbud utan anbud på tre olika delar. Anbudsgivare har naturligtvis kunnat ge anbud på flera delar, men då borde varje delanbud ha jämförts med de övriga anbuden för respektive del. Att koppla ihop anbuden så att de endast gäller sammanlagt för flera delar är inte förenligt med anbudsförfrågan och Oy Insinööritoimisto Duopoint Ingenjörsbyrå Ab:s anbud borde därmed ha förkastats.
Bemötande
Yrkanden
Ålands Hälso- och Sjukvård har yrkat att marknadsdomstolen förkastar besvären och ålägger ändringssökanden att ersätta dess rättegångskostnader med 2 866 euro exklusive mervärdesskatt jämte dröjsmålsränta.
Grunder
Av anbudsblanketten i den aktuella upphandlingen framkommer att anbud kunde lämnas för en del av de delar som upphandlingen gäller eller för två eller alla delar. Således har anbudsblanketten möjliggjort alternativa anbud.
Den upphandlande enheten ska enligt de angivna kriterierna anta det anbud som är totalekonomiskt förmånligast. Den upphandlande enheten har jämfört Oy Insinööritoimisto Duopoint Ingenjörsbyrå Ab:s alternativa anbud för både el- och VVS-planeringen med en kombination av ändringssökandens anbud för elplanering och en tredje anbudsgivares anbud för VVS-planering. Förutsatt att anbudsgivarna behandlas likvärdigt och icke-diskriminerande har den upphandlande enheten rätt att göra inlämnade anbud jämförbara på dylikt sätt. Den utvärderingsmodell som den upphandlande enheten använt är den enda korrekta för att kunna göra en likvärdig och icke-diskriminerande utvärdering av de inkomna anbuden. Om värdering gjorts på ett annat sätt hade det lett till ett väsentligt dyrare resultat för den upphandlande enheten.
Ändringssökanden har inte underrättat den upphandlande enheten om att ärendet förs till marknadsdomstolen och att detta bör beaktas vid fastställandet av ansvaret för rättegångskostnaderna.
Yttrande av den som hörts
Oy Insinööritoimisto Duopoint Ingenjörsbyrå Ab har gett ett yttrande.
Genmäle
Den upphandlande enhetens tolkning att punkten "Anbudsumma totalt" i anbudsblanketten skulle göra "kopplade" anbud möjliga är en efterhandskonstruktion. Ifall den upphandlande enheten har haft för avsikt att göra det möjligt för anbudsgivarna att ge "kopplade anbud" borde detta ha framkommit mycket tydligare, i synnerhet i
EU-upphandlingsannonsen och i anbudsförfrågan.
"Anbudsumma totalt" innebär bara en sammanräkning av de olika anbudspriserna. Jämförelsen borde därmed ha skett mellan anbuden för de olika enskilda delarna.
MARKNADSDOMSTOLENS AVGÖRANDE
Motivering
Tillämpliga bestämmelser
Om offentlig upphandling i landskapet Åland stadgas i landskapslag (1994:43) angående tillämpning i landskapet Åland av lagen om offentlig upphandling (nedan landskapslag). Eftersom upphandling som besvären gäller överstiger EU-tröskelvärdet för upphandling av varor och tjänster som avses i kommissionens förordning (EU) nr 1251/2011 av den 30 november 2011 om ändring av Europarlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG, 2004/18/EG och 2009/81/EG vad gäller de tröskelvärden som ska tillämpas vid upphandlingsförfaranden, ska enligt 1 § 2 mom. landskapslagen lagen om offentlig upphandling (i det följande upphandlingslagen) tillämpas.
Enligt 2 § 1 mom. upphandlingslagen ska den upphandlande enheten utnyttja befintliga konkurrensförhållanden, behandla deltagarna i upphandlingsförfarandet på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt förfara öppet och med beaktande av proportionalitetskraven.
Enligt 62 § 1 mom. upphandlingslagen ska det anbud antas som för den upphandlande enheten totalekonomiskt sett är det mest fördelaktiga utifrån kriterier som är kopplade till föremålet för upphandlingen eller det som har det lägsta priset. Kriterier för valet av det totalekonomiskt mest fördelaktiga anbudet kan vara till exempel kvalitet, pris, tekniska fördelar, estetiska och funktionella egenskaper, miljöegenskaper, driftskostnader, kostnadseffektivitet, eftermarknadsservice och tekniskt stöd, underhållsservice, leveransdag, leveranstid eller tid för fullgörandet eller livscykelkostnader.
