MAO:192/15

ASIAN TAUSTA

Orimattilan kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) tilapalvelu on ilmoittanut 22.8.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Peltolan päiväkodin laajennuksen rakennustöiden pääurakasta.

Orimattilan kaupunginhallitus on 22.9.2014 tekemällään hankintapäätöksellä § 318 sulkenut VPR-Valmiste Ky:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut A:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 800.000–851.000 euroa.

Hankintasopimus on hankintayksikön ilmoituksen mukaan allekirjoitettu 29.10.2014.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

VPR Valmiste Ky on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on vaatinut myös, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuina erilaisia korvauksia. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen, määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun ja lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua. Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut.

Perusteet

Hankintayksikkö on virheellisesti katsonut, ettei valittaja olisi täyttänyt tarjouspyynnössä asetettuja referenssivaatimuksia. Valittajan tarjouksen liitteenä olleen referenssiluettelon kohteet palvelutalo Onnelanpolku ja ammattikoulu Axxell Karjaa ovat paljon suurempia rakennushankkeita kuin Peltolan päiväkodin laajennus. Urakkaohjelmassa ei ole vaadittu tiettyä liikevaihtoa tai pääurakoitsijana toimimista.

Päätöksentekijöiden esteellisyys suhteessa valittuun urakoitsijaan tulee selvittää.

Vastine

Vaatimukset

Orimattilan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta tehottomuusseuraamusta, seuraamusmaksua, sopimuskauden lyhentämistä ja vahingonkorvausta koskevien vaatimusten osalta ja hylkää valituksen muilta osin. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.937,24 eurolla.

Perusteet

Referenssien on edellytetty vastaavan suuruudeltaan (noin 750.000 euroa), urakkamuodoltaan (jaetun urakan pääurakka) ja urakkalajiltaan (rakennustyöt) hankinnan kohdetta. Lisäksi on edellytetty, että referenssikohde on ollut kunnallinen tai muu vastaava julkinen rakennus.

Valittaja on tarjouksen selonottoneuvottelussa tarkentanut tarjouksessaan ilmoittamiaan referenssejä. Ammattikoulu Axxell Karjaa, peruskoulun laajennus Järvenpää ja S market Söderkulla sekä kunnantilat ovat olleet 450.000, 75.000 ja 350.000 euron suuruisia aliurakoita, joissa valittaja on tehnyt työnjohto-, työmaapäällikkö , rakennus , viimeistely ja kirvesmiehen töitä. Palvelutalo Onnelanpolku on hankintayksikön YIT Rakennus Oy:ltä saaman tiedon mukaan sen toteuttama ja valittajan edustaja on toiminut vastaavana työnjohtajana YIT Rakennus Oy:n palkkaamana työntekijänä.

Valittaja ei ole tarjouksessaan eikä selonottoneuvottelussa esittänyt yhtään referenssiä, jossa se olisi toiminut vastaavan kunnallisen kohteen rakennustöiden tai arvoltaan vastaavan hankkeen pääurakoitsijana.

Hankintapäätöksen valmisteluun tai päätöksentekoon osallistuneista kukaan ei ole ilmoittanut esteellisyydestä eikä hankintayksikönkään tiedossa ole tällaista. Tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua vaarantavaa esteellisyystilannetta ei ole ollut.

Kuultavan lausunto

A ei ole hänelle varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, ettei voittanut tarjoaja ole täyttänyt tarjouspyynnössä asetettua referenssivaatimusta. Pieneläintalo ei ole vastannut laatutasoltaan, urakkasummaltaan tai käyttäjäryhmältään eikä Avainsäätiön kohde urakkasummaltaan päiväkodin rakentamista. Viimeksi mainitun osalta perustusten teko ei myöskään ole ollut koko rakennuksen rakentamiseen verrattavissa. Virenojan koulun laajennuksen olisi puolestaan tullut olla varoittava esimerkki hankkeesta, joka ei ole toteutunut ammattitaitoisesti urakkaohjelman mukaisesti. Hankkeessa ei myöskään ole ollut suurtalouskeittiötä, eikä voittaneella tarjoajalla näin ollen ole kokemusta sellaisen valmistuksesta.

Voittaneen tarjoajan yritysmuoto ei ole ollut urakkaohjelman mukainen.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineessaan esittänyt, että urakkaohjelman mukaan urakoitsija toimii rakennusteknisten töiden toteuttajana ja pääurakoitsijana. Alalla ammattimaisesti toimivan tarjoajan on siten tullut ymmärtää, että referenssivaatimuksena on rakennusteknisten töiden toteuttaminen ja pääurakoitsijana toimiminen kunnallisessa rakennushankkeessa. Vaatimus on määritelty riittävän selkeästi.

Hankintayksikkö on katsonut voittaneen tarjoajan täyttäneen referenssivaatimuksen ainakin pieneläintaloa ja Virenojan koulua koskevien referenssien perusteella. Ensin mainitun noin 727.000 euron arvoisen referenssin osalta hankintayksikkönä on ollut Päijät Hämeen koulutuskonsernin kuntayhtymä, joka on kohteen rakennuttajana toimineen Koulutuskeskus Salpauksen ylläpitäjä. Pieneläintalo käsittää muun muassa luokkahuoneita, opettajien tiloja, eläinlääkärin vastaanottotilat, sosiaalitiloja ja eläimille varattuja tiloja, mistä syystä hankintayksikkö on voinut pitää kohdetta vastaavana referenssinä. Virenojan koulun noin 857.000 euron arvoisessa referenssissä hankintayksikkönä on ollut Orimattilan kaupunki. Molemmat referenssit ovat olleet kunnallisia rakennushankkeita, jotka ovat vastanneet laajuudeltaan sekä arvoltaan nyt kyseessä olevaa urakkaa, ja voittanut tarjoaja on toiminut niissä pääurakoitsijana. Hankintayksikkö on ottanut referenssinä ilmoitetun Virenojan kohteen hyväksytysti vastaan, ja laajennushanke on sisältänyt myös nykyisen koulun keittiön muutostyöt.

Urakkaohjelmassa ei ole rajoitettu sitä, missä yritysmuodossa tarjoajan tulee toimia, eikä hankintayksikkö sitä voisi edellyttääkään.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Asiassa saadun selvityksen perusteella kysymyksessä on julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 15 §:n 3 kohdan mukaisen kansallisen kynnysarvon ylittävä, mutta 16 §:n 3 kohdan mukaisen EU kynnysarvon alittava rakennusurakka. Hankintalain 94 §:n 3 momentin mukaan tehottomuusseuraamus, seuraamusmaksu ja sopimuskauden lyhentäminen voidaan määrätä vain lain 16 §:ssä tarkoitetussa EU-kynnysarvon ylittävässä hankinnassa. Mainitut seuraamukset eivät siten tule tässä tapauksessa kysymykseen.

Vahingonkorvausvaatimukset

Valittaja on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan maksamaan sille hyvitysmaksuina muun ohella korvausta laskenta ajan kustannuksista, menetetystä referenssikohteesta, aiheutetusta negatiivisesta julkisuudesta, välillisistä kuluista korvaavan työn hankkimiseksi ja muista välillisesti aiheutuneista kustannuksista.

Edellä mainitut valittajan vaatimukset on katsottava luonteeltaan vahingonkorvausvaatimuksiksi. Hankintalain 107 §:n 3 momentin mukaan vahingonkorvausta koskevissa asioissa toimivaltainen tuomioistuin on oikeudenkäymiskaaren 10 luvun mukainen alioikeus. Valittajan vahingonkorvausvaatimukset on näin ollen jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomina tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Hankintamenettelyn arviointi

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista mainitun lain 52–59 §:ssä EU-kynnysarvon ylittävistä hankinnoista säädetään.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia päiväkodin laajennusta koskevasta rakennusurakasta.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen urakkaohjelman kohdan 2.1 "Urakkamuoto" mukaan urakkamuotona on ollut jaettu urakka, jossa rakennusteknisten töiden urakoitsija toimii pääurakoitsijana. Eräät urakkaohjelmassa nimetyt urakat on ilmoitettu suoritettavan pääurakoitsijalle alistettuina sivu urakoina.

Urakkaohjelman kohdan 17.1 "Tarjouksen muoto" mukaan urakoitsijan on tullut esittää tilaajalle tarjouksen mukana referenssit viideltä viimeiseltä vuodelta vastaavista kunnallisista rakennushankkeista. Tarjoajan referensseissä on täytynyt olla vähintään kaksi vastaavaa kunnallista rakennushanketta viimeisen viiden vuoden ajalta.

Lisäksi urakkaohjelman kohdassa 17.6 "Tarjousten hylkääminen ja urakoitsijoiden valintaperusteet" urakoitsijalta on edellytetty riittävää osaamista ja kokemusta vastaavan tyyppisten ja kokoisten rakennushankkeiden toteuttamisesta, vähintään kaksi hanketta viimeisen viiden vuoden ajalta.

Muutoksenhaun kohteena olevasta hankintapäätöksestä käy ilmi, että valittaja on suljettu tarjouskilpailusta, koska valittaja ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä edellytettyjä vaatimuksia referenssien osalta. Päätöksessä on muun ohella mainittu, ettei valittaja ole esittänyt referenssihankkeita, joissa yritys olisi toiminut vastaavan tyyppisten ja kokoisten hankkeiden toteuttajana ja että esitetyt referenssit ovat olleet urakoitsijan ilmoituksen mukaan aliurakointia ja arvoltaan alle 500.000 euron hankkeita.

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut referensseinä Onnelanpolun palvelutalon, ammattikoulu Axxell Karjaan, peruskoulun laajennuksen Järvenpäässä sekä Söderkullan S-marketin ja kunnantilat eli kirjaston, hammashoitolan ja neuvolan. Tarjousasiakirjoihin on merkitty mainittujen referenssien osalta tehtäviksi vastaava työnjohtaja, työmaapäällikkö tai työmaamestari.

Valittajan tarjouksen selonottoneuvottelun pöytäkirjaan on merkitty, että tarjoaja on toimittanut neuvotteluun referenssejä koskevan asiakirjan ja esitetyt referenssit ovat tarjoajan ilmoituksen mukaan olleet arvoltaan noin 75.000, 350.000 ja 450.000 euron suuruisia aliurakointikohteita. Pöytäkirjassa on lisäksi todettu, ettei tarjoajalla ole vastaavia kunnallisia hankkeita pääurakoitsijana.

Valittajan selonottoneuvottelussa esittämästä referenssejä tarkentavasta asiakirjasta käy ilmi, että edellä mainitut referenssikohteet on toteutettu vuosina 2009–2014. Asiakirjan mukaan valittaja on hoitanut aliurakkana vastaavan työnjohtajan, työnjohtajan ja työmaapäällikön tehtävät ammattikoulun työmaalla sekä viimeistelytöitä koulukohteessa. Lisäksi asiakirjan mukaan valittaja on hoitanut työnjohdon ja kirvesmiehentyöt kauppaa ja kunnantiloja koskevassa kohteessa sekä toiminut vastaavana työnjohtajana palvelutaloa koskevassa kohteessa.

Markkinaoikeus toteaa, ettei tarjouspyyntöasiakirjoissa sinänsä ole täsmällisesti määritelty, minkä nimenomaisten seikkojen perusteella hankintayksikkö arvioi referenssien vastaavuuden. Ottaen kuitenkin huomioon hankinnan kohteen ja siitä tarjouspyyntöasiakirjoissa kokonaisuutena annetut tiedot, markkinaoikeus katsoo, että alalla ammattimaisesti toimivien tarjoajien on tullut ymmärtää, minkä seikkojen perusteella hankintayksikkö tulee referenssien vastaavuutta arvioimaan.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut yli 800.000 euroa, ja valittajan oman tarjouksenkin veroton hinta 769.500 euroa. Tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt selvästi ilmi, että valittu urakoitsija tulee toimimaan pääurakoitsijana. Lisäksi tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu, että vähimmäisvaatimuksena vaaditun kahden vastaavan referenssin on tullut olla kunnallisia rakennushankkeita.

Asiassa saadun selvityksen mukaan valittajan ilmoittamat referenssit ovat olleet arvoltaan nyt kyseessä olevaa kohdetta vähäisempiä kohteita, joissa ei ole ollut kysymys pää vaan aliurakoinnista. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, että hankintayksikkö on harkintavaltansa rajoissa voinut katsoa, etteivät valittajan tarjouksessaan ilmoittamat referenssit ole vastanneet tarjouspyynnön kohteena olevaa rakennushanketta, ja sulkea valittajan tarjouskilpailusta puuttuvien referenssien vuoksi.

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut referensseinä vuosien 2009–2014 aikana toteutetut Koulutuskeskus Salpauksen rakennuttaman pieneläintalon, Avainsäätiön hoitokotien perustus ja piharakenteet ja Orimattilan kaupungin rakennuttaman Virenojan koulun laajennuksen.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan referensseinä mainitut pieneläintalo ja koulu ovat olleet arvoiltaan noin 700.000–800.000 euron suuruisia kunnallisia rakennushankkeita, joissa voittanut tarjoaja on toiminut pääurakoitsijana.

Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi katsottava hankintayksikön ylittäneen harkintavaltansa katsoessaan voittaneen tarjoajan täyttäneen tarjouspyynnössä asetetun referenssejä koskevan vaatimuksen.

Ottaen huomioon hankintalain 60 §:n ja sen, ettei tarjouspyynnössä ole asetettu vaatimusta tarjoajan oikeudellisesta muodosta, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti myöskään siltä osin kuin voittaneeksi tarjoajaksi on valittu toiminimellä toimiva tarjoaja.

Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla ratkaista, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden säännöksessä mainittujen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Markkinaoikeudella ei sen sijaan ole toimivaltaa tutkia sitä, onko päätöksenteko hankintayksikössä tapahtunut muutoin sitä koskevien säännösten, kuten esimerkiksi esteellisyyssäännösten, mukaisesti. Hankintayksikön päätöksentekomenettelyä on näin ollen arvioitava tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksen pohjalta.

Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi katsottava luottamuksen tarjoajien tasapuoliseen ja syrjimättömään kohteluun voineen perustellusti vaarantua nyt kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää VPR Valmiste Ky:n vahingonkorvausvaatimukset tutkimatta.

Markkinaoikeus hylkää valituksen muilta osin.

Markkinaoikeus velvoittaa VPR Valmiste Ky:n korvaamaan Orimattilan kaupungin oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Pasi Yli-Ikkelä ja Hannamaria Nurminen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.