MAO:226-227/15

ASIAN TAUSTA

Seinäjoen kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 19.11.2014 julkaistulla ja 11.12.2014 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta opetustoimen hallinto-ohjelman hankinnasta toistaiseksi voimassaolevalle sopimuskaudelle. Hankinnasta on julkaistu ennakkoilmoitus 29.7.2014.

Seinäjoen kaupungin sivistyskeskuksen toimialajohtaja on 29.1.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 11 valinnut Starsoft Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 500.000–1.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Diaarinumero 2014/943

Valitus

Vaatimukset

Nextime Solutions Oy on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintamenettelyn keskeytettäväksi, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut asioissa diaarinumero 2014/943 ja diaarinumero 2015/109 yhteensä 15.694 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankinnan ilmoitusmenettely on ollut virheellistä. Hankinnasta julkaistu ennakkoilmoitus on ollut hyvin suppea. Siitä on ilmennyt vain hankinnan nimi, palvelun pääluokka ja CPV-hankintanimikkeistö, hintahaarukka, ilmoituksen lähettämispäivä sekä hankintayksikön tiedot. Ennakkoilmoituksessa ei ole ollut tietoa esimerkiksi hankinnan kohdetta koskevista asioista tai tarjoajille asetettavista vaatimuksista, vaikka tätä edellytetään hankintasäännöksissä.

Sittemmin hankintayksikkö on julkaissut hankinnasta hankintailmoituksen, jossa on viitattu ennakkoilmoitukseen. Tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet saatavissa sähköisesti. Kyseiset asiakirjat ovat olleet laajat. Pelkästään tarjouspyynnön liite 1 on sisältänyt lähes 800 yksityiskohtaista vaatimusta. Tästä huolimatta tarjousten jättämiseen varattu määräaika on ollut ainoastaan 22 päivää.

Hankintasäännösten mukaan avoimessa menettelyssä tarjousaika on pääsääntöisesti 52 päivää. Tarjousaika voidaan lyhentää 22 päivään, mikäli ennakkoilmoitus on julkaistu. Jotta tarjousaika voitaisiin lyhentää 22 päivään, on ennakkoilmoituksen täytettävä hankintasäännösten mukaiset ehdottomat muotovaatimukset. Hankintasäännösten mukaan ennakkoilmoituksessa on annettava ennakkoilmoituksen tekohetkellä hankintayksikön tiedossa olevat hankintaa koskevat tiedot, jotka vastaavat avoimen tai rajoitetun menettelyn hankintailmoituksen tietoja.

Hankintayksikkö on käsitellyt opetustoimen hallinto-ohjelman hankintaa jo vuodesta 2013 lukien, joten sillä on ollut tiedot tarjouspyyntöasiakirjoista ilmenevistä hankintaa ja hankinnan kohdetta koskevista asioista, toiminnallisuuksista, tarjoajille asetettavista vaatimuksista ja muista vastaavista seikoista jo ennakkoilmoituksen julkaisuhetkellä.

Hankintasäännösten vastaisen sekä hankinnan laajuuteen ja laatuun nähden erittäin lyhyen tarjousajan vuoksi valittajalla ei ole ollut mahdollisuutta jättää vaadittua tarjousta annetussa tarjousajassa.

Tarjousten jättämiselle varatun määräajan pidentäminen ei ole korjannut hankintamenettelyssä tältä osin tehtyä virhettä. Mikäli tarjousaika on liian lyhyt ja sen kuluessa ilmoitetaan, että tarjousaikaa jatketaan, ei se korjaa virhettä eikä tuo tarjoajille tasavertaista mahdollisuutta osallistua menettelyyn. Tarjoaja on voinut katsoa tarjouspyynnön ja todeta tarjousajan olevan liian lyhyt ja tästä syystä päättää olla osallistumatta menettelyyn. Ainoa mahdollisuus on keskeyttää hankintamenettely ja julkaista uusi hankintailmoitus.

Valittaja ei ole voinut jättää tarjouspyynnön mukaista tarjousta myöskään siitä syystä, että tarjouspyyntö on ollut syrjivä ja ristiriitainen. Hankintayksikkö on määritellyt tarjouspyynnössä teknisen toteutustavan hankittavan järjestelmän mobiilikäytölle. Hankintayksikkö on vaatinut, että järjestelmän on oltava käytettävissä mobiilisti erillisellä sovelluksella. Tällä vaatimuksella on perusteettomasti rajattu mobiilikäytön teknisiä toteuttamistapoja. Järjestelmän mobiilikäyttö voidaan toteuttaa yhtä tehokkaasti älypuhelimen selaimen kuin erillisen sovelluksen kautta.

Toiseksi hankinnassa on asetettu perusteettomasti tietyn valmistajan eli Microsoftin mobiilikäyttösovellus välittömästi vaadituksi ominaisuudeksi. Tarjouspyynnössä on vaadittu Windows 8 -mobiili-käytön mahdollisuutta 1/2015 alkaen, kun taas Android- ja iOS mobiilikäyttö on vaadittu vasta 1.5.2015, eli niiden tekemiseen on annettu kohtuullinen aika. Asian arvioinnissa pitää ottaa huomioon se, että sovellus ei ole osa varsinaista oppilashallinto-ohjelmaa, vaan se on erillinen käyttöliittymäsovellus, jonka avulla haetaan tai viedään tietoa varsinaiseen oppilashallinto-ohjelmaan. Ottaen huomioon, että Windows 8 -mobiilikäyttöjärjestelmään perustuvat Windows phone puhelimet edustavat vähemmistöä Suomessa vallitsevasta älypuhelinkannasta Android- ja iOS-käyttöjärjestelmien hallitessa markkinoita, on tiettyä toimijaa suosiva vaatimus perusteeton ja syrjivä.

Hankintayksikkö on suosinut edellä kuvatuilla vaatimuksillaan yhtä alan toimijaa, eli Starsoft Oy:tä. Hankintayksiköllä on ollut tiedossa, että Starsoft Oy:llä on valmiina Windows 8 -mobiilikäyttösovellus ja että Android- ja iOS-sovelluksia ei ole vielä julkaistu. Viimeksi mainittujen sovellusten tekemiselle on jätetty noin puoli vuotta aikaa. Toisaalta hankintayksiköllä on ollut tiedossa, että valittajan mobiilikäyttöön tarkoitettu ratkaisu perustuu tällä hetkellä selaimen kautta tapahtuvaan käyttöön.

Tarjouspyynnössä on myös asetettu mobiilikäytölle keskenään ristiriitaisia vaatimuksia. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tableteille tulee olla laitteistoriippumaton sovellus. Toisaalta tarjouspyynnön liitteessä ilmoitetuissa vaatimuksissa on edellytetty järjestelmäriippuvaisia erillisiä sovelluksia. Näin ollen vaatimukset ovat olleet myös laitteistoriippuvaisia, sillä esimerkiksi iOS-käyttöjärjestelmä toimii vain Applen laitteissa. Vaatimuksia on teknisesti mahdotonta toteuttaa niiden ristiriitaisuuksien vuoksi.