Upphandlingsförfarandet
Ålands Hälso- och Sjukvård har med en anbudsförfrågan 7.6.2013 begärt anbud på konstruktions-, VVS- och elplanering för ett geriatriskt sjukhus. Upphandlingen har omfattat tre delar, konstruktionsplanering, VVS-planering och elplanering. I upphandlingsannonsen har angetts att kontraktet är uppdelat i flera delar, och att anbud får lämnas för alla delar och att alternativa anbud accepteras. Anbudsblanketten har innehållit separata rader för de enskilda delarnas anbudspris, samt även en rad för den totala anbudssumman.
Av anbudsförfrågan framgår att avsikten varit att det totalekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska väljas. Kriterierna för valet av det totalekonomiskt mest fördelaktiga anbudet är enligt anbudsförfrågan följande: "anbudsgivarens kunskaper och erfarenhet av sjukhusplanering (geriatri) och ombyggnader; arbetskapacitet/följa tidsplanen; tillgänglighet, ansvar, samarbetsförmåga, inställning; referenser; pris". Av anbudsförfrågan framgår att kvalitetskriteriernas viktning är 80 procent och prisets 20 procent.
Ändringssökanden har gett ett anbud på endast elplanering medan Oy Insinööritoimisto Duopoint Ingenjörsbyrå Ab har gett ett anbud på både VVS- och elplanering.
Efter att marknadsdomstolen med sitt beslut 9.4.2014 nr 235/14 upphävt det 5.9.2013 daterade upphandlingsbeslutet har den upphandlande enheten gjort en ny jämförelse av anbuden och ånyo antagit Oy Insinööritoimisto Duopoint Ingenjörsbyrå Ab:s anbud avseende el- och VVS-planering.
Enligt det överklagade upphandlingsbeslutet har Oy Insinööritoimisto Duopoint Ingenjörsbyrå Ab:s totalanbud, som avser både el- och
VVS-planering, varit det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet varför den upphandlande enheten beslutat att anta anbudet.
Av sammanfattningen av utvärderingen av anbuden för elplanering framgår att ändringssökanden har fått 7,75 kvalitetspoäng och 1,26 kostnadspoäng, sammanlagt 9,01 poäng. Oy Insinööritoimisto Duopoint Ingenjörsbyrå Ab har fått 7,60 kvalitetspoäng och 0,56 kostnadspoäng, sammanlagt 8,16 poäng. Ändringssökanden har således fått flest poäng för både kvalitet och pris.
Den upphandlande enheten har därefter gjort en jämförelse av anbuden för VVS-planeringen. I denna jämförelse har Oy Insinööritoimisto Duopoint Ingenjörsbyrå Ab fått 8,86 poäng medan en tredje anbudsgivare har fått 7,09 poäng. Därefter har den upphandlande enheten lagt samman ändringssökandens poäng för anbudet för elplanering med den ovan nämnda tredje anbudsgivarens poäng för ett anbud på VVS-planering och jämfört detta sammanräknade poängtal med Oy Insinööritoimisto Duopoint Ingenjörsbyrå Ab:s sammanlagda poäng för anbuden för både VVS- och elplanering. I denna jämförelse har de två förstnämnda bolagen tillsammans fått 16,10 poäng för el- och VVS-planering och Oy Insinööritoimisto Duopoint Ingenjörsbyrå Ab 17,02 poäng för el- och VVS-planering.
Den upphandlande enheten har som grund för detta förfarande uppgett att den kan anta separata anbud eller ett gemensamt anbud för el- och VVS-planering och att det finns en totalekonomisk fördel i att el- och VVS-planeringen utförs av en och samma leverantör.
Marknadsdomstolens bedömning
Av anbudsförfrågan framgår att upphandlingen gäller tre separata delar (konstruktions-, VVS- och elplanering) och att den upphandlande enheten valt att konkurrensutsätta delarna så att anbudsgivarna har kunnat ge anbud antingen på en del eller på flera delar.
Ändringssökanden har gett ett anbud på endast elplanering. På ovan angivet sätt har den upphandlande enheten vid jämförelsen av anbuden sammanslagit ändringssökandens anbud med en tredje anbudsgivares VVS-anbud.
