MAO:182/15

ASIAN TAUSTA

Lahden kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) Lahden kaupunkiseudun hankintatoimi on ilmoittanut 27.5.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitesopimuksin toteutettavasta vanhusten tehostettua palveluasumista koskevasta palveluhankinnasta ajalle 1.1.2015–31.12.2018.

Lahden kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on 2.9.2014 tekemällään hankintapäätöksellä § 92 valinnut Mediverkko Hoivapalvelut Oy:n, Tutoris Oy:n, HEMMI kodit Oy:n Kaarlaaksonkatu 2:ta ja Harjukatu 50:tä koskevat, Mehiläinen Oy:n, Medivida Care Oy:n, Coronaria Hoitoketju Oy:n, Provesta Oy:n Ahtialan palvelutaloa koskevan, Mainio Vire Oy:n Vire Koti Kaarikatua koskevan, Mikeva Oy:n, Attendo Oy:n Wellamo 1:stä ja Wellamo 2:sta koskevat, Esperi Care Oy:n Hoivakoti Launetta ja uutta Esperiä koskevat, Onnentäyttymys Oy:n Iloisen mielen puistoa koskevan, Mainio Vire Oy:n Vire Koti Puntaria koskevan ja valittajan Mathilda-, Betel- ja Marie-kotia sekä uutta yksikköä koskevat tarjoukset.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 17.000.000–26.000.000 euroa.

Hankintasopimuksia ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Lahden Diakoniasäätiö on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäynti- ja asianosaiskulut 16.918,56 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimusten, erityisesti henkilöstömitoitusvaatimusten osalta. Tarjoukset eivät ole olleet vertailukelpoisia, eikä tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu ole toteutunut.

Vuoden 2014 loppuun saakka voimassa olleet Lahden kaupungin sopimukset vanhusten tehostetusta palveluasumisesta ovat koskeneet ympärivuorokautista tehostettua palvelu- ja dementiapalveluasumista. Kaupungin asettama vaatimus henkilöstömitoituksesta on ollut tehostetussa palveluasumisessa 0,5 ja dementiapalveluasumisessa 0,6 hoitajaa asukasta kohden. Nyt puheena oleva kilpailutus on sisältänyt molemmat edellä mainitut tehostetun palveluasumisen tuotteet.

Tarjouspyynnössä ja sen liitteenä olleessa, pätevyysjärjestyksessä ennen tarjouspyyntöä olevassa hankintasopimusluonnoksessa hankittava palvelu on määritelty muistitoimintojen osalta eri tavoin.

Tarjouspyynnön mukaan palvelun käyttäjänä olevat vanhukset tarvitsevat runsaasti ja jatkuvasti apua päivittäisissä toiminnoissa, heidän muistitoimintonsa ovat alentuneet tai heillä on keskivaikea tai vaikea muistisairaus. Lisäksi asukkailla voi olla karkailutaipumusta ja sairauksiin liittyviä käytösoireita, joiden johdosta he tarvitsevat valvottua asuinympäristöä. Sopimusluonnoksen mukaan palvelun käyttäjät ovat asukkaita, joiden muistitoiminnot ovat vaikeasti tai keskivaikeasti alentuneet tai joilla on diagnostisoitu vaikea tai keskivaikea dementia.

Lähtökohtana tarjouksia laadittaessa on tullut olla sopimusluonnoksen mukainen asukkaiden muistitoiminnan taso ja sen edellyttämä hoito. Palvelutuote on edellyttänyt jokaisen yksittäisen asukkaan osalta valmiutta hoitaa vaikeasti tai keskivaikeasti muistisairasta vanhusta. Tarjouspyynnössä edellytetyn henkilöstömitoituksen on tullut olla 0,6 hoitajaa asukasta kohden sen varmistamiseksi, että edellisvuoden loppuun saakka voimassa olleissa sopimuksissa tehostetun dementiapalveluasumisen piiriin kuuluneet asukkaatkin voidaan hoitaa.

Henkilöstömäärä on jäänyt tarjouspyynnössä epäselväksi. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoaja noudattaa henkilöstömitoituksen laskennassa sosiaali- ja terveysministeriön laatusuositusta. Sen mukaan tehostetussa palveluasumisessa ehdoton vähimmäismitoitus on 0,5 hoitajaa asukasta kohden, mutta mitoituksen lähtökohtana on asiakkaan toimintakyky ja palveluntarve. Aluehallintoviraston tulkinta useissa valvontaratkaisuissa on ollut, että keskivaikeasti tai vaikeasti muistisairaiden hoito edellyttää vähimmäistasoa korkeampaa henkilöstömitoitusta, käytännössä 0,6 hoitajaa asukasta kohden. Myös muualla toteutetuissa kilpailutuksissa on sovellettu kyseistä linjausta.

Toisaalta tarjouspyynnössä on edellytetty, että henkilöstömitoitus on palveluntuottajan toimiluvan mukainen. Käytännössä yksiköiden luvat ovat 0,5–0,6 hoitajaa asukasta kohden riippuen myöntämisajankohdasta ja sen aikaisesta asiakaskunnasta.