Ristiriitaisuutta on ollut myös offline-työskentelylle asetetuissa vaatimuksissa. Tarjouspyynnön liitteessä hallinto-ohjelmiston lukujärjestystä koskevissa vaatimuksissa riveillä 396, 402, 403, 406 ja 409 on järjestelmän käytölle reaaliaikaisuuteen liittyviä vaatimuksia, jotka kaikki ovat olleet ehdottomia. Toisaalta offline-työskentelyä koskeva vaatimus rivillä 417 on koskenut sitä, että lukujärjestysohjelmaa tulee voida käyttää paikallisesti tietokoneelta (offline) ja työskentelyn jälkeen tiedot tulee voida siirtää keskitettyyn hallinto-ohjelmistoon. Vaadittuja reaaliaikaisuuteen liittyviä vaatimuksia ei voida teknisesti toteuttaa samanaikaisesti offline-työskentelyä koskevan vaatimuksen kanssa. Lukujärjestys ei voi samanaikaisesti olla reaaliaikainen, jos sitä muutetaan offline-tilassa.

Ohjelmistolle on asetettu myös järjestelmäteknisiä vaatimuksia, jotka ovat offline-työskentelyyn liittyvien vaatimusten kanssa ristiriitaisia. Offline-työskentely ja siellä tehtyjen työskentelyn tulosten siirtäminen työskentelyn jälkeen järjestelmän palvelimelle vaatii vähintään väliaikaisen paikallisen tallennuksen työasemalle. Mikäli paikallista tallennusta ei tehdä työasemalle, offline-työskentelyn tulokset eivät ole siirrettävissä järjestelmän palvelimella olevaan tietokantaan. Kuitenkin tarjouspyynnössä on asetettu vaatimus, jonka mukaan järjestelmä ei saa tallentaa paikallisesti mitään palveluun, opiskelijaan tai kirjautujaan liittyvää tietoa. Vaatimuksia ei ole siten teknisesti mahdollista toteuttaa.

Myös soveltuvuusvaatimukset ovat olleet syrjiviä. Hankintayksikkö on tällä hetkellä valittajan asiakas, eli valittaja on soveltuva toimittamaan opetushallinto-ohjelmiston kaupungille. Tarjouspyynnössä on kuitenkin edellytetty, että hyväksyttävässä referenssitoimituksessa tulee käyttöympäristön opiskelijamäärän olla jokaisen referenssin osalta vähintään 6.000. Vaatimus on perusteeton. Järjestelmän teknisen toteuttamisen, ylläpidon, toimittamisen tai muun vastaavan syyn vuoksi vaaditulla oppilasmäärällä ei ole mitään merkitystä. Mikäli tarjoaja kykenee toimittamaan järjestelmän 1.000 oppilaan opetustoimen hallintoon, kykenee se toimittamaan myös 6.000 oppilaan opetustoimen hallintojärjestelmän.

Referenssivaatimuksen määrällinen vaatimus näyttää olevan kokonaisuutena asetettu vain syrjimistarkoituksessa. Hankintayksiköllä on aiempien keskeytettyjen hankintamenettelyjen perusteella tarkka tieto valittajan referenssitoimituksista. Hankintayksiköllä on myös tieto aiempiin hankintamenettelyihin osallistuneen Starsoft Oy:n markkina-asemasta ja referenssitoimituksista. Näiden tietojensa perusteella hankintayksikkö on kyennyt määrittelemään oppilasmäärävaatimuksen sellaiselle tasolle, että valittajalla ei ole käytännössä mahdollista täyttää soveltuvuusvaatimusta, koska sillä ei ole riittäviä referenssejä. Aiemmilla hankintakierroksilla referenssivaatimus on ollut 2.000 oppilasta. Lisäksi referenssivaatimuksia on toteutumisvuosien osalta perusteettomasti kiristetty. Hankintasäännösten vastaista on myös se, että vain suomenkieliset referenssitoimitukset on kelpuutettu.

Soveltuvuusvaatimuksessa on myös viitattu yleisiin suomalaisiin ohjeisiin ja sääntöihin, joiden mukaan referenssitoimitukset on tullut tehdä. Tällaisia ohjeita tai sääntöjä ei ole kuitenkaan olemassa, joten vaatimus on ollut epäselvä ja virheellinen. Kyseinen vaatimus on myös jättänyt hankintayksikölle vapauden määritellä vaaditut säännöt ja ohjeet jälkikäteen.

Vastine

Vaatimukset

Seinäjoen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästys-korkoineen.

Perusteet

Valittaja ei ole asianosainen, koska se ei ole tehnyt tarjousta. Mikäli valittaja katsottaisiin asianosaiseksi, johtaisi se tilanteeseen, jossa mikä tahansa it-alan yritys voisi estää uuden palvelun tai tuotteen hankinnan valittamalla ilman aikomusta tai kykyä tarjota.

Hankintayksikkö on julkaissut hankintaa koskevan korjausilmoituksen, jolla hankintailmoituksessa ilmoitettua tarjousten jättämisen määräaikaa 9.12.2014 on jatkettu 7.1.2015 saakka. Korjausilmoituksella on huomioitu valittajan näkemys siitä, että tarjousaika on ollut liian lyhyt. Jatkettu tarjousaika on ollut yhteensä 51 päivää, joka on olennaisesti enemmän kuin hankintasäännösten mukainen vähimmäisaika.

Ennakkoilmoitus on annettu sen jälkeen, kun markkinaoikeus oli 30.6.2014 antamallaan päätöksellä numero 496/14 velvoittanut Seinäjoen kaupungin kilpailuttamaan opetustoimen hallinto-ohjelman hankinnan uudelleen. Kyseisessä markkinaoikeuden päätöksessä on muun ohella todettu, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Hankintayksikkö ei ole voinut kyseisessä tilanteessa antaa ennakkoilmoituksessa tarkempia tietoja. Hankinnan tarkempi jatkosuunnittelu on aloitettu ennakkoilmoituksen julkaisemisen jälkeen.

Vaatimus mobiilisovelluksesta ei ole ollut syrjivä. Oma sovellus on nykyään erittäin yleinen ja mobiilikäyttöä helpottava vaatimus. Mobiilisovelluksen käyttöliittymä on erityisesti mobiililaitteille suunnattu, ja sen käyttö on usein toimintavarmempaa kuin selainsovelluksen.

Myöskään vaatimus Microsoft-tuotteiden mobiilikäyttöön liittyen ei ole ollut syrjivä. Hankintayksikkö käyttää toiminnassaan erittäin paljon Microsoftin järjestelmiä. Kaupungin työntekijöiden älypuhelimet ja mobiililaitteet ovat lähes täysin Windows-käyttöjärjestelmällä varustettuja. Täten on luonnollista, että hankittavan järjestelmän tulee toimia heti alussa Microsoftin ohjelmistoilla varustetuilla laitteilla. Järjestelmää käyttää ensin kaupungin henkilökunta. Vasta seuraavassa vaiheessa käyttö laajenee oppilaille ja heidän huoltajilleen. Näin ollen on perusteltua, että vasta käytön laajetessa vaaditaan muiden järjestelmien tukea.

