MAO:183/15

ASIAN TAUSTA

Vantaan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 17.10.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta maanmittauspalvelujen hankinnasta vuodelle 2015.

Vantaan kaupungin apulaiskaupunginjohtaja on 4.12.2014 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 96/2014) valinnut Oy Esari Ab:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 200.000–250.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Mericon Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 21.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.047 eurolla viivästys-korkoineen.

Perusteet

Tarjouksen valintaperusteena on tarjouspyynnön mukaan ollut halvin hinta. Tarjouksessa on tullut ilmoittaa yksikköhinta sekä yhden että kahden hengen mittaryhmille. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu hankintayksikön tilaaman työsuorituksen määräksi sekä yhden että kahden henkilön mittaryhmän osalta 1.836 tuntia. Tarjoajien on tullut ilmoitettuun tuntimäärään perustuen laskea yksikköhinnat, joilla tarjoaja sitoutuu tuottamaan hankintayksikön tarvitsemaa palvelua. Mittaryhmäkohtainen hinta on saatu tarjouspyynnössä ilmoitetun tuntimäärän ja tarjoajan tarjoaman tuntihinnan tulona. Tarjouskilpailun voittajaksi on valittu se tarjoaja, jonka tarjoama kokonaishinta on ollut halvin, kun mittaryhmäkohtaiset hinnat on laskettu yhteen.

Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksensa yksikköhinnaksi sekä yhden että kahden henkilön mittaryhmässä 52 euroa. Tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, sillä hankintayksikkö on tarjouspyynnössään edellyttänyt kahta eri tuntihintaa. Voittanut tarjoaja on muista tarjoajista poiketen tarjonnut tarjouspyynnön vastaisesti kummallekin mittaryhmälle ainoastaan yhtä tuntihintaa. Voittanut tarjoaja on tarjouspyynnön vastaisesti ilmoittamillaan tuntihinnoilla pyrkinyt saamaan aikaan tilanteen, jossa sillä on mahdollisuus veloittaa tarjoamastaan palvelusta hankintayksiköltä lisäkustannuksia. Hankinnan toteuttajalla on päätösvalta siitä, lähettääkö se yhden vai kahden henkilön mittaryhmän suorittamaan hankintayksikön tilaamaa työtehtävää.

Voittaneen tarjoajan tarjous on tarjouspyynnön vastaisuutensa lisäksi ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen. Voittaneen tarjoajan kahden hengen mittaryhmälle tarjoama 52 euron tuntiveloitushinta on niin alhainen, ettei sillä ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Hankintayksikön olisi siten tullut hylätä voittaneen tarjoajan tarjous myös poikkeuksellisen alhaisen hinnan perusteella.

Mikäli voittaneen tarjoajan tarjousta ei olisi pidettävä tarjouspyynnön vastaisena tai hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena, on tarjouspyyntöä pidettävä siinä määrin epäselvänä, että hankinnasta on järjestettävä kokonaan uusi tarjouskilpailu. Hankintayksikkö tulee siinä tilanteessa velvoittaa laatimaan tarjouspyyntö tavalla, josta käy ilmi, mitkä seikat vaikuttavat vertailuhintaan ja mitkä seikat ovat ainoastaan vähimmäisvaatimuksia. Nyt tarjouspyyntö on laadittu tavalla, jossa vertailuperusteet ja vähimmäisvaatimukset eivät ole erottuneet riittävän selvästi toisistaan. Tarjouspyynnössä asetettu yhden mittaustyönjohtajan vähimmäisvaatimus on ollut harhaanjohtava, koska hankintayksikkö on edellyttänyt tarjouksia sekä yhden että kahden henkilön mittaryhmistä.

Vastine

Vaatimukset

Vantaan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.600 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan tuntihinnan sekä yhden että kahden henkilön mittaryhmälle. Tarjouspyynnössä ei ole missään kohdin ilmoitettu, että kyseisten tuntihintojen pitäisi olla toisistaan poikkeavia. Se, onko mittauskohteessa käytettävä yhden vai kahden henkilön mittaryhmää, ei ole hankinnan toteuttajan päätettävissä, vaan riippuu mittauskohteesta ja mittaussuunnitelmista.

Hankintayksikkö ei ole pitänyt voittaneen tarjoajan tarjoushintaa hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden poikkeuksellisen alhaisena. Hinta on ollut täysin oikeassa suhteessa tarvittavaan työmäärään nähden, ja hankintayksikkö on arvioinut, että voittanut tarjoaja kykenee toteuttamaan tarjoamansa palvelun tarjouksen mukaisella hinnalla.

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä, ja vähimmäisvaatimukset ovat olleet yksiselitteiset. Vertailuhintaan on vaikuttanut vain ilmoitettu tuntihinta. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut hinnaltaan halvin ja voittanut tarjouskilpailun.

Kuultavan lausunto

Vaatimukset

Oy Esari Ab on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.020 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Oy Esari Ab:n tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Tarjouspyynnössä on pyydetty hintaa sekä yhden että kahden henkilön mittaryhmälle, eikä hankinnassa ole ollut estettä sille, että tarjottu hinta on mittaryhmän suuruudesta huolimatta sama.