Sairaanhoitajatyöpanoksen osalta tarjouspyynnössä on jäänyt epäselväksi, riittääkö termin "arkipäiväisin" täyttymiseksi pelkkä varallaolo ja tavoitettavuus tarvittaessa virka-ajan ulkopuolella. Mikäli riittää, sairaanhoitaja voidaan resursoida vain aamuvuoroon.

Myös lääkäriresurssi on määritelty tarjouspyynnössä epätarkasti. Tarjoajan on ollut mahdotonta tietää, kuinka suurta tuntimäärää asukasta kohden lääkärin edellytetään olevan käytössä ja mikä osa palvelusta voidaan hoitaa julkisella sektorilla. Lääkäriresurssi on määritelty sopimusluonnoksessa eri tavalla kuin tarjouspyynnössä.

Hankintayksikkö on järjestänyt ennen hankintaprosessin käynnistämistä 7.4.2014 keskustelutilaisuuden. Valittaja on tilaisuudessa ja myöhemmin pyytänyt tarkennusta henkilöstökriteereihin. Hankintayksikkö on vastauksessaan toistanut tarjouspyynnön epäselvät kriteerit. Menettely ei ole täyttänyt hankintamenettelyltä edellytetyn avoimuuden periaatetta.

Tarjouspyynnön epäselvyys on mahdollistanut palvelun hinnoittelun matalimmillaan mitoituksella 0,5 hoitajaa asukasta kohden korkeamman hinnoittelun perustuessa mitoitukseen 0,6. Käytännössä 50-paikkaisessa palveluasumisyksikössä tämä merkitsee viiden työntekijän, vuotuisten palkkakulujen 200.000 euron ja hoitopäivähinnan lähes 12 euron eroa matalimman ja korkeimman mitoituksen välillä. Ero on vielä suurempi niiden tarjousten osalta, joissa mitoitukseen on sosiaali ja terveysministeriön laatusuosituksesta poiketen laskettu täysimääräisesti mukaan myös hoiva-avustaja-nimikkeellä työskentelevää henkilöstöä. Vuorokausihintaeroa kasvattaa lisäksi erilainen sairaanhoitajaresursointi. Lääkäriresurssin määrittelyn epäselvyys kasvattaa hintaeroa entisestään.

Tarjouspyynnön epäselvyydet ovat johtaneet tarjouksiin, jotka eivät ole olleet keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Epäselväksi on jäänyt, mistä kunkin tarjoajan hinta on muodostunut ja mitä palvelua ilmoitettu vuorokausihinta todellisuudessa on sisältänyt.

Tarjouksissa palvelua on tarjottu muun ohella henkilöstömitoituksilla 0,5 ja 0,6 hoitajaa asukasta kohden. Osassa tarjouksista on ainoastaan viitattu tarjouspyynnön mukaiseen henkilöstömitoitukseen. Lisäksi osalla tarjoajista laskemistapa poikkeaa laatusuosituksesta. Tarjouksissa hoiva-avustajia on laskettu mitoitukseen eri prosenttiosuuksilla. Tästä huolimatta hankintayksikkö on hyväksynyt kaikki tarjoukset vertailuun. Tarjouksien henkilöstömitoitusten varianssi korostaa tarjouspyynnön virheellisyyttä.

Tarjoukset, joissa henkilöstömitoitus on ollut pienempi kuin 0,6 hoitajaa asukasta kohden, ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia.

Vastine

Vaatimukset

Lahden kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla.

Perusteet

Palveluntarjoajille on järjestetty ennen tarjouskilpailua, 7.4.2014, avoin keskustelutilaisuus. Lisäksi tarjouspyynnössä on annettu mahdollisuus esittää lisätietokysymyksiä. Valittaja on esittänyt 30.5, 4.6 ja 8.6.2014 yhteensä kahdeksan kysymystä, joista yksikään ei ole koskenut henkilöstömitoitusta.

Hankintayksikkö ei ole pitänyt henkilöstömitoituksen määrittämistä desimaaliluvulla hyvän ja laadukkaan hoidon takeena. Henkilökunnan mitoituksen on edellytetty vastaavan hyvän hoidon vaatimuksia ja olevan palveluntuottajan toimiluvan mukainen.

Hankinnassa on ollut kyse uusien asiakkaiden sijoituksesta eikä heidän toimintakykynsä ole ollut vielä tiedossa. Hankittavan palvelun kuvaus on esitetty tarjouspyynnössä, jossa on lisäksi todettu, että lähtökohtaisesti asukas asuu palveluyksikössä elämänsä loppuun saakka.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on viitattu sosiaali- ja terveysministeriön laatusuositukseen hyvän ikääntymisen turvaamiseksi ja palvelujen parantamiseksi (STM:n julkaisuja 2013:11), jossa tehostetun palveluasumisen henkilöstön vähimmäismitoitukseksi on mainittu 0,5. Laatusuosituksessa on kuitenkin painotettu, että mitoituksen tulee perustua asiakkaiden palvelutarpeeseen.

Tarjouspyynnössä vähimmäisvaatimukseksi on asetettu toimilupaehtojen täyttyminen. Toimilupaan vaikuttavat henkilöstömitoituksen lisäksi esimerkiksi palveluasumisen rakenteelliset ratkaisut.