Hankintasäännösten mukaan hankintayksiköllä on oikeus asettaa tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset. Koska järjestelmän toimintavarmuus riippuu erittäin paljon järjestelmää myyvän yrityksen kyvystä toimia luotettavasti, on hankintayksiköllä ollut perusteltu syy asettaa riittävät, mutta kohtuulliset soveltuvuusvaatimukset. Toisin kuin valittaja on esittänyt, vaatimukset yrityksen toimintakyvylle ja osaamiselle ovat eri luokkaa 1.000 tai 6.000 oppilaan järjestelmän toimituksissa.

Valittaja on hankintayksikön nykyinen palveluntuottaja. Hankintayksiköllä on ollut huomattavan paljon ongelmia nykyisen järjestelmän tuen saamisessa sekä toimintavarmuuden säilyttämisessä. Todellista järjestelmätukea ei ole saatu. Puutteiden vakavuus on ollut niin suuri, että hankintayksiköllä olisi ollut oikeus sulkea valittaja hankintamenettelystä, mikäli valittaja olisi antanut tarjouksen.

Kuultavan lausunto

Starsoft Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Valittajalla ei ole todellista oikeudellista intressiä muutoksenhakuun, eikä se ole asianosainen. Valittaja ei ole osallistunut kilpailutukseen, eikä se kykene tarjoamaan sellaista kokonaisjärjestelmää, jota nyt kysymyksessä olevalla kilpailutuksella on haettu.

Hankintaprosessin uusiminen ei muuttaisi mitään. Yksikään ulkomaalainen toimija ei ole koskaan osallistunut alan tarjouskilpailuun Suomessa, eivätkä hankintayksikön todelliset tarpeet muuttuisi kilpailutuksen uusimisella valittajan tuotteiden vaatimalle tasolle. Hankintayksikön on saatava hankittua tarvitsemansa järjestelmä kouluhallinnon ja varhaiskasvatuksen tarpeisiin.

Suomessa ei ole tällä hetkellä kuin kaksi toimijaa, jotka toimittavat oppilashallintojärjestelmiä peruskouluille. Valittajan omalaatuisen näkemyksen mukaan hankintayksikön tulisi aina asettaa vaatimuksensa valittajan tuotteiden mukaisesti. Mikäli valittajan esittämästä tulkinnasta tulisi yleinen käytäntö, ei yrityksillä olisi mahdollisuutta panostaa tuotekehitykseen.

Referenssivaatimukset on asetettu oikein, kun otetaan huomioon, että hankinnan kohteena olevalla järjestelmällä tullaan hallinnoimaan yli 6.000 oppilaan kokonaisuutta. Lisäksi 98 prosenttia Seinäjoen kaupungin asukkaista on suomenkielisiä.

Windows-puhelimet ovat yleisiä Suomen markkinoilla. Mobiilisovellusten vaatimiseen on perusteltuja teknisiä syitä. Mobiilisovellukset käyttävät esimerkiksi push-notifikaatioita. Laitteille optimoiduilla mobiilisovelluksilla on myös mahdollisuus tuottaa sujuvampi ja kehittyneempi käyttäjäkokemus kuin selaimella. Valittaja on itse lyönyt laimin tuotekehityksensä.

Hankintayksikön vaatimusmäärittely ei ole kuultavan tuottama. Kattavat vaatimukset vaativat myös kuultavalta merkittäviä tuotekehitys-ponnistuksia. Kuultavan tarjous on vastannut tarjouspyyntöä.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antanut lisävastineen.

Valittaja on antanut lisävastaselityksen.

Diaarinumero 2015/109

Valitus

Vaatimukset

Nextime Solutions Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus järjestää asiassa suullisen käsittelyn ja että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön toimittamaan tarjouspyynnön vaatimustaulukon laadintaan liittyvän hankintayksikön ja Starsoft Oy:n välisen kirjeenvaihdon ja muun aineiston markkinaoikeudelle ja valittajalle.

Perusteet

Tarjouspyynnössä esitettyä toimitusaikataulua on ollut mahdotonta toteuttaa. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tietyt toiminnallisuudet ovat valmiina käyttöönotossa 1/2015 mennessä. Tämä on tarkoittanut vuoden 2015 ensimmäistä viikkoa. Tarjousten jättöaika on kuitenkin päättynyt vasta vuoden 2015 toisella viikolla. Myös tarjousten esittelytilaisuudet ovat olleet tarjousaikana, mikä ei ole hyväksyttävää.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Sen järjestelmä ei toimi kokonaisuudessaan mobiilisti siten kuin tarjouspyynnössä on edellytetty.

Hankintayksikkö on saanut tarjouspyynnön liitteenä olleen vaatimustaulukon valmiina voittaneelta tarjoajalta, tai ainakin yhtiöltä merkittävän avun sen laatimiseen. Markkinaoikeuden on velvoitettava hankintayksikkö toimittamaan asiaan liittyvä kirjeenvaihto sekä muu aineisto markkinaoikeudelle ja esittäväksi valittajalle. Myös suullinen käsittely on välttämätöntä, koska kysymys vaatimusluettelon alkuperästä on keskeinen arvioitaessa muun ohella hankintayksikön toiminnan tasapuolisuutta ja avoimuutta.

Vastine

Vaatimukset

Seinäjoen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästys-korkoineen.

Perusteet

Valitus on jätetty markkinaoikeudelle myöhässä. Hankintapäätös on lähetetty 29.1.2015 sähköisesti valittajan edustajalle, joka on valittajan aiemmissa tarjouksissa nimetty yhteyshenkilöksi ja jota tehtävänsä perusteella voidaan perustellusti pitää myynnistä vastaavana henkilönä. Koska valitus on tehty vasta 13.2.2015, se on saapunut myöhässä. Valittaja ei ole myöskään asianosainen.

Referenssikohteelta edellytetty oppilasmäärä on ollut olennaisesti vähäisempi kuin hankintayksikön oppilasmäärä. Suomenkielinen referenssivaatimus on ollut perusteltu, koska muutoin hankintayksikkö ei voi varmistua siitä, että referenssi vastaa pyydettyä.

Toimitusaikataulu ei ole ollut mahdoton toteuttaa. Yleisen käytännön mukaan merkintä "1/2015" tarkoittaa tammikuuta 2015. Tämä on käynyt ilmi myös tarjouspyynnön kokonaisuudesta.

Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen.

Suullinen käsittely on tarpeeton. Valittajan tarkoittama vaatimusluettelo on hankintayksikön laatima.

Kuultavan lausunto

Starsoft Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Valittajalla ei ole todellista oikeudellista intressiä muutoksenhakuun, eikä se ole asianosainen. Valittaja ei ole osallistunut kilpailutukseen, eikä se kykene tarjoamaan sellaista kokonaisjärjestelmää, jota nyt kysymyksessä olevalla kilpailutuksella on haettu.