Tarjoajien hinnat perustuvat tarjoajien näkemykseen siitä, millä hinnalla ne pystyvät palveluita tarjoamaan. Oy Esari Ab pystyy suorittamaan tarjoamansa palvelut tarjoamillaan hinnoilla.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjotut tuntihinnat on tarjouspyynnön perusteella tullut laskea niin, että sekä yhden että kahden henkilön mittaryhmän kaikki kustannukset tulevat sisällytetyiksi tarjottuun hintaan. Hankintayksikkö on hyväksymällä voittaneen tarjoajan tarjouksen luonut tilanteen, jossa kilpailutuksesta on muodostunut epätasa-arvoinen, eivätkä tarjoukset ole olleet keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia.

Mittaussuunnitelman tekeminen kuuluu mittatyön toteuttajalle. Voittanut tarjoaja voi siten suunnitelmaa laatiessaan päättää, suorittaako se työn yhden vai kahden henkilön mittaryhmällä. Voittanut tarjoaja voi tarjouksensa perusteella laskuttaa yhden henkilön suorittamasta työstä yhtä paljon kuin kahden henkilön mittaryhmän käyttämisestä. Työn suorittaminen yhden henkilön voimin on huomattavasti tehottomampaa kuin kahden henkilön mittaryhmällä. Voittaneen tarjoajan toimintatapa on ollut hankintasäännösten periaatteiden vastainen.

Tarjouksista on havaittavissa, että tarjoajien kustannukset kahden henkilön mittaryhmälle voivat olla jopa yli kaksinkertaiset yhden henkilön mittaryhmään verrattuna. Valittaja on tarjonnut yhden henkilön mittaryhmää 6,50 euroa halvemmalla tuntihinnalla kuin voittanut tarjoaja. Hankinnan toteuttaminen voittaneen tarjoajan tarjoamin hinnoin tulee sopimuskauden aikana olemaan hankintayksikölle huomattavasti kalliimpaa kuin valittajan tarjoamalla hinnalla, koska hankinta on voittaneen tarjoajan niin halutessa mahdollista toteuttaa lähes täysin yhden henkilön mittaryhmän suorittamana. Hankintasäännösten perimmäisenä tarkoituksena oleva julkisten varojen tehokas käyttäminen ei tule toteutumaan, jos hankintayksikön menettely katsotaan hankintasäännösten mukaiseksi.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) mukaan hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 2 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on julkisten varojen käytön tehostaminen, laadukkaiden hankintojen tekemisen edistäminen sekä yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisten mahdollisuuksien turvaaminen tarjouskilpailuissa.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjouspyyntö

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset ja tarjouksen valintaperuste. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Tarjouspyynnön kohteena ovat olleet Vantaan kaupungin kuntatekniikan keskuksen tilaamat katu-, vesihuolto- ja vihertyömaiden mittaustyöt vuodelle 2015. Tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteena olevaan työhön kuuluu mitata tilaajan antamien mittaussuunnitelmien perusteella katu-, vesihuolto- ja vihertyömaiden eri työvaiheiden toteuttamiseksi tarvittavat rakenteiden sijaintia ja korkeusasemaa osoittavat merkinnät sekä muut työn loppuunsaattamiseksi tarvittavat merkinnät. Mittaryhmän tehtävistä on myös esitetty tarjouspyynnössä tarkempi luettelo.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että toimittajan on asetettava tilaajan työnjohdon käyttöön mittaryhmä, joka kykenee itsenäisesti mittaamaan tarvittavat merkinnät työmaan työnjohdon antamien ohjeiden mukaisesti ja saamiensa mittaussuunnitelmien perusteella. Mittaryhmän vähimmäisvaatimus on ollut ammattitaitoinen mittatyönjohtaja, jolla on varusteena mittaustöissä tarvittava nykyaikainen mittausvälineistö (GPS-mittaus, takymetri, vaaituskoje jne.) sekä henkilöstön, kaluston ja merkintämateriaalin kuljetukseen soveltuva ajoneuvo. Mittaryhmän enimmäishenkilömääräksi on ilmoitettu ammattitaitoinen mittaustyön-johtaja ja ammattitaitoinen mittamies ja keskimääräiseksi tarpeeksi hankintakaudelle kaksi mittaryhmää. Toimittajan on tarjouspyynnön mukaan kuitenkin pitänyt tarvittaessa pystyä asettamaan kolme erillistä mittaryhmää tilaajan käyttöön.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoukset on tullut lähettää hankintayksikölle sähköisesti Tarjouspalvelu.fi-toimittajaportaalin kautta. Tarjoajien on tarjouksen antaakseen tullut täyttää mainitussa toimittajaportaalissa oleva sähköinen tarjouslomake ja ilmoittaa siinä muun ohella tuntihinnat sekä yhden että kahden henkilön mittaryhmille.