I ett upphandlingsförfarande som avses i upphandlingslagen ska den upphandlande enheten jämföra anbuden på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt. Upphandlingslagen ger inte stöd för det ovan beskrivna förfarandet där den upphandlande enheten inte grundat jämförelsen på de enskilda anbuden utan i stället enligt eget val lagt samman två anbud och i jämförelsen använt sig av det sammanräknade poängtalet för dessa anbud.
Då den upphandlande enheten valt att genomföra upphandlingen på ovan beskrivet sätt, följer av upphandlingslagens bestämmelser att den upphandlande enheten ska jämföra varje enskilt anbud för elplanering med varje annat anbud som getts för elplanering enligt de kriterier, dvs. kvalitet och anbudspris, som angetts i anbudsförfrågan. Av det överklagade upphandlingsbeslutet framgår att den upphandlande enheten erhållit tre anbud beträffande elplanering. Den upphandlande enheten ska således som grund för valet av leverantör för elplaneringen göra jämförelsen mellan dessa anbud.
Slutsats
På ovan nämnda grunder finner marknadsdomstolen att Ålands
Hälso- och Sjukvård har förfarit i strid med de rättsregler som gäller för offentlig upphandling. I ärendet ska därför bestämmas en i 94 § 1 mom. upphandlingslagen avsedd påföljd.
Påföljder
Eftersom ett upphandlingskontrakt inte har slutits kan det överklagade upphandlingsbeslutet upphävas och dess verkställighet förbjudas.
Det ovan konstaterade felaktiga förfarandet kan korrigeras så att Ålands Hälso- och Sjukvård, med beaktande av vad som ovan sagts, gör en ny jämförelse av anbuden och med beaktande av resultatet av jämförelsen fattar ett nytt motiverat upphandlingsbeslut.
Rättegångskostnader
Enligt 89 § 2 mom. upphandlingslagen tillämpas bestämmelserna i 74 § 1 och 2 mom. förvaltningsprocesslagen på ersättande av rättegångskostnaderna i ett upphandlingsärende.
Enligt 74 § 1 mom. förvaltningsprocesslagen är en part skyldig att ersätta en annan parts rättegångskostnader helt eller delvis, om det särskilt med beaktande av avgörandet i ärendet är oskäligt att denne själv får bära sina rättegångskostnader. Enligt paragrafens 2 mom. ska då frågan om en offentlig parts ersättningsskyldighet prövas särskilt beaktas om rättegången har orsakats av ett fel hos myndigheterna.
Med beaktande av avgörandet i ärendet och den upphandlande enhetens felaktiga förfarande är det oskäligt att ändringssökanden själv får bära sina rättegångskostnader. Ålands Hälso- och Sjukvård ska därför åläggas att ersätta Sähköinsinööritoimisto Matti Leppä Oy:s rättegångskostnader i ärendet med det yrkade beloppet, som marknadsdomstolen finner skäligt.
Slutresultat
Marknadsdomstolen upphäver Ålands Hälso- och Sjukvårds planeringskommittés upphandlingsbeslut 11.6.2014 § 24.4.2. Marknadsdomstolen förbjuder Ålands Hälso- och Sjukvård att sluta ett upphandlingskontrakt eller på annat sätt verkställa beslutet till sagda del vid ett nu förelagt vite om 15 000 euro.
Marknadsdomstolen ålägger Ålands Hälso- och Sjukvård att ersätta Sähköinsinööritoimisto Matti Leppä Oy:s rättegångskostnader med 2 400 euro.
Marknadsdomstolen förkastar Ålands Hälso- och Sjukvårds yrkande på ersättning för rättegångskostnaderna.
HUR BESVÄR ANFÖRS
Marknadsdomstolens beslut får överklagas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen. En besvärsanvisning finns som bilaga.
Marknadsdomstolens beslut ska iakttas trots att besvär anförts, om inte högsta förvaltningsdomstolen bestämmer något annat.
Ärendet har avgjorts av marknadsdomstolens lagfarna ledamöter Anne Ekblom-Wörlund, Pertti Virtanen och Riikka Innanen.
OBSERVERA
Den som vill veta om beslutet har vunnit laga kraft ska kontakta högsta förvaltningsdomstolen.