Hankintaprosessin uusiminen ei muuttaisi mitään. Yksikään ulkomaalainen toimija ei ole koskaan osallistunut alan tarjouskilpailuun Suomessa, eivätkä hankintayksikön todelliset tarpeet muuttuisi kilpailutuksen uusimisella valittajan tuotteiden vaatimalle tasolle. Hankintayksikön on saatava hankittua tarvitsemansa järjestelmä kouluhallinnon ja varhaiskasvatuksen tarpeisiin.

Suomessa ei ole tällä hetkellä kuin kaksi toimijaa, jotka toimittavat oppilashallintojärjestelmiä peruskouluille. Valittajan omalaatuisen näkemyksen mukaan hankintayksikön tulisi aina asettaa vaatimuksensa valittajan tuotteiden mukaisesti. Mikäli valittajan esittämästä tulkinnasta tulisi yleinen käytäntö, ei yrityksillä olisi mahdollisuutta panostaa tuotekehitykseen.

Referenssivaatimukset on asetettu oikein, kun otetaan huomioon, että hankinnan kohteena olevalla järjestelmällä tullaan hallinnoimaan yli 6.000 oppilaan kokonaisuutta. Lisäksi 98 prosenttia Seinäjoen kaupungin asukkaista on suomenkielisiä.

Windows-puhelimet ovat yleisiä Suomen markkinoilla. Mobiilisovellusten vaatimiseen on perusteltuja teknisiä syitä. Mobiilisovellukset käyttävät esimerkiksi push-notifikaatioita. Laitteille optimoiduilla mobiilisovelluksilla on myös mahdollisuus tuottaa sujuvampi ja kehittyneempi käyttäjäkokemus kuin selaimella. Valittaja on itse lyönyt laimin tuotekehityksensä.

Hankintayksikön vaatimusmäärittely ei ole kuultavan tuottama. Kattavat vaatimukset vaativat myös kuultavalta merkittäviä tuotekehitys-ponnistuksia. Kuultavan tarjous on vastannut tarjouspyyntöä.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valitusten tutkiminen

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittaja ei ole asianosainen, koska se ei ole tehnyt nyt kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa tarjousta.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa hankintalaissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan. Pykälän 2 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella ei voida saattaa hankintayksikön sellaista päätöstä tai muuta ratkaisua, joka koskee yksinomaan hankintamenettelyn valmistelua.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2014:129 arvioinut sitä, millä edellytyksillä alalla toimiva yrittäjä voi tehdä valituksen, vaikka se ei ole antanut hankintamenettelyssä tarjousta. Mainitussa ratkaisussa todetulla tavalla muutoksenhakuoikeuden olemassaoloa on arvioitava lähtökohtaisesti sen tilanteen perusteella, jolloin muutoksenhaku tulee vireille. Kyseisen ratkaisun mukaan tarjouspyynnön julkaiseminen on hankintalain 86 §:n 1 momentissa tarkoitettu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, joka voi olla muutoksenhaun kohteena.

Nyt arvioitavana olevassa hankintamenettelyssä hankintayksikkö on julkaissut hankintaa koskevan hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön 19.11.2014. Valittaja on asiassa diaarinumero 2014/943 markkinaoikeudelle 2.12.2014 tekemässään valituksessa esittänyt ensin väitteitä hankintamenettelyyn liittyvien määräaikojen lainmukaisuudesta ja sen jälkeen, kun hankintayksikkö on pidentänyt tarjousaikaa, esittänyt markkinaoikeudelle 19.12.2014 saapuneessa valituksen täydennyksessään muun ohella, että tarjouspyyntöasiakirjoissa on ollut syrjiviä teknisiä eritelmiä ja että hankinnan soveltuvuusvaatimukset ovat olleet ylimitoitettuja. Valittajan mukaan se ei ole voinut tarjouspyynnön syrjivien vaatimusten vuoksi jättää tarjousta hankintamenettelyssä. Viimeksi mainittu valituksen täydennys on tehty ennen tarjousten jättämiselle asetetun määräajan päättymistä.

Asiassa on selvitetty, että valittaja on alalla toimiva tarjoaja ja hankintayksikön nykyinen palveluntuottaja. Asiassa ei ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella voitaisiin katsoa, ettei valittaja olisi tosiasiassa tavoittelemassa esillä olevaa hankintaa koskevaa sopimusta. Valittajan esittämät syyt olla antamatta tarjousta eivät ole myöskään olleet ilmeisen perusteettomia tai asiaan vaikuttamattomia. Tämän vuoksi yhtiöltä ei ole voinut muutoksenhakuoikeutensa säilyttämiseksi edellyttää, että se olisi tekemänsä valituksen jälkeen osallistunut tarjouskilpailuun antamalla tarjouksen. Edellä lausutun perusteella Nextime Solutions Oy on kysymyksessä olevassa hankinnassa hankintalain 85 §:n 1 momentissa tarkoitettu asianosainen.

Koska Nextime Solutions Oy on edellä todetulla tavalla hankintalaissa tarkoitettu asianosainen ja tarjouspyynnön julkaiseminen on ollut hankintalaissa tarkoitettu ratkaisu, johon voidaan hakea muutosta, on markkinaoikeuden tutkittava valitus asiassa diaarinumero 2014/943.

Hankintayksikkö on vielä esittänyt asiassa diaarinumero 2015/109, että valitus on jätetty markkinaoikeudelle myöhässä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyä on tarkasteltava kokonaisuutena. Kun hankintayksikkö on tehnyt asiassa hankintapäätöksen 29.1.2015, on Nextime Solutions Oy:n samaa hankintamenettelyä, jonka perusteella mainittu hankintapäätös on tehty, koskeva aiempi valitus jo ollut markkinaoikeuden tutkittavana. Tämän huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että valittaja on voinut erikseen valittaa myös hankintayksikön 29.1.2015 tekemästä hankintapäätöksestä, eikä asiassa ole merkitystä sillä, miten kyseinen hankintapäätös on annettu valittajalle tiedoksi ja onko hankintapäätöksestä tehty uusi valitus sinänsä jätetty markkinaoikeudelle hankintalain 87 §:n mukaisessa määräajassa. Markkinaoikeuden on näin ollen tutkittava myös asiassa diaarinumero 2015/109 tehty valitus.

Suullisen käsittelyn toimittaminen

Hankintalain 105 §:n 1 momentin mukaan valitukseen sovelletaan muutoin hallintolainkäyttölakia, jollei hankintalaissa toisin säädetä.

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan asiassa on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton. Pykälän 3 momentin mukaan, jos asianosainen pyytää suullisen käsittelyn toimittamista, hänen on ilmoitettava, minkä vuoksi sen toimittaminen on tarpeen ja mitä selvitystä hän esittäisi suullisessa käsittelyssä.

Valittaja on esittänyt, että asiassa on järjestettävä suullinen käsittely hankintayksikön tarjouspyynnön liitteenä olleen vaatimusluettelon alkuperän selvittämiseksi.

Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevan asian tosiseikat ovat tulleet kirjallisessa menettelyssä riittävästi selvitetyiksi niiden oikeudellista arviointia varten. Kun otetaan huomioon ne jäljempänä ilmenevät perusteet, joilla hankintayksikön menettely katsotaan hankintasäännösten vastaiseksi, sekä se peruste, jonka vuoksi Nextime Solutions Oy on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen. Nextime Solutions Oy:n vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta on siten hylättävä.

Asiakirjan esittämistä koskeva vaatimus

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön toimittamaan tarjouspyynnön vaatimustaulukon laadintaan liittyvän hankintayksikön ja Starsoft Oy:n välisen kirjeenvaihdon ja muun aineiston markkinaoikeudelle ja valittajalle.

Hankintayksikkö ei ole toimittanut sanottuja asiakirjoja markkinaoikeudelle, eikä asiassa ole ilmennyt, onko kyseistä kirjeenvaihtoa olemassa. Hankintayksikkö on esittänyt, että vaatimustaulukko on sen itsensä laatima.

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvityksiä asiassa tulee esittää. Pykälän 2 momentin mukaan valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat.

Kun otetaan huomioon jäljempänä hankintamenettelyn oikeellisuudesta lausuttu, markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevan julkista hankintaa koskevan asian ratkaisun kannalta merkitykselliset tosiseikat ovat tulleet riittävästi selvitetyiksi markkinaoikeudelle toimitettujen asiakirjojen perusteella. Valittajan vaatiman lisäselvityksen avulla ei siten voida saada asiaan sellaista lisäselvitystä, jolla olisi olennaista merkitystä asian ratkaisemisessa.

Edellä lausutun perusteella valittajan asiakirjan esittämistä koskeva vaatimus on hylättävä.

Pääasiaratkaisun perustelut

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankinnasta ilmoittaminen

Hankintalain 35 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistaviksi muun ohella ennakkoilmoitus ja hankintailmoitus.

Säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 83) mukaan ennakkoilmoituksella tarkoitetaan varainhoitovuoden alussa julkaistavaa ilmoitusta hankintayksikön seuraavan vuoden hankinnoista, jotka ylittävät ennakkoilmoitusrajan. Ennakkoilmoituksen tarkoituksena on antaa yrityksille alustavia tietoja hankintayksikön tulevista hankinnoista.

Hankintalain 36 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettelyn määräaikoja asetettaessa on otettava huomioon hankinnan laatu ja monitahoisuus sekä tarjousten laatimisen ja toimittamisen vaatima aika. Määräajat lasketaan sitä päivää seuraavasta päivästä, jona hankintailmoitus on lähetetty julkaistavaksi. Pykälän 2 momentin mukaan avoimessa menettelyssä tarjousajan on oltava vähintään 52 päivää.

Hankintalain 38 §:n 1 momentin mukaan tarjousaikaa voidaan lyhentää muun ohella avoimessa menettelyssä vähintään 22 päivään, jos hankintayksikkö on toimittanut julkaistavaksi ennakkoilmoituksen vähintään 52 päivää ja enintään 12 kuukautta ennen hankintailmoituksen julkaistavaksi toimittamista. Pykälän 2 momentin mukaan tarjousaikaa voidaan muun ohella avoimessa menettelyssä lyhentää seitsemällä päivällä, jos hankintailmoitus toimitetaan julkaistavaksi sähköisesti. Pykälän 3 momentin mukaan tarjousaikaa voidaan lyhentää 2 momentissa mainitun lisäksi viidellä päivällä muun ohella avoimessa menettelyssä, jos hankintayksikkö asettaa tarjousasiakirjat kokonaisuudessaan hankintailmoituksen julkaisupäivänä sähköisesti saataville sekä mainitsee hankintailmoituksessa internet-osoitteen, jossa asiakirjat ovat saatavilla.

Säännöksen esitöiden mukaan (HE 50/2006 vp s. 85) avoimen menettelyn määräaikoja voidaan lyhentää, jos hankintayksikkö on julkaissut ennakkoilmoituksen, jossa hankinta, ehdokkaiden ja tarjoajien kelpoisuusehdot, tarjouksen valintaperuste sekä muut merkitykselliset tiedot on kuvattu riittävällä tarkkuudella. Lähtökohtana ovat ne tiedot, jotka hankintayksiköllä on ollut tiedossa ennakkoilmoituksen tekohetkellä.

Julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (hankinta-asetus) 7 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnan ennakoitu arvo ylittää hankintalain 16 §:ssä tarkoitetun EU-kynnysarvon, hankintalain 35 §:n 1 momentissa edellytetyt ilmoitukset on tehtävä vakiolomakkeitten vahvistamisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2004/17/EY ja 2004/18/EY mukaisesti julkisiin hankintamenettelyihin liittyvien ilmoitusten julkaisemista varten 7.9.2005 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 1564/2005 (EUVL L 257, s. 1, vakiolomakeasetus) vahvistettuja vakiolomakkeita käyttäen.

Ennakkoilmoitusta koskevan vakiolomakkeen kohdassa I tulee ilmoittaa tietoja hankintaviranomaisesta.

Edellä mainitun lomakkeen kohdan II.B "Hankintasopimuksen kohde – Tavarahankinnat tai palvelut" alakohta II.1 koskee hankintaviranomaisen sopimukselle antamaa nimeä, II.2 sopimuksen tyyppiä sekä toimitus- tai suorituspaikkaa, II.3 tietoa puitejärjestelystä ja II.4 lyhyttä kuvausta tavarahankintojen tai palvelujen luonteesta ja määrästä tai arvosta. Kyseiseen kohtaan voidaan merkitä arvioidut arvonlisäverottomat kustannukset tai niiden vaihteluväli, jos ne ovat tiedossa. Kohdassa kysytään myös, onko sopimus jaettu osiin. Alakohta II.5 koskee yhteistä hankintanimikkeistöä (CPV), II.6 sopimuksentekomenettelyjen suunniteltua alkamispäivää, jos se on tiedossa, II.7 tietoa siitä, sovelletaanko sopimukseen WTO:n julkisia hankintoja koskevaa sopimusta, ja II.8 mahdollisia lisätietoja.

Kohta III koskee oikeudellisia, taloudellisia, rahoituksellisia ja teknisiä tietoja. Alakohdan III.1 "Hankintasopimukseen liittyvät ehdot" alakohta III.1.1 liittyy rakennusurakkasopimuksiin. Alakohdan III.2 "Osallistumisehdot" alakohdassa III.2.1 kysytään tietoa varatuista hankintasopimuksista eli sitä, onko sopimus rajattu suojatyökeskuksiin tai sopimuksen toteuttaminen suojatyöohjelmiin.

Kohdan VI "Täydentävät tiedot" alakohdassa VI.1 "Tietoa Euroopan unionin rahastoista" tiedustellaan, liittyykö hankintasopimus Euroopan unionin varoin rahoitettavaan hankkeeseen tai ohjelmaan. Alakohta VI.2 koskee mahdollisia lisätietoja ja VI.3 tietoja yleisestä sääntelykehyksestä vero- ja ympäristönsuojelulainsäädännön sekä työsuojelun ja työolojen osalta. Alakohta VI.4 koskee ennakkoilmoituksen lähettämispäivää.