Tarjouspyynnön kohdassa 5 "Hankintamenettely" on ilmoitettu, että tarjouksen valintaperusteena on halvin hinta ja tarjouksessa pitää ilmoittaa mittaryhmän (henkilöstö ja mittausvälineet) käytön arvonlisäveroton tuntihinta. Tarjouspyynnön kohdan 6 "Hankinnan kohteen kriteerit" mukaan hankittava työtuntimäärä on sekä yhden että kahden henkilön mittaryhmän osalta 1.836 tuntia. Samat tuntimäärät on ilmoitettu myös sähköisessä tarjouslomakkeessa. Tarjouspyynnön kohdasta 7 "Hinta ja kaupalliset ehdot" on käynyt muun ohella ilmi, että tarjoajien on tullut sisällyttää ilmoittamiinsa yksikköhintoihin sovitun työtuloksen aikaansaamiseksi tarpeellisten töiden kaikki kustannukset. Hintojen osalta on myös muun ohella ilmoitettu, että hintojen tulee olla kiinteät ajalle 1.1.2015–31.12.2015 ja että korvaus urakoitsijalle maksetaan tehtyjen mittaustyötuntien mukaisesti.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on ollut alalla ammattimaisesti toimivalle tarjoajalle riittävän selvä ja tarjouspyyntöasiakirjoista ovat riittävän selvästi ja täsmällisesti käyneet ilmi hankinnan kohteena olevat tehtävät, mittaryhmiä koskevat vähimmäisvaatimukset sekä ne perusteet, joilla tarjouksen valinta tehdään. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt tarjouspyynnön laatimisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, koska tarjouksessa on ilmoitettu sama 52 euron tuntihinta sekä yhden että kahden henkilön mittaryhmälle.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 46 §:n esitöissä (HE 50/2006 vp s. 90 ja 91) on todettu muun ohella, että kyseisessä lainkohdassa vahvistetaan tarjoajan näyttövelvollisuus siitä, että tarjottu tavara, palvelu tai rakennustyö on tarjouspyynnön mukainen. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen sekä yleisten sopimusoikeudellisten periaatteiden edellyttävän tarjousten olevan tarjouspyynnön mukaisia. Tarjouksen hylkäämistä tulee arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta.

Oikeuskäytännössä on myös vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan että hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan sekä yhden että kahden henkilön mittaryhmän yksikkö- eli tuntihinnaksi 52 euroa, jolloin tarjouksen vertailuhinnaksi on saatu 190.944 euroa. Valittaja on vastaavasti ilmoittanut tarjouksessaan yhden henkilön mittaryhmän tuntihinnaksi 45,50 euroa ja kahden henkilön mittaryhmän tuntihinnaksi 67,30 euroa. Valittajan tarjouksen vertailuhinta on näin ollen ollut 207.100,80 euroa, ja se on ollut tarjouksista toiseksi halvin.

Tarjouspyynnössä ei ole asetettu tarjoajilta pyydetyille yhden ja kahden henkilön mittaryhmien tuntihinnoille muita vaatimuksia kuin että ne ovat kiinteitä ja sisältävät sovitun työtuloksen aikaansaamiseksi tarpeellisten töiden kaikki kustannukset. Tarjouspyynnöstä on myös edellä todetun mukaisesti käynyt ilmi, että tarjouskilpailulla valittavan toimittajan tulee asettaa tilaajan työnjohdon käyttöön mittaryhmä, joka itsenäisesti kykenee työmaan työnjohdon antamien ohjeiden mukaisesti ja saamiensa mittaussuunnitelmien perusteella mittaamaan tarvittavat merkinnät. Tarjouspyynnöstä on siten käynyt ilmi, että mittaustyöt tehdään hankintayksikön antamien mittaussuunnitelmien ja ohjeiden mukaisesti. Mittaryhmän enimmäishenkilömääräksi on ilmoitettu ammattitaitoinen mittaustyönjohtaja ja ammattitaitoinen mittamies ja keskimääräiseksi hankintakauden tarpeeksi kaksi mittaryhmää.

Tarjouspyyntö ei edellä todettu huomioon ottaen ole asettanut estettä sille, että tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan kummallekin mittaryhmälle saman tuntihinnan. Voittaneen tarjoajan tarjouksesta on käynyt ilmi tarjouspyynnössä edellytetyt hintatiedot, ja tarjous on ollut vertailukelpoinen hintavertailussa muiden tarjousten kanssa. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouspyynnön vastaisena tarjouskilpailusta.

Poikkeuksellisen alhainen tarjoushinta

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön olisi tullut hylätä voittaneen tarjoajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena, koska voittaneen tarjoajan kahden hengen mittaryhmälle tarjoama 52 euron tuntiveloitushinta on ollut niin alhainen, ettei sillä ole mahdollista toteuttaa kyseessä olevaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Hankintalain 63 §:ää koskevissa esitöissä (HE 50/2006 vp s. 107) on todettu, että poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hylkäämisen tulee perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Hankintayksiköllä ei edellä lausutun perusteella ole velvollisuutta hylätä tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena, vaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toista tarjousta alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä tarjouksen perusteista eikä hylännyt tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Mericon Oy:n korvaamaan Vantaan kaupungin oikeudenkäyntikulut 2.600 eurolla ja Oy Esari Ab:n oikeudenkäyntikulut 1.020 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Pasi Yli-Ikkelä ja Hannamaria Nurminen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.