Tarjouspyynnössä on edellytetty asiakirjoja, joita uudella palveluntuottajalla ei ole voinut vielä olla. Tarjouspyynnössä on selkeästi sanottu, että ennen sopimuksen tekoa palveluntarjoajan tulee toimittaa kaikki asiakirjat. Suurin osa uusista yksiköistä on ilmoittanut henkilöstömitoituksen asiakirjoissa. Muutama yksikkö on ilmoittanut henkilöstön tulevan olemaan tarjouspyyntöasiakirjojen mukainen. Nyt toiminnassa olevista yksiköistä on ilmoitettu henkilökunnan määrän olevan luvan mukainen ja toimitettu henkilökuntaluetteloita.

Tehostettu palveluasuminen on käsitteenä vakiintunut, eikä henkilöstömitoituksesta ole esitetty tarkentavia kysymyksiä. Valittaja on sähköpostitse 17.4.2014 esittänyt toiveita tarjouspyynnön sisällöstä. Tähän toiveeseen on hankintayksiköstä vastattu kommenteista kiittäen.

Palveluntuottajat ovat tarjouksissaan päätyneet hyvin samanlaisiin henkilöstömitoituksiin 0,5-0,62:n välillä. Henkilöstömitoitus ei ole ollut verrannollinen tarjottuun hintaan. Laatukriteerien täyttymisen ratkaiseminen on palveluntuottajan ratkaistavissa oleva liiketoiminnallinen asia.

Aikaisempi palvelurakenne on ollut erilainen nykyiseen ja tulevaan rakenteeseen verrattuna. Aiemmin palveluasumisen piirissä olevat vanhukset siirtyivät usein viimeisiksi elinajoikseen kaupunginsairaalaan hoidettaviksi. Nykyään ikäihmiset asuvat palveluasumisen yksiköissä elämänsä loppuun saakka. Hoidon tarve vaihtelee palvelun aikana. Tässä suhteessa nyt tehty kilpailutus poikkeaa aiemmista hankinnoista.

Hoitopäivän hinta muodostuu pääosin henkilöstökuluista, mutta siihen vaikuttavat myös muut tekijät, kuten tilaratkaisut, ateriapalvelut, palvelujen organisointi ja suunnittelu. Koska kysymyksessä on uusi kokonaispalvelu entisen palvelurakenteen kolmen asumismuodon sijasta, on tarjoajan tullut antaa arviointinsa perusteella yksi hinta vaadituilla laatukriteereillä. Nyt hankittavan palvelun asiakkaat ovat eri aikoina toimintakyvyltään erilaisia, mikä vaikuttaa kulloiseenkin palvelutarpeeseen. Hoitopäivän hinnan arvioiminen perustuu näin ollen markkinoilla olevien toimijoiden ammattitaitoon ja yritysriskiin sekä käsitykseen siitä, millaisilla resursseilla yritys voi tarjota tarjouspyynnön kriteerit täyttävää palvelua.

Kuultavien lausunnot

Mediverkko Hoivapalvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.279,80 eurolla viivästyskorkoineen.

Tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi asiakaskunta. Tarjouspyynnössä ei ole voitu ottaa kantaa siihen, missä suhteessa asiakkaina tulee kulloinkin olemaan vaikeasta tai keskivaikeasta dementiasta kärsiviä vanhuksia. Riskien sekä hintavaikutusten arviointi on jäänyt palveluntarjoajille.

Aluehallintovirasto on velvollinen varmistamaan henkilöstömitoituksen riittävyyden. Palveluntarjoajat voivat omalla toiminnallaan vaikuttaa luvan ja sen sisältämän mitoituksen sisältöön. Palveluntarjoajat ovat voineet arvioida mitoitustarpeen oman harkintansa perusteella ja omalla riskillään edellyttäen, että tarjouspyynnön vähimmäisvaatimukset ovat täyttyneet. Palveluntarjoajat ovat myös voineet ottaa tarjouksissaan huomioon hoidon järjestämisestä aiheutuvat kustannukset siinä tapauksessa, että myönnettävässä luvassa mitoitusedellytys on ennakoitua korkeampi tai jos luvan mitoitusvaatimuksia myöhemmin muutetaan. Palveluntarjoajan hakemuksesta luvan mitoitusvaatimuksia voidaan alentaa, mikäli tarjottava palvelu ei tosiasiassa edellytä luvan mukaista mitoitusta.

Tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi, että palveluntarjoaja on arkipäivisin velvollinen tarjoamaan sairaanhoitajan asukkaiden käyttöön, sikäli kuin tämän osaamista silloin tarvitaan. Lääkäripalvelujen osalta palvelun sisältö on määritelty tarjouspyynnössä yleisesti täsmentäen sitä puitesopimusluonnoksessa. Tarjouspyyntö ja sopimusluonnos eivät ole keskenään ristiriidassa.

Palveluntarjoajat ovat tietoisesti kantaneet riskin siitä, ettei lupaviranomaisen edellyttämä mitoitus vastaisikaan etukäteisarvioita. Asiassa ei kuitenkaan ole esitetty selvitystä siitä, että tarjotut hinnat olisivat olleet poikkeuksellisen alhaisia.