Hankinta-asetuksen 10 §:n 1 momentin mukaan, jos hankintayksikkö aikoo käyttää hyväkseen mahdollisuutta lyhentää hankintalain 36 §:ssä säädettyjä tarjousaikoja, hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi hankintalain 38 §:ssä tarkoitettu ennakkoilmoitus mahdollisimman pian varainhoitovuotensa alettua muun ohella seuraavan 12 kuukauden aikana toteutettavista ennakoidulta yhteisarvoltaan vähintään 750.000 euron tavarahankinnoista CPV-luokituksen mukaisia tuoteryhmiä käyttäen.

Edellä mainitun pykälän 2 momentin mukaan ennakkoilmoitus on toimitettava julkaistavaksi hankintalain 38 §:n mukaisesti vähintään 52 päivää ja enintään 12 kuukautta ennen hankintailmoituksen lähettämistä. Ennakkoilmoituksessa on annettava ennakkoilmoituksen tekohetkellä hankintayksikön tiedossa olevat hankintaa koskevat tiedot, jotka vastaavat avoimen tai rajoitetun menettelyn hankintailmoituksen tietoja.

Hankinta-asetuksen 15 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on toimitettava 8 §:n 1 momentissa tarkoitetut EU-ilmoitukset julkaistaviksi www.hankintailmoitukset.fi-internet-osoitteen kautta suomen- tai ruotsinkielisinä työ- ja elinkeinoministeriön ilmoittamalle taholle, jonka on lähetettävä ilmoitukset edelleen Euroopan unionin virallisten julkaisujen toimistoon ja merkittävä ilmoituksiin lähettämispäivä. Hankintayksikön on pyydettäessä osoitettava 8 §:n 1 momentin 1–5 kohdassa tarkoitettujen ilmoitusten lähettämispäivä ja 6 kohdassa tarkoitetun ilmoituksen julkaisupäivä Euroopan unionin virallisessa lehdessä.

Asiassa on kysymys opetustoimen hallinto-ohjelman hankinnasta. Hankintayksikkö on julkaissut EU-ennakkoilmoituksen, joka on julkaistu TED-tietokannassa 29.7.2014. Lisäksi hankintayksikkö on julkaissut avointa menettelyä koskevan EU-hankintailmoituksen Hilma- tietokannassa 17.11.2014. Kyseinen ilmoitus on julkaistu TED-tietokannassa 19.11.2014. Hankintailmoituksen mukaan tarjoukset on tullut jättää 9.12.2014 kello 15.45 mennessä.

Hankintayksikkö on julkaissut valittajan 2.12.2014 markkinaoikeudelle tekemän valituksen jälkeen korjausilmoitukset Hilma-tietokannassa 8. ja 9.12.2014. Ensimmäisellä korjausilmoituksella tarjousten jättöaikaa on jatkettu 7.1.2015 kello 9.00 asti. Toisella korjausilmoituksella on korjattu tarjouspyyntöasiakirjoihin johtava linkki. TED-tietokannassa on julkaistu korjausilmoitus 11.12.2014, jossa on korjattu vastaavasti tarjousten jättämisen määräaika.

Asiassa saadun selvityksen perusteella sekä hankintailmoitus että tarjousasiakirjat ovat olleet saatavissa sähköisesti. Näin ollen hankintayksikkö on ollut oikeutettu lyhentämään tarjousaikaa 52 päivästä 40 päivään hankintalain 38 §:n 2 ja 3 momenttien nojalla.

Ennakkoilmoituksesta on käynyt ilmi hankintayksikön yhteystiedot ja se, että kyse on ollut alue- tai paikallistason viranomaisesta. Hankintaviranomaisen sopimukselle antamaksi nimeksi on ilmoitettu "Opetustoimen hallinto-ohjelma" ja sopimustyypiksi tietojenkäsittelypalvelut ja niihin liittyvät palvelut. Lisäksi ennakkoilmoituksen alakohtaan II.4 on ilmoitettu, että kyse on Seinäjoen kaupungin opetustoimen hallinto-ohjelman kokonaisratkaisun hankinnasta. Vielä ennakkoilmoituksessa on mainittu hankinnan yhteinen hankintanimikkeistö (CPV) koodi sekä kyseessä olevan ilmoituksen lähettämispäivämäärä.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että ennakkoilmoitus on annettu sen jälkeen, kun markkinaoikeus oli 30.6.2014 antanut päätöksen numero 496/14 Seinäjoen kaupungin opetustoimen hallinto-ohjelman hankintaa koskeneen aiemman hankintamenettelyn osalta. Kyseisessä markkinaoikeuden päätöksessä on muun ohella todettu, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä, ja velvoitettu hankintayksikkö järjestämään asiassa uusi tarjouskilpailu. Hankintayksikkö on esittänyt, ettei se ole voinut kyseisessä tilanteessa antaa ennakkoilmoituksessa tarkempia tietoja ja että hankinnan tarkempi jatkosuunnittelu on aloitettu ennakkoilmoituksen julkaisemisen jälkeen.

Asiassa ei ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella olisi syytä katsoa, ettei hankintayksikkö olisi ilmoittanut riittävällä tarkkuudella niitä tietoja, jotka sillä ennakkoilmoituksen tekohetkellä oli tiedossaan. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on ollut hankintalain 38 §:n 1 momentin perusteella oikeutettu lyhentämään tarjousaikaa. Tarjousaika on lyhentämisen jälkeen ollut 22 päivää, mikä ei ole alittanut tarjousajalle edellä mainitussa lainkohdassa säädettyä vähimmäisaikaa. Markkinaoikeus katsoo, että ennakkoilmoituksen julkaiseminen on tässä tapauksessa turvannut hankinnasta kiinnostuneiden tarjoajien tasapuoliset mahdollisuudet osallistua kysymyksessä olevaan tarjouskilpailuun. Hankintayksikön menettelyä ei ole pidettävä valittajan esittämin tavoin virheellisenä. Näin ollen asiassa ei ole myöskään tarpeen arvioida sitä seikkaa, että tarjousten jättöaikaa on pidennetty hankintailmoituksen julkaisemisen jälkeen.

Tarjouspyynnössä tarjoajan soveltuvuudelle asetetuista vaatimuksista

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen.

Hankintalain esitöissä on 56 §:n kohdalla (HE 50/2006 vp s. 100) todettu, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa ehdokkaiden ja tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa. Menettelyyn voidaan puuttua vain tilanteissa, joissa vaatimukset eivät liity ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua. Ehdokkaiden tai tarjoajien rahoitukselliseen ja taloudelliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn ja ammatilliseen pätevyyteen liittyvien vaatimusten ja tarjoajien valinnassa käytettävien perusteiden on oltava suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta. Siten hankintayksikön tulee hankinnan luonteen ja laajuuden perusteella harkita vaatimusten tasoa. Soveltumattomat tai liian ankarat vaatimukset voivat rajoittaa tarpeettomalla tavalla kilpailua.

Hankintalain 59 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokasta ja tarjoajaa osoittamaan teknisen suorituskykynsä ja ammatillisen pätevyytensä luettelolla viimeksi kuluneen enintään kolmen vuoden aikana toteutetuista tärkeimmistä tavarantoimituksista tai palveluista arvoineen, ajankohtineen ja vastaanottajatietoineen.

Hankintalain 59 §:n esitöiden (HE 50/2006 vp s. 102 ja 103) mukaan selvitysten vaatimisen tulee olla perusteltua menettelyn kohteena olevan palvelu- tai tavarahankinnan taikka rakennusurakan laadun ja laajuuden kannalta. Vaatimusten tulee olla kohtuullisessa suhteessa hankinnan toteuttamiseen liittyvien riskien minimointitavoitteen kanssa. Referenssejä koskevien selvitysten vaatimisessa ja niihin perustuvien ehdokkaiden tai tarjoajien teknistä kapasiteettia koskevissa vaatimuksissa tulee huomioida referenssien merkitys hankinnan kohteen kannalta. Tarjoajien tasapuolisen kohtelun periaatteen ja kilpailuolosuhteiden hyödyntämistä koskevien vaatimusten kanssa ristiriitainen voi olla menettely, jossa painoarvoa annetaan yrityksen sellaisille referensseille, jotka eivät koske hankinnan kohteena olevaa tavara- tai palveluhankintaa taikka rakennusurakkaa.

Tarjouspyynnön kohdassa 5 "Tarjoajan soveltuvuus ja kelpoisuus" on muun ohella ilmoitettu seuraavaa:

"Tarjoajalla on oltava hankinnan kohteen laatu ja laajuus huomioon ottaen riittävästi kokemusta vastaavista palveluista. Tarjoajalla tulee olla vähintään 3 suomenkielistä ja yleisten suomalaisten ohjeiden ja sääntöjen mukaan toteutettua referenssiä opetustoimien hallinto-ohjelmaratkaisujen toimituksista tuotantoon viimeisen neljän (2010–2014) vuoden aikana. Käyttöympäristön oppilas-/opiskelijamäärän tulee olla vähintään 6.000 / referenssi."

Asiassa esitetyn perusteella aikaisemmissa hankintamenettelyissä hyväksyttävän referenssivaatimuksen rajana on ollut vähintään 2.000 opiskelijaa/käyttöympäristö.

Tarjouspyynnön mukaan perusopetuksen oppilasmäärä on hankintayksiköllä noin 6.350 ja lukion opiskelijoita on noin 1.250. Lisäksi varhaiskasvatuksen esioppilaita on ilmoitettu olevan noin 750.

Hankintayksikkö on muun ohella esittänyt, että vaatimukset yrityksen toimintakyvylle ja osaamiselle ovat eri luokkaa 1.000 tai 6.000 oppilaan järjestelmän toimituksissa. Hankintayksikkö on lisäksi vedonnut siihen, että sillä on ollut huomattavan paljon ongelmia nykyisen järjestelmän tuen saamisessa sekä toimintavarmuuden säilyttämisessä.

Markkinaoikeus toteaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hankintayksikkö voi tarjousten vertailussa ottaa huomioon sillä olevat huonot kokemukset tarjoajasta. Jossakin määrin näitä on mahdollista ottaa huomioon myös tarjoajan soveltuvuuden arvioinnissa. Kuitenkaan se, että pelkästään yhtä tarjoajaa koskevista kokemuksista johtuen kaikkia tarjoajia koskevaa referenssivaatimusta nostetaan suhteettoman korkeaksi, ei ole tasapuolista.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön edellyttämä referenssivaatimus on liittynyt hankinnan kohteeseen ja sen määrittämiseen, onko tarjoajalla tekniset edellytykset hankinnan toteuttamiseen. Arvioitaessa sitä, onko vaatimus ollut suhteellisuusperiaatteen mukainen ottaen huomioon hankinnan luonne, käyttötarkoitus ja laajuus, markkinaoikeus toteaa, että vaatimus on verrattain ankara, kun otetaan huomioon hankintayksikön oman hankinnan laajuus. Siten se on saattanut rajoittaa tarjouskilpailuun osallistumaan pyrkivien määrää. Hankintayksikkö on saanut ainoastaan yhden tarjouksen. Vaikka hankintayksiköllä olisi ollut esittämiään ongelmia nykyisen toimittajan eli valittajan kanssa, asiassa ei ole tullut ilmi sellaisia seikkoja, joiden perusteella edellä mainittua referenssivaatimusta olisi pidettävä suhteellisuusperiaatteen mukaisena ja hankinnan kohteen kannalta perusteltuna. Hankintayksikön menettely on siten tältä osin ollut virheellistä.

Lisäksi markkinaoikeus toteaa, että vaatimus suomenkielisistä referenssitoimituksista saattaa syrjiä hankinnasta kiinnostuneita tarjoajia. Asiassa ei ole osoitettu, hankkeen menestyksellisen toteuttamisen kannalta olisi ollut välttämätöntä edellyttää suomenkielisten ja yleisten suomalaisten ohjeiden ja sääntöjen mukaan toteutettua referenssiä.

Tarjouspyynnössä hankinnan kohteelle asetetuista vaatimuksista

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä lain 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia opetustoimen hallinto-ohjelman hankinnasta. Tarjouspyynnön mukaan kyseessä on varhaiskasvatukseen, perusopetukseen ja lukiokoulutukseen hankittavan hallinto-ohjelman kokonaisratkaisu, jonka avulla mahdollistuu oppilaan oppimispolun ja oppilashuollollisten toimenpiteiden ylläpito ja seuranta. Tarjouspyynnön mukaan ohjelma tarjoaa kanavan koulun ja kodin yhteistyölle, välineen oppilaitoksen sisäiseen tiedotukseen, tarkoituksenmukaisen opetustoimen henkilökunnan, oppijan sekä huoltajan käyttöliittymän oppilashallinnon järjestelmään, sekä mahdollisuuden mobiilikäyttöön.

Tarjouspyynnön kohdassa 3.1 "Nykytilan kuvaus ja hankinnan kohteen toimintaympäristö" on muun ohella ilmoitettu, että Seinäjoen opetustoimella on käytössä eri laitealustoilla toimivia mobiililaitteita (Android, Windows 8 ja iOS). Lisäksi tarjouspyynnön mukaan järjestelmän suurena käyttäjäkuntana olevat oppilaat ja huoltajat käyttävät melko laajasti erilaisia markkinoilla olevia laitetyyppejä. Tästä syystä tarjouspyynnössä on edellytetty, että mobiilijärjestelmän tulee toimia mahdollisimman laiteriippumattomasti ja että Client-sovellus tulee olla saatavilla ainakin Android- ja Windows 8 -pohjaisiin älypuhelimiin, sekä laitteistoriippumaton sovellus tableteille (esim. selainpohjainen).