Mehiläinen Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen, ja esittänyt, että tarjouspyynnössä on kuvattu riittävän selkeästi vanhusten kuntoisuus ja henkilöstövaatimukset. Asukkaiden kuntoisuuden vaihtelusta aiheutuva mahdollinen tietty kustannusepävarmuus ei ole estänyt asettamasta henkilöstövaatimuksia vähimmäisvaatimukseksi.

Attendo Oy, Esperi Care Oy, Coronaria Hoitoketju Oy, HEMMI kodit Oy, Mainio Vire Oy, Medivida Care Oy, Mikeva Oy, Onnentäyttymys Oy, Provesta Oy ja Tutoris Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoja.

Vastaselitys

Valittaja on vastaselityksessään esittänyt, ettei tarjouspyynnöstä ole käynyt riittävän selvästi ilmi hankittava palvelu eikä hoidon kohteena olevien ikäihmisten palveluntarve.

Valittaja on 7.4.2014 tilaisuudessa esittänyt kysymyksiä henkilöstön määrästä ja tuonut esiin kriteerien epäselvyyden. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole antanut kysymyksiin tarkentavaa vastausta. Lisäksi valittaja on lähettänyt kysymyksiä sähköpostitse 17.4.2014, mutta niihin ei ole vastattu. Valittaja ei enää 30.5, 4.6 ja 8.6.2014 ole kysynyt henkilöstömitoituksesta, koska ei aiemminkaan ollut saanut vastausta.

Tarjouspyynnön edellytys hyvän hoidon vaatimukset täyttävästä henkilöstömitoituksesta on liian lavea ja eri tavoin ymmärrettävissä oleva ilmaisu. Henkilöstömitoituksen määritteleminen tarjouspyynnössä desimaaliluvun avulla on vakiintunut tapa arvioida tehostetun palveluasumisen henkilöstön määrää, ja lähtökohta myös sosiaali- ja terveysministeriön laatusuosituksessa sekä valvontaviranomaisten toiminnassa.

Myöskään vaatimus siitä, että henkilöstömitoituksen tulee olla palveluntarjoajan luvan mukainen, ei ole yksiselitteinen. Myönnetyt luvat ovat toimipaikkakohtaisia ja mitoituksen osalta mahdollisesti osin vanhentuneita.

Laatusuosituksessa on edellytetty vähimmäismitoitusta korkeampaa 0,6 hoitajaa asukasta kohden muun ohella silloin, kun asiakkailla on vaikeita somaattisia tai käytösoireita.

Annetuista tarjouksista huomattava osa poikkeaa henkilöstömitoituksen osalta valtakunnallisesta vakiintuneesta tasosta. Mikäli asiakastarpeet eivät ole tarjouspyynnön laatimishetkellä tiedossa, hankittava palvelu tulee määritellä niin, että palvelun tuottamiseksi vaaditulla henkilöstömitoituksella kyetään kaikissa olosuhteissa vastaamaan asiakkaiden tarpeisiin. Tarjouspyynnössä palvelutarvetta ja hankinnan kohdetta ei ole ilmaistu selkeästi.

Lahden kaupunki hankki vuonna 2010 vanhusten tehostettua ympärivuorokautista asumispalvelua muistisairaille vanhuksille ja määritti henkilöstömitoitukseksi 0,6 hoitajaa/asukas. Nyt kilpailutettava palvelutuote on vaativampi, sillä saattohoidon järjestäminen ja karkailevien muistisairaiden valvonta vaativat enemmän resursseja. Valittajalla on ollut peruste olettaa, että hankintayksikkö on tarkoittanut laatusuosituksen mukaiseen henkilöstömitoitukseen viitatessaan edellyttävänsä vähintään mitoitusta 0,6 hoitajaa/asukas, jota se on aiemminkin vastaavissa hankinnoissaan edellyttänyt. Tulkintaa tukee myös ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista annetun lain voimaantulo ja mainitussa laissa asetettu omavalvontavelvoite.

Henkilöstökulut muodostavat hoivapalveluissa suurimman menoerän. Suurin osa tarjoajista ei ole ilmoittanut henkilöstömitoitusta tarjouksessaan. Väite 0,6-mitoituksen yleisyydestä ei myöskään pidä paikkaansa. Kyseinen mitoitus on esitetty kahdeksassa tarjouksessa ja osassa niistäkin laskentatavat näyttävät poikkeavan toisistaan. Seitsemän tarjousta ei ole sisältänyt numeerista henkilöstömitoitusta. Lisäksi osassa tarjouksia, joissa mitoitus on palveluntarjoajan itse ilmoittama, mitoitus jää epäselväksi esimerkiksi sen osalta, kuinka paljon yksikön johtajan tai hoiva-apulaisten työpanosta on kohdennettu varsinaiseen hoitotyöhön. Tämän vuoksi useat tarjoukset, mukaan lukien Mediverkko Hoivapalvelut Oy:n tarjous, ovat mitoituksen osalta tulkinnanvaraisia.

Mitoituksen vaihtelemisesta välillä 0,5 ja 0,62 seuraa merkittäviä eroja palvelun laatuun, henkilökuntamääriin ja hintaan. Esimerkiksi 60 paikkaisessa yksikössä mainittu vaihtelu voi tarkoittaa lähes 300.000 euron eroa vuosittaisissa henkilöstökustannuksissa. Mitoituksen määrittely vaikuttaa suoraan myös siihen, minkä verran hoitajia on eri vuorokauden aikoina sellaisissa tehostetun palveluasumisen yksiköissä, jotka toimivat vähintään kolmessa työvuorossa ympäri vuorokauden. Pienempi henkilöstömitoitus on merkinnyt halvempaa hintaa ja päinvastoin.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Mainitun pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä 44 ja 45 §:ssä säädetään. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Tarjouspyyntö

Asiassa on kysymys siitä, onko tarjouspyyntö ollut valittajan esittämin tavoin epäselvä hankinnan kohdetta, henkilöstömitoitusta sekä sairaanhoitaja ja lääkäriresursseja koskevilta osin.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan oikeus päättää hankintansa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti ja laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen ja sille asetetut vaatimukset edellyttäen, että tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatetta noudatetaan. Hankintamenettelyn tasapuolisuus ja avoimuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Hankintayksikön on kuvattava hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankinnan kohde

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia sosiaalihuoltolain 22–23 §:n mukaisen vanhusten asumispalvelun tuottamisesta. Puitesopimus koskee 1.1.2015 lähtien uusia asukkaita.

Palveluympäristön kuvausta koskevan tarjouspyynnön kohdan mukaan hankinnan kohteena on asukkaille järjestetty ympärivuorokautinen hoito ja huolenpitopalvelu, tehostettu palveluasuminen, joka on tarkoitettu lahtelaisille vanhuksille, jotka eivät toimintakykynsä takia selviydy omassa kodissaan ja tarvitsevat palveluasumisympäristöä, jossa on henkilökuntaa ympäri vuorokauden. Lähtökohtaisesti asukas asuu asumispalveluyksikössä elämänsä loppuun saakka.

Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että kysymys on vanhuksista:

– joiden toimintakyky on merkittävästi alentunut
– jotka tarvitsevat runsaasti ja jatkuvasti apua sekä ohjausta päivittäisissä toiminnoissa
– asukas asuu asumispalveluyksikössä lähtökohtaisesti elämänsä loppuun saakka
– jotka tarvitsevat liikkuessaan apuvälineitä tai henkilökohtaista avustamista
– joilla voi olla aistivamma
– joilla voi olla virtsanpidätyskyvyttömyyttä
– joiden muistitoiminnot ovat alentuneet tai joilla on keskivaikea/vaikea muistisairaus
– joilla voi olla useita ikääntymiseen liittyviä pitkäaikaissairauksia
– joiden arkielämässä selviytyminen edellyttää ympärivuorokautista valvontaa ja henkilökunnan välitöntä saatavilla oloa
– joilla voi olla karkailutaipumusta ja sairauksiin liittyviä käytösoireita ja jotka tästä syystä tarvitsevat valvottua asuinympäristöä

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa vanhusten tehostettua palveluasumista koskevassa puitesopimusluonnoksessa kohderyhmä on määritelty samalla tavalla kuin itse tarjouspyynnössä kuitenkin niin, että sopimusluonnoksessa on ilmoitettu, millaisille vanhuksille tehostettu palveluasuminen on pääsääntöisesti tarkoitettu. Sopimusluonnoksessa yhtenä kohtana on mainittu vanhukset, joiden muistitoiminnot ovat vaikeasti tai keskivaikeasti alentuneet tai joilla on diagnostisoitu vaikea tai keskivaikea dementia, kun taas tarjouspyynnössä on puhuttu muistitoimintojen alentumisesta tai keskivaikeasta tai vaikeasta muistisairaudesta.

Hankittavan palvelun sisältöä koskevan tarjouspyynnön kohdan mukaan tarjottavan palvelun on tullut sisältää kunkin asukasryhmän kuntoisuuden edellyttämät, yksilöllisen ja ajantasaisen hoito- ja palvelusuunnitelman mukaiset seuraavat palvelut:

1. Päivittäisissä toiminnoissa tarvittava vanhuksen kokonaisvaltainen hoiva- ja huolenpito sekä palvelun edellyttämät välineet (esimerkiksi turvapuhelin / hoitajakutsujärjestelmä, tutkimusvälineet, verensokerimittari, verenpainemittari, lääkekaappi, lääkekipot, haavanhoitovälineet, ensiapuvälineistö) ja tarvikkeet (esimerkiksi desinfiointiaineet, suojakäsineet, pesulaput ja -nesteet, pyykkihuollon tarvikkeet, siivousvälineet ja -tarvikkeet, WC-paperit, roskapussit)
2. Ammattitaitoisen henkilöstön tuki ja ohjaus jokapäiväisessä elämässä, osallistumisen mahdollisuus toimintakyvyn mukaan arjen elämään, askareisiin ja ulkoiluun
3. Tarvittava peseytymisapu päivittäin ja viikoittain saunassa tai suihkussa
4. Henkilökohtaisesta hygieniasta ja puhtaudesta huolehtiminen ja wc-käynneissä avustaminen tarpeen mukaan ympäri vuorokauden
5. Virike- ja virkistystoiminta sekä toimintakykyä ylläpitävä kuntoutus
6. Täysihoitoperiaatteeseen perustuva ateriapalvelu ja ruokailuissa avustaminen
7. Asukkaiden liinavaatehankinnat ja niiden ja asukkaan omien vaatteiden vaatehuolto
8. Asuntojen ja asuinympäristön siisteydestä huolehtiminen
9. Kotisairaanhoito ja sen edellyttämät hoitotarvikkeet ja välineet mukaan lukien suojahansikkaat
10. Kotisairaanhoitoon sisältyy tarvittavien laboratorio-näytteiden näytteenotto ja kuljetus kaupungin laboratorioon tutkittavaksi
11. Kotisairaanhoitoon sisältyvät yleislääkäripalvelut niin, että lääkäri käy palveluyksikössä vähintään kerran kuukaudessa ja muuna aikana sairaanhoidosta vastaavalla henkilöstöllä on lääkärin konsultointimahdollisuus
12. Asukkaiden tarvitsema lääkehuolto asukkaiden itse kustantamilla lääkkeillä
13. Yhteistyö asukkaiden omaisten kanssa
14. Asukkaiden tarvitsemat saattajapalvelut ja asukkaiden avustaminen sosiaaliturvaan ja asioiden hoitoon liittyvissä asioissa
15. Yöhoito
16. Asiakasrekisterin ylläpito tilaajan lukuun henkilötietolain mukaisesti
17. Laadunhallinnassa edellytetään RAI:n (laitoshoidon RAI) käyttöönottoa niin, että ensimmäisen toimintavuoden aikana saadaan käyttöön arvioinnit kaikista asukkaista.

Kyseisessä tarjouspyynnön kohdassa on lisäksi muun ohella mainittu, että tehostetun palveluasumisen sisältö ja laatuvaatimukset on kuvattu tarjouspyynnön kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimuksia koskevassa kohdassa.

Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimuksia koskevan kohdan taulukossa on lueteltu tarjoajalle ja tarjottavalle palvelulle asetetut vähimmäisvaatimukset, jotka ovat jaoteltu seuraaviin ryhmiin: palvelujen tuottajaa koskevat yleiset edellytykset; tilat, laitteet ja välineet; turvallisuus, henkilöstö ja osaaminen; laadun hallinta; palvelun sisällön vaatimukset; elämän loppuvaiheen hoito; vaadittava raportointi ja valvonta sekä asiakastietojen käsittely ja dokumentointi sekä arkistointi.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta. Puitesopimukset on ilmoitettu tehtävän kriteerit täyttävien asumispalveluyksiköiden kanssa ja tarvittavat tehostetun palveluasumisen paikat täytettävän hintajärjestyksessä.

Palvelun kokonaishintaa koskevassa tarjouspyynnön kohdassa olevassa taulukossa on muun ohella todettu, että tehostetun palveluasumisen hinta ilmoitetaan asukaskohtaisena arvonlisäverottomana vuorokausihintana, joka sisältää hankinnan kohteen mukaiset palvelut ja vähintään ehdottomien laatukriteerien mukaiset laatuvaatimukset. Vuorokausihinta ei ole saanut sisältää asuntojen vuokrakustannuksia. Hintavertailu on ilmoitettu suoritettavan kokonaisvuorokausihintojen perusteella.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoissa on edellä kuvatulla tavalla ilmoitettu yksityiskohtaisesti, millaisessa fyysisessä ja psyykkisessä kunnossa olevia vanhuksia palveluasumisyksikköön voidaan sijoittaa ja millaisia vaatimuksia tarjottavalle palvelulle on asetettu. Edelleen tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt selkeästi ilmi, että kyse tulee olemaan uusista asukkaista, joiden on tarkoitus asua palveluyksikössä elämänsä loppuun saakka.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältyneet määritykset hankinnan kohteesta ja sisällöstä ovat olleet hoiva alalla ammattimaisesti toimiville palveluntuottajille annettuina riittävän selviä, yksiselitteisiä ja johdonmukaisia. Tarjouspyyntöä ei näin ollen ole pidettävä valittajan esittämin tavoin epäselvänä hankinnan kohteen tai hoidettavien vanhusten palveluntarpeen osalta. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin yksin sillä perusteella, että tarjouspyynnössä on yhtenä mahdollisesti sijoitettavien vanhusten ryhmänä puhuttu yleisesti henkilöistä, joiden muistitoiminnot ovat alentuneet, kun taas puitesopimusluonnoksessa on puhuttu vaikeasta tai keskivaikeasta muistitoimintojen alentumisesta, ottaen huomioon sekin, että kummassakin asiakirjassa on viitattu vaikeaan tai keskivaikeaan muistisairauteen tai dementiaan.

Henkilöstömitoitus

Tarjouspyynnön kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimuksia koskevan kohdan taulukossa on mainittu muun ohella seuraavaa:

Henkilöstömitoitusta laskettaessa asiakkaan välittömään hoitoon osallistuvat työntekijät, joilla on sosiaali- tai terveysalan koulutus. Muu henkilökunta sisällytetään mitoitukseen sillä osuudella kuin heidän työnsä käsittää asukkaiden perustarpeisiin vastaamista. Kuntoutus- ja muu erikoishenkilöstö sisällytetään mitoitukseen työpanostaan vastaavalla osuudella. Laskennassa noudatetaan sosiaali- ja terveysministeriön Laatusuositus hyvän ikääntymisen turvaamiseksi ja palvelujen parantamiseksi suosituksia (STM:n julkaisuja 2013:11) (jäljempänä STM:n laatusuositus).

Lisäksi taulukossa on muun ohella edellytetty, että henkilökunnan mitoitus vastaa asiakkaiden hyvän hoidon vaatimuksia ja on palveluntuottajan luvan mukainen.

Tarjouspyynnössä viitatussa STM:n laatusuosituksessa on muun ohella mainittu, että suositus henkilöstön ehdottomaksi vähimmäismääräksi tehostetussa palveluasumisessa on 0,5 hoitotyöntekijää asiakasta kohden. Lisäksi suosituksessa on mainittu, että henkilöstön mitoittamisen lähtökohtana ovat aina asiakkaat tarpeineen: asiakkaiden fyysinen, kognitiivinen, psyykkinen ja sosiaalinen toimintakyky ja palvelujen tarve määrittävät mitoituksen tason. Edelleen suosituksessa on tarkennettu, mitkä työntekijät lasketaan mukaan toimintayksikön henkilöstöön ja miten laskennassa otetaan huomioon eri henkilöryhmät.

Tarjouspyyntö on julkaistu 27.5.2014. Tarjouspyynnön mukaan lisätietokysymykset on tullut lähettää 10.6.2014 kello 12.00 mennessä Tarjouspalvelu-toimittajaportaalista, josta on ilmoitettu löytyvän myös kysymyksiin annetut vastaukset. Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikölle ei ole mainitun portaalin kautta esitetty kysymyksiä tarjouspyynnössä asetetuista henkilöstömitoituksista.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan valittajan palvelujohtaja on kuitenkin ennen tarjouspyynnön julkaisemista, 17.4.2014 lähettänyt hankintayksikön asiakasohjauspäällikölle sähköpostitse kysymyksiä ja kommentteja hankinnasta. Viestissä on muun ohella mainittu henkilöstömitoitusvaatimuksen tuottavan hinnoittelun näkökulmasta hankaluuksia, jos aluehallintoviraston luvat ovat toisessa yksikössä 0,5 ja toisessa 0,6 työntekijää asiakasta kohden. Lisäksi tiedustelu on jatkunut "vai edellytetäänkö, että kaikissa yksiköissä tulisi mitoituksen olla 0,6 ajatellen asiakkaiden hyvän hoidon vaatimuksia, koska jatkossa ymmärtääkseni muistisairaus ei ole hoitopaikan valinnassa ohjaava tekijä." Valittaja on markkinaoikeudessa esittänyt, ettei sen sähköpostitiedusteluun ole vastattu. Hankintayksikkö on puolestaan esittänyt, että valittajan toiveisiin on vastattu kommenteista kiittäen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on valittajan edellä mainitusta tiedustelusta huolimatta laatinut tarjouspyyntöasiakirjat valitsemallaan tavalla.

Tarjouspyynnössä asetettu vaatimus siitä, että henkilöstömitoituksen tulee vastata hyvän hoidon vaatimuksia, on yksittäin tarkasteltuna ollut sinänsä tulkinnanvarainen. Hankinnassa myös noudatettavaksi ilmoitetussa STM:n laatusuosituksessa tehostetun palveluasumisen henkilöstön ehdottomaksi vähimmäismääräksi on kuitenkin ilmoitettu 0,5 hoitotyöntekijää asiakasta kohden niin, että lopullisen mitoituksen tason määrittävät asiakkaiden tarpeet.

Tarjouspyynnöstä on myös käynyt selkeästi ilmi, että hankintayksikkö voi sijoittaa palveluasumisyksikköön erikuntoisia vanhuksia, joiden on tarkoitus asua yksikössä elämänsä loppuun saakka. Selvää on myös se, että vanhuksen kunto saattaa yksikössä asumisen aikana vaihdella ja heikentyä.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjoista on ollut pääteltävissä, että henkilöstömitoituksen tulee olla vähintään 0,5 hoitajaa asukasta kohden, ellei palveluntuottajan toimilupa tai asukkaiden kunto edellytä tätä korkeampaa mitoitusta. Kun otetaan huomioon STM:n laatusuosituksessa asetettu henkilöstön ehdoton vähimmäismäärä ja se, ettei sijoitettavien asukkaiden kunnosta ole etukäteen varmuutta, markkinaoikeus katsoo, että nyt tarkasteltavana olevassa tapauksessa tarjouspyyntöasiakirjoissa on annettu asian laatuun nähden riittävät tiedot henkilöstömitoituksesta yhteismitallisten ja keskenään vertailukelpoisten tarjousten antamiseksi.

Asiassa ei ole käynyt ilmi myöskään seikkoja, joiden perusteella olisi katsottava, että edellä mainittuun, valittajan ennen tarjouspyynnön julkaisemista esittämään tiedusteluun vastaamatta jättäminen olisi aiheuttanut lopullisen tarjouspyyntökokonaisuuden muuttumisen tai jäämisen sillä tavoin epäselväksi, etteivät tarjoajat olisi kyenneet jättämään vertailukelpoisia ja yhteismitallisia tarjouksia.

Tarjouspyyntöä ei nyt tarkasteltavana olevalta osin ole pidettävä epäselvänä tai muutoin virheellisenä siitä syystä, että alalla ammattitaitoisesti toimivan tarjoajan omaan harkintaan ja riskipunnintaan on jäänyt, millaisella hoitovuorokausihinnalla se on ollut valmis tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset täyttävän palvelun tarjoamaan. Merkitystä asiassa ei tältä osin ole myöskään sillä, että henkilöstömitoitus on tarjouspyynnössä sidottu palveluntarjoajan toimilupaan, kun tarjoaja voi omalla toiminnallaan vaikuttaa luvan sisältöön eikä asiassa ole käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi katsottava, ettei lupaa voitaisi olosuhteiden muuttuessa muuttaa.

Sairaanhoitaja- ja lääkäriresurssi

Tarjouspyynnön kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimuksia koskevassa kohdassa on asetettu vaatimukseksi muun ohella se, että sairaanhoitaja on asukkaiden käytössä vähintään arkipäivisin.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikölle ei ole tarjouspyynnössä mainitun portaalin kautta esitetty kysymyksiä myöskään sairaanhoitajan käyttämisestä. Edellä mainitussa valittajan edustajan 17.4.2014 lähettämässä sähköpostiviestissä on muun ohella toivottu tarkennusta siihen, onko sairaanhoitajan läsnäoloaika arkisin vai joka päivä. Ottaen huomioon valittajan toivoma tarkennus ja se, että kyseinen viesti on lähetetty ennen tarjouspyynnön julkaisemista, on pääteltävissä, että hankintayksikkö on oletettavasti tarjouspyynnön luonnokseen nähden tarkentanut sairaanhoitajan läsnäoloaikaa niin, että lopullisessa tarjouspyynnössä on edellytetty sairaanhoitajan olevan läsnä vähintään arkipäivisin. Vaikka tarjouspyynnössä ei olekaan enää tarkennettu, mitä termillä "arkipäivisin" on puolestaan tarkoitettu, markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyyntöä yksin tästä syystä ole pidettävä valittajan esittämin tavoin epäselvänä.

Tarjouspyynnön kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimuksia koskevan kohdan mukaan yksiköllä on tullut myös olla käytössään osa-aikainen lääkäri, joka vastaa asukkaiden sairaanhoidosta ja jota henkilökunta voi konsultoida tarvittaessa.

Hankittavan palvelun sisältöä koskevassa tarjouspyynnön kohdassa, kuten myös tarjouspyynnön liitteenä olleessa puitesopimusluonnoksessa, on puolestaan muun ohella mainittu, että tarjottavan palvelun tulee sisältää kotisairaanhoitoon sisältyvät yleislääkäripalvelut niin, että lääkäri käy palveluyksikössä vähintään kerran kuukaudessa ja muuna aikana sairaanhoidosta vastaavalla henkilöstöllä on lääkärin konsultointimahdollisuus.

Valittajan edustaja on edellä mainitussa 17.4.2014 lähettämässään sähköpostiviestissä toivonut lääkäripalveluihin, konsultointi mukaan lukien, tarkempaa määritelmää, esimerkiksi lääkärin työpanosta asiakasta kohden, ja ehdottanut yhtä tuntia 10 asiakasta kohden viikossa.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksiköltä on tarjouspyynnössä mainitun portaalin kautta tiedusteltu, tarkoittaako lääkäripalvelujen sisältyminen kotisairaanhoitoon ennakoitavien rutiinitehtävien suorittamista kuukausittain (esimerkiksi reseptien uusimiset) ja että kaupunki vastaa perusterveydenhuoltopalveluista (muun muassa päivystysluonteiset lääkäripalvelut) vai tuottaako ja vastaako palveluntuottaja kaikista lääkäripalveluista kustannuksineen. Hankintayksikkö on vastauksessaan ilmoittanut, että kaupunki vastaa akuuteista päivystystä vaativista lääkäripalveluista ja palveluntuottaja lääkärikontrolleista ja seurannasta.

Hankintayksikkö on lääkäriresurssia koskevaan kysymykseen vastatessaan tarkentanut, mikä osa palvelusta voidaan hoitaa julkisella sektorilla. Vaikka tarjouspyynnössä ei olekaan ilmoitettu lääkärin työpanosta tuntimääräisesti, markkinaoikeus katsoo, että lääkäriresurssi on tarjouspyyntöasiakirjat ja hankintayksikön asiasta esitettyyn kysymykseen antama vastaus huomioon ottaen määritelty nyt puheena olevassa tapauksessa riittävän selvästi.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja Mediverkko Hoivapalvelut Oy joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Lisäksi valittaja on velvoitettava korvaamaan Mediverkko Hoivapalvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Mediverkko Hoivapalvelut Oy:llä ei ole oikeutta vähentää hankinnan kohteena olevaan liiketoimintaan liittyvästä oikeudenkäynnistä aiheutuneisiin kuluihin sisältyvää arvonlisäveroa omassa verotuksessaan. Korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista ei siten ole vähennettävä niihin sisältyvää arvonlisäveroa.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Lahden Diakoniasäätiön korvaamaan Lahden kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla ja Mediverkko Hoivapalvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla, jälkimmäinen määrä viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän markkinaoikeuden päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Reima Jussila, Pasi Yli Ikkelä ja Hannamaria Nurminen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.