Tarjouspyynnön kohdan 3.3 "Aikataulu" mukaan uuden ohjelman käyttö aloitetaan vuoden 2015 alussa. Sanotun tarjouspyynnön kohdan mukaan uuden lukuvuoden 2015–2016 suunnittelu ja koulu/ esiopetusilmoittautumiset toteutetaan uudella ohjelmistolla. Kyseisen tarjouspyynnön kohdan mukaan ohjelmaa käytetään koko laajuudessaan koko käyttäjäkunnan, mukaan lukien oppilaat ja huoltajat, työvälineenä tuotantokäytössä lukuvuoden 2015–2016 alusta alkaen.

Tarjouspyynnön liitteenä 1 on ollut hankittavan palvelun vaatimusmäärittely. Liitteen täyttöä koskevan ohjeen mukaan liitteen E-sarakkeeseen on merkitty numero yksi, mikäli vaatimus on pakollinen ominaisuus, jonka toteutuksen on tullut olla valmis viimeistään käyttöönottoon mennessä. Mikäli sarakkeeseen on merkitty nolla, kyseessä on ollut pakollinen ominaisuus, jonka toteutuksen on edellytetty olevan valmis erilliseen sarakkeeseen merkittyyn ajankohtaan mennessä.

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Vaatimukset" kohdassa 57 on ilmoitettu, että järjestelmän tulee toimia Windows 8 -käyttöjärjestelmässä mobiililaitteilla (puhelimella ja tabletilla) erillisellä sovelluksella. Kyse on ollut sellaisesta vaatimuksesta, jonka on tullut olla valmis viimeistään ohjelman käyttöönottoon mennessä.

Liitteen 1 kohdassa 58 on puolestaan ilmoitettu, että järjestelmän tulee toimia myös Android- ja iOS-käyttöjärjestelmillä erillisellä sovelluksella. Tämä on kuitenkin ollut niin sanottu nollatason vaatimus, jonka on tullut tarjouspyynnön mukaan olla valmis 1.5.2015.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa asettaessaan hankinnan kohdetta koskevia vaatimuksia. Tältäkin osin hankintayksikön tulee kuitenkin ottaa huomioon hankintalain 2 §:n 1 momentissa ilmaistut vaatimukset olemassa olevien kilpailuolosuhteiden käytöstä sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta samoin kuin hankintalain 44 §:n 1 momentissa ilmaistu vaatimus siitä, että teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun.

Markkinaoikeus katsoo, että pelkästään se seikka, että hankintayksikkö on vaatinut mobiilisovellusta, ei ole ollut syrjivä, ja hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa perusteella pitää sovellusperusteista ratkaisua tarpeisiinsa selainpohjaista mobiiliratkaisua parempana.

Asiaa on kuitenkin arvioitava myös siitä näkökulmasta, onko hankintayksikön menettely ollut virheellistä, kun mobiilisovelluksen on tullut olla nimenomaan Windows-käyttöjärjestelmän osalta valmis sopimuskauden alkaessa. Muiden tarjouspyynnössä mainittujen käyttöjärjestelmien osalta on edellytetty sovellusten olevan valmiita vasta 1.5.2015. Lisäksi asian arvioinnissa on otettava huomioon se seikka, että asiassa selvitetyn mukaan ainoastaan yhdellä tarjoajalla on ollut valmiina Windows 8 -mobiilisovellus.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimustaan Windows-järjestelmän osalta muun ohella sillä, että hankintayksikkö käyttää toiminnassaan erittäin paljon kyseistä käyttöjärjestelmää. Hankintayksikön mukaan sen työntekijöiden mobiililaitteet ovat lähes täysin Windows-käyttöjärjestelmällä varustettuja. Hankintayksikkö on vielä esittänyt, että hankittavaa järjestelmää käyttää ensin kaupungin henkilökunta ja että vasta myöhemmässä vaiheessa ohjelman käyttö laajenee oppilaisiin ja huoltajiin.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on sinänsä perustellut edellä mainittua vaatimusta objektiivisilla sen toimintaan liittyvillä seikoilla. Lisäksi tarjouspyynnöstä ilmenevä aikataulu tukee sitä, että kyseessä olevan ohjelman on ollut tarkoitus olla ensiksi hankintayksikön omassa käytössä, jolloin merkitystä on nimenomaan sen omalla ohjelmistolla ja siihen liittyvällä yhteensopivuudella eikä välttämättä sillä seikalla, mitkä ovat yleisesti käytettyjä käyttöjärjestelmiä.

Toisaalta markkinaoikeus toteaa, ettei asiassa ole ilmennyt, että kyseessä olevaa järjestelmää olisi tarkoitus käyttää hankintayksikön sisäisessä käytössä kokonaan tai edes pääosin nimenomaan mobiililaitteilla tavanomaisten tietokoneiden sijaan. Lisäksi tarjouspyynnössä on kohdassa 3.1 ilmoitettu, että Seinäjoen kaupungin opetustoimella on eri laitealustoilla toimivia mobiililaitteita, ja mainittu myös Android- ja iOS-käyttöjärjestelmät. Tämän perusteella Windows-järjestelmä ei ole ollut ainoa käyttöjärjestelmä kaupungin mobiililaitteissa.

Edellä todettujen seikkojen perusteella markkinaoikeus katsoo, että vaatimuksen siitä, että mobiilikäytön on välittömästi sopimuskauden alkaessa onnistuttava selainsovelluksen sijaan erillisellä sovelluksella tarjouspyynnössä mainitulla käyttöjärjestelmällä, ei ole osoitettu olevan niin välttämätön hankinnan kohteen kannalta, että sen on tullut toteutua heti sopimuskauden alusta alkaen. Kun vielä edellä todetulla tavalla vaatimus on rajoittanut tarjouskilpailuun osallistumista eikä se ole ottanut riittävästi huomioon olemassa olevia kilpailuolosuhteita, on hankintayksikön menettely ollut tältä osin virheellistä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Seinäjoen kaupunki aikoo edelleen toteuttaa opetustoimen hallinto-ohjelman hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön edellä todetuilta osin virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan asioissa diaarinumerot 2014/943 ja 2015/109. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kummassakin asiassa.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää Nextime Solutions Oy:n vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta asiassa diaarinumero 2015/109.

Markkinaoikeus hylkää Nextime Solutions Oy:n asiakirjan esittämistä koskevan vaatimuksen asiassa diaarinumero 2015/109.

Markkinaoikeus kumoaa Seinäjoen kaupungin sivistyskeskuksen toimialajohtajan 29.1.2015 tekemän hankintapäätöksen § 11. Markkinaoikeus kieltää Seinäjoen kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Seinäjoen kaupungin korvaamaan Nextime Solutions Oy:n oikeudenkäyntikulut asioissa diaarinumerot 2014/943 ja 2015/109 yhteensä 7.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Seinäjoen kaupungin vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta asioissa diaarinumerot 2014/943 ja 2015/109.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Jaakko Ritvala ja Pasi Yli-Ikkelä